Zadeva T‑111/11

ClientEarth

proti

Evropski komisiji

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001– Študije, ki jih je prejela Komisija v zvezi s prenosom direktiv s področja okolja – Delna zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom ciljev dejavnosti inšpekcije, preiskave in revizije – Konkretni in posamični preizkus – Skladnost z Aarhuško konvencijo – Prevladujoč javni interes – Posledice prekoračitve roka za sprejetje izrecne odločbe – Obseg obveznosti dejavnega razširjanja informacij o okolju“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (šesti senat) z dne 13. septembra 2013

1.      Sodni postopek – Odločba ali uredba, ki med postopkom nadomesti izpodbijani akt – Nov element – Razširitev prvotnih tožbenih predlogov in razlogov

2.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Zavrnitev, ki temelji več izjemah – Dopustnost

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1049/2001, člen 4)

3.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Predmet – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1049/2001, člen 4 in enajsta uvodna izjava, člena 1 in 4)

4.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo ciljev dejavnosti inšpekcije, preiskave in revizije – Obseg – Dokumenti, zbrani v okviru preiskave v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti – Vključitev

(člen 258 PDEU; Uredba št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 4(2), tretja alinea)

5.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Dokumenti, ki so del spisa Komisije v zvezi s preiskavo glede prenosa direktiv – Dopustnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4 od (1) do (3))

6.      Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija) – Učinki – Nadrejenost nad sekundarnim pravom Unije – Presoja, ob upoštevanju te konvencije, zakonitosti akta Unije – Pogoji

(člen 216(2), PDEU; Aarhuška konvencija)

7.      Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija) – Določbe te konvencije, ki se nanašajo na razloge za zavrnitev prošnje za dostop do okoljskih informacij – Neposredni učinek – Neobstoj – Odločba o zavrnitvi dostopa do dokumentov institucij v okoljskih zadevah, ki se nanašajo postopek zaradi neizpolnitve obveznosti – Skladnost s konvencijo

(Aarhuška konvencija, člena 3 in 4(1) in (4); uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea, in št. 1367/2006)

8.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Prevladujoč javni interes za razkritje zadevnih dokumentov – Razlika med načelom javnosti

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (3), prvi pododstavek)

9.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Rok za odgovor na prošnjo za dostop – Podaljšanje – Pogoji

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 8(1) in (2))

10.    Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Komisijino nespoštovanje rokov za odgovor na prošnjo za dostop – Zavrnitev zaradi molka organa – Ohranitev Komisijine pristojnosti, da na prošnjo za dostop odgovori zunaj roka

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1049/2001, člen 8)

11.    Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Dejavno razširjanje okoljskih informacij – Meje – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(Aarhuška konvencija, člen 5(3) in (5); uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, in št. 1367/2006, člen 4(2))

1.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 36.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 42.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 47 in 48.)

4.      Komisija lahko veljavno uporabi izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, da zavrne dostop do dokumentov, ki se nanašajo na preiskave o morebitni kršitvi prava Unije, zaradi katere bi se lahko sprožil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti ali ki je dejansko privedla do začetka takega postopka. V teh primerih se šteje, da je zavrnitev dostopa upravičena zato, ker zadevne države članice upravičeno pričakujejo od Komisije, da spoštuje zaupnost teh preiskav, celo nekaj časa po koncu teh preiskav.

Natančneje, razkritje dokumentov iz faze preiskave med pogajanji med Komisijo in zadevno državo članico bi lahko ogrozilo nemoten potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, če bi njen cilj – ki je državo članico spodbuditi, da se prostovoljno uskladi z zahtevami iz Pogodbe, ali ji po potrebi dati možnost, da utemelji svoje stališče – lahko bil ogrožen. Ta zahteva po zaupnosti ostane celo po tem, ko je bila zadeva predložena Sodišču, ker ni mogoče izključiti, da se lahko pogajanja med Komisijo in zadevno državo članico o tem, da se ta prostovoljno uskladi z zahtevami iz Pogodbe, nadaljujejo med sodnim postopkom in vse do razglasitve sodbe. Ohranitev tega cilja, ki je sporazumna rešitev spora med Komisijo in zadevno državo članico, preden Sodišče razglasi sodbo, torej utemeljuje zavrnitev dostopa do teh dokumentov.

(Glej točki 58 in 59.)

5.      Če se od institucije zahteva, naj razkrije dokument, mora ta v vsaki zadevi presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme od pravice do dostopa, naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Ta preizkus prošnje za dostop do dokumentov mora biti konkreten in posamičen ter se mora nanašati na vsebino vsakega od dokumentov v tej zahtevi. Poleg tega mora biti razviden iz obrazložitve odločbe institucije glede vseh izjem iz odstavkov od 1 do 3 člena 4 te uredbe, na katerih temelji ta odločba.

Vendar ta preizkus ni potreben, kadar je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop zavrniti ali odobriti. To bi lahko držalo zlasti, če so bili nekateri dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa ali očitno v celoti dostopni ali pa že predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah. Poleg tega se zadevna institucija načeloma lahko sklicuje – tudi v okviru obrazložitve zavrnilne odločbe – na splošne domneve, ki veljajo za neko skupino dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste, vendar pa mora vsekakor preveriti, ali splošne ugotovitve, ki navadno veljajo za neko vrsto dokumentov, dejansko veljajo za zadevni dokument, katerega razkritje se zahteva.

Tako lahko Komisija zaradi posebnih okoliščin zadeve šteje, prvič, da vse študije, ki jih je naročila v okviru predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in s katerimi se poglobljeno preučuje skladnost zakonodaje zadevnih držav članic s pravom Unije, spadajo v isto skupino dokumentov, in drugič, da je treba dostop do te skupine dokumentov zavrniti na podlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, navedene uredbe.

Te študije so namreč elementi, ki lahko vplivajo na možnosti Komisije, da brez zunanjih pritiskov začne s temi državami članicami pogajanja o tem, da bi se prostovoljno uskladile s pravom Unije. So ciljno usmerjeni dokumenti, namenjeni analizi prenosa neke direktive s strani določene države članice, za katere je namenjeno, da so del spisa Komisije glede tega prenosa. Če je bil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti že sprožen, ni mogoče šteti, da te študije niso del spisa v zvezi z zadevnim postopkom, ker se je Komisija med drugim na podlagi teh dokumentov odločila, da sproži navedeni postopek. Glede študij, v zvezi s katerimi Komisija še ni sprožila postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, je treba prav tako ohraniti njihovo zaupnost, ker informacij, ki so prišle v prosto uporabo, ob začetku postopka iz nje ni več mogoče umakniti.

(Glej točke 64, 65, od 68 do 70 in 79.)

6.      Institucije Unije so, kadar mednarodne sporazume sklene Evropska unija, na podlagi člena 216(2) PDEU vezane s takimi sporazumi, ki torej prevladajo nad akti Unije. Aarhuško konvencijo je podpisala Skupnost in je bila odobrena s Sklepom 2005/370 o sklenitvi Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, v imenu Evropske skupnosti. Zato so določbe te konvencije odtlej sestavni del pravnega reda Unije.

Neskladje akta Unije z mednarodnim sporazumom lahko vpliva na zakonitost tega akta. Kadar se pred sodiščem Unije zatrjuje neskladnost akta Unije s pravili mednarodnega prava, jo lahko to sodišče preizkusi, če sta izpolnjena dva pogoja. Prvič, ta pravila morajo biti zavezujoča za Unijo. Drugič, sodišče Unije lahko preizkusi veljavnost akta Unije v razmerju do določbe mednarodnega sporazuma, samo če temu ne nasprotujeta narava in sistematika tega sporazuma in se navedena določba po vsebini zdi nepogojna in dovolj natančna.

(Glej točke 84, 85 in 91.)

7.      Konvencija o dostopu do informacij, sodelovanju javnosti v odločanju in dostopu do sodišč v okoljskih zadevah Ekonomske komisije OZN za Evropo (Arhuška konvencija) zavezuje Evropsko unijo. Kar zadeva razloge za zavrnitev prošnje za dostop do informacij o okolju, pa se ta konvencija po vsebini ne zdi nepogojna in dovolj natančna.

Navedena konvencija, natančneje njen člen 4(4)(c), je bila očitno zamišljena za uporabo predvsem za organe držav pogodbenic in uporablja pojme, ki so lastni tem organom, kot je razvidno iz sklicevanja na okvir notranje zakonodaje v členu 4(1) te konvencije. Nasprotno pa ne upošteva posebnosti, značilnih za organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, ki lahko kljub temu pristopijo h konvenciji. Natančneje, nič v členu 4(4)(c) ali drugih določbah Aarhuške konvencije ne dopušča razlage pojmov iz te določbe oziroma ugotovitve, ali bi lahko preiskava v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti bila z njim zajeta. Ob neobstoju vsakršne pojasnitve v zvezi s tem ni mogoče šteti, da Aarhuška konvencija zakonodajalcu Unije preprečuje določiti izjemo od načela dostopa do dokumentov institucij o okolju, kadar se nanašajo na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki spada med ustavne mehanizme prava Unije, uvedene s pogodbami. V teh okoliščinah za člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ni mogoče šteti, da ni v skladu s členom 4(4) Aarhuške konvencije, ker ta določba ne določa nobenih izjem od pravice do dostopa do dokumentov, s katero bi se želeli varovati cilji dejavnosti preiskave, razen kazenski in disciplinski.

(Glej točke 92, 96, 97 in 99.)

8.      Pravica javnosti, da dobi informacije, je izraz načela javnosti, ki se izvaja s celoto določb Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, kot je razvidno iz druge uvodne izjave navedene uredbe, po kateri javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, zagotavlja, da je uprava za njih bolj zakonita, učinkovitejša in bolj odgovorna, ter prispeva h krepitvi načela demokracije. Vendar pa se mora prevladujoči javni interes, določen v členu 4(2) in fine in (3), prvi pododstavek in fine, Uredbe št. 1049/2001, ki bi lahko upravičil razkritje dokumenta, ki bi lahko oslabilo ali resno oslabilo pravne interese, varovane z izjemami iz teh določb, načeloma razlikovati od zgoraj navedenih načel, iz katerih izhaja omenjena uredba.

Res je sicer, da to, da se prosilec za dostop ne sklicuje na noben javni interes, ki bi se razlikoval od teh načel, ne pomeni avtomatično, da tehtanje zadevnih interesov ne bi bilo potrebno. Sklicevanje na ista načela lahko namreč glede na posebne okoliščine obravnavanega primera pomeni tako nujnost, da prevlada nad potrebo po varstvu spornih dokumentov.

Vendar to ni tako, če se prosilec za dostop omeji na sklicevanje na splošne ugotovitve, brez kakršne koli povezave s posebnimi okoliščinami obravnavanega primera, to je, da imajo državljani pravico do obveščenosti o tem, koliko države članice spoštujejo okoljsko pravo Unije, in do sodelovanja v postopkih odločanja. S tako posplošenimi ugotovitvami pa ni mogoče dokazati, da je v nekem primeru načelo javnosti pomenilo posebno nujnost, ki prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zahtevanih dokumentov.

(Glej točke od 106 do 109.)

9.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 117.)

10.    Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 118 in 119.)

11.    V Aarhuški konvenciji in Uredbi št. 1367/2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti je predviden javni dostop do informacij o okolju bodisi na podlagi zahtevka bodisi na podlagi dejavnega razširjanja informacij s strani zadevnih institucij. Če pa lahko organi ali institucije zavrnejo dostop do informacij, kadar so zajete s področjem uporabe nekaterih izjem, je treba šteti, da teh informacij niso dolžne dejavno razširjati. V nasprotnem primeru bi bil namreč izjemam odvzet polni učinek, kar je v očitnem nasprotju s smislom in besedilom Aarhuške konvencije in Uredbe št. 1367/2006.

(Glej točko 128.)