Asia T‑111/11

ClientEarth

vastaan

Euroopan komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Komission vastaanottamat tutkimukset, jotka koskevat ympäristöalan direktiivien täytäntöönpanoa – Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden osittainen epääminen – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskeva poikkeus – Konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen – Yhteensopivuus Århusin yleissopimuksen kanssa – Ylivoimainen yleinen etu – Nimenomaisen päätöksen tekemiselle asetetun määräajan ylittymisen seuraukset – Ympäristöä koskevan tiedon aktiivista levittämistä koskevan velvollisuuden ulottuvuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 13.9.2013

1.      Tuomioistuinmenettely – Päätös tai ratkaisu, joka korvaa riidanalaisen toimen oikeudenkäynnin kuluessa – Uusi seikka – Alkuperäisten vaatimusten ja kanneperusteiden laajentaminen

2.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjajulkisuuden poikkeukset – Epääminen, joka perustuu useisiin poikkeuksiin – Sallittavuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

3.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Tarkoitus – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea tulkinta ja soveltaminen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 4 ja 11 perustelukappale sekä 1 ja 4 artikla)

4.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Ulottuvuus – Asiakirjat, jotka on koottu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tutkinnan yhteydessä, kuuluvat käsitteen alaan

(SEUT 258 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta)

5.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti – Ulottuvuus – Velvollisuuden ulkopuolelle jääminen – Asiakirjat, jotka kuuluvat komission asiakirja-aineistoon, joka koskee direktiivien täytäntöönpanoa koskevaa tutkintaa – Hyväksyttävyys

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohta)

6.      Kansainväliset sopimukset – Unionin sopimukset – Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) – Vaikutukset – Ensisijaisuus unionin johdetun oikeuden säädöksiin nähden – Unionin toimen lainmukaisuuden arviointi suhteessa mainittuun yleissopimukseen – Edellytykset

(SEUT 216 artiklan 2 kohta; Århusin yleissopimus)

7.      Kansainväliset sopimukset – Unionin sopimukset – Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) – Kyseisen yleissopimuksen määräykset, jotka koskevat ympäristöä koskeviin tietoihin tutustumista koskevan hakemuksen hylkäysperusteita – Välitöntä oikeusvaikutusta ei ole – Päätös, jolla evätään oikeus tutustua sellaisiin toimielinten asiakirjoihin ympäristöalalla, jotka liittyvät jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn – Yhteensoveltuvuus yleissopimuksen kanssa

(Århusin yleissopimuksen 3 artikla ja 4 artiklan 1 ja 4 kappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas alakohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1367/2006)

8.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa ilmaisemaan asiakirjojen sisällön – Ero avoimuuden periaatteeseen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta ja 3 kohdan 1 alakohta)

9.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön vastaamiselle asetettu määräaika – Pidentäminen – Edellytykset

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohta)

10.    Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Se, ettei komissio ole noudattanut asiakirjapyyntöön vastaamiselle asetettua määräaikaa – Implisiittinen hylkäyspäätös – Komissiolla on edelleen toimivalta vastata asiakirjapyyntöön määräajan päättymisen jälkeen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 8 artikla)

11.    Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Ympäristötiedon aktiivinen levittäminen – Rajat – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin

(Århusin yleissopimuksen 5 artiklan 3 ja 5 kappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 4 artiklan 2 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 36 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 42 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 47 ja 48 kohta)

4.      Komissio voi pätevästi soveltaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua poikkeusta evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat mahdolliseen unionin oikeuden rikkomiseen kohdistuvaa tutkintaa, joka saattaa johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen tai joka on tosiasiallisesti johtanut tällaisen menettelyn aloittamiseen. Näissä tapauksissa tutustumisoikeuden epäämistä pidetään perusteltuna siitä syystä, että kyseisillä jäsenvaltioilla on oikeus odottaa komissiolta luottamuksellisuutta mainitunlaisissa tutkinnoissa, vaikka niiden päättymisestä olisikin jo kulunut aikaa.

Tietojen antaminen tutkintavaihetta koskevien asiakirjojen sisällöstä komission ja kyseessä olevan jäsenvaltion välisten neuvottelujen aikana voi vahingoittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn moitteetonta kulkua siltä osin kuin sen tarkoitus, joka on saada kyseinen jäsenvaltio vapaaehtoisesti noudattamaan perussopimuksen velvoitteita tai tarvittaessa antaa sille mahdollisuus perustella kantansa, voi vaarantua. Luottamuksellisuuden vaatimus säilyy vielä senkin jälkeen, kun asia on saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, koska ei voida sulkea pois sitä, että komission ja kyseisen jäsenvaltion väliset neuvottelut, joilla pyritään siihen, että jäsenvaltio noudattaa vapaaehtoisesti perussopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, voivat jatkua oikeudenkäyntimenettelyn aikana ja aina siihen asti, kun unionin tuomioistuin antaa tuomionsa. Tämän tavoitteen turvaaminen, eli komission ja kyseisen jäsenvaltion välisen erimielisyyden sovinnollinen ratkaiseminen ennen unionin tuomioistuimen tuomiota, oikeuttaa siis epäämään oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin.

(ks. 58 ja 59 kohta)

5.      Kun toimielintä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, sen on arvioitava jokaisessa yksittäistapauksessa, kuuluuko tämä asiakirja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen niiden poikkeusten soveltamisalaan, jotka koskevat oikeutta tutustua asiakirjoihin. Asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön tutkimisen on oltava luonteeltaan konkreettista ja asiakirjakohtaista ja kohdistuttava kunkin kyseisessä pyynnössä tarkoitetun asiakirjan sisältöön. Tämän tutkimisen on myös ilmettävä toimielimen päätöksen perusteluista kaikkien niiden saman asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittujen poikkeusten osalta, joihin tämä päätös perustuu.

Voi kuitenkin olla, että mainittu tutkiminen ei ole tarpeen silloin, kun käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvistä erityisistä olosuhteista johtuu, että on selvää, että asiakirjoihin tutustuminen on evättävä tai että siihen päinvastoin on suostuttava. Näin voisi ensinnäkin olla esimerkiksi, jos jokin poikkeus asiakirjoihin tutustumisoikeudesta koskisi selvästi tiettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan tai jos asiakirjoihin olisi selvästi mahdollista tutustua kokonaisuudessaan tai jos komissio olisi jo arvioinut asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti samankaltaisissa olosuhteissa. Lisäksi kyseinen toimielin voi pääsääntöisesti, myös epäämispäätöstä perustellessaan, käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin, kunhan se tarkastaa jokaisessa tapauksessa, voidaanko tietyntyyppisiin asiakirjoihin tavallisesti sovellettavissa olevia yleisluonteisia toteamuksia tosiasiassa soveltaa tiettyyn asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty.

Käsiteltävän asian erityisten olosuhteiden vuoksi komissio saattaa katsoa yhtäältä, että kaikki sen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä edeltävässä vaiheessa tilaamat tutkimukset, joissa tarkastellaan syvällisesti sitä, onko kyseisten jäsenvaltioiden lainsäädäntö unionin oikeuden mukaista, kuuluvat samaan asiakirjojen luokkaan, ja toisaalta, että oikeus tutustua tähän asiakirjojen luokkaan on evättävä mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella.

Kyseiset tutkimukset ovat nimittäin seikkoja, jotka ovat omiaan vaikuttamaan komission mahdollisuuksiin aloittaa ilman ulkopuolista painostusta kyseisten jäsenvaltioiden kanssa neuvottelu, jolla pyritään siihen, että jäsenvaltiot noudattaisivat unionin oikeutta vapaaehtoisesti. Ne ovat kohdennettuja asiakirjoja, joissa on analysoitu sitä, onko tietty jäsenvaltio pannut täytäntöön tietyn direktiivin, ja niiden on tarkoitus olla osa tätä täytäntöönpanoa koskevaa komission asiakirja-aineistoa. Silloin kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely on jo aloitettu, ei voida katsoa, etteivät kyseiset tutkimukset kuuluisi mainittuun menettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon, koska komissio on juuri kyseisten tutkimusten perusteella päättänyt aloittaa mainitun menettelyn. Kun kyse on tutkimuksista, joiden osalta komissio ei vielä ole aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, on myös tarpeen säilyttää niiden luottamuksellisuus, koska julkisiksi tulleita tietoja ei enää voida vetää takaisin silloin, kun menettely aloitetaan.

(ks. 64, 65, 68–70 ja 79 kohta)

6.      SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä, joten ne ovat ensisijaisia unionin toimiin nähden. Yhteisö allekirjoitti Århusin yleissopimuksen, joka hyväksyttiin sen jälkeen tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta tehdyllä päätöksellä 2005/370. Siten kyseisen yleissopimuksen määräykset ovat vastedes erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä.

Se, että unionin toimi on ristiriidassa kansainvälisen sopimuksen kanssa, voi vaikuttaa kyseisen toimen laillisuuteen. Silloin kun unionin tuomioistuimissa vedotaan siihen, että unionin toimi on ristiriidassa kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, unionin tuomioistuimet voivat tutkia sen, jos kaksi edellytystä täyttyy. Ensinnäkin näiden sääntöjen on oltava unionia sitovia. Toiseksi unionin tuomioistuimet voivat tutkia unionin toimen laillisuuden kansainvälisen sopimuksen määräyksen kannalta yksinomaan silloin, kun tämä ei ole tämän sopimuksen luonteen eikä sen rakenteen vastaista ja kun mainittu määräys on lisäksi sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen.

(ks. 84, 85 ja 91 kohta)

7.      Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) sitoo Euroopan unionia. Ympäristötietojen saatavuutta koskevan pyynnön epäämisperusteista on kuitenkin todettava, ettei kyseinen yleissopimus ole sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen.

Kyseinen yleissopimus ja erityisesti sen 4 artiklan 4 kappaleen c kohta on selvästi laadittu sovellettavaksi pääasiassa sopimusvaltioiden viranomaisiin, ja siinä käytetään niille ominaisia käsitteitä, kuten 4 artiklan 1 kappaleessa olevasta viittauksesta kansalliseen lainsäädäntöön ilmenee. Siinä ei sitä vastoin oteta huomioon alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöjen, jotka kuitenkin voivat liittyä kyseiseen yleissopimukseen, erityispiirteitä. Mikään Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdassa tai muussakaan kyseisen yleissopimuksen määräyksessä oleva maininta ei mahdollista kyseisessä määräyksessä käytettyjen käsitteiden tulkintaa eikä sen määrittämistä, voiko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvä tutkinta kuulua niiden alaan. Koska tätä ei ole täsmennetty, ei voida katsoa, että Århusin yleissopimus estäisi unionin lainsäätäjää säätämästä poikkeusta periaatteesta, jonka mukaan toimielinten asiakirjoihin ympäristön alalla on oikeus tutustua, silloin, kun kyseiset asiakirjat liittyvät jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, joka kuuluu unionin oikeuden perustuslakia vastaaviin mekanismeihin, sellaisina kuin niistä on määrätty perussopimuksissa. Näin ollen Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan ei voida katsoa olevan ristiriidassa Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen kanssa sillä perusteella, että kyseisessä määräyksessä ei määrätä mistään sellaisesta poikkeuksesta oikeudesta tutustua asiakirjoihin, jolla suojataan muiden kuin rikosoikeudellisten tai kurinpidollisten tutkintatoimien tarkoituksia.

(ks. 92, 96, 97 ja 99 kohta)

8.      Yleisön oikeus saada kyseisiä tietoja on ilmaisu avoimuusperiaatteesta, joka on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 säännöksillä, kuten ilmenee mainitun asetuksen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta, jonka mukaan avoimuus parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa, ja avoimuus vahvistaa osaltaan kansanvaltaa. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan lopussa ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan lopussa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, jolla voidaan oikeuttaa kyseisissä säännöksissä säädettyjen poikkeuksien suojaamia oikeudellisia intressejä vahingoittava tai vakavasti vahingoittava tietojen antaminen asiakirjasta, täytyy kuitenkin periaatteessa pitää erillään niistä yllä mainituista periaatteista, jotka ovat mainitun asetuksen taustalla.

Se seikka, että tutustumisoikeuden pyytäjä ei vetoa mihinkään kyseisistä periaatteista erilliseen yleiseen etuun, ei tosin automaattisesti merkitse, että asiassa esiintyvien etujen punninta ei ole välttämätöntä. Näihin samoihin periaatteisiin vetoaminen voi esillä olevan asian erityisten olosuhteiden vuoksi olla niin välttämätöntä, että se ylittää riidanalaisten asiakirjojen suojan tarpeen.

Näin ei kuitenkaan ole silloin, kun tutustumisoikeuden pyytäjä on vain vedonnut yleisiin näkökohtiin, jotka eivät mitenkään liity esillä olevan asian erityisiin olosuhteisiin, eli siihen, että kansalaisilla on oikeus saada tietää, missä määrin jäsenvaltiot noudattavat unionin ympäristöoikeutta, ja osallistua päätöksentekomenettelyyn. Yleisten näkemysten perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että avoimuusperiaate olisi tietyssä asiassa erityisen pakottava niin, että se ohittaisi pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvien tietojen saamisen epäämisen oikeuttaneet syyt.

(ks. 106–109 kohta)

9.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 117 kohta)

10.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 118 ja 119 kohta)

11.    Sekä Århusin yleissopimuksessa että tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin annetussa asetuksessa N:o 1367/2006 edellytetään, että yleisön saatavilla on ympäristötietoa joko pyynnöstä tai siten, että kyseiset viranomaiset tai toimielimet levittävät tietoa aktiivisesti. Koska viranomaiset ja toimielimet voivat kuitenkin hylätä tietojensaantipyynnön silloin, kun se kuuluu tiettyjen poikkeusten soveltamisalaan, on katsottava, ettei niillä ole velvollisuutta levittää aktiivisesti kyseistä tietoa. Päinvastaisessa tapauksessa kyseisiltä poikkeuksilta vietäisiin kokonaan niiden tehokas vaikutus, mikä on selvästi ristiriidassa Århusin yleissopimuksen ja asetuksen N:o 1367/06 hengen ja sanamuodon kanssa.

(ks. 128 kohta)