Cauza T‑111/11

ClientEarth

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Studii primite de Comisie privind transpunerea directivelor în materie de mediu – Refuz parțial al accesului – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Examinare concretă și individuală – Compatibilitate cu Convenția de la Aarhus – Interes public superior – Consecințele depășirii termenului de adoptare a unei decizii explicite – Conținutul obligației de a difuza activ informațiile privind mediul”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șasea) din 13 septembrie 2013

1.      Procedură jurisdicțională – Decizie sau regulament care înlocuiește în cursul judecății actul atacat – Element nou – Extinderea concluziilor și a motivelor inițiale

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la principiul accesului la documente – Refuz întemeiat pe mai multe excepții – Admisibilitate

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obiect – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (4) și (11), art. 1 și 4]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Întindere – Documente reunite în cadrul unei anchete privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Includere

[art. 258 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Conținut – Exceptare de la obligație – Documente care fac parte dintr‑un dosar al Comisiei privind o anchetă referitoare la transpunerea directivelor – Admisibilitate

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3)]

6.      Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus) – Efecte – Întâietate față de actele de drept derivat al Uniunii – Apreciere din perspectiva acestei convenții a legalității unui act al Uniunii – Condiții

[art. 216 alin. (2) TFUE; Convenția de la Aarhus]

7.      Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus) – Dispoziții ale acestei convenții privind motivele de refuz al unei cereri de acces la informații privind mediul – Efect direct – Inexistență – Decizie de refuz al accesului la documentele instituțiilor în materie de mediu, care au legătură cu o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Compatibilitate cu convenția

[Convenția de la Aarhus, art. 3 și art. 4 alin. (1) și (4); Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) lit. (a) a treia liniuță și Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului]

8.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea documentelor – Distincție față de principiul transparenței

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și alin. (3) primul paragraf]

9.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Termen stabilit pentru a răspunde la o cerere de acces – Prelungire – Condiții

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) și (2)]

10.    Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Nerespectarea de către Comisie a termenelor stabilite pentru a răspunde la o cerere de acces – Decizie implicită de respingere – Menținerea competenței Comisiei de a răspunde în afara termenului la o cerere de acces

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8)

11.    Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Difuzare activă a informațiilor despre mediu – Limite – Excepții de la dreptul de acces la documente

[Convenția de la Aarhus, art. 5 alin. (3) și (5); Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4, și Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 36)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 42)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 47 și 48)

4.      Comisia poate aplica în mod valabil excepția vizată la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei pentru refuzarea accesului la documente privind anchete referitoare la o eventuală încălcare a dreptului Uniunii care poate conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau care a condus efectiv la inițierea unei astfel de proceduri. În aceste cazuri, refuzarea accesului a fost considerată justificată datorită faptului că statele membre vizate sunt îndreptățite să conteze pe respectarea confidențialității de către Comisie în ceea ce privește aceste anchete, chiar după scurgerea unui anumit interval de timp de la încheierea acestor anchete.

În special, o divulgare a unor documente privind faza de anchetă, în cursul negocierilor dintre Comisie și statul membru în cauză, ar putea aduce atingere bunei desfășurări a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în măsura în care scopul acesteia, care este de a determina statul membru să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului sau, dacă este cazul, de a‑i da ocazia să își justifice poziția, ar putea fi periclitat. Această cerință de confidențialitate continuă să existe chiar și după sesizarea Curții, pentru motivul că nu se poate exclude faptul că negocierile dintre Comisie și statul membru în cauză, care vizează ca acesta să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului, ar putea continua în cursul procedurii judiciare și până la pronunțarea hotărârii. Protejarea acestui obiectiv, și anume o soluționare amiabilă a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză înainte de pronunțarea hotărârii Curții, justifică, așadar, refuzarea accesului la aceste documente.

(a se vedea punctele 58 și 59)

5.      Atunci când divulgarea unui document este solicitată unei instituții, aceasta este obligată să aprecieze, în fiecare caz în parte, dacă acest document intră sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Examinarea unei cereri de acces la documente trebuie să aibă caracter concret și individual și să privească cuprinsul fiecărui document vizat în cererea respectivă. Aceasta trebuie să reiasă din motivele deciziei instituției, în ceea ce privește toate excepțiile menționate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament pe care se întemeiază această decizie.

Cu toate acestea, instituția poate să nu recurgă la o asemenea apreciere dacă, din motive de circumstanțe speciale ale documentului în cauză, este evident că accesul trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Aceasta ar putea fi situația în special dacă anumite documente fie, mai întâi, sunt în mod vădit incluse în întregime în sfera de aplicare a unei excepții de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, sunt în mod vădit accesibile în întregime, fie au făcut deja obiectul unei aprecieri concrete și individuale de către Comisie în circumstanțe similare. În plus, s‑a statuat deja că, în principiu, instituției în cauză îi este permis să se întemeieze, inclusiv în cadrul motivării deciziei de respingere a cererii de acces, pe prezumții generale aplicate anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură, cu condiția ca această instituție să verifice în fiecare caz dacă considerațiile de ordin general aplicabile în mod normal unui tip determinat de documente sunt efectiv aplicabile unui document anume a cărui divulgare este cerută.

Așadar, având în vedere împrejurările specifice ale speței, Comisia putea considera, pe de o parte, că toate studiile comandate de aceasta în cadrul fazei preliminare a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și care examinează în profunzime conformitatea legislației statelor membre vizate cu dreptul Uniunii se încadrează în aceeași categorie de documente și, pe de altă parte, că accesul la această categorie de documente trebuia să fie refuzat în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulamentul menționat.

Astfel, aceste studii constituie elemente susceptibile de a avea un efect asupra posibilității Comisiei de a iniția o negociere cu aceste state membre, la adăpost de presiuni externe, prin care se urmărește ca acestea să se conformeze voluntar dreptului Uniunii. Acestea sunt documente cu o temă restrânsă, consacrate analizei transpunerii de către un anumit stat membru a unei anumite directive, a căror vocație este de a face parte dintr‑un dosar al Comisiei privind această transpunere. Atunci când procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost deja inițiată, nu se poate considera că aceste studii nu fac parte din dosarul privind procedura în cauză, întrucât tocmai pe baza acestor studii Comisia a decis inițierea procedurii respective. În ceea ce privește studiile pentru care Comisia nu a inițiat încă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, este de asemenea necesar să se păstreze confidențialitatea, informațiile ajunse în domeniul public neputând fi retrase din acesta cu ocazia inițierii procedurii.

(a se vedea punctele 64, 65, 68-70 și 79)

6.      Potrivit articolului 216 alineatul (2) TFUE, atunci când Uniunea Europeană încheie acorduri internaționale, aceste acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și, în consecință, au întâietate față de actele Uniunii. Convenția de la Aarhus a fost semnată de Comunitate și a fost aprobată ulterior prin Decizia 2005/370 privind încheierea, în numele Comunității Europene, a Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu. Prin urmare, în prezent, dispozițiile acestei convenții fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii.

Legalitatea unui act al Uniunii poate fi afectată de incompatibilitatea acestui act cu normele dreptului internațional. Atunci când incompatibilitatea unui act al Uniunii cu normele de drept internațional este invocată în fața instanței Uniunii, aceasta din urmă o poate examina sub rezerva respectării a două condiții. În primul rând, trebuie ca aceste norme să fie obligatorii pentru Uniune. În al doilea rând, instanța Uniunii nu poate examina legalitatea unui act care face parte din dreptul Uniunii în raport cu o dispoziție dintr‑un tratat internațional decât dacă natura și economia acestuia nu se opun examinării și, pe de altă parte, dacă dispoziția respectivă este, în ceea ce privește conținutul ei, necondiționată și suficient de precisă.

(a se vedea punctele 84, 85 și 91)

7.      Uniunea Europeană este obligată prin Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus). În ceea ce privește motivele de refuz al unei cereri de acces la informații referitoare la mediu, această convenție nu este însă, din perspectiva conținutului ei, necondiționată și suficient de precisă.

Convenția menționată și în special articolul 4 alineatul (4) litera (c) au fost concepute în mod vădit pentru a se aplica în principal în cazul autorităților statelor contractante și utilizează noțiuni care sunt proprii acestora, astfel cum rezultă din trimiterea la cadrul legislațiilor naționale de la articolul 4 alineatul (1). În schimb, ea nu ține seama de specificitățile care caracterizează organizațiile de integrare economică regională, care pot însă adera la convenție. În special, nicio indicație din articolul 4 alineatul (4) litera (c) sau din alte prevederi ale Convenției de la Aarhus nu permite să se interpreteze noțiunile utilizate de această dispoziție și să se determine dacă o anchetă privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor intră sub incidența acestora. În lipsa oricărei precizări în acest sens, nu se poate considera că Convenția de la Aarhus împiedică legiuitorul Uniunii să prevadă o excepție de la principiul accesului la documentele instituțiilor în materie de mediu atunci când au legătură cu o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care face parte din mecanismele constituționale ale dreptului Uniunii astfel cum sunt prevăzute de tratate. În aceste condiții, articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei nu poate fi considerat incompatibil cu articolul 4 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus în măsura în care această dispoziție nu prevede nicio excepție de la dreptul de acces la documente prin care se urmărește protejarea obiectivelor activităților de anchetă, altele decât cele de natură penală și disciplinară.

(a se vedea punctele 92, 96, 97 și 99)

8.      Dreptul publicului de a primi aceste informații reprezintă expresia principiului transparenței, care este pus în aplicare de ansamblul dispozițiilor Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, astfel cum reiese din considerentul (2) al respectivului regulament, conform căruia transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de aceștia, și contribuie la consolidarea principiului democrației. Totuși, interesul public superior avut în vedere de articolul 4 alineatul (2) teza finală și alineatul (3) primul paragraf teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, care poate justifica divulgarea unui document ce aduce atingere sau aduce atingere gravă protecției intereselor judiciare protejate prin excepțiile vizate de aceste dispoziții, trebuie în principiu să fie distinct de principiile sus‑menționate, care constituie fundamentul respectivului regulament.

Desigur, faptul că un solicitant al accesului nu invocă niciun interes public distinct de aceste principii nu implică în mod automat că o evaluare comparativă a intereselor prezente în cauză nu este necesară. Astfel, invocarea acestor principii poate prezenta, în raport cu circumstanțele specifice ale speței, o importanță care depășește nevoia de protecție a documentelor în litigiu.

Totuși, nu se poate reține existența unei astfel de situații atunci când solicitantul accesului se limitează să invoce considerații generale fără legătură cu împrejurările particulare ale speței, respectiv faptul că cetățenii au dreptul de a fi informați cu privire la măsura în care statele membre respectă dreptul Uniunii privind mediul, precum și de a participa la procedura de luare a deciziilor. Or, considerațiile generice nu pot fi de natură a demonstra că principiul transparenței prezintă, într‑un caz precis, o importanță specială care ar fi putut prima asupra considerentelor ce justifică refuzul divulgării documentelor în cauză.

(a se vedea punctele 106-109)

9.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 117)

10.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 118, 119)

11.    Atât Convenția de la Aarhus, cât și Regulamentul nr. 1367/2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului prevăd accesul publicului la informații cu privire la mediu fie la cerere, fie în cadrul unei difuzări active din partea autorităților și a instituțiilor vizate. Or, în măsura în care autoritățile și instituțiile pot refuza o cerere de acces la informații atunci când aceasta face parte din domeniul de aplicare al unor excepții, trebuie să se considere că acestea nu sunt obligate nici să difuzeze activ informațiile respective. Astfel, în caz contrar, excepțiile respective ar fi lipsite de orice efect util, ceea ce este vădit incompatibil cu spiritul și cu litera Convenției de la Aarhus și ale Regulamentului nr. 1367/2006.

(a se vedea punctul 128)