Vec T‑111/11

ClientEarth

proti

Európskej komisii

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Štúdie doručené Komisii, ktoré sa týkajú prebratia smerníc v oblasti životného prostredia – Čiastočné zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Konkrétne a individuálne preskúmanie – Súlad s Aarhuským dohovorom – Prevažujúci verejný záujem – Dôsledky prekročenia lehoty na prijatie výslovného rozhodnutia – Rozsah povinnosti aktívne šíriť informácie o životnom prostredí“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (šiesta komora) z 13. septembra 2013

1.      Súdne konanie – Rozhodnutie alebo nariadenie nahradzujúce napadnutý akt v priebehu konania – Nová skutočnosť – Rozšírenie pôvodných návrhov a dôvodov

2.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie založené na viacerých výnimkách – Prípustnosť

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)

3.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Predmet – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatnenie

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 4 a 11, články 1 a 4)

4.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Rozsah – Dokumenty získané v rámci vyšetrovania v konaní o nesplnení povinnosti – Zahrnutie

(Článok 258 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

5.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah – Vylúčenie povinnosti – Dokumenty nachádzajúce sa v spise Komisie vzťahujúcom sa na vyšetrovanie, ktoré sa týka prebratia smerníc – Prípustnosť

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3)

6.      Medzinárodné dohovory – Dohovory uzavreté Úniou – Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) – Účinky – Prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie – Posúdenie zákonnosti aktu Únie s ohľadom na tento dohovor – Podmienky

(Článok 216 ods. 2 ZFEÚ; Aarhuský dohovor)

7.      Medzinárodné dohovory – Dohovory uzavreté Úniou – Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) – Ustanovenia tohto dohovoru týkajúce sa dôvodov zamietnutia žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí – Priamy účinok – Neexistencia – Rozhodnutie o zamietnutí prístupu k dokumentom inštitúcií v oblasti životného prostredia, ktoré sa týkajú konania o nesplnení povinnosti – Súlad s dohovorom

(Aarhuský dohovor, článok 3 a článok 4 ods. 1 a 4; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006)

8.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Odlišnosť od zásady transparentnosti

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 a článok 4 ods. 3 prvý odsek)

9.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Lehota stanovená na odpovedanie na žiadosť o prístup – Predĺženie – Podmienky

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 8 ods. 1 a 2)

10.    Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Nedodržanie lehôt, ktoré boli stanovené na odpovedanie na žiadosť o prístup, Komisiou – Implicitné rozhodnutie o zamietnutí – Zachovanie si právomoci Komisie odpovedať na žiadosť o prístup po uplynutí lehoty

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 8)

11.    Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Povinnosť aktívne šíriť informácie o životnom prostredí – Hranice – Výnimky z práva na prístup k dokumentom

(Aarhuský dohovor, článok 5 ods. 3 a 5; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 4 ods. 2)

1.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 36)

2.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 42)

3.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 47, 48)

4.      Komisia môže platne uplatňovať výnimku podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie s cieľom zamietnuť prístup k dokumentom týkajúcim sa vyšetrovania prípadného porušenia práva Únie, ktoré by mohlo viesť k začatiu konania o nesplnení povinnosti alebo skutočne viedlo k začatiu takého konania. V týchto prípadoch sa zamietnutie prístupu považuje za dôvodné, pretože dotknuté členské štáty môžu od Komisie očakávať, že zachová dôvernosť s ohľadom na tieto vyšetrovania, a to aj po uplynutí určitého času od ich skončenia.

Konkrétne by zverejnenie dokumentov týkajúcich sa fázy vyšetrovania počas rokovaní medzi Komisiou a dotknutým členským štátom mohlo narušiť riadny priebeh konania o nesplnení povinnosti, pretože by mohol byť ohrozený jeho cieľ, ktorým je priviesť dotknutý členský štát k tomu, aby dobrovoľne vyhovel požiadavkám Zmluvy, prípadne mu poskytnúť príležitosť na vysvetlenie svojho postoja. Táto požiadavka mlčanlivosti trvá aj po predložení veci Súdnemu dvoru z dôvodu, že nemožno vylúčiť, že rokovania medzi Komisiou a dotknutým členským štátom, ktorých cieľom je, aby členský štát dobrovoľne vyhovel požiadavkám Zmluvy, môžu pokračovať počas súdneho konania až do vyhlásenia rozsudku. Sledovanie tohto cieľa, konkrétne dosiahnutia zmierlivého riešenia sporu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom pred vyhlásením rozsudku Súdneho dvora, teda odôvodňuje zamietnutie prístupu k týmto dokumentom.

(pozri body 58, 59)

5.      Ak sa od inštitúcie požaduje zverejnenie dokumentu, inštitúcia je povinná v každom jednotlivom prípade posúdiť, či sa na takýto dokument vzťahujú výnimky z práva na prístup vymenované v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie. Žiadosť o prístup k dokumentom musí byť konkrétne a individuálne posúdená a musí sa skúmať obsah každého dokumentu uvedeného v tejto žiadosti. Toto preskúmanie musí byť uvedené v odôvodnení rozhodnutia inštitúcie, pokiaľ ide o všetky výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia, na ktorých sa toto rozhodnutie zakladá.

Uvedené preskúmanie však nemusí byť nevyhnutné, ak je vzhľadom na osobitné okolnosti veci zjavné, že prístup má byť zamietnutý, alebo naopak, povolený. Mohlo by to platiť najmä vtedy, ak boli určité dokumenty ako celok buď zjavne chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo prístupné, alebo napokon ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou. Navyše dotknutá inštitúcia v zásade môže oprieť svoje rozhodnutie, vrátane odôvodnenia zamietavého rozhodnutia, o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy možno uplatniť podobné všeobecné úvahy pod podmienkou, že inštitúcia preverí, či sú všeobecné úvahy uplatňujúce sa obyčajne na určitý typ dokumentov skutočne uplatniteľné na konkrétny dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje.

S ohľadom na osobitné okolnosti príslušnej veci teda môže Komisia dospieť k záveru jednak, že všetky štúdie, ktoré si objednala vo fáze predbežného preskúmania v konaní o nesplnení povinnosti a ktoré dôkladne skúmajú súlad právnych predpisov členských štátov s právom Únie, spadajú do tej istej kategórie dokumentov, a jednak, že prístup k tejto kategórii dokumentov sa musí zamietnuť na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážky uvedeného nariadenia.

Uvedené štúdie totiž predstavujú skutočnosti, ktoré môžu mať vplyv na možnosti Komisie začať rokovania s členskými štátmi bez toho, aby boli tieto rokovania vystavené vonkajším tlakom, pričom cieľom týchto rokovaní je, aby členské štáty dobrovoľne splnili požiadavky práva Únie. Ide o účelové dokumenty zaoberajúce sa analýzou toho, či konkrétny členský štát prebral určitú smernicu, pričom táto analýza by mala byť súčasťou spisu Komisie týkajúceho sa tohto prebratia. Ak sa konanie o nesplnení povinnosti už začalo, nemožno sa domnievať, že tieto štúdie nie sú súčasťou spisu týkajúceho sa dotknutého konania, lebo Komisia väčšinou práve na základe týchto štúdií rozhodne o začatí uvedeného konania. Pokiaľ ide o štúdie, v súvislosti s ktorými Komisia doposiaľ nezačala konanie o nesplnení povinnosti, je takisto nutné zachovávať ich dôvernosť, pričom informácie, ktoré majú byť zverejnené, nemožno pri začatí konania utajovať.

(pozri body 64, 65, 68 – 70, 79)

6.      Z článku 216 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že pokiaľ sú medzinárodné dohody uzavreté Úniou, sú záväzné pre inštitúcie Únie, a preto majú prednosť pred aktmi Únie. Aarhuský dohovor bol podpísaný Spoločenstvom a následne schválený rozhodnutím 2005/370 o uzavretí v mene Európskeho spoločenstva Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Ustanovenia tohto dohovoru sú preto odvtedy neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie.

Na zákonnosť aktu Únie môže mať vplyv nesúlad tohto aktu s medzinárodnou zmluvou. Pokiaľ sa súdu Únie predloží spor, v ktorom sa uplatňuje nesúlad aktu Únie s predpismi medzinárodného práva, môže túto nezlučiteľnosť preskúmať, ak sú splnené dve podmienky. Po prvé Únia musí byť týmito predpismi viazaná. Po druhé súd Únie môže pristúpiť k preskúmaniu zákonnosti aktu práva Únie z hľadiska ustanovenia medzinárodnej zmluvy iba vtedy, ak tomu nebráni charakter a štruktúra tejto zmluvy, a ďalej ak sa toto ustanovenie z hľadiska svojho obsahu zdá bezpodmienečné a dostatočne presné.

(pozri body 84, 85, 91)

7.      Európska únia je viazaná Dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor). Pokiaľ však ide o dôvody zamietnutia žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí, tento dohovor z hľadiska svojho obsahu nie je bezpodmienečný a dostatočne presný.

Uvedený dohovor, a najmä jeho článok 4 ods. 4 písm. c), bol zjavne koncipovaný tak, aby sa uplatňoval predovšetkým na orgány zmluvných štátov a používal pojmy, ktoré sú im vlastné, ako vyplýva z odkazu na rámec vnútroštátnych právnych predpisov uvedený v článku 4 ods. 1. Naproti tomu tento dohovor nezohľadňuje osobitosti, ktoré sú charakteristické pre regionálne hospodárske integračné organizácie, ktoré však môžu byť stranami dohovoru. Konkrétne žiadny údaj v článku 4 ods. 4 písm. c) ani v iných ustanoveniach Aarhuského dohovoru neumožňuje vykladať pojmy použité v tomto ustanovení a určiť, či medzi ne môže patriť vyšetrovanie súvisiace s konaním o nesplnení povinnosti. Keďže v tejto súvislosti chýba akékoľvek spresnenie, nemožno dospieť k záveru, že Aarhuský dohovor bráni normotvorcovi Únie upraviť výnimku zo zásady prístupu k dokumentom inštitúcií v záležitostiach životného prostredia, pokiaľ sa týkajú konania o nesplnení povinnosti, ktoré je súčasťou základných mechanizmov práva Únie, ako ich stanovujú Zmluvy. Za týchto okolností nemožno článok 4 ods. 2 tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie v napadnutom rozhodnutí považovať za nezlučiteľný s článkom 4 ods. 4 Aarhuského dohovoru, pretože toto ustanovenie neupravuje nijakú výnimku z práva na prístup k dokumentom, ktorá by chránila účel iného typu vyšetrovania než vyšetrovania trestnoprávnej alebo disciplinárnej povahy.

(pozri body 92, 96, 97, 99)

8.      Právo verejnosti získavať informácie je vyjadrením zásady transparentnosti, ktorá sa vykonáva všetkými ustanoveniami nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ako to vyplýva z odôvodnenia 2 tohto nariadenia, podľa ktorého otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že administratíva sa stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi a prispieva k posilneniu princípov demokracie. Prevažujúci verejný záujem uvedený v článku 4 ods. 2 in fine a v článku 4 ods. 3 prvom pododseku in fine nariadenia č. 1049/2001, ktorý môže odôvodniť zverejnenie dokumentu, ktoré narušuje alebo vážne narušuje právne záujmy chránené výnimkami uvedenými v týchto ustanoveniach, sa však v zásade musí odlišovať od vyššie uvedených zásad, na ktorých je založené uvedené nariadenie.

Isteže, skutočnosť, že žiadateľ o prístup neuvádza nijaký verejný záujem odlišný od týchto zásad, automaticky neznamená, že nie je potrebné uviesť prítomné záujmy do rovnováhy. Dovolávanie sa týchto zásad totiž môže predstavovať vzhľadom na osobitné okolnosti určitého prípadu takú naliehavosť, ktorá presahuje potrebu ochrany sporných dokumentov.

O taký prípad však nejde vtedy, keď žiadateľ o prístup uvedie iba všeobecné úvahy bez akejkoľvek väzby na osobitné okolnosti prejednávanej veci, čiže len to, že občania majú právo byť informovaní o miere dodržiavania práva Únie v záležitostiach životného prostredia členskými štátmi, ako aj zúčastniť sa na rozhodovacom procese. Všeobecné úvahy totiž nemôžu preukázať, že zásada transparentnosti vykazuje v konkrétnom prípade zvláštnu naliehavosť, ktorá by mohla prevážiť nad dôvodmi odôvodňujúcimi odmietnutie zverejnenia požadovaných dokumentov.

(pozri body 106 – 109)

9.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 117)

10.    Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 118, 119)

11.    Tak Aarhuský dohovor, ako aj nariadenie č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Arhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva upravujú prístup verejnosti k informáciám v oblasti životného prostredia buď na základe žiadosti, alebo na základe aktívneho šírenia dotknutými orgánmi či inštitúciami. Keďže orgány a inštitúcie môžu zamietnuť žiadosť o prístup k informácii, ak táto informácia spadá do pôsobnosti určitých výnimiek, treba konštatovať, že nie sú povinné aktívne šíriť túto informáciu. V opačnom prípade by totiž predmetné výnimky boli zbavené potrebného účinku, čo zjavne nie je v súlade s duchom a so znením Aarhuského dohovoru a nariadenia č. 1367/2006.

(pozri bod 128)