SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)
z dne 14. februarja 2019(*)
„Osebni podatki – Varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov – Pravica do dostopa do teh podatkov – Uredba (ES) št. 45/2001 – Zavrnitev dostopa – Ničnostna tožba – Elektronsko sporočilo, ki se nanaša na predhodno delno zavrnitev dostopa brez ponovne preučitve – Pojem izpodbojnega akta v smislu člena 263 PDEU – Pojem izključno potrditvenega akta – Uporaba na področju dostopa do osebnih podatkov – Nova in bistvena dejstva – Pravni interes – Dopustnost – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑903/16,
RE, ki jo zastopa S. Pappas, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata H. Kranenborg in D. Nardi, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti dopisa direktorja Direktorata za varnost Generalnega direktorata Komisije za človeške vire in varnost z dne 12. oktobra 2016 v delu, v katerem je bila z njim zavrnjena zahteva tožeče stranke za dostop do nekaterih njenih osebnih podatkov,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat),
v sestavi S. Gervasoni (poročevalec), predsednik, L. Madise in R. da Silva Passos, sodnika, K. Kowalik-Bańczyk, (poročevalka) in C. Mac Eochaidh, sodnika,
sodna tajnica: N. Schall, upravna uslužbenka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 20. septembra 2018,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, oseba RE, opravlja naloge [zaupno](1) v okviru Generalnega direktorata Evropske komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj.
2 Tožeča stranka je bila predmet upravne preiskave (v nadaljevanju: upravna preiskava), ki jo je izvedel Direktorat za varnost Generalnega direktorata Komisije za človeške vire in varnost (v nadaljevanju: Direktorat za varnost). Ta preiskava se je nanašala na domnevno sodelovanje tožeče stranke pri dejavnostih tajnih služb in zlasti na njeno ravnanje med konfliktom med dvema tretjima državama, pri čemer je bila tožeča stranka osumljena, da je bila ob tej priložnosti preblizu eni od teh držav in da ji je brez dovoljenja posredovala nekatere zaupne informacije.
3 Tožeča stranka je z elektronsko pošto z dne 5. decembra 2013 na podlagi člena 13 Uredbe (ES) št. 45/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2000 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 26, str. 102) zahtevala, naj ji Direktorat za varnost zagotovi vse informacije ter osebne in poslovne podatke v zvezi z njo, ki jih ta direktorat ima.
4 Z dopisom z dne 25. februarja 2014 je direktor Direktorata za varnost tožeči stranki, potem ko je ugotovil, da so ji nekateri dokumenti že bili predloženi 27. novembra 2013, zavrnil dostop do drugih osebnih podatkov, ki so se nanašali nanjo, ker so ti podatki spadali med izjeme in omejitve iz člena 20(1), od (a) do (d), Uredbe št. 45/2001.
5 Ker je tožeča stranka menila, da sta s to zavrnitvijo dostopa kršena člen 13 in člen 20(1) Uredbe št. 45/2001, je pri Evropskemu nadzorniku za varstvo podatkov (ENVP) po elektronski pošti z dne 18. aprila 2014 vložila pritožbo na podlagi člena 32(2) Uredbe št. 45/2001.
6 ENVP je z odločbo z dne 26. februarja 2016 sklenil, da glede na način, kako je Direktorat za varnost uporabil izjeme iz člena 20(1) Uredbe št. 45/2001, ta direktorat ni ustrezno obravnaval nekaterih osebnih podatkov tožeče stranke.
7 Po sprejetju odločbe ENVP je Direktorat za varnost ponovno preučil zahtevo tožeče stranke za dostop do njenih osebnih podatkov.
8 Po ponovni preučitvi je z odločbo z dne 8. marca 2016 (v nadaljevanju: odločba z dne 8. marca 2016) direktor Direktorata za varnost delno ugodil zahtevi tožeče stranke tako, da ji je omogočil dostop do nekaterih njenih osebnih podatkov in ji poleg tega posredoval še osem dokumentov (dokumenti št. 44, od 59 do 62, 67, 69 in 71). Ta odločba je v prilogi vsebovala preglednico z navedbo 71 dokumentov, ki jih ima Direktorat za varnost, v kateri je bil za vsakega od teh dokumentov naveden datum, namen, vrsta vsebovanih osebnih podatkov, kratek opis vsebine teh podatkov, njihov vir in za 35 od 71 dokumentov (dokumenti št. 1, od 6 do 9, 11, 12, od 14 do 16, 18, 20, 21, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 41, 42, 45, 46, od 48 do 52, od 54 do 57, 66, 68 in 70) razlog ali razlogi, zaradi katerih nekaterih od navedenih podatkov v skladu s členom 20(1)(a) in (c) Uredbe št. 45/2001 ni bilo mogoče razkriti. Med temi dokumenti je bil pod št. 57 „dopis o zaposlitvi [tožeče stranke] kot [zaupno] pri [Generalnemu direktoratu Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj]“ z dne 23. januarja 2012 (v nadaljevanju: dokument št. 57).
9 Tožeča stranka je z elektronsko pošto z dne 29. aprila 2016, naslovljeno na Direktorat za varnost, opozorila na odgovor iz odločbe z dne 8. marca 2016 in navedla, da želi dostopati do „omejenega števila dokumentov [iz preglednice, priložene k tej odločbi]“. Ob tej priložnosti je tožeča stranka tudi zahtevala, da je obveščena o datumu zaključka upravne preiskave.
10 Sočasno je tožeča stranka vložila novo pritožbo pri ENVP z dne 5. julija 2016, v kateri je trdila, da Direktorat za varnost v odločbi z dne 8. marca 2016 še vedno ni upošteval odločbe ENVP z dne 26. februarja 2016 o njeni prejšnji pritožbi.
11 ENVP je v odločbi z dne 25. julija 2016 (v nadaljevanju: odločba ENVP z dne 25. julija 2016) menil, da je v odločbi z dne 8. marca 2016 Direktorat za varnost v celoti izvajal priporočila, ki jih je navedel v svoji odločbi z dne 26. februarja 2016, zato je v odločbi z dne 8. marca 2016 sklenil, da ni bilo kršitve členov 13 in 20(1) Uredbe št. 45/2001.
12 Direktorat za varnost je 14. septembra 2016 odgovoril na elektronsko pošto tožeče stranke z dne 29. aprila 2016. Ker je štel, da je prejel zahtevo za dostop do dokumentov, vloženo na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL 2001, L 145, str. 43), je Direktorat za varnost tožečo stranko na podlagi člena 6(2) navedene uredbe pozval, naj pojasni svojo zahtevo tako, da bo lahko identificiral dokumente, do katerih želi dostopati. Poleg tega je tožečo stranko obvestil, da je bila upravna preiskava zaključena 31. avgusta 2016.
13 Z elektronsko pošto z dne 21. septembra 2016, naslovljeno na Direktorat za varnost (v nadaljevanju: zahteva z dne 21. septembra 2016), je tožeča stranka zahtevala dostop do 42 od 71 dokumentov, opredeljenih v odločbi z dne 8. marca 2016 (dokumenti št. od 1 do 5, 8, 11, 13, 14, 19, od 21 do 30, 33, 34, od 37 do 43, od 47 do 53, od 56 do 58 in od 63 do 65), ali vsaj do „informacij“ iz teh dokumentov s sklicevanjem, prvič, na člen 13 Uredbe št. 45/2001 in, drugič, na člen 6 Uredbe št. 1049/2001. Pri tem je tožeča stranka dokumente in informacije, za dostop do katerih je zaprosila, razdelila v štiri skupine, ki sta jih stranki označili kot skupine A (dokumenti št. od 2 do 5, 13, 19, od 22 do 26, 29, 30, 33, 34, od 37 do 40, 43, 47, 53, 56, 58 in 63), B (dokumenti št. 8, 11, 41, 42, 48, 49 in 51), C (dokumenti št. 48, 49 in 51, ki so že vključeni v skupino B) in D (dokumenti št. 1, 14, 21, 27, 28, 50, 52 in 57), in za vsako od teh skupin je pojasnila razloge, ki po njenem mnenju upravičujejo ugoditev njenemu zahtevku.
14 Direktor Direktorata za varnost je z dopisom z dne 12. oktobra 2016 odgovoril na zahtevo z dne 21. septembra 2016 (v nadaljevanju: izpodbijani dopis), ki se glasi:
„1. V vaši [zahtevi] z dne 21. [septembra] 2016 se z namenom zahtevati dostop do določenega števila dokumentov sklicujete na člen 13 Uredbe št. 45/2001. [V zvezi s tem] [vas] napotujem na odločitev [z dne 8. marca] 2016 […].
Poleg tega [vas] napotujem na odločbo [ENVP] z dne 25. julija 2016, v kateri je jasno navedeno, da ENVP nima dokazov, da je Direktorat za varnost kršil vašo pravico do dostopa do vaših osebnih podatkov. Zato menim, da je Direktorat za varnost [pravilno] obdelal vašo zahtevo za dostop do vaših osebnih podatkov.
2. V vaši [zahtevi z dne 21. septembra 2016] omenjate tudi Uredbo št. 1049/2001 […] in zahtevate dostop do posebnih dokumentov iz [vašega] spisa, ki so navedeni v [preglednici, priloženi k odločbi z dne 8. marca 2016]. V zvezi s tem bi vas rad opozoril na dejstvo, da bi dokumenti, ki bi vam [bili] poslani na podlagi te uredbe, postali dostopni kateri koli drugi osebi, ki bi v prihodnosti za to podala zahtevo, in bi tako postali de facto javni, po potrebi v obliki, iz katere bi bili odstranjeni vaši osebni podatki.
Upoštevajte, da bo glede na zgoraj navedeno vaša zahteva za dostop do dokumentov zaključena. Če je [ta] zahteva podana za osebno uporabo, vas prosim, da jo potrdite tako, da nam pošljete vaš osebni elektronski naslov in poštno številko.“
Postopek in predlogi strank
15 Tožeča stranka je 19. decembra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
16 Tožeča stranka je z ločeno vlogo, ki je bila istega dne vložena v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, zaprosila za anonimnost. Splošno sodišče je s sklepom z dne 18. januarja 2017 temu predlogu ugodilo.
17 Komisija je 5. aprila 2017 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
18 Tožeča stranka je 22. maja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila svoje stališče glede ugovora nedopustnosti.
19 Splošno sodišče je s sklepom z dne 18. oktobra 2017 sklenilo, da bo o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, odločilo s končno odločbo.
20 Kot ukrep procesnega vodstva, ki je bil sprejet na podlagi člena 89(3)(a) in (b) Poslovnika, je Splošno sodišče na stranke naslovilo pisna vprašanja za pisni odgovor.
21 Stranki sta se na ta poziv odzvali v za to določenem roku.
22 Komisija je 19. decembra 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
23 Splošno sodišče je z ukrepom procesnega vodstva, sprejetega na podlagi člena 89(3)(a) in (b) Poslovnika, postavilo pisna vprašanja strankam, da bi te na njih odgovorile na obravnavi.
24 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– ugovor nedopustnosti zavrne;
– razglasi izpodbijani dopis za ničen v delu, v katerem je bila zavrnjena njena zahteva za dostop do nekaterih njenih osebnih podatkov;
– Komisiji naloži plačilo odškodnine v znesku 10.000 EUR kot odškodnino za nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpela, ker ji je Direktorat za varnost protipravno zavrnil dostop do njenih osebnih podatkov;
– Komisiji naloži plačilo odškodnine v znesku 30.000 EUR kot odškodnino za nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpela, ker je Direktorat za varnost nezakonito obdeloval in distribuiral njene osebne podatke;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
25 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno, če je dopustna;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
26 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga tudi, naj kot pripravljalni ukrep Komisiji naloži, da predloži dokument št. 57 v skladu s členom 91(c) Poslovnika, ali če to ni mogoče, v skladu s členom 104 navedenega poslovnika.
27 Na obravnavi je tožeča stranka umaknila svoj predlog za povrnitev dveh nepremoženjskih škod, ki naj bi ju utrpela. Pojasnila in omejila je tudi obseg svojih predlogov za razglasitev ničnosti s tem, da je navedla, da niso bili namenjeni izpodbijanju zavrnitve dostopa do osebnih podatkov iz dokumentov, navedenih v tožbi, ki pa niso navedeni v zahtevi z dne 21. septembra 2016. Ker Komisija v zvezi s tem umikom in pojasnilom ni predložila stališč, je to bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.
Pravo
Predlogi za razglasitev ničnosti
28 Najprej je treba preveriti, ali so predlogi za razglasitev ničnosti dopustni, in če so, nato preveriti, ali so utemeljeni.
Dopustnost predlogov za razglasitev ničnosti
29 Komisija navaja tri razloge za nedopustnost. Prvič, z izpodbijanim dopisom se ni odločalo o pravici tožeče stranke do dostopa do njenih osebnih podatkov. Drugič, ta dopis vsekakor pomeni izključno potrditveni akt. Tretjič, tožeča stranka nima dejanskega interesa za ukrepanje proti temu dopisu.
– Predmet izpodbijanega dopisa in zavrnitev dostopa do osebnih podatkov.
30 Komisija trdi, da se je zahteva z dne 21. septembra 2016 nanašala izključno na dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Iz tega izhaja, da Direktorat za varnost z izpodbijanim dopisom ni odločal o pravici tožeče stranke do dostopa do njenih osebnih podatkov na podlagi Uredbe št. 45/2001.
31 Tožeča stranka izpodbija utemeljitev Komisije. Trdi, da je zahteva z dne 21. septembra 2016 vsebovala hkrati zahtevo za dostop do dokumentov in zahtevo za dostop do osebnih podatkov.
32 Najprej je treba opozoriti, da imata uredbi št. 1049/2001 in št. 45/2001 različna cilja. Prva zagotavlja največjo mogočo preglednost procesa odločanja javnih organov in podatkov, na katerih temeljijo njihove odločitve. Kar najbolj omogoča izvrševanje pravice dostopa do dokumentov in spodbuja dobre upravne prakse. Druga zagotavlja varstvo svoboščin in temeljnih pravic fizičnih oseb, zlasti njihovo zasebnost, pri obdelavi osebnih podatkov (sodba z dne 29. junija 2010, Komisija/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, točka 49). Iz tega sledi, da nasprotno od Uredbe št. 1049/2001 Uredba št. 45/2001 ni namenjena olajševanju izvrševanja pravice dostopa do dokumentov (glej v tem smislu sodbo z dne 17. julija 2014, YS in drugi, C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 47).
33 V tem okviru pravici do dostopa, ki ju predvidevata ti dve uredbi, nimata niti istega namena niti enakih upravičencev. Namen člena 2 Uredbe št. 1049/2001 je namreč omogočiti javnosti, torej vsem državljanom in fizičnim ali pravnim osebam, dostop do dokumentov institucij. Namen člena 13 Uredbe št. 45/2001 pa je omogočiti dostop do osebnih podatkov le posameznikom, na katere se osebni podatki nanašajo, in sicer do podatkov, ki se nanašajo nanje kot na določene ali določljive osebe, ne da bi se tem osebam zagotovilo, da lahko na podlagi tega dostopajo tudi do dokumentov, ki vsebujejo navedene podatke. V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 13(c) Uredbe št. 45/2001 določa le, da ima posameznik pravico pridobiti „sporočilo v razumljivi obliki o osebnih podatkih, ki so v obdelavi“.
34 V obravnavanem primeru je treba najprej ugotoviti, da je izpodbijani dopis negativen, ker odgovarja na zahtevo z dne 21. septembra 2016 in ker ni sporno, da tožeči stranki ne daje dostopa niti do njenih osebnih podatkov niti do dokumentov, ki vsebujejo te podatke.
35 Če pa je odločba negativna, jo je treba presojati glede na naravo zahteve, na katero se nanaša odgovor (sodbi z dne 8. marca 1972, Nordgetreide/Komisija, 42/71, EU:C:1972:16, točka 5, in z dne 24. novembra 1992, Buckl in drugi/Komisija, C‑15/91 in C‑108/91, EU:C:1992:454, točka 22). Zato je treba predmet izpodbijanega dopisa presojati zlasti glede na vsebino zahteve z dne 21. septembra 2016.
36 V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je zahteva z dne 21. septembra 2016 naslovljena „Osebni podatki“.
37 Dalje, v zahtevi z dne 21. septembra 2016 je poleg Uredbe št. 1049/2001 navedena tudi Uredba št. 45/2001. Prvič, ta zahteva je namreč podana izrecno na podlagi obeh, člena 6 Uredbe št. 1049/2001 in člena 13 Uredbe št. 45/2001. Drugič, ta zahteva za vsako od štirih skupin dokumentov, omenjenih v točki 13 zgoraj, vsebuje utemeljitev v zvezi z izjemami ali omejitvami iz člena 20(1) Uredbe št. 45/2001.
38 Nazadnje se tožeča stranka v zahtevi z dne 21. septembra 2016 večkrat sklicuje na dokumente in na „informacije“, ki jih vsebujejo ti dokumenti. Tako na začetku in na splošno navaja, da želi dostopati do nekaterih dokumentov ali vsaj do informacij, ki jih ti vsebujejo. Poleg tega tožeča stranka izrecno ponovno zahteva dostop v zvezi z informacijami iz dokumentov skupine D. Poleg tega glede dokumentov skupine C izpodbija dejstvo, da razkritje teh dokumentov ali informacij, ki jih vsebujejo, lahko ogrozi preiskovalna orodja in metode preiskovanja Direktorata za varnost. Nazadnje tožeča stranka omenja informacije, ki so bile prenesene ali zbrane v dokumentih skupine A, in navaja, da se ti dokumenti nanašajo nanjo osebno in neposredno.
39 Iz navedenega je razvidno, da je zahteva z dne 21. septembra 2016 poleg prošnje za dostop do dokumentov vključevala tudi zahtevo za dostop do osebnih podatkov v zvezi s tožečo stranko iz teh dokumentov.
40 Drugič, treba je opozoriti, da se je v izpodbijanem dopisu direktor Direktorata za varnost skliceval na „zahtevo [tožeče stranke] za dostop do [njenih] osebnih podatkov“. Poleg tega je na podlagi odločbe ENVP z dne 25. julija 2016 navedel, da je Direktorat za varnost „[pravilno] obravnaval to zahtevo“. Tako se je Direktorat za varnost sam odločil sklicevati se v izpodbijanem dopisu ne le na vprašanje dostopa do zadevnih dokumentov, temveč tudi na vprašanje dostopa do osebnih podatkov, ki jih vsebujejo ti dokumenti, in z odločbo z dne 8. marca 2016 vztrajati, da tožeča stranka ne krši pravice do dostopa do navedenih podatkov.
41 Poleg tega Komisija ni ugotovila niti zatrjevala, da je Direktorat za varnost v katerem koli drugem trenutku pisno ali ustno, izrecno ali implicitno odgovoril na zahtevo z dne 21. septembra 2016 v delu, v katerem se nanaša na dostop do osebnih podatkov.
42 V teh okoliščinah je treba šteti, da je Komisija v izpodbijanem dopisu odločila o zahtevi tožeče stranke, ki se je nanašala na odobritev dostopa do nekaterih njenih osebnih podatkov. Iz tega sledi, da je treba ta dopis, s katerim tej zahtevi ni ugodeno, presojati kot zavrnitev dostopa do navedenih podatkov.
– Izključno potrditvena narava izpodbijanega dopisa
43 Komisija trdi, da čeprav je v izpodbijanem dopisu Direktorat za varnost odločil o zadevah v zvezi z dostopom do osebnih podatkov, je ta dopis v vsakem primeru akt, ki le potrjuje odločbo z dne 8. marca 2016, ki je tožeča stranka ni izpodbijala v roku za vložitev tožbe.
44 Tožeča stranka izpodbija utemeljitev Komisije. Trdi, da sta bila zaključek upravne preiskave 31. avgusta 2016 in vložitev zahteve za okrnjen dostop do njenih osebnih podatkov 21. septembra 2016 novi in bistveni dejstvi, ki od Direktorata za varnost zahtevata, da ponovno preuči utemeljenost odločbe z dne 8. marca 2016.
45 Prvič, s trditvijo Komisije se postavlja vprašanje, ali se sodna praksa, v skladu s katero je pravno sredstvo zoper akt, ki zgolj potrjuje prejšnjo odločbo, nedopustno, če ni bilo vloženo v predpisanem roku (sodba z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, točka 51), uporablja za odločitve, ki jih institucija sprejme kot odgovor na zahtevo za dostop do osebnih podatkov, vloženo na podlagi člena 13 Uredbe št. 45/2001.
46 V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da člen 13(c) Uredbe št. 45/2001 določa, da „ima posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, pravico neomejeno pridobiti kadar koli v roku treh mesecev od prejema zahtevka in brezplačno, […] v razumljivi obliki sporočilo o podatkih, ki se obdelujejo […]“. Iz te določbe, ki posamezniku „kadar koli“ omogoča dostop do njegovih osebnih podatkov, izhaja, da ima ta posameznik pravico do stalnega in trajnega dostopa do navedenih podatkov.
47 Drugič, čeprav člen 20(1) Uredbe št. 45/2001 določa izjeme in omejitve pravice posameznika do dostopa do njegovih osebnih podatkov, je v tej določbi pojasnjeno, da lahko institucije uporabo člena 13 iste uredbe omejijo le, „če je takšna omejitev potreben ukrep“. Iz tega sledi, da se izjeme in omejitve iz člena 20(1) navedene uredbe lahko uporabljajo le v obdobju, v katerem so potrebne.
48 Poleg tega je treba poudariti, da je varstvo osebnih podatkov, ki izhaja iz izrecne obveznosti, določene v členu 8(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, posebno pomembno za pravico do spoštovanja zasebnega življenja, kot je določena v členu 7 te listine (sodba z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi, C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 53).
49 Sodišče je tako podprlo razlago prava Evropske unije, ki podpira visoko raven varstva osebnih podatkov. Med drugim je upoštevalo dejstvo, da se na področju obdelave osebnih podatkov dejanski in pravni položaj posameznika po svoji naravi sčasoma spreminja, saj lahko že zaradi samega poteka časa obdelava postane nekoristna ali celo nezakonita, čeprav to prej ni bila (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 13. maja 2014, Google Spain in Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, točki 92 in 93).
50 Iz tega izhaja, da lahko na podlagi Uredbe št. 45/2001 oseba kadar koli predloži novo zahtevo za dostop do osebnih podatkov, do katerih ji je bil dostop prej zavrnjen. Taka zahteva zavezuje zadevno institucijo, da preveri, ali je zavrnitev predhodnega dostopa še vedno utemeljena.
51 Zato je posledica nove preučitve, katere namen je preveriti, ali je zavrnitev dostopa do osebnih podatkov, ki je bila predhodno sprejeta, še vedno utemeljena glede na člena 13 in 20 Uredbe št. 45/2001, sprejetje akta, ki ne potrjuje zgolj predhodnega akta, temveč pomeni dejanje, ki je lahko predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
52 V obravnavanem primeru je tožeča stranka 21. septembra 2016 pri Komisiji vložila zahtevo za dostop do svojih osebnih podatkov, vsebovanih v različnih dokumentih. Iz točke 50 zgoraj izhaja, da je morala Komisija to zahtevo preučiti. Kot je bilo ugotovljeno v točki 42 zgoraj, je treba šteti, da je odločila o tej zahtevi in jo zavrnila v izpodbijanem dopisu. V teh okoliščinah je ob upoštevanju načela, navedenega v točki 51 zgoraj, ta dopis izpodbojni akt, ne glede na to, da je bil dostop do navedenih podatkov tožeči stranki predhodno delno že zavrnjen v odločbi z dne 8. marca 2016. Zato se Komisija ne more uspešno sklicevati na izključno potrditveno naravo izpodbijanega dopisa.
53 Drugič, tudi ob predpostavki, da se sodna praksa, navedena v točki 45 zgoraj, uporablja v tej zadevi, je treba opozoriti, da se nek akt lahko šteje za akt, ki zgolj potrjuje predhodno odločbo, le, če ne vsebuje nobenega novega elementa v primerjavi z obstoječim aktom (sodbi z dne 10. decembra 1980, Grasselli/Komisija, 23/80, EU:C:1980:284, točka 18, in z dne 31. maja 2017, DEI/Komisija, C‑228/16 P, EU:C:2017:409, točka 33). Poleg tega lahko obstoj novih in bistvenih dejstev upraviči vložitev zahteve za ponovno preučitev predhodne odločbe, ki je postala dokončna (glej sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 47 in navedena sodna praksa). Pritožba zoper odločbo, s katero se zavrne ponovna preučitev odločbe, ki je postala dokončna, bo tako razglašena za dopustno, če se izkaže, da obstajajo nova in bistvena dejstva (glej v tem smislu sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točka 49). Dejstva je treba opredeliti kot „nova in bistvena“, kadar, prvič, se niti tožeča stranka niti uprava nista ali se ne moreta seznaniti z dejstvom v času sprejetja prejšnje odločbe in, drugič, kadar zadevno dejstvo lahko bistveno spremeni položaj tožeče stranke glede na položaj, ki je privedel do predhodne odločbe, ki je postala dokončna (glej v tem smislu sodbo z dne 7. februarja 2001, Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, točki 50 in 51).
54 V tej zadevi se tožeča stranka za ugotovitev obstoja novih in bistvenih dejstev sklicuje zlasti na dejstvo, da je bila upravna preiskava zaključena 31. avgusta 2016.
55 Komisija ugovarja, da se je tožeča stranka v zahtevi z dne 21. septembra 2016 le zahvalila Direktoratu za varnost, da jo je 14. septembra 2016 obvestil o zaključku upravne preiskave, in da ob tej priložnosti ni trdila, da je bil navedeni zaključek novo in bistveno dejstvo, ki bi lahko upravičilo ponovno preučitev odločbe z dne 8. marca 2016.
56 V zvezi s tem je treba opozoriti, da nobena določba Uredbe št. 45/2001 in zlasti njenega člena 13, ki daje „neomejeno“ pravico do dostopa, ne nalaga posamezniku, da navede razloge ali utemelji zahtevo za dostop do njegovih osebnih podatkov. Iz tega sledi, da se lahko tožeča stranka v zvezi z dostopom do osebnih podatkov pred Splošnim sodiščem na dan izpodbijanega akta sklicuje na obstoj novih in bistvenih dejstev, ki upravičujejo ponovni preizkus, čeprav jih v svoji vlogi ni omenila.
57 V teh okoliščinah in ker je bila Komisija že seznanjena z zaključkom upravne preiskave, ko je bila pri njej vložena zahteva z dne 21. septembra 2016, se lahko tožeča stranka pred Splošnim sodiščem za namene ugotavljanja obstoja novega in bistvenega dejstva veljavno sklicuje na zaključek preiskave.
58 Vendar je treba poudariti, prvič, da se je ta dogodek zgodil po odločbi z dne 8. marca 2016, tako da je nov v smislu sodne prakse, navedene v točki 53 zgoraj.
59 Drugič, ta dogodek je tudi bistvenega pomena v smislu te iste sodne prakse. Spomniti je namreč treba, da je Direktorat za varnost v skladu z zadevnimi podatki v odločbi z dne 8. marca 2016 tožeči stranki zavrnil dostop do nekaterih njenih osebnih podatkov na podlagi, prvič, izjeme iz člena 20(1)(a) Uredbe št. 45/2001, katere namen je „zagotoviti preprečevanje, raziskovanje, odkrivanje in pregon kaznivih dejanj“, in drugič, izjeme iz člena 20(1)(c) iste uredbe, katere namen je med drugim „zagotoviti varstvo […] pravic in svoboščin drugih“. Glede izjeme iz člena 20(1)(a) Uredbe št. 45/2001 je Direktorat za varnost navedel, da bi razkritje zadevnih podatkov razkrilo njegova orodja in metode preiskave. Glede izjeme iz člena 20(1)(c) navedene uredbe je pojasnil, da bi razkritje zadevnih podatkov kršilo pravice drugih oseb, katerih osebni podatki se obravnavajo, in sicer prič in informatorjev, zaslišanih v okviru upravne preiskave. Tako se zdi, da so bili razlogi za delno zavrnitev dostopa tožeči stranki v odločbi z dne 8. marca 2016 vsaj posredno povezani z upravno preiskavo zoper tožečo stranko. Zato ni mogoče izključiti, da je zaključek te preiskave znatno spremenil položaj tožeče stranke.
60 Tega sklepa ni mogoče izpodbijati s trditvijo Komisije, da bi se potreba, prvič, po tem, da se ne ogrozijo orodja in metode preiskovanja, ki jih uporablja Direktorat za varnost, in drugič, po zaščiti prič in informatorjev nadaljevala po zaključku upravne preiskave. Ta trditev naj bi namreč dopustnost predlogov za razglasitev ničnosti povsem pogojevala z utemeljenostjo nove zavrnitve dostopa tožeči stranki. Za ugotovitev, da je bil zaključek upravne preiskave nova in bistvena okoliščina, ki upravičuje ponovno preučitev položaja tožeče stranke, pa je dovolj ugotoviti, da bi ta dogodek lahko vplival na uporabo izjem iz člena 20(1)(a) in (c) Uredbe št. 45/2001, brez poseganja v možnost ponovne zavrnitve dostopa tožeči stranki, po ponovni preučitvi, na podlagi enakih izjem, kjer je to primerno.
61 Iz tega sledi, da je bil zaključek upravne preiskave nova in bistvena okoliščina, ki upravičuje novo preučitev pravice tožeče stranke do dostopa do njenih osebnih podatkov.
62 Ta preučitev je bila v obravnavanem primeru še toliko bolj utemeljena, ker je tožeča stranka pustila preteči razumen rok pred vložitvijo novega zahtevka na Direktorat za varnost za dostop do svojih osebnih podatkov. Zahteva z dne 21. septembra 2016 je bila namreč predložena več kot šest mesecev po delni zavrnitvi dostopa tožeči stranki iz odločbe z dne 8. marca 2016.
63 V teh okoliščinah Komisija nikakor ni upravičena trditi, da je izpodbijani dopis akt, ki le potrjuje odločbo z dne 8. marca 2016.
– Pravni interes tožeče stranke
64 Komisija meni, da ker je tožeča stranka že imela dostop do vseh ali dela svojih osebnih podatkov, zlasti do vseh tistih iz dokumentov skupine A, in ker v resnici želi dostopati do dokumentov, nima pravega pravnega interesa za ukrepanje proti izpodbijanemu dopisu.
65 Čeprav tožeča stranka ne izpodbija trditev Komisije, iz vseh njenih dokumentov izhaja, da meni, da je z izpodbijanim dopisom neupravičeno prikrajšana za dostop do svojih osebnih podatkov.
66 Ničnostna tožba fizične ali pravne osebe je v skladu z ustaljeno sodno prakso dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (sodbi z dne 17. septembra 2009, Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, točka 63, in z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 55).
67 Kot je bilo že poudarjeno v točki 42 zgoraj, je treba v obravnavanem primeru šteti, da je Komisija z izpodbijanim dopisom tožeči stranki zavrnila dostop do vseh osebnih podatkov, navedenih v zahtevi z dne 21. septembra 2016.
68 Res je sicer, da je imela tožeča stranka že dostop do nekaterih svojih osebnih podatkov. Komisija je namreč v preglednici, priloženi k odločbi z dne 8. marca 2016, tožeči stranki posredovala nekatere podatke, za katere ni uporabila nobene od izjem in omejitev iz člena 20 Uredbe št. 45/2001. To velja, prvič, za vse osebne podatke, ki jih je Komisija opredelila v dokumentih skupine A, razen dokumenta št. 56, in drugič, za del osebnih podatkov, ki jih je Komisija opredelila v dokumentih skupin B, C in D ter v dokumentu št. 56.
69 Vendar je bilo že v točki 46 zgoraj poudarjeno, da ima posameznik v okviru Uredbe št. 45/2001 pravico do stalnega in trajnega dostopa do svojih osebnih podatkov. Ta pravica mu med drugim omogoča, da zahteva dostop do osebnih podatkov, tudi v primeru, da je že lahko dostopal do vseh ali dela teh podatkov, da bi, na primer, preveril, ali so bili vsi osebni podatki, ki jih ima institucija, dejansko identificirani in posredovani, ali da bi preveril, ali institucija zadevne podatke še vedno obdeluje, in če je tako, ali so bili spremenjeni ali ne.
70 Poleg tega, čeprav je res, da tožeča stranka z zahtevo za dostop do svojih osebnih podatkov ne more imeti dostopa do dokumentov, ki vsebujejo te podatke, ta okoliščina sama po sebi ne vpliva na interes tožeče stranke glede dostopa do teh podatkov.
71 V teh okoliščinah ima razglasitev ničnosti izpodbijanega dopisa, ki tožeči stranki onemogoča dostop do vseh njenih osebnih podatkov, vsebovanih v dokumentih, navedenih v zahtevi z dne 21. septembra 2016, lahko pravne posledice za tožečo stranko in ji prinese korist.
72 Iz tega sledi, da so predlogi za razglasitev ničnosti dopustni in da je treba ugovore nedopustnosti, ki jih je podala Komisija, zavrniti.
Utemeljenost predlogov za razglasitev ničnosti
73 Tožeča stranka v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti trdi, da izpodbijani dopis ne izpolnjuje obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU. Ta dopis se namreč sklicuje le na odločbo z dne 8. marca 2016 in v njem niso navedeni razlogi, zaradi katerih tožeča stranka ni mogla imeti dostopa do svojih osebnih podatkov. Glede osebnih podatkov, vsebovanih v dokumentih skupine A, odločba z dne 8. marca 2016 ni bila obrazložena, tako da je izpodbijani dopis prav tako pomanjkljivo obrazložen. V zvezi z osebnimi podatki iz dokumentov skupin B, C in D v izpodbijanem dopisu ni pojasnjeno, kako je uporaba izjem in omejitev iz člena 20(1)(a) in (c) Uredbe št. 45/2001, na katere se opira odločba z dne 8. marca 2016, še vedno upravičena po zaključku upravne preiskave, čeprav je Direktorat za varnost prejel novo zahtevo za dostop do navedenih podatkov v okrnjeni obliki.
74 Komisija nasprotuje argumentaciji tožeče stranke. Trdi, prvič, da ni bila zahtevana nobena posebna obrazložitev, kar zadeva osebne podatke iz dokumentov skupine A, do katerih je tožeča stranka že imela dostop, in drugič, da je bila slednja v preglednici, priloženi k odločbi z dne 8. marca 2016, dovolj obveščena o razlogih, zaradi katerih ji nekateri njeni osebni podatki iz dokumentov skupin B, C in D niso bili razkriti.
75 Opozoriti je treba, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega pravnega akta, ugotovitve institucije, ki je akt izdala, pa morajo biti izražene tako jasno in nedvoumno, da lahko zadevni subjekt razbere razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi nadzor. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki bi ga lahko naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša, imeli za pridobitev pojasnil. Ni potrebno, da so v obrazložitvi navedeni vsi dejanski ali pravno pomembni vidiki, saj se vprašanje, ali obrazložitev zadostuje zahtevam iz člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi besedila, temveč tudi glede na njegov kontekst ter celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63, in z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 88).
76 Poleg tega iz člena 20(3) Uredbe št. 45/2001 izhaja, da če se izjema ali omejitev iz člena 20(1) iste uredbe nanaša na posameznika, mora biti slednji obveščen o glavnih razlogih za uporabo te izjeme ali omejitve.
77 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je izpodbijani dopis, katerega besedilo je povzeto v točki 14 zgoraj, sam po sebi praktično brez dejanske in pravne obrazložitve. Ta dopis namreč ne vsebuje nobene lastne obrazložitve. V njem ni pojasnjeno, zakaj tožeča stranka nima dovoljenja za dostop do osebnih podatkov, navedenih v zahtevi z dne 21. septembra 2016. V resnici se izpodbijani dopis nanaša zgolj na odločbo z dne 8. marca 2016 in na odločbo ENVP z dne 25. julija 2016 ter je v njem ugotovljen neobstoj kršitev pravice tožeče stranke do dostopa do njenih osebnih podatkov. Ta dopis preprosto potrjuje, glede na sklep, ki ga je sprejel ENVP, in brez nadaljnje razlage, da je bila zahteva za dostop „[ustrezno] obdelana“.
78 Vendar je v nekaterih primerih obrazložitev s sklicevanjem lahko dopustna (glej v tem smislu sodbo z dne 19. novembra 1998, Parlament/Gaspari, C‑316/97 P, EU:C:1998:558, točka 27). Natančneje, v skladu s sodno prakso je dopustna obrazložitev s sklicevanjem na predhodno odločbo (glej v tem smislu sodbi z dne 12. maja 2016, Zuffa/EUIPO (ULTIMATE FIGHTING CHAMPIONSHIP), T‑590/14, neobjavljena, EU:T:2016:295, točka 43, in z dne 5. februarja 2018, Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Komisija, T‑611/15, EU:T:2018:63, točke od 32 do 38).
79 Zato je treba presoditi, ali je sklicevanje na odločbo z dne 8. marca 2016 in na odločbo ENVP z dne 25. julija 2016 zadostna obrazložitev izpodbijanega dopisa.
80 V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da v zvezi z osebnimi podatki iz dokumentov skupine A (razen dokumenta št. 56) preglednica, priložena k odločbi z dne 8. marca. 2016, s katero je bilo v celoti ugodeno zahtevi za dostop – vsaj glede osebnih podatkov, ki jih je Komisija opredelila v zadevnih dokumentih – ni vsebovala razloga za zavrnitev dostopa. Zato sklicevanje na odločbo z dne 8. marca 2016 ne more pomeniti obrazložitve zavrnitve dostopa do vseh osebnih podatkov iz dokumentov skupine A, s katero je bila tožeča stranka prvič seznanjena v izpodbijanem dopisu.
81 Drugič, kar zadeva osebne podatke iz dokumentov v skupinah B, C in D, je treba opozoriti, kot je navedeno v točkah 52 in 61 zgoraj, da je Komisija morala preučiti, ali je bila zavrnitev dostopa tožeči stranki v odločbi z dne 8. marca 2016 še vedno upravičena. V ta namen je morala za vse zadevne osebne podatke zlasti preveriti, ali je uporaba izjem in omejitev iz člena 20(1)(a) in (c) Uredbe št. 45/2001, ki so bile navedene v odločbi z dne 8. marca 2016, še vedno upravičena glede na morebitno spremembo pravnega ali dejanskega stanja. Komisija bi zlasti morala upoštevati to, da je bila upravna preiskava vmes zaključena in da je obdobje več kot šestih mesecev poteklo.
82 Opozoriti pa je treba, prvič, da izpodbijani dopis ne vsebuje nobene obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretno in podrobno ponovno preučitev pravice tožeče stranke do dostopa do njenih osebnih podatkov. Ne vsebuje nobene dodatne utemeljitve v zvezi z morebitnim vplivom okoliščin, navedenih v točki 81 zgoraj. Drugič, sklicevanje zgolj na odločbo z dne 8. marca 2016 in na odločbo ENVP z dne 25. julija 2016 očitno ne bi pomenilo ustrezne in zadostne obrazložitve, ker nova zavrnitev, sprejeta po ponovni preučitvi, po definiciji ne more temeljiti izključno na razlogih, navedenih v odločbah pred to preučitvijo. Zato sklicevanje na ti dve odločbi ne izpolnjuje obveznosti obrazložitve, kar zadeva ponovno zavrnitev dostopa tožeči stranki do osebnih podatkov iz dokumentov v skupinah B, C in D, iz izpodbijanega dopisa.
83 Iz tega sledi, da je treba tožbenemu razlogu, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, ugoditi.
84 Zato je treba izpodbijani dopis v delu, v katerem je bila z njim zavrnjena zahteva tožeče stranke za dostop do njenih osebnih podatkov, razglasiti za ničen.
Pripravljalni ukrepi, ki jih je predlagala tožeča stranka
85 Tožeča stranka predlaga, naj se Komisiji naloži predložitev dokumenta št. 57.
86 Vendar je predlagani pripravljalni ukrep povezan z zahtevkom za odškodnino, kot je tožeča stranka priznala na obravnavi. Ker je slednja umaknila navedene zahtevke in je bil o umiku narejen uradni zaznamek (točka 27 zgoraj), je predložitev dokumenta št. 57 v tem sporu brez kakršne koli koristi.
87 Zato je treba predlog tožeče stranke za pripravljalni ukrep zavrniti.
Stroški
88 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
89 Ker Komisija s svojimi predlogi v bistvenem delu ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov, ne da bi bilo treba preučiti delni umik odškodninskega zahtevka slednje.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Dopis direktorja Direktorata za varnost Generalnega direktorata Evropske komisije za človeške vire in varnost z dne 12. oktobra 2016 v delu, v katerem je bila z njim zavrnjena zahteva osebe RE z dne 21. septembra 2016 za dostop do nekaterih njenih osebnih podatkov, se razglasi za ničen.
2. Komisiji se naloži plačilo stroškov.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. februarja 2019.
Podpisi