ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
17 februari 2021 (*)
„Staatssteun – Franse markt van luchtvervoer – Uitstel, in het kader van de COVID-19-pandemie, van betaling van de burgerluchtvaartbelasting en de solidariteitsbelasting op vliegtickets, welke belastingen in de periode van maart tot en met december 2020 maandelijks verschuldigd waren – Besluit om geen bezwaar te maken – Steunmaatregel tot herstel van de schade als gevolg van een buitengewone gebeurtenis – Vrij verrichten van diensten – Gelijke behandeling – Criterium van het bezit van een door de Franse autoriteiten afgegeven vergunning – Evenredigheid – Artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Motiveringsplicht”
In zaak T‑259/20,
Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland), vertegenwoordigd door E. Vahida, F.‑C. Laprévote, S. Rating en I.‑G. Metaxas-Maranghidis, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, S. Noë en C. Georgieva-Kecsmar als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door E. de Moustier, C. Mosser, A. Daniel en P. Dodeller als gemachtigden,
interveniënte,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit C(2020) 2097 final van de Commissie van 31 maart 2020, betreffende steunmaatregel SA.56765 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19 – Uitstel van betaling voor luchtvaartbelastingen ten gunste van nationale luchtvaartmaatschappijen,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, A. Kornezov, E. Buttigieg (rapporteur), K. Kowalik-Bańczyk en G. Hesse, rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 september 2020,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 24 maart 2020 heeft de Franse Republiek krachtens artikel 108, lid 3, VWEU een steunmaatregel in de vorm van uitstel van betaling, van maart tot en met december 2020, voor de maandelijks te betalen burgerluchtvaartbelasting en solidariteitsbelasting op vliegtickets (hierna: „betrokken steunregeling”) aangemeld bij de Europese Commissie.
2 De betrokken steunregeling, waarmee wordt beoogd ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een in Frankrijk op grond van artikel 3 van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3) verleende exploitatievergunning (hierna: „Franse vergunning”) over voldoende liquiditeiten kunnen blijven beschikken totdat de beperkingen of de reisverboden worden opgeheven en de bedrijfsactiviteiten opnieuw kunnen worden genormaliseerd, houdt aldus in dat die belastingen pas vanaf 1 januari 2021 hoeven te worden betaald, alsook dat de betalingen worden gespreid over 24 maanden en dus lopen tot en met 31 december 2022. Het precieze bedrag van de belastingen wordt bepaald op basis van het aantal vervoerde passagiers en het aantal vluchten vanaf een Franse luchthaven. Voorts zullen nationale luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning recht hebben op de betrokken steunregeling, hetgeen inhoudt dat hun „hoofdvestiging” zich in Frankrijk bevindt (zie punt 29 hieronder).
3 Op 31 maart 2020 heeft de Commissie besluit C(2020) 2097 final betreffende steunmaatregel SA.56765 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19 – Uitstel van betaling voor luchtvaartbelastingen ten gunste van nationale luchtvaartmaatschappijen (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, waarbij zij, na tot de bevinding te zijn gekomen dat de betrokken steunregeling moest worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, heeft onderzocht of deze verenigbaar was met de interne markt, meer bepaald in het licht van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.
4 In de eerste plaats was de Commissie met name van mening dat de COVID-19-pandemie een buitengewone gebeurtenis vormde in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU en dat er tussen de uit die gebeurtenis voortvloeiende schade en de door de betrokken regeling gedekte schade een causaal verband bestond, aangezien die regeling was bedoeld om tegemoet te komen aan de liquiditeitsbehoeften van nationale luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning, teneinde de omvang van de liquiditeitscrisis waarin die luchtvaartmaatschappijen als gevolg van de COVID-19-pandemie waren terechtgekomen, te beperken.
5 In de tweede plaats heeft de Commissie erop gewezen dat volgens de rechtspraak van het Hof uitsluitend de rechtstreeks door de betrokken buitengewone gebeurtenis veroorzaakte economische schade vergoed mag worden en de compensatie niet hoger mag zijn dan het schadebedrag, waarna zij tot de conclusie is gekomen dat de betrokken steunregeling evenredig was aan de omvang van de verwachte schade, daar het geraamde steunbedrag lager bleek te zijn dan de commerciële schade die werd verwacht als gevolg van de uit de COVID-19-pandemie voortvloeiende crisis.
6 Daarnaast heeft de Commissie geoordeeld dat de betrokken steunregeling duidelijk niet-discriminerend was, aangezien alle luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning onder die regeling vielen. Dienaangaande heeft zij erop gewezen dat het feit dat die steun in casu werd verleend in de vorm van uitstel van betaling voor bepaalde belastingen die ook door luchtvaartmaatschappijen met een door een andere lidstaat verleende exploitatievergunning verschuldigd waren, niet afdeed aan het niet-discriminerende karakter ervan, aangezien de betrokken steunregeling duidelijk was bedoeld om de schade te vergoeden die werd geleden door luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning. De werkingssfeer van de betrokken steunregeling blijft dus evenredig aan het doel om de schade als gevolg van de COVID-19-pandemie te vergoeden. De betrokken steunregeling draagt met name bij tot de instandhouding van de structuur van de luchtvaartsector voor luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning. Volgens de Commissie hadden de Franse autoriteiten op dat punt dan ook aangetoond dat de betrokken steunregeling de schade die rechtstreeks voortvloeit uit de crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie niet zou overschrijden.
7 Gelet op de toezeggingen van de Franse Republiek, en met name de toezegging om de Commissie een gedetailleerde werkwijze voor te leggen met betrekking tot de manier waarop deze lidstaat a posteriori en voor elke begunstigde de omvang van de schade in verband met de crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie wilde kwantificeren, en die werkwijze door de Commissie te laten valideren, heeft de Commissie dan ook besloten om tegen de betrokken steunregeling geen bezwaar te maken.
Procedure en conclusies van partijen
8 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 mei 2020, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
9 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag, heeft verzoekster verzocht om op het onderhavige beroep uitspraak te doen volgens de versnelde procedure overeenkomstig de artikelen 151 en 152 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Bij beslissing van 29 mei 2020 heeft het Gerecht (Tiende kamer) het verzoek om versnelde behandeling toegewezen.
10 Op 18 juni 2020 heeft de Commissie het verweerschrift ter griffie van het Gerecht neergelegd.
11 Op 30 juni 2020 heeft verzoekster op grond van artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting ingediend.
12 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 juli 2020, heeft de Franse Republiek verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de Commissie. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 juli 2020, heeft verzoekster overeenkomstig artikel 144, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering verzocht om bepaalde in het verzoekschrift, in de samengevatte versie van het verzoekschrift en in de bijlagen bij dat verzoekschrift opgenomen gegevens met betrekking tot het aantal boekingen en het verwachte aantal passagiers niet mee te delen aan de Franse Republiek. Zij heeft daarom een niet-vertrouwelijke versie van het verzoekschrift, de samengevatte versie van het verzoekschrift en de bijlagen bij dat verzoekschrift toegevoegd.
13 Op voorstel van de Tiende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
14 Bij beschikking van 5 augustus 2020 heeft de president van de uitgebreide Tiende kamer van het Gerecht de interventie van de Franse Republiek toegestaan en heeft hij de mededeling van het verzoekschrift, de samengevatte versie van het verzoekschrift en de bijlagen daarbij, in afwachting van de eventuele opmerkingen van de Franse Republiek op het verzoek om vertrouwelijke behandeling, voorlopig beperkt tot de door verzoekster overgelegde niet-vertrouwelijke versies.
15 Bij maatregel tot organisatie van de procesgang van 6 augustus 2020 heeft de Franse Republiek overeenkomstig artikel 154, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toestemming gekregen om een memorie in interventie in te dienen.
16 Op 21 augustus 2020 heeft de Franse Republiek, zonder tegen verzoeksters verzoek om vertrouwelijke behandeling bezwaar te maken, haar memorie in interventie ter griffie van het Gerecht doen toekomen.
17 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
19 De Franse Republiek concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, voor zover ermee wordt beoogd op te komen tegen de eigenlijke beoordeling van de steunmaatregel, en tot ongegrondverklaring ervan voor het overige. Subsidiair concludeert zij tot ongegrondverklaring van het beroep in zijn geheel.
In rechte
20 Er zij aan herinnerd dat de Unierechter naargelang de omstandigheden van elk geval mag beoordelen of het in het belang van een goede rechtsbedeling is om een beroep ten gronde te verwerpen zonder vooraf uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan (zie in die zin arresten van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punten 51 en 52, en 14 september 2016, Trajektna luka Split/Commissie, T‑57/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:470, punt 84). Met name gelet op de overwegingen die tot toewijzing van het verzoek om versnelde behandeling van de onderhavige procedure hebben geleid en het belang van een snel antwoord ten gronde voor zowel verzoekster als de Commissie en de Franse Republiek, is het bijgevolg dienstig te beginnen met een onderzoek van de gegrondheid van het beroep, zonder vooraf uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan.
21 Verzoekster voert ter ondersteuning van haar beroep vier middelen aan. Het eerste middel is in essentie ontleend aan schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit en van het beginsel van het vrije dienstenverkeer, het tweede middel aan een kennelijke beoordelingsfout bij het onderzoek naar de evenredigheid van de betrokken steunregeling aan de schade als gevolg van de COVID-19-pandemie, het derde middel aan schending van de procedurele rechten die worden ontleend aan artikel 108, lid 2, VWEU, en het vierde middel aan niet-nakoming van de motiveringsplicht.
Eerste middel, ontleend aan schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit en van het beginsel van het vrije dienstenverkeer
22 Het eerste middel bestaat in wezen uit vier onderdelen, te weten schending van artikel 18 VWEU, schending van het evenredigheidsbeginsel, een kennelijke beoordelingsfout en schending van het beginsel van het vrije dienstenverkeer, waaraan op ongerechtvaardigde wijze afbreuk is gedaan. Alvorens die middelen te onderzoeken, dient te worden nagegaan of aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU is voldaan.
23 Overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder b), VWEU zijn „steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen” „[m]et de interne markt [...] verenigbaar”. Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak dat die bepaling ziet op steun die, wanneer aan een aantal objectieve criteria is voldaan, van rechtswege verenigbaar is met de interne markt. Wanneer aan die criteria is voldaan, is de Commissie dus verplicht die steun verenigbaar met de interne markt te verklaren, zonder dat zij ter zake over enige beoordelingsvrijheid beschikt (arrest van 25 juni 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissie, T‑268/06, EU:T:2008:222, punt 51; zie ook in die zin arrest van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, EU:C:1980:209, punt 17).
24 In de zin van die bepaling kan dus uitsluitend de economische schade worden vergoed die het rechtstreekse gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Bijgevolg moet er een rechtstreeks verband bestaan tussen de door de betrokken buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade en de staatssteun, en moet de schade zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd (zie arrest van 23 februari 2006, Atzeni e.a., C‑346/03 en C‑529/03, EU:C:2006:130, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 De Commissie dient derhalve na te gaan of de betrokken steunmaatregelen al dan niet geschikt zijn om schade die is veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen te herstellen en sluit maatregelen uit die algemeen van aard zijn en losstaan van de schade die door dergelijke buitengewone gebeurtenissen zou zijn veroorzaakt (zie in die zin arrest van 1 februari 2018, Larko/Commissie, T‑423/14, EU:T:2018:57, punt 38). Eveneens dient de betrokken lidstaat het compensatiebedrag te beperken tot hetgeen noodzakelijk is om de door de begunstigden van de betrokken maatregel geleden schade te herstellen.
26 In casu kan niet worden betwist dat de COVID-19-pandemie een buitengewone gebeurtenis vormt in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. In punt 29 van het bestreden besluit worden de criteria van de besluitvormingspraktijk van de Commissie ter zake uiteengezet en wordt vervolgens aangegeven in hoeverre de COVID-19-pandemie aan die criteria voldoet. Verzoekster heeft ter terechtzitting evenwel aangevoerd dat de Commissie en de Franse Republiek zich in hun schriftelijke stukken op het standpunt hebben gesteld – dat door verzoekster niet wordt betwist – dat die gebeurtenis bestaat in de door die lidstaat getroffen vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen, en niet in de pandemie zelf. Zoals de Commissie in punt 35 van het verweerschrift vaststelt en in voetnoot 18 daarvan toelicht, worden die pandemie en de door de Franse autoriteiten getroffen maatregelen om daaraan het hoofd te bieden volgens de uitdrukkelijke bewoordingen van de punten 15 en 50 van het bestreden besluit in feite in hun geheel als de betrokken buitengewone gebeurtenis aangemerkt. Die maatregelen, die uitzonderlijke beperkingen inhouden, met name wat de vrijheid van komen en gaan betreft, zowel in Frankrijk als binnen de Europese Unie, zijn immers louter ingegeven door de wens om de verspreiding van de pandemie te beperken. De pandemie ligt rechtstreeks aan de basis van de betrokken maatregelen, die op hun beurt gevolgen hebben gehad voor de op de Franse markt actieve luchtvaartmaatschappijen. Het causale verband tussen de buitengewone gebeurtenis en de schade is dus niet onderbroken. In de rechtspraak wordt trouwens een soortgelijke benadering gehanteerd. Aldus heeft het Gerecht in het arrest van 25 juni 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissie (T‑268/06, EU:T:2008:222, punt 49), gewezen op het feit dat de Commissie er terecht aan had herinnerd dat de sluiting van het luchtruim van de Verenigde Staten van 11 tot en met 14 september 2001 een buitengewone gebeurtenis was, en op goede gronden daaruit had geconcludeerd dat niet alleen de aanslagen, maar ook de sluiting van het luchtruim als buitengewone gebeurtenis werden aangemerkt.
27 Het door artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, vereiste causale verband tussen de COVID-19-pandemie en de door de Franse autoriteiten getroffen beperkende en lockdownmaatregelen enerzijds en de economische schade die de in Frankrijk actieve luchtvaartmaatschappijen hebben geleden anderzijds is dus aangetoond, aangezien het luchtvervoer op Frans grondgebied van met name passagiers (zie de punten 35 tot en met 37 van het bestreden besluit) is teruggevallen tot een niveau van bijna nul.
Eerste drie onderdelen van het eerste middel, ontleend aan schending van artikel 18 VWEU, schending van het evenredigheidsbeginsel en een kennelijke beoordelingsfout
28 Ten eerste bestaat de betrokken steunregeling in casu in de toekenning van betalingsuitstel voor luchtvaartbelastingen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning, wat inhoudt dat hun „hoofdvestiging” zich in Frankrijk bevindt (zie punt 29 hieronder). Die regeling is beperkt in de tijd, aangezien zij ziet op het belastingbedrag dat normalerwijze maandelijks is verschuldigd voor de periode van maart tot en met december 2020. Zoals uit punt 2 hierboven voortvloeit, verwijzen de bewoordingen „Franse vergunning” naar een vergunning die door de Franse autoriteiten is verleend op grond van artikel 3 van verordening nr. 1008/2008.
29 Ten tweede wordt „hoofdvestiging” overeenkomstig artikel 2, punt 26, van verordening nr. 1008/2008 omschreven als het hoofdkantoor of het geregistreerde kantoor van een luchtvaartmaatschappij van de Unie in de lidstaat waar de belangrijkste financiële functies en de operationele controle op de luchtvaartmaatschappij van de Unie, met inbegrip van het beheer van de blijvende luchtwaardigheid, worden uitgeoefend. Het begrip „hoofdvestiging” komt in de praktijk overeen met de maatschappelijke zetel van die vervoerder (zie in die zin arrest van 18 maart 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punt 66). Zoals verzoekster aanvoert, klopt het dus dat een bepaalde rechtspersoon op grond van die verordening slechts één enkele hoofdvestiging kan oprichten en de autoriteiten van de lidstaat op het grondgebied waarvan die hoofdvestiging zich bevindt, dientengevolge slechts één enkele vergunning kunnen verlenen. Het staat een luchtvaartmaatschappij niettemin vrij om afzonderlijke rechtspersonen op te richten, bijvoorbeeld door middel van dochterondernemingen, om zo meerdere vergunningen te verkrijgen.
30 Na deze preciseringen dient in herinnering te worden gebracht dat volgens de rechtspraak uit de algemene structuur van het Verdrag blijkt dat de procedure krachtens artikel 108 VWEU nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke verdragsbepalingen. Derhalve kan staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten andere verdragsbepalingen schendt, door de Commissie niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard. Evenzo kan staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten indruist tegen de algemene beginselen van het Unierecht, zoals het beginsel van gelijke behandeling, door de Commissie niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punten 50 en 51).
31 In het onderhavige geval dient te worden vastgesteld dat het criterium van het bezit van een Franse vergunning om voor de betrokken steunregeling in aanmerking te komen ertoe leidt dat luchtvaartmaatschappijen waarvan de hoofdvestiging zich in Frankrijk bevindt en die recht hebben op het door de staat toegekende betalingsuitstel, anders worden behandeld dan luchtvaartmaatschappijen waarvan de hoofdvestiging zich in een andere lidstaat bevindt en die luchtvervoersdiensten in, van en naar Frankrijk exploiteren in het kader van het vrije dienstenverkeer en de vestigingsvrijheid, die geen aanspraak op die steunregeling kunnen maken.
32 Gesteld dat dit verschil in behandeling overeenkomstig verzoeksters verklaring kan worden gelijkgesteld met discriminatie als bedoeld in artikel 18, eerste alinea, VWEU, dient erop te worden gewezen dat volgens die bepaling binnen de werkingssfeer van de Verdragen en „onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld,” elke discriminatie op grond van nationaliteit is verboden. Derhalve dient te worden nagegaan of dit verschil in behandeling is toegestaan op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, dat de rechtsgrondslag van het bestreden besluit vormt. Daarvoor moet in de eerste plaats worden onderzocht of het doel van de betrokken steunregeling voldoet aan de voorwaarden van laatstgenoemde bepaling en, in de tweede plaats, of de voorwaarden voor het verlenen van de steun niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
33 Wat in de eerste plaats het doel van de betrokken steunregeling betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat dit er overeenkomstig de bewoordingen van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU in het algemeen in bestaat de door de betrokken buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade in de luchtvaartsector te herstellen. Anders dan verzoekster aanvoert (punt 66 in limine van het verzoekschrift) wordt met de betrokken steunregeling derhalve niet specifiek beoogd om de eigenlijke structuur van de luchtvaartmarkt in Frankrijk in stand te houden, maar wel, zoals de Commissie terecht betoogt, om door de toekenning van betalingsuitstel de lasten te verlichten van de luchtvaartmaatschappijen die zwaar zijn getroffen door de vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen die de Franse Republiek ter bestrijding van de COVID-19-pandemie heeft opgelegd (zie dienaangaande punten 2 en 3 van het bestreden besluit, onder het opschrift „Doel van de maatregel”), en meer bepaald om via de fiscale hefboom de betaling van de twee betrokken luchtvaartbelastingen, die voor de periode van maart tot en met december 2020 zijn verschuldigd, uit te stellen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning. Het gaat daarbij dus niet om een nationale vergunning, zoals verzoekster wil doen geloven, maar om een door de Franse autoriteiten op grond van verordening nr. 1008/2008 verleende exploitatievergunning voor de Unie. Aangezien bij de vaststelling van het bestreden besluit reeds een groot aantal vliegtuigen door voornoemde vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen aan de grond werd gehouden en die situatie nadien alleen maar is verslechterd, waardoor luchthavens op Frans grondgebied werden gesloten en op het hoogtepunt van de lockdownperiode nagenoeg alle geplande vluchten werden geannuleerd, wordt met een maatregel als de betrokken steunregeling daadwerkelijk beoogd de schade te beperken die de op het betrokken grondgebied actieve luchtvaartmaatschappijen als gevolg van de door de Franse Republiek opgelegde vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen lijden.
34 Vastgesteld moet worden dat de betrokken steunregeling voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, aangezien is komen vast te staan dat aan de schade die de betrokken steunregeling beoogt te herstellen, een buitengewone gebeurtenis ten grondslag ligt, en dat die regeling meer specifiek is bedoeld om de lasten te verlichten van luchtvaartmaatschappijen die zwaar zijn getroffen door de vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen die de Franse Republiek heeft opgelegd om het hoofd te bieden aan de COVID-19-pandemie.
35 Wat in de tweede plaats het onderzoek betreft of de voorwaarden voor het verlenen van de steun niet verder gaan dan noodzakelijk is om het doel van de betrokken steunregeling te bereiken en te voldoen aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, dienen de volgende opmerkingen te worden geformuleerd.
36 Wat ten eerste de vraag betreft of de betrokken steunregeling passend is, dient erop te worden gewezen dat die regeling erin bestaat dat door de toekenning van uitstel van betaling tijdelijk geen belastingen worden geïnd van de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen, te weten die welke in het bezit zijn van een Franse vergunning.
37 Derhalve wordt als verdeelsleutel voor het herstel van die schade niet de nationaliteit van de benadeelde partijen als zodanig gehanteerd, maar het criterium van de institutionele band met de plaats waar de door de vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen veroorzaakte schade zich heeft voorgedaan, te weten de plaats van de hoofdvestiging, aangezien het criterium om voor de betrokken steunregeling in aanmerking te komen bestaat in de verlening van een Franse vergunning, wat impliceert dat de hoofdvestiging van de luchtvaartmaatschappij zich in Frankrijk bevindt. Daarnaast heeft die band in feite ook een temporeel aspect, omdat het, zoals verzoekster in punt 59 van het verzoekschrift aangeeft, niet eenvoudig is om een vergunning van een andere lidstaat te verkrijgen, aangezien een luchtvaartmaatschappij in dat geval niet alleen haar hoofdvestiging moet verplaatsen, doch eveneens een nieuwe exploitatievergunning dient aan te vragen, terwijl de dienstverlening van vandaag op morgen kan worden stopgezet. Het is dus logisch dat de betrokken lidstaat ervoor heeft willen zorgen dat de luchtvaartmaatschappijen die voor de betrokken steunregeling in aanmerking komen, duurzaam op het Franse grondgebied aanwezig zijn, zodat zij de belastingen na het verleende uitstel alsnog kunnen betalen en er op middellange termijn zo weinig mogelijk belastinginkomsten worden misgelopen. Met het criterium van het bezit van een Franse vergunning, dat immers inhoudt dat de hoofdvestiging van de luchtvaartmaatschappijen zich op Frans grondgebied bevindt, kan worden verzekerd dat zij in zekere mate duurzaam aanwezig zijn, althans op administratief en financieel vlak, zodat de autoriteiten van de lidstaat die de steun verlenen, toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van de steun door de begunstigden. Dit zou niet het geval zijn geweest indien de Franse Republiek een ander criterium had vastgesteld, dat wil zeggen een criterium op grond waarvan ook luchtvaartmaatschappijen die – net als verzoekster – op Frans grondgebied actief zijn onder een door een andere lidstaat verleende vergunning, in aanmerking hadden kunnen komen voor de regeling, aangezien hun dienstverlening per definitie minder duurzaam is, daar die op zeer korte termijn – of zelfs onmiddellijk – kan worden stopgezet.
38 Ten tweede houdt de betrokken steunregeling, die fiscaal van aard is, in dat de Franse autoriteiten financieel toezicht op de begunstigden kunnen en moeten uitoefenen. Zoals uiteengezet in punt 46 van het bestreden besluit, kunnen en moeten zij dat toezicht evenwel slechts uitoefenen op luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning, daar de Franse autoriteiten, overeenkomstig de verplichtingen die met name uit artikel 5 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1008/2008 voortvloeien, enkel verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de financiële situatie van die maatschappijen. In dat punt staat immers te lezen dat de betrokken steunregeling „ook [bepaalt] dat de commerciële schade van de begunstigde luchtvaartmaatschappij achteraf door de [a]lgemene [d]irectie voor de [b]urgerluchtvaart zal worden vastgesteld en gespecificeerd op basis van de voor het jaar 2020 gecertificeerde en gecontroleerde resultatenrekening die door elke luchtvaartmaatschappij die steun heeft ontvangen, dient te worden overgelegd” en dat „[a]an het verlenen van steun [...] de voorwaarde [zal] worden verbonden dat de nationale luchtvaartmaatschappijen de nodige bewijsstukken verstrekken voor de berekening van de schade”. De Franse autoriteiten hebben op grond van die verordening daarentegen geen enkele bevoegdheid om toezicht uit te oefenen op de financiële situatie van luchtvaartmaatschappijen die niet in het bezit van een Franse vergunning zijn.
39 Ten derde komt het begrip „hoofdvestiging” volgens het Hof in de praktijk weliswaar overeen met het begrip „maatschappelijke zetel” (zie punt 29 hierboven) en kan de maatschappelijke zetel inderdaad vrij snel worden gewijzigd, doch dit neemt niet weg dat in artikel 2, punt 26, van verordening nr. 1008/2008 andere verduidelijkingen zijn aangebracht, met name inzake het beheer van de blijvende luchtwaardigheid, dat moet plaatsvinden vanuit de hoofdvestiging, dat wil zeggen in casu in Frankrijk. Die overweging vindt steun in artikel 5 (betreffende de financiële voorwaarden voor het verlenen van een exploitatievergunning), artikel 7 (betreffende het bewijs van betrouwbaarheid) en artikel 8 (betreffende de geldigheid van een exploitatievergunning) van verordening nr. 1008/2008. Die bepalingen voorzien in wederzijdse wettelijke verplichtingen tussen luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning en de Franse autoriteiten, waardoor er een specifieke en stabiele onderlinge band is en naar behoren wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, met name aan de voorwaarde dat met de steun de door buitengewone gebeurtenissen veroorzaakte schade wordt hersteld. Bovendien kan het wegvallen van die band met de betrokken lidstaat, door de verplaatsing van de hoofdvestiging naar een andere lidstaat, niet worden teruggebracht tot de loutere wijziging van de maatschappelijke zetel, aangezien, zoals verzoekster in punt 59 van het verzoekschrift zelf opmerkt, de luchtvaartmaatschappij daarnaast in die andere lidstaat alle administratieve stappen moet ondernemen om een nieuwe exploitatievergunning te verkrijgen en aan alle voorwaarden daarvoor te voldoen, waarvan de erkenning van haar nieuwe hoofdvestigingsplaats slechts één onderdeel vormt.
40 Het staat dus vast dat de Franse Republiek door de vaststelling van dit criterium zich in wezen heeft willen verzekeren van het bestaan van een duurzame band tussen dat land en de luchtvaartmaatschappijen die recht hebben op betalingsuitstel, die tot uiting komt in de aanwezigheid op Frans grondgebied van een belangrijke juridische eenheid – te weten de hoofdvestiging van die luchtvaartmaatschappijen –, en dat een dergelijke band niet bestaat met luchtvaartmaatschappijen die onder een door een andere lidstaat verleende vergunning actief zijn, aangezien laatstgenoemde maatschappijen niet onderworpen zijn aan toezicht door de Franse autoriteiten op hun financiën en betrouwbaarheid als bedoeld in verordening nr. 1008/2008, en in hun geval de specifieke en stabiele onderlinge band die er bestaat tussen de Franse Republiek en luchtvaartmaatschappijen met een door dat land verleende exploitatievergunning, ontbreekt.
41 Doordat de steun uitsluitend wordt verleend aan luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning, is de betrokken steunregeling vanwege de stabiele en onderlinge banden van die luchtvaartmaatschappijen met de Franse economie dan ook passend om het doel bestaande in het herstel van de door een buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU te bereiken.
42 Uit voorgaande overwegingen volgt dat verzoekster ten onrechte aanvoert dat de Commissie, gelet op het feit dat verzoeksters hoofdvestiging zich in Ierland bevindt, op de markt van passagiersvervoer van en naar Frankrijk een aanzienlijk marktaandeel van ongeveer 7 % heeft, aldaar de derde luchtvaartmaatschappij is en sinds 1997 deel uitmaakt van de marktstructuur van de Franse luchtvaart (punt 66 van het verzoekschrift), een beoordelingsfout heeft gemaakt door luchtvaartmaatschappijen als verzoekster uit te sluiten op grond dat de betrokken lidstaat ten aanzien van luchtvaartmaatschappijen die onder een door een andere lidstaat verleende vergunning actief zijn, niet over de middelen beschikt om de in punt 46 van het bestreden besluit omschreven verificaties te kunnen verrichten. Bovendien omvat dat marktaandeel slechts het passagiersvervoer, niet het vrachtvervoer, en ziet het per definitie op een periode van vóór de buitengewone gebeurtenis, terwijl de schade volgens de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak zo nauwkeurig mogelijk moet worden geraamd.
43 Wat ten vierde de vraag betreft of de betrokken steunregeling evenredig is, dient te worden aangenomen dat – gelet op het feit dat de middelen van de lidstaten niet oneindig zijn, zoals de Commissie terecht benadrukt – de betrokken lidstaat het criterium van de Franse vergunning heeft gehanteerd om de betrokken steunregeling voor te behouden aan luchtvaartmaatschappijen die het zwaarst zijn getroffen door de vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen die door die lidstaat zijn opgelegd en per definitie op zijn grondgebied van kracht zijn. Zoals de Commissie in het verweerschrift aanvoert, heeft Air France 98,83 % van al haar vluchten uitgevoerd in, van en naar Frankrijk, ging het bij Transavia.com om 97,05 % en bedroeg dat percentage voor Hop!, Aigle Azur, Air Corsica, Corsair, XL Airways France enz. 100 %. Daarentegen maakten vluchten in, van en naar Frankrijk voor de andere luchtvaartmaatschappijen een veel kleiner deel van de activiteiten uit; bijvoorbeeld voor easyJet 22,99 %, voor verzoekster 8,3 %, voor Vueling airlines 18,93 % enz.
44 Uit die gegevens blijkt dat de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen verhoudingsgewijs veel zwaarder zijn getroffen dan verzoekster, die volgens de meest recente gegevens slechts 8,3 % van haar vluchten in, van en naar Frankrijk uitvoerde, terwijl dat percentage voor een aantal van de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen 100 % bedroeg.
45 Ten vijfde wijst verzoekster op de hypothese van een alternatieve steunregeling die is gebaseerd op de respectieve marktaandelen van de luchtvaartmaatschappijen. Ter terechtzitting heeft zij gewezen op andere mogelijke criteria, zoals het aantal vervoerde passagiers of de routes.
46 Volgens de rechtspraak hoeft de Commissie zich evenwel niet in abstracto uit te spreken over elke denkbare alternatieve maatregel, aangezien de betrokken lidstaat weliswaar uitvoerig moet uiteenzetten waarom hij de desbetreffende steunregeling heeft getroffen, met name wat de vastgestelde criteria om ervoor in aanmerking te komen betreft, maar niet ook nog eens op positieve wijze hoeft aan te tonen dat het beoogde doel met geen enkele andere denkbare maatregel, die per definitie hypothetisch zou zijn, beter zou kunnen worden bereikt. Nu die lidstaat niet daartoe gehouden is, kan verzoekster het Gerecht niet verzoeken om de Commissie te gelasten bij deze normstellingtaak in de plaats te treden van de nationale autoriteiten, teneinde elke mogelijke alternatieve maatregel te onderzoeken (zie in die zin arrest van 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Opgemerkt zij dat, om de redenen die in de punten 37 tot en met 41 hierboven zijn genoemd, de uitbreiding van de betrokken steunregeling tot niet in Frankrijk gevestigde luchtvaartmaatschappijen het hoe dan ook niet mogelijk zou hebben gemaakt het doel van die regeling net zo nauwkeurig en zonder gevaar voor overcompensatie te bereiken, omdat er, zoals hierboven in punt 42 is uiteengezet, indien de door verzoekster voorgestelde criteria zouden zijn aangenomen, minder goed zou zijn voldaan aan het vereiste om rekening te houden met het Frans luchtvervoer in zijn geheel, in al zijn verscheidenheid en met inaanmerkingneming van het temporele aspect, zodat de Commissie die criteria terecht niet heeft aanvaard.
48 Door de betrokken steunregeling toe te spitsen op een van de economische sectoren die door de gevolgen van de vervoersbeperkingen en lockdownmaatregelen het zwaarst zijn getroffen, te weten de luchtvaartsector, en door zich binnen die sector te richten op de luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning, heeft de betrokken lidstaat derhalve aan het vereiste van de in punt 32 hierboven genoemde rechtspraak voldaan en was er voor de Commissie geen reden om zich tegen die afbakening te verzetten, vooropgesteld dat door het hanteren van dit subsidiabiliteitscriterium de evenredigheid van de betrokken steunregeling kon worden verzekerd.
49 Bij het bestreden besluit heeft de Commissie dus een steunregeling goedgekeurd waarmee daadwerkelijk wordt beoogd de schade als gevolg van de buitengewone gebeurtenis bestaande in de COVID-19-pandemie en de door de Franse Republiek in respons daarop gehanteerde beperkende en lockdownmaatregelen te herstellen en die, wat de voorwaarden voor het verlenen van de steun betreft, niet verder gaat dan noodzakelijk is om het doel van die regeling te bereiken. Gelet op de in punt 32 hierboven in herinnering gebrachte beginselen dient derhalve te worden vastgesteld dat de gevolgen van de beperking, door de Franse autoriteiten, van de werkingssfeer van die regeling tot luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning, niet in strijd zijn met artikel 18, eerste alinea, VWEU louter op grond dat luchtvaartmaatschappijen waarvan de hoofdvestiging zich op het Franse grondgebied bevindt door die regeling worden bevoordeeld.
50 Uit het voorgaande volgt dat het doel van de betrokken steunregeling voldoet aan de voorwaarden van de uitzondering van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU en dat de voorwaarden voor het verlenen van de steun niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
51 Derhalve dienen de eerste drie onderdelen van het eerste middel te worden afgewezen, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de door de Commissie betwiste ontvankelijkheid van de bij het verzoekschrift gevoegde bijlagen A.3.1 en A.3.2, waarin door verzoeksters experts opgestelde verslagen zijn opgenomen.
Vierde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van het beginsel van het vrije dienstenverkeer, waaraan op ongerechtvaardigde wijze afbreuk is gedaan
52 Verzoekster wijst er ten eerste op dat een beperking van het vrije dienstenverkeer is toegestaan indien zij wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, niet-discriminerend is alsook noodzakelijk voor en evenredig aan het nagestreefde doel van algemeen belang is, en ten tweede dat die voorwaarden cumulatief zijn, zodat ook wanneer slechts aan één ervan niet is voldaan, de beperking niet langer kan worden gerechtvaardigd. Dat is volgens haar in casu het geval. De betrokken steunregeling is immers om te beginnen discriminerend doordat luchtvaartmaatschappijen verschillend worden behandeld afhankelijk van de lidstaat die hun exploitatievergunning voor de Unie heeft verleend, terwijl alle in Frankrijk actieve luchtvaartmaatschappijen van de Unie door de COVID-19-pandemie schade hebben geleden, die de betrokken steunregeling moet verhelpen, en al deze maatschappijen deel uitmaken van de structuur van de luchtvaartsector, die met deze regeling in stand moet worden gehouden. Voorts is de betrokken steunregeling onevenredig doordat dat zij verder gaat dan noodzakelijk is om het doel ervan te bereiken. Dat doel, te weten de door de COVID-19-pandemie veroorzaakte schade herstellen en de structuur van de luchtvaartsector in stand houden, kan immers zonder afbreuk te doen aan het vrije dienstenverkeer worden bereikt wanneer die regeling ten goede zou komen aan alle in Frankrijk actieve luchtvaartmaatschappijen, ongeacht de lidstaat die hun exploitatievergunning voor de Unie heeft verleend, door louter rekening te houden met hun globale bijdrage aan de onder de betrokken steunregeling vallende belastingen.
53 Ten slotte noopt het doel van algemeen belang dat erin bestaat de luchtvaartsector te compenseren voor de verliezen als gevolg van de COVID-19-pandemie teneinde de structuur van die sector in stand te houden, er niet toe uitsluitend luchtvaartmaatschappijen met een Franse vergunning te ondersteunen, omdat luchtvaartmaatschappijen die in Frankrijk actief zijn op grond van een door een andere lidstaat verleende vergunning even belangrijk zijn voor de structuur van de luchtvaartsector in Frankrijk en de Unie in haar geheel. Door de nationale luchtvaartmaatschappijen te ondersteunen, raakt de binnenlandse markt daarentegen versnipperd, worden concurrenten uit de andere lidstaten uitgeschakeld, vermindert de mededinging en neemt de schade als gevolg van de COVID-19-pandemie toe. Uiteindelijk brengt deze steunregeling schade toe aan de structuur van de luchtvaartsector die zij juist geacht wordt in stand te houden, en beperkt zij de rechten van Europese luchtvaartmaatschappijen om vrij, en ongeacht welke lidstaat hun vergunning heeft verleend, luchtvervoersdiensten te verrichten binnen de interne markt.
54 Om te beginnen dient, voor zover verzoekster haar betoog baseert op het bestaan van uit de betrokken steunregeling voortvloeiende discriminatie en op de onevenredigheid van die regeling, te worden verwezen naar het onderzoek van de eerste drie onderdelen van het eerste middel.
55 Wat artikel 56 VWEU betreft, zij erop gewezen dat volgens artikel 58, lid 1, VWEU het vrije dienstenverkeer op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen van de titel betreffende het vervoer, te weten titel VI van het VWEU. Binnen het primaire recht geldt voor de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer dus een bijzondere rechtsregeling (arrest van 18 maart 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punt 36). Derhalve is artikel 56 VWEU niet zonder meer van toepassing op het gebied van de luchtvaart (arrest van 25 januari 2011, Neukirchinger, C‑382/08, EU:C:2011:27, punt 22).
56 Maatregelen tot liberalisering van het luchtvervoer kunnen dus uitsluitend op de grondslag van artikel 100, lid 2, VWEU worden vastgesteld (arrest van 18 maart 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punt 38). Verordening nr. 1008/2008 is door de Uniewetgever vastgesteld op basis van die bepaling, die juist tot doel heeft voor de luchtvaartsector de voorwaarden vast te stellen voor de toepassing van het beginsel van het vrije dienstenverkeer (zie naar analogie arrest van 6 februari 2003, Stylianakis, C‑92/01, EU:C:2003:72, punten 23 en 24). Verzoekster voert evenwel geen enkele schending van die verordening aan.
57 Ofschoon verzoekster als gevolg van de manier waarop de werkingssfeer van de betrokken steunregeling wordt omschreven, inderdaad geen recht heeft op het door de Franse Republiek toegekende uitstel van inning van de betrokken belastingen, toont zij hoe dan ook niet aan waarom die uitsluiting haar ervan zou kunnen weerhouden luchtvervoersdiensten van en naar Frankrijk te exploiteren. Verzoekster heeft met name geen feitelijke of juridische elementen aangedragen waaruit blijkt dat de betrokken steunregeling beperkende gevolgen heeft die – ook al zijn zij, zoals geoordeeld in het kader van de eerste drie onderdelen van het eerste middel, noodzakelijk en evenredig om de schade als gevolg van de buitengewone gebeurtenis bestaande in de pandemie te herstellen overeenkomstig de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – verder gaan dan die welke het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU doen ingaan.
58 Uit een en ander volgt dat geen van de onderdelen van het eerste middel kan worden aanvaard en dat dit middel bijgevolg moet worden afgewezen.
Tweede middel, ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout bij het onderzoek door de Commissie naar de vraag of de steun evenredig is aan de schade als gevolg van de COVID-19-crisis
59 Met haar tweede middel voert verzoekster aan dat de Commissie de waarde van het aan de begunstigden van de steun toegekende voordeel niet juist heeft beoordeeld en dat zij dus een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
60 Dienaangaande herinnert verzoekster er met name aan dat de Commissie bij het bestreden besluit heeft beoordeeld of de omvang van de steun evenredig was aan de door de COVID-19-crisis veroorzaakte schade en tot de slotsom is gekomen dat de steun overeenkwam met een bedrag van 29,9 miljoen EUR. Voor de berekening van dat bedrag is rekening gehouden met het bedrag aan rente dat de begunstigden van de steun zouden hebben moeten betalen om een bedrag aan liquiditeiten te verkrijgen dat overeenkomt met het bedrag aan belastingen waarvoor op grond van de steunregeling betalingsuitstel is verleend. Een dergelijke redenering is evenwel in tweeërlei opzicht duidelijk gebrekkig.
61 Ten eerste blijkt uit punt 47 van het bestreden besluit immers dat de Commissie voor de berekening van de omvang van de steun als referentiepercentage de Euribor (Euro interbank offered rate), vermeerderd met 1 000 basispunten, heeft toegepast, wat volgens haar mededeling over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (PB 2008, C 14, blz. 6) overeenkomt met het marktrentetarief voor een lening aan een leningnemer in de ratingcategorie „Slecht/Financiële moeilijkheden (CCC en lager)” met een lage zekerheidstelling. Verzoekster wijst er evenwel op dat die berekening is gebaseerd op de ongefundeerde aanname dat er in de huidige omstandigheden nog steeds leninggevers op de markt zouden zijn die bereid zijn om tegen dergelijke tarieven liquiditeiten te verschaffen aan de voor steun in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen, en voorts dat de Commissie niet verduidelijkt waarom dat een redelijke aanname zou zijn. Bovendien is het volgens verzoekster eveneens aannemelijk dat geen enkele leninggever op de markt liquiditeiten zou hebben verschaft aan de begunstigden van de betrokken steunregeling, wat volgens de gevestigde besluitvormingspraktijk van de Commissie betekent dat het steunbedrag dat in het kader van de compensatieregeling in aanmerking moet worden genomen, gelijk zou zijn aan het nominale bedrag van de verschafte liquiditeit. Op basis daarvan zou het werkelijke bedrag van de in aanmerking te nemen compensatie op een veel hoger bedrag uitkomen, namelijk op 200,1 miljoen EUR.
62 Ten tweede houdt de Commissie bij de berekening van de compensatie wel rekening met het liquiditeitsvoordeel, maar gaat zij voorbij aan een ander voordeel dat aan de begunstigden van de betrokken steunregeling wordt toegekend, te weten het concurrentievoordeel dat voortvloeit uit het discriminerende karakter van die regeling, aangezien de betrokken steunregeling is voorbehouden aan luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een door de Franse Republiek verleende exploitatievergunning voor de Unie. Met die regeling wordt immers, net op het moment waarop het luchtverkeer weer op gang zal komen, dat wil zeggen op het moment waarop de uit de COVID-19-pandemie voortvloeiende crisis achter de rug is, aan laatstgenoemden liquiditeitssteun verschaft ten nadele van hun concurrenten die de betrokken belastingen wel moeten blijven betalen. Dat concurrentievoordeel heeft dus ook een waarde en leidt ertoe dat de begunstigden van de steun een groter marktaandeel kunnen verwerven dan wanneer zij dat voordeel niet zouden hebben gehad.
63 Derhalve is volgens verzoekster het onderzoek naar de gepastheid van de compensatie door de Commissie gebrekkig uitgevoerd, aangezien een van de elementen in de vergelijking tussen de schade en de compensatie voor die schade is onderschat. Bovendien kunnen de in het bestreden besluit gestelde terugbetalingsvoorwaarden dat gebrek niet verhelpen, daar deze niet verwijzen naar de waarde van het aan de begunstigden van de steun toegekende concurrentievoordeel.
64 De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist die argumenten.
65 Allereerst dient te worden gewezen op de opmerkingen die hierboven zijn geformuleerd in antwoord op het eerste middel betreffende de evenredigheid van de betrokken steunregeling (zie de punten 35 tot en met 49 hierboven).
66 Wat vervolgens het eerste onderdeel van het tweede middel betreft – dat is ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout en schending van het evenredigheidsbeginsel en waarmee wordt aangevoerd dat de Commissie ter bepaling van de omvang van de betrokken steunregeling enkel het nominale bedrag dat uit het toegekende uitstel van betaling van de betrokken belastingen voortvloeit, in aanmerking heeft genomen, waardoor de betrokken steunregeling qua omvang leidt tot overcompensatie van de uit de buitengewone gebeurtenis voortvloeiende schade – dient te worden gewezen op de volgende punten.
67 In de eerste plaats verzuimt verzoekster erop te wijzen dat het belastinguitstel alleen ziet op luchtvaartbelastingen, en niet op alle belastingen die de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen verschuldigd zijn. Aangezien in 2020 evenwel over de resultaten van het boekjaar 2019 belastingen zoals de vennootschapsbelasting worden betaald, moeten de luchtvaartmaatschappijen die voor de betrokken steunregeling in aanmerking komen en in Frankrijk belastbaar zijn op grond dat zij aldaar hun hoofdvestiging hebben, nog steeds een aantal belastingen blijven betalen die verzoekster, omdat zij als dienstverlener of op grond van de vestigingsvrijheid actief is vanuit een andere lidstaat, niet verschuldigd is.
68 In de tweede plaats is, zoals de Commissie in het bestreden besluit aanvoert, de nominale schade die de begunstigden van de betrokken steunregeling als gevolg van de buitengewone gebeurtenis lijden, naar alle waarschijnlijkheid groter dan het totale nominale bedrag van de betrokken steunregeling (ongeveer 680 miljoen EUR tegenover 200,1 miljoen EUR), zodat het gevaar van een eventuele overcompensatie duidelijk kan worden uitgesloten.
69 In de derde plaats voert verzoekster weliswaar terecht aan dat bankinstellingen zich in het kader van de pandemie mogelijk terughoudend, of althans prudent opstellen, maar kan zij er niet van uitgaan dat die instellingen helemaal geen leningen zouden verstrekken. Behalve dat de Commissie terecht aangeeft dat de bewijslast rust op verzoekster, die derhalve dient aan te tonen dat de beoordeling door de Commissie niet plausibel is, dient te worden vastgesteld dat de stelling dat aan de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen geen enkele lening zal worden verstrekt, puur hypothetisch is. Hoewel die bewering waar kan zijn ten aanzien van een van de voor de betrokken steunregeling in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen, kan zij niet in het algemeen gelden en in elk geval niet worden aanvaard zonder dat van enig begin van bewijs ter ondersteuning ervan sprake is. Het is aannemelijker dat de bankinstellingen geneigd zullen zijn om dergelijke luchtvaartmaatschappijen wel te ondersteunen, maar daarbij rentetarieven vast te stellen die voor henzelf aantrekkelijk zijn. In die omstandigheden lijkt het prudent en adequaat dat de Commissie uitgaat van leningen waarvan het rentetarief overeenkomstig de mededeling over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld wordt vermeerderd met de hoogste opslag (1 000 basispunten), hetgeen overeenkomt met de situatie van een leningnemer met een slechte rating en weinig zekerheden. Derhalve heeft de Commissie geen beoordelingsfout gemaakt.
70 Hoe dan ook kan alleen al om de in punt 68 hierboven genoemde redenen het argument niet slagen dat door de toekenning van uitstel van betaling van luchtvaartbelastingen de omvang van de schade die voor de luchtvaartmaatschappijen met hoofdvestiging in Frankrijk uit de buitengewone gebeurtenis bestaande in de COVID-19-pandemie voortvloeit, zou kunnen zijn overgewaardeerd, ongeacht of de omvang van de betrokken steunregeling wordt bepaald door op het bedrag van die belastingen een verhoogde rente afhankelijk van de duur van het betalingsuitstel te berekenen, te weten 29,9 miljoen EUR, dan wel door uit te gaan van de totale nominale waarde van die belastingen, te weten 200,1 miljoen EUR. Bovendien zijn de vastgestelde controlemaatregelen die in punt 46 van het bestreden besluit in herinnering zijn gebracht, precies erop gericht om elk gevaar voor overcompensatie te voorkomen en zouden zij niet mogelijk zijn geweest ten aanzien van dienstverleners die in een andere lidstaat zijn gevestigd, zoals verzoekster.
71 Daarbij komt nog dat de Commissie, toen zij de betrokken steunregeling verenigbaar verklaarde met de interne markt, rekening heeft gehouden met de toezegging van de Franse Republiek om haar een methodologie te verstrekken, die een extra garantie biedt om het risico op overcompensatie te voorkomen.
72 Derhalve dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden afgewezen.
73 Wat het tweede onderdeel van het tweede middel betreft, volstaat het om net als de Commissie erop te wijzen dat dit niet kan worden aanvaard omdat het in strijd is met de rechtspraak van de Unierechter inzake de berekening van het steunbedrag, zowel wat de beoordeling van het voordeel als wat de terugvordering van met de interne markt strijdige onrechtmatige steun betreft. Met voordelen „van het tweede niveau”, die in feite te hypothetisch en ingewikkeld zijn om met zekerheid te kunnen worden bepaald, kan geen rekening worden gehouden, hetgeen verzoekster, gelet op de bewoordingen van het arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punten 90‑92), had moeten weten.
74 Om al die redenen dient het tweede middel van het beroep te worden afgewezen.
Vierde middel, ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht
75 Ter ondersteuning van het vierde middel brengt verzoekster in herinnering dat overeenkomstig artikel 296, tweede alinea, VWEU op de Commissie een motiveringsplicht rust en dat bij niet-nakoming van die plicht het bestreden besluit nietig moet worden verklaard. Bovendien moet de Commissie op grond van voornoemde bepaling „duidelijk en ondubbelzinnig” bekendmaken welke redenering zij heeft gevolgd om tot de betrokken maatregel te komen, zodat zowel de betrokkenen als de bevoegde Unierechter begrijpen waarom het bestreden besluit is vastgesteld. Die motiveringsplicht is in casu des te meer van belang omdat het bestreden besluit is vastgesteld zonder inleiding van een formele onderzoeksprocedure in het kader waarvan de betrokkenen hun argumenten kunnen aanvoeren.
76 In de eerste plaats is de Commissie haar motiveringsplicht niet nagekomen door niet na te gaan of de steunmaatregel niet-discriminerend was en voldeed aan het beginsel van het vrije dienstenverkeer, door niet – zelfs niet summier – de waarde van het concurrentievoordeel dat aan de voor de steun in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen wordt toegekend, te beoordelen, en door haar berekening van het steunbedrag niet met redenen te omkleden.
77 In de tweede plaats heeft de Commissie niet voldaan aan haar plicht om een toereikende motivering te verstrekken. In het bestreden besluit wordt immers erkend dat de belastingen waarvoor op grond van de steunmaatregel betalingsuitstel wordt toegekend, ook verschuldigd zijn door luchtvaartmaatschappijen waarvan de exploitatievergunning voor de Unie door een andere lidstaat is verleend, maar wordt tegelijkertijd aangegeven dat die omstandigheid geen afbreuk doet aan het niet-discriminerende karakter van die maatregel, aangezien deze duidelijk strekt tot vergoeding van schade die door luchtvaartmaatschappijen met een door de Franse Republiek verleende exploitatievergunning is geleden. Dat is evenwel tegenstrijdig, doordat op die manier wordt betoogd dat de steun niet discriminerend is omdat het hoofddoel erin bestaat te discrimineren. Voorts is de verwijzing in voetnoot 23 van het bestreden besluit naar het precedent dat voortvloeit uit het besluit van de Commissie van 12 maart 2002 in zaak N 854/2001 – Verenigd Koninkrijk – Steun aan luchtvaartmaatschappijen wegens de sluiting van het luchtruim, niet meer dan een vergeefse poging om een schijn van rechtsgrondslag te bieden voor een redenering die van meet af aan fundamenteel gebrekkig is. Als er dus al sprake is van een redenering door de Commissie, is deze tautologisch of tegenstrijdig. Door de tegenstrijdigheid tussen enerzijds de aangegeven doelen, te weten het herstel van de schade als gevolg van de COVID-19-pandemie en de instandhouding van de structuur van de luchtvaartsector voor de luchtvaartmaatschappijen waarvan de exploitatievergunning voor de Unie in Frankrijk is verleend, en anderzijds de onevenredige en contraproductieve middelen die ter verwezenlijking van die doelen zijn ingezet, te weten de toekenning van discriminerende steun, zijn noch de betrokkenen, noch het Gerecht in staat te begrijpen welk doel met de betrokken steunregeling wordt nagestreefd, anders dan luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een door andere lidstaten dan de Franse Republiek voor de Unie verleende exploitatievergunning van de steunregeling uit te sluiten.
78 De Commissie betwist die argumenten. De Franse Republiek verwijst in dat verband naar het verweerschrift.
79 Ten eerste moet de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering van een handeling van de Unie de redenering van degene die de bewuste handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigheidsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Voorts moet bij de beoordeling of de motiveringsplicht is nagekomen niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, maar ook op de context ervan en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie regelen (zie arrest van 7 februari 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De context in casu bestaat in een pandemie en een extreme noodsituatie, waarin de Commissie de door de lidstaten bij haar aangemelde maatregelen heeft onderzocht en de besluiten met betrekking tot die maatregelen, waaronder het bestreden besluit, heeft vastgesteld. Dienaangaande blijkt uit de punten 1 en 3 hierboven dat tussen de aanmelding van de betrokken steunregeling en de vaststelling van het bestreden besluit slechts zeven dagen zijn verlopen.
80 Opgemerkt zij dat ondanks dergelijke uitzonderlijke omstandigheden het bestreden besluit in casu 53 punten bevat en een duidelijk inzicht biedt in de feitelijke en juridische redenen op grond waarvan de Commissie heeft besloten om geen bezwaar te maken tegen de betrokken steunregeling.
81 Ten tweede zijn de cijfergegevens die zijn gehanteerd ter onderbouwing van het doel van de betrokken steunregeling en van de wijze waarop dat doel moet worden bereikt (uitstel van betaling voor luchtvaartbelastingen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen die in het bezit zijn van een Franse vergunning), nauwkeurig uiteengezet. Vastgesteld moet worden dat verzoekster, met name gelet op de bewoordingen van punt 3 van het bestreden besluit, het doel van de betrokken steunregeling niet verkeerd kon opvatten. Het argument dat de omvang van die regeling niet kan worden vastgesteld, mist feitelijke grondslag, en wel om de door de Commissie uiteengezette redenen, te weten het feit dat in punt 47 en in voetnoot 22 van het bestreden besluit, gelezen in samenhang met de punten 7 en 8 ervan, duidelijk wordt gemotiveerd op welke manier tot het bedrag van 29,9 miljoen EUR kan worden gekomen.
82 Wat ten derde de motivering betreffende de voordelen „van het tweede niveau” betreft, rustte er op de Commissie helemaal geen verplichting, aangezien die voordelen voor het bepalen van de omvang van de steun niet hoeven te worden onderzocht.
83 Ten vierde dient de motivering van dat besluit te worden onderzocht in het licht van de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, aangezien het bestreden besluit op basis van die bepaling is vastgesteld. Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dat er nauwgezet is voldaan zowel aan de in de rechtspraak ontwikkelde voorwaarden om de gebeurtenis als „buitengewoon” te kunnen aanmerken als aan de daarin vastgestelde eisen voor het onderzoek van het causale verband tussen die gebeurtenis en de door de begunstigden van de betrokken steunregeling geleden schade.
84 Gelet op het feit dat de Commissie in het bestreden besluit heeft toegelicht waarom de betrokken steunregeling aan de voorwaarden van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU voldoet, en met name waarom het criterium van het bezit van een Franse vergunning noodzakelijk, passend en evenredig is, heeft zij dus voldaan aan de motiveringsplicht.
85 Derhalve dient het vierde middel te worden afgewezen.
Derde middel, betreffende schending van de procedurele rechten die wordenontleend aan artikel 108, lid 2, VWEU
86 Het derde middel, betreffende de waarborging van verzoeksters procedurele rechten gelet op het feit dat de Commissie ondanks de gestelde ernstige twijfels geen formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, wordt in feite subsidiair aangevoerd voor het geval het Gerecht de gegrondheid van de eigenlijke beoordeling van de steunmaatregel als zodanig niet zou hebben onderzocht. Uit vaste rechtspraak volgt immers dat met een dergelijk middel wordt beoogd te doen verklaren dat een belanghebbende bevoegd is om, in die hoedanigheid, beroep in te stellen krachtens artikel 263 VWEU, waarop hij anders geen recht zou hebben (zie in die zin arresten van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 48, en 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 44). Het Gerecht heeft de eerste twee middelen van het beroep, die zien op de gegrondheid van de beoordeling van de steunmaatregel als zodanig, echter wel degelijk onderzocht, zodat een dergelijk middel niet ter zake dienend is.
87 Voorts dient te worden vastgesteld dat dit middel geen eigen inhoud heeft. In het kader van een dergelijk middel kan de verzoekende partij, ter waarborging van haar procedurele rechten in een formele onderzoeksprocedure, immers uitsluitend middelen aanvoeren waaruit blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij beschikte of kon beschikken tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt (zie in die zin arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 81; 9 juli 2009, 3F/Commissie, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punt 35, en 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 59). Deze middelen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie uitgevoerde onderzoek tijdens de inleidende onderzoeksprocedure of het feit dat derden klachten hebben ingediend. Evenwel dient erop te worden gewezen dat in het derde middel de in het kader van het eerste en het tweede middel aangevoerde argumenten in verkorte vorm worden herhaald, zonder dat er specifieke elementen worden aangedragen met betrekking tot mogelijke ernstige moeilijkheden.
88 Om die redenen dient te worden vastgesteld dat aangezien het Gerecht die middelen ten gronde heeft onderzocht, de gegrondheid van het derde middel niet behoeft te worden onderzocht.
89 Bijgevolg dient het beroep in zijn geheel ongegrond te worden verklaard. Verzoeksters verzoek om vertrouwelijke behandeling wordt toegewezen, aangezien de Franse Republiek daartegen geen bezwaar heeft gemaakt.
Kosten
90 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie, met inbegrip van de kosten in verband met het verzoek om vertrouwelijke behandeling.
91 De Franse Republiek zal overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Ryanair DAC wordt verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Europese Commissie, met inbegrip van de kosten in verband met het verzoek om vertrouwelijke behandeling.
3) De Franse Republiek zal haar eigen kosten dragen.
Van der Woude | Kornezov | Buttigieg |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 februari 2021.
ondertekeningen