WYROK SĄDU (siódma izba w składzie powiększonym)
z dnia 21 grudnia 2022 r.(*)
Pomoc państwa – Rynek biogazu – Zwolnienia podatkowe rekompensujące dodatkowe koszty produkcji – Decyzje o niewnoszeniu zastrzeżeń – Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Dopuszczalność – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Poważne trudności – Artykuł 108 ust. 2 i 3 TFUE – Artykuł 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 – Kumulacja pomocy – Pomoc przyznana przez kilka państw członkowskich – Biogaz przywożony – Zasada niedyskryminacji – Artykuł 110 TFUE
W sprawie T‑626/20,
Landwärme GmbH, z siedzibą w Monachium (Niemcy), którą reprezentowali adwokaci J. Bonhage i M. Frank,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali K. Blanck, A. Bouchagiar i P. Němečková, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Szwecji, które reprezentowali O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder i R. Shahsavan Eriksson, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: R. da Silva Passos, prezes, V. Valančius, I. Reine, L. Truchot (sprawozdawca) i M. Sampol Pucurull, sędziowie,
sekretarz: S. Jund, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 czerwca 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skarżąca, Landwärme GmbH, żąda stwierdzenia nieważności, po pierwsze, decyzji Komisji C(2020) 4489 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56125 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu SA.49893 (2018/N) – Zwolnienie podatkowe dla biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność i które wykorzystuje się do produkcji ciepła (zwanej dalej „decyzją 4489”), a po drugie, decyzji Komisji C(2020) 4487 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56908 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu na rzecz biogazu przeznaczonego do wykorzystania jako paliwo silnikowe w Szwecji (zwanej dalej „decyzją 4487”) (obie te decyzje będą zwane dalej łącznie „zaskarżonymi decyzjami”).
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca jest spółką prawa niemieckiego, która produkuje biometan w Niemczech.
3 W dniu 1 kwietnia 2020 r. Królestwo Szwecji zgłosiło Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, dwa środki, poprzez które państwo to zamierzało zmienić i przedłużyć do dnia 31 grudnia 2030 r. dwa systemy pomocy, które zostały zastosowane po raz pierwszy w latach 2003 i 2007, które były już wielokrotnie zatwierdzane przez Komisję i które miały wygasnąć w dniu 31 grudnia 2020 r. Systemy te polegają na zwolnieniu zakupu niektórych odnawialnych gazów wykorzystywanych jako paliwa (zwanych dalej „biogazem”) z niektórych podatków akcyzowych, które są natomiast należne przy zakupie gazów kopalnych, takich jak gaz ziemny, wykorzystywanych do tych samych celów.
4 W dniu 29 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła decyzję 4489, której streszczenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2020, C 245, s. 2), oraz decyzję 4487, której streszczenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2020, C 260, s. 4).
5 W zaskarżonych decyzjach Komisja, po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) (zwanego dalej „wstępnym postępowaniem wyjaśniającym”) i bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE i wspomnianego w art. 6 rzeczonego rozporządzenia (zwanego dalej „formalnym postępowaniem wyjaśniającym”), uznała, że środki zgłoszone przez Królestwo Szwecji dotyczą pomocy państwa, którą można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
6 W tym względzie w pierwszej kolejności Komisja wskazała, że systemy pomocy, o których mowa w zaskarżonych decyzjach (zwane dalej „spornymi systemami”), które przewidywały całkowite zwolnienia podatkowe, należy uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a konkretnie za pomoc operacyjną (motywy 6, 31 i 32 decyzji 4489 oraz motywy 35 i 50 decyzji 4487).
7 W drugiej kolejności Komisja oceniła zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym w świetle wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (Dz.U. 2014, C 200, s. 1, zwanych dalej „wytycznymi”) (motyw 34 decyzji 4489 i motyw 38 decyzji 4487).
8 W szczególności, po pierwsze, Komisja uznała przede wszystkim, że sporne systemy realizują cel leżący we wspólnym interesie, gdyż przyczyniają się do umożliwienia Królestwu Szwecji osiągnięcia celów, które państwo to ustaliło w odniesieniu do korzystania z odnawialnych źródeł energii, następnie, że są one konieczne, ponieważ bez przewidzianych w nich pełnych zwolnień podatkowych (zwanych dalej „przedmiotowymi zwolnieniami podatkowymi”) biogaz byłby droższy niż gazy kopalne, i wreszcie, że mają one efekt zachęty, gdyż przyznanie tych zwolnień zachęca do stosowania i produkcji biogazu (motywy 37–40, 42, 43, 47 i 48 decyzji 4489 oraz motywy 40, 44, 45 i 47 decyzji 4487).
9 Po drugie, Komisja zbadała proporcjonalność spornych systemów i wskazała w szczególności, że w świetle danych dostarczonych przez Energimyndigheten (agencję ds. energii, Szwecja, zwaną dalej „szwedzką agencją ds. energii”) z jednej strony można wykluczyć, że pomoc przyznana na podstawie tych systemów przekracza kwotę konieczną do zrekompensowania dodatkowych kosztów, jakie pociąga za sobą produkcja biogazu w porównaniu z produkcją gazów kopalnych, a tym samym prowadzi do nadmiernej rekompensaty z tytułu owych dodatkowych kosztów (zwanej dalej „nadmierną rekompensatą”). Pomimo spornych zwolnień podatkowych koszty produkcji biogazu nadal były bowiem wyższe niż cena rynkowa gazów kopalnych. Z drugiej strony Komisja wskazała, że jest mało prawdopodobne, by nadmierna rekompensata zaistniała w przyszłości. Ponadto Komisja wyjaśniła, że – zgodnie z informacjami przedstawionymi przez władze szwedzkie – chociaż możliwe jest, iż biogaz korzysta zarówno z pomocy przewidzianej przez sporne systemy, jak i z innej pomocy wspierającej produkcję biogazu, to jednak kumulacja tych źródeł pomocy nie prowadzi do nadmiernej rekompensaty. Ponadto Komisja dodała, że władze te zobowiązały się do monitorowania rozwoju sytuacji na rynku w celu wykrycia wszelkich możliwych przypadków nadmiernej rekompensaty w przyszłości oraz do informowania jej o zaistnieniu takich przypadków (motywy 17, 18, 20, 22, 28, 47, 49–56 i 64 decyzji 4489 oraz motywy 19–24, 26, 27, 32, 50–59 i 67 decyzji 4487).
10 Po trzecie, Komisja uznała, że należy zastosować pkt 116 wytycznych, zgodnie z którym „Komisja zakłada adekwatność pomocy i ograniczony wpływ zakłócający pomocy, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki”, co jej zdaniem miało miejsce w przypadku spornych systemów (motywy 41 i 58 decyzji 4489 oraz motywy 48 i 60 decyzji 4487).
11 Po czwarte, ponieważ sporne systemy polegały na przyznaniu zwolnień podatkowych, Komisja zbadała kwestię, czy są one zgodne z wymogami wynikającymi z dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. 2003, L 283, s. 51). Uznała ona, że tak jest w szczególności ze względu na fakt, iż zwolnienia te mają zastosowanie niezależnie od tego, z jakiego państwa członkowskiego pochodzi objęty nimi biogaz (motywy 62–66 decyzji 4489 i motywy 64–68 decyzji 4487).
Żądania stron
12 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
13 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
14 Królestwo Szwecji, występujące w charakterze interwenienta popierającego Komisję, wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
15 Na poparcie skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy „bezprawnego przyznania pomocy”, drugi – „nadużycia uprawnień dyskrecjonalnych”, trzeci – naruszenia obowiązku uzasadnienia, a czwarty – naruszenia obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
16 Nie podnosząc stosownego zarzutu w odrębnym piśmie na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, Komisja – oprócz zakwestionowania zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą – utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna. Komisja nie wypowiada się w przedmiocie legitymacji procesowej skarżącej, ale utrzymuje, że nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.
W przedmiocie dopuszczalności
17 Przed zbadaniem interesu prawnego skarżącej należy rozstrzygnąć, czy nie zachodzi bezwzględna przeszkoda procesowa (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, pkt 45; z dnia 24 października 1997 r., EISA/Komisja, T‑239/94, EU:T:1997:158, pkt 27; z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 36, 37), a mianowicie czy skarżąca ma legitymację procesową do wniesienia skargi na zaskarżone decyzje.
W przedmiocie czynnej legitymacji procesowej
18 Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
19 Tymczasem jedynym adresatem zaskarżonych decyzji jest Królestwo Szwecji, w związku z czym należy ustalić, czy skarżąca spełnia wymienione powyżej przesłanki dopuszczalności.
20 Co się tyczy kwestii, czy zaskarżone decyzje dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie, należy przypomnieć, że wydając decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, Komisja nie tylko stwierdza zgodność rozpatrywanych środków z rynkiem wewnętrznym, lecz również odmawia w sposób dorozumiany wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
21 Jeżeli w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego Komisja dojdzie do wniosku, że zgłoszony środek budzi wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, zobowiązana jest na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 wydać decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie „wątpliwości” pokrywa się z pojęciem „poważnych trudności” (wyrok z dnia 22 września 2021 r., DEI/Komisja, T‑639/14 RENV, T‑352/15 i T‑740/17, odwołanie w toku, EU:T:2021:604, pkt 115; zob. także podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja, T‑289/03, EU:T:2008:29, pkt 328; z dnia 9 września 2020 r., Kerkosand/Komisja, T‑745/17, EU:T:2020:400, pkt 106).
22 Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wzywa się zainteresowane państwo członkowskie oraz inne strony zainteresowane do złożenia uwag w określonym terminie, który zazwyczaj nie jest dłuższy niż miesiąc.
23 Zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 jest uzależniona od tego, czy istnieją poważne trudności w odniesieniu do stwierdzenia zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ istnienie poważnych trudności powinno skutkować wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć strony zainteresowane wymienione w art. 1 lit. h) wspomnianego rozporządzenia, należy uznać, że decyzje takie wywierają bezpośredni i indywidualny wpływ na każdą stronę zainteresowaną w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Beneficjenci gwarancji procesowych przewidzianych w art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia mogą bowiem uzyskać ochronę tych gwarancji jedynie poprzez możliwość zaskarżenia decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń przed sądem Unii (zob. wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
24 Pojęcie „zainteresowanej strony” zostało zdefiniowane w art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 jako „którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe [zawodowe]”. Przepis ten powtarza definicję „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, zgodnie z jej wykładnią wynikającą z orzecznictwa (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Ja zum Nürburgring/Komisja, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
25 W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi udzielonych przez strony na pytania zadane przez Sąd na piśmie i ustnie, bezpośrednimi beneficjentami przedmiotowych zwolnień podatkowych są nabywcy biogazu w Szwecji, którzy na podstawie tych zwolnień nie płacą ani podatku akcyzowego od energii, ani podatku akcyzowego od dwutlenku węgla, które przewidziano w ustawodawstwie szwedzkim. Jednakże zwolnienia te, nawet jeśli nie mają wpływu na koszty produkcji biogazu, przynoszą również korzyści, choć pośrednio, producentom i importerom biogazu. Mogą oni bowiem sprzedawać biogaz w Szwecji po cenie końcowej, która – jako że nie uwzględnia tych podatków akcyzowych – jest niższa niż cena, po której biogaz byłby sprzedawany w braku tych zwolnień. Pozwalają one zatem na sprzedaż tego produktu po cenie, która może konkurować z ceną gazu ziemnego, mimo że koszty produkcji gazu ziemnego są zwykle niższe od kosztów produkcji biogazu.
26 Skarżąca, mimo że twierdzi, iż nie sprzedaje już biogazu w Szwecji ze względu na bardziej konkurencyjne ceny stosowane przez producentów duńskich, którzy według niej korzystają z nadmiernej rekompensaty, jest potencjalnym pośrednim beneficjentem pomocy przewidzianej przez sporne systemy, co strony potwierdziły na rozprawie. Z jednej strony bowiem bezsporne jest, że skarżąca spełnia warunki, jakie są wymagane do zakwalifikowania jej do objęcia tą pomocą. Z drugiej strony należy przypomnieć, że podobna pomoc jest przyznawana przez Królestwo Szwecji od wielu lat i że skarżąca korzystała w przeszłości z tej pomocy, ponieważ sprzedawała swój biogaz w Szwecji w 2013 r., a w większych ilościach – w 2014 r. Ponadto, skoro skarżąca próbuje sprzedawać swój biogaz w Szwecji, ale uniemożliwia jej to niekonkurencyjna cena, którą jest zmuszona stosować, to jest ona konkurentem przedsiębiorstw, które, ze względu na to, iż sprzedają swój biogaz w Szwecji, są rzeczywistymi beneficjentami tej pomocy. W konsekwencji ma ona status „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Ja zum Nürburgring/Komisja, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, pkt 57). W odpowiedzi na pytanie Sądu zadane na rozprawie Komisja przyznała zresztą, że tak właśnie jest.
27 Jednakże, aby mieć legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, skarżąca powinna również dążyć w drodze skargi do zapewnienia ochrony uprawnień proceduralnych, którymi dysponowałaby, gdyby Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające ze względu na istnienie poważnych trudności.
28 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, w sytuacji gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, kwestionuje on głównie fakt, że decyzja podjęta przez Komisję w przedmiocie spornej pomocy została wydana bez wszczęcia przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących mu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez stronę skarżącą skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może ona podnieść wszelkie zarzuty zmierzające do wykazania, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Wykorzystanie takich argumentów nie może jednak prowadzić do zmiany przedmiotu skargi ani do zmiany przesłanek jej dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do owej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
29 W związku z tym, jeśli chodzi o skargę kwestionującą zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, należy co do zasady zbadać wszystkie zarzuty szczegółowe i argumenty powołane przez skarżącego w ramach podniesionych zarzutów w celu dokonania oceny, czy umożliwiają one ustalenie poważnych trudności lub wątpliwości, w przypadku których Komisja byłaby zobowiązana do wszczęcia wspomnianego postępowania. W ramach takiej skargi Sąd powinien wówczas ocenić zarzuty podważające zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym w świetle istnienia poważnych trudności, bez konieczności uznania ich za niedopuszczalne (zob. wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 45–47, 49 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 57, 58).
30 Z orzecznictwa wynika również, że strona skarżąca może podnieść – w celu wykazania naruszenia swoich uprawnień proceduralnych ze względu na wątpliwości, jakie sporny środek powinien był wzbudzić co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym – argumenty zmierzające do wykazania, że stwierdzenie zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, którego dokonała Komisja, było błędne, co a fortiori może świadczyć o tym, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości przy ocenie zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Sąd jest zatem uprawniony do zbadania argumentów merytorycznych przedstawionych przez tę stronę w celu sprawdzenia, czy mogą one wzmocnić zarzut oparty na istnieniu wątpliwości uzasadniających wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Achema i Lifosa/Komisja, T‑300/19, niepublikowany, EU:T:2021:191, pkt 203 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w ramach zarzutu czwartego (zob. pkt 15 powyżej), skarżąca podnosi, że Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 29 powyżej należy zbadać wszystkie zarzuty szczegółowe i argumenty podniesione przez skarżącą w celu ustalenia, czy wykazała ona istnienie poważnych trudności zobowiązujących Komisję do wszczęcia wspomnianego postępowania. Na rozprawie skarżąca potwierdziła, że w swojej skardze zarzuciła w szczególności Komisji, iż nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego, mimo że w świetle informacji, które skarżąca przedstawiła tej instytucji, nie mogła ona nie wiedzieć o istnieniu poważnych trudności co do tego, czy ewentualna kumulacja pomocy przyznanej w Szwecji na podstawie spornego systemu z inną pomocą, przyznaną producentom biogazu przez państwa członkowskie inne niż Królestwo Szwecji (zwana dalej „sporną kumulacją”), skutkowała powstaniem nadmiernej rekompensaty po stronie producentów sprzedających biogaz w Szwecji (ten szczegółowy zarzut zwany będzie dalej „zarzutem dotyczącym spornej kumulacji”).
32 W związku z tym należy stwierdzić, że skarżąca ma legitymację procesową w zakresie, w jakim zmierza ona do zapewnienia poszanowania przysługujących jej uprawnień proceduralnych, podnosząc w szczególności zarzut dotyczący spornej kumulacji.
W przedmiocie interesu prawnego
33 Komisja podnosi, że skarżąca, jako potencjalny beneficjent spornych systemów, nie wykazała, że ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie ich nieważności nie może bowiem skutkować zatwierdzeniem pomocy, której zakres jest szerszy niż zakres pomocy przewidzianej w ramach tych systemów. Takie stwierdzenie nieważności nie ma wpływu na fakt, że producenci biogazu, którzy w państwach członkowskich innych niż Królestwo Szwecji korzystają z pomocy na produkcję energii z biogazu, mogą sprzedawać swój biogaz w Szwecji po cenach korzystniejszych niż ceny zaproponowane przez skarżącą, której Republika Federalna Niemiec nie przyznała podobnej pomocy. Zdaniem Komisji interes prawny skarżącej nie może wynikać z faktu, że byłaby ona uprawniona do przedstawienia tej instytucji uwag, w przypadku gdyby w następstwie stwierdzenia nieważności tych decyzji wszczęto formalne postępowanie wyjaśniające.
34 Skarżąca kwestionuje argumenty Komisji.
35 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes ten zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, pkt 54; z dnia 4 czerwca 2015 r., Andechser Molkerei Scheitz/Komisja, C‑682/13 P, niepublikowany, EU:C:2015:356, pkt 25).
36 Interes prawny strony skarżącej powinien być rzeczywisty i aktualny oraz nie może dotyczyć sytuacji przyszłej i hipotetycznej. Interes ten w odniesieniu do przedmiotu skargi musi istnieć na etapie jej wnoszenia pod rygorem jej niedopuszczalności i aż do momentu wydania orzeczenia sądowego, pod rygorem umorzenia postępowania (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Na stronie skarżącej spoczywa ciężar udowodnienia jej interesu prawnego stanowiącego pierwszą i podstawową przesłankę skargi do sądu (zob. wyroki: z dnia 4 czerwca 2015 r., Andechser Molkerei Scheitz/Komisja, C‑682/13 P, niepublikowany, EU:C:2015:356, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 kwietnia 2005 r., Sniace/Komisja, T‑141/03, EU:T:2005:129, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 W niniejszym przypadku skarżąca jest potencjalnym beneficjentem pośrednim pomocy przewidzianej w ramach spornych systemów (zob. pkt 25 i 26 powyżej).
39 Jednakże sam fakt, że zaskarżone decyzje stwierdzają zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym, a zatem co do zasady nie wywierają niekorzystnych skutków wobec przedsiębiorstwa mogącego z nich skorzystać, nie zwalnia sądu Unii z obowiązku zbadania, czy ocena Komisji wywołuje wiążące skutki prawne mogące naruszyć interesy tego przedsiębiorstwa (zob. podobnie postanowienie z dnia 25 marca 2019 r., Abaco Energy i in./Komisja, T‑186/18, niepublikowane, EU:T:2019:206, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji wbrew temu, co twierdzi Komisja, okoliczność, że skarżąca jest potencjalnym beneficjentem pomocy przewidzianej w ramach spornych systemów, nie wystarczy, by uznać, że nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.
40 Skarżąca odpowiada, że sporne systemy działają jak „katalizator”, który wzmacnia skutki wykluczenia z rynku wynikające z pomocy na produkcję energii z biogazu przyznanej przez państwa członkowskie inne niż Królestwo Szwecji. Systemy te wywierają swój własny antykonkurencyjny skutek, ponieważ w celu skorzystania z przedmiotowych zwolnień podatkowych producenci biogazu korzystający z tej pomocy w swoich państwach członkowskich zwiększają eksport do Szwecji i wywierają w ten sposób presję na ceny stosowane przez innych producentów biogazu, którzy nie korzystają z podobnej pomocy. Stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzających te systemy wyeliminowałoby ten „katalizator” i przyniosłoby w ten sposób korzyść skarżącej.
41 W konsekwencji, w przypadku gdyby Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji w wyroku stwierdzającym, że zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącą, w tym zarzut szczegółowy dotyczący spornej kumulacji, pozwalają wykazać istnienie poważnych trudności zignorowanych przez Komisję, instytucja ta byłaby zobowiązana, w wykonaniu wydanego wyroku, przyjąć decyzje na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589, mające treść przewidzianą w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Skarżąca, jako „strona zainteresowana” w rozumieniu art. 1 lit. h) wspomnianego rozporządzenia (zob. pkt 24 i 26 powyżej) miałaby możliwość przedstawienia uwag po przeanalizowaniu tych decyzji. Mogłaby ona zatem korzystać ze swoich uprawnień procesowych w sposób o wiele bardziej adekwatny i świadomy niż w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 52). W szczególności, gdyby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji ze względu na istnienie poważnych trudności co do nadmiernej rekompensaty mogącej wynikać ze spornej kumulacji, skarżąca mogłaby w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego po tym stwierdzeniu nieważności przedstawić Komisji uwagi w przedmiocie zmian, jakie należy wprowadzić do spornych systemów, aby można je było uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym.
42 W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.
43 Interesu prawnego skarżącej nie podważa orzecznictwo przywołane przez Komisję (postanowienia: z dnia 9 lipca 2007 r., wheyco/Komisja, T‑6/06, niepublikowane, EU:T:2007:202, pkt 104; z dnia 25 marca 2019 r., Abaco Energy i in./Komisja, T‑186/18, niepublikowane, EU:T:2019:206, pkt 83). Zgodnie z tym orzecznictwem interes prawny przedsiębiorstwa, które korzysta z pomocy państwa zatwierdzonej przez Komisję bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, nie może wynikać z faktu, że w razie wszczęcia tego postępowania mogłoby ono przedstawić swoje uwagi.
44 Skarżąca jest bowiem jedynie potencjalnym beneficjentem pomocy przewidzianej w ramach spornych systemów, zważywszy, że nie jest ona już w stanie sprzedawać biogazu w Szwecji. W tym względzie twierdzi ona, że nie jest to efektem jej decyzji handlowej, lecz konsekwencją warunków, jakie panują obecnie na tym rynku. Jej sytuacja jest zatem odmienna od sytuacji skarżących w sprawach, w których wydane zostały postanowienia, na które powołała się Komisja, którzy to skarżący byli rzeczywistymi beneficjentami pomocy zatwierdzonej na mocy decyzji, których dotyczyły ich skargi.
45 Interesu prawnego skarżącej nie podważają również decyzje przywołane w pkt 43 powyżej, ponieważ Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie może wynikać z naruszenia ich uprawnień proceduralnych. W sprawach tych skarżący, którzy korzystali z pomocy uznanej za zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy spornych decyzji, dążyli bowiem w swych skargach do stwierdzenia ich nieważności, tak aby Komisja mogła następnie zatwierdzić pomoc mającą szerszy zakres (zob. podobnie postanowienia: z dnia 9 lipca 2007 r., wheyco/Komisja, T‑6/06, niepublikowane, EU:T:2007:202, pkt 102; z dnia 25 marca 2019 r., Abaco Energy i in./Komisja, T‑186/18, niepublikowane, EU:T:2019:206, pkt 82).
46 W niniejszej sprawie skarżąca nie zmierza poprzez swą skargę do uzyskania zatwierdzenia pomocy, której zakres stosowania byłby szerszy niż zakres pomocy przewidzianej w ramach spornych systemów. Przeciwnie, w przypadku gdyby Komisja, po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego przez nią po ewentualnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji, uznała, że nadmierna rekompensata, z której mogą skorzystać niektórzy producenci biogazu niemający siedziby w Szwecji, czyni sporne systemy niezgodnymi z rynkiem wewnętrznym, zmiana tych systemów miałaby na celu ograniczenie zakresu ich stosowania, a nie jego rozszerzenie.
47 Ponadto, jak wynika z pkt 39 powyżej, w pkt 42 postanowienia z dnia 25 marca 2019 r., Abaco Energy i in./Komisja (T‑186/18, niepublikowanego, EU:T:2019:206), Sąd wskazał, że beneficjent pomocy niekoniecznie jest pozbawiony interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję uznającą tę pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
48 W świetle powyższego należy stwierdzić, że interes prawny skarżącej jest istotny i że jej skarga jest dopuszczalna, przynajmniej w zakresie, w jakim podnosi ona w niej zarzut szczegółowy dotyczący spornej kumulacji.
49 Przed zbadaniem zasadności tego zarzutu szczegółowego należy jednak wypowiedzieć się w przedmiocie argumentu Komisji opartego zasadniczo na tym, że skarżąca nie podniosła zarzutu niezgodności z prawem wytycznych, w świetle których – a w szczególności ich pkt 116 – Komisja zbadała zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym (zob. pkt 10 powyżej).
W przedmiocie argumentu Komisji dotyczącego konieczności poszanowania pkt 116 wytycznych
50 Zdaniem Komisji wytyczne nie pozwalają na przypisanie spornej kumulacji żadnej roli w kontekście oceny zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym. Tak więc, jako że skarżąca nie powołała się na niezgodność z prawem wytycznych, nie może ona kwestionować przed Sądem nieuwzględnienia rzeczonej kumulacji w zaskarżonych decyzjach.
51 Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Komisja, przyjmując wytyczne zawierające normy postępowania i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama wyznacza sobie granice uznania i zasadniczo nie może odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, pkt 69; z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 143).
52 Punkt 116 wytycznych stanowi, że „Komisja zakłada adekwatność pomocy i ograniczony wpływ zakłócający pomocy, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki”. Jednakże w punkcie tym nie sprecyzowano, jakie są „pozostałe warunki”, o których w nim mowa.
53 W tym względzie, jak wskazała Komisja na rozprawie, należy uznać, że pozostałe warunki, o których mowa w pkt 116 wytycznych, są to w niniejszym przypadku warunki określone w pkt 131 tych wytycznych i że kontrola ich przestrzegania obejmuje kontrolę proporcjonalności pomocy, o której mowa w pkt 69 i 70 tych wytycznych.
54 Należy bowiem przypomnieć, że pkt 116 wytycznych znajduje się w rozdziale 3 tego dokumentu, poświęconym „ocenie zgodności na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) [TFUE]”.
55 W rozdziale 3, sekcja 3.1, określono „wspólne zasady oceny” i wymieniono, w pkt 27, kryteria, jakie musi spełnić łącznie środek pomocy, aby można było uznać go za zgodny z rynkiem wewnętrznym. Jednym z tych kryteriów jest, jak wynika z pkt 27 lit. e) wytycznych, proporcjonalność pomocy, a mianowicie jej ograniczenie do niezbędnego minimum.
56 Sekcja 3.2 wytycznych, poświęcona „ogólnym zasadom dotyczącym zgodności”, zawiera wyjaśnienia dotyczące każdego z kryteriów przewidzianych w pkt 27 wytycznych.
57 W szczególności sekcja 3.2.5 wytycznych dotyczy „proporcjonalności pomocy”. W sekcji tej znajdują się pkt 69 i 70, zgodnie z którymi „[p]omoc […] uważa się za proporcjonalną, jeśli kwota pomocy przypadająca na beneficjenta jest ograniczona do minimum niezbędnego dla osiągnięcia zakładanego celu” i „[o]gólnie rzecz biorąc, pomoc będzie uważana za ograniczoną do niezbędnego minimum, jeśli jej wysokość odpowiada dodatkowemu kosztowi netto potrzebnemu do osiągnięcia celu, w porównaniu ze scenariuszem alternatywnym braku pomocy”.
58 Wynika z tego, że wśród „pozostałych warunków”, o których mowa w pkt 116 wytycznych, znajduje się warunek dotyczący proporcjonalności pomocy. Warunek ten jest ściśle związany z warunkiem dotyczącym braku nadmiernej rekompensaty. Ponadto, choć nie wspomniano o tym wyraźnie, tym ostatnim pojęciem posłużono się w szczególności w pkt 131 wytycznych, który ma następujące brzmienie:
„Pomoc operacyjna na energię ze źródeł odnawialnych inną niż energia elektryczna zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki:
a) pomoc na jednostkę energii nie przekracza różnicy między łącznymi uśrednionymi kosztami produkcji energii z wykorzystaniem danej technologii a ceną rynkową odnośnego rodzaju energii;
b) uśrednione koszty produkcji energii mogą obejmować zwykłą stopę zwrotu z kapitału. Obliczając uśrednione koszty produkcji energii, od łącznej kwoty inwestycji odejmuje się kwotę pomocy inwestycyjnej;
c) koszty produkcji są regularnie aktualizowane, przynajmniej co roku; oraz
d) aby uniknąć sytuacji, w której kwota pomocy operacyjnej obliczona na podstawie uśrednionych kosztów produkcji energii przekroczyłaby kwotę amortyzacji inwestycji, pomoc przyznaje się wyłącznie do czasu pełnej amortyzacji instalacji zgodnie z przyjętymi zasadami rachunkowości”.
59 Należy podkreślić, że treść pkt 131 wytycznych została powtórzona w motywie 50 każdej z zaskarżonych decyzji, wraz z dodaniem w nawiasie uściślenia „no overcompensation” (brak nadmiernej rekompensaty), po określeniu warunku, o którym mowa w lit. a) tego punktu.
60 Należy stwierdzić, że w wytycznych nie sprecyzowano, iż jedyną nadmierną rekompensatą, której należy unikać, aby pomoc była proporcjonalna, jest ta, która może wynikać z kumulacji pomocy pochodzącej z jednego i tego samego państwa członkowskiego. Tak więc Komisja niesłusznie podnosi, że wytyczne stoją na przeszkodzie temu, aby zbadała ona nadmierną rekompensatę, jaka może wynikać ze spornej kumulacji, przy ocenie zgodności analizowanych zwolnień podatkowych z rynkiem wewnętrznym.
61 W konsekwencji pkt 116 wytycznych nie zwalniał Komisji z obowiązku zbadania w celu upewnienia się, że sporne systemy są proporcjonalne, czy powoływana przez skarżącą nadmierna rekompensata, jaka może wynikać ze spornej kumulacji, była źródłem poważnych trudności. Okoliczność, że skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu niezgodności z prawem tego przepisu, jest zatem pozbawiona znaczenia dla niniejszej sprawy.
62 Należy zatem oddalić analizowany argument Komisji i zbadać zasadność zarzutu szczegółowego dotyczącego spornej kumulacji.
W przedmiocie zasadności zarzutu szczegółowego dotyczącego spornej kumulacji
63 Po przypomnieniu zasad odnoszących się do kontroli sądowej dotyczącej istnienia poważnych trudności należy zbadać informacje, którymi dysponowała lub mogła dysponować Komisja w niniejszej sprawie, kwestię istnienia poważnych trudności związanych z nadmierną rekompensatą, a wreszcie argumentację Komisji i Królestwa Szwecji, zgodnie z którą wykluczone jest, by sporne systemy mogły uwzględniać pomoc przyznaną przez inne państwa członkowskie ze względu na to, że takie uwzględnienie narusza zasadę niedyskryminacji lub art. 110 TFUE.
W przedmiocie kontroli sądowej dotyczącej istnienia poważnych trudności
64 W myśl orzecznictwa zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zgłoszonego środka powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym ze względu na to, iż takie wątpliwości, o ile powstały, powinny prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć zainteresowane strony, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). Obowiązek ten znajduje potwierdzenie w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589, na mocy którego Komisja jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, jeżeli dany środek budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, przy czym nie dysponuje ona w tym względzie żadnym zakresem uznania (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113, 185 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 25 czerwca 2019 r., Fred Olsen/Naviera Armas, C‑319/18 P, niepublikowane, EU:C:2019:542, pkt 30; wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 57).
65 Dowód na istnienie wątpliwości co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie zbioru zgodnych poszlak (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
66 W szczególności niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie spornego środka, których obecność zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
67 Ponadto sąd Unii powinien oceniać zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego nie tylko na podstawie informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania, lecz również na podstawie informacji, którymi mogła dysponować (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 Otóż informacje, którymi Komisja „mogła dysponować”, obejmują informacje, które wydawały się istotne dla dokonania oceny zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 64 powyżej, a których przedstawienia Komisja mogła żądać w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 Komisja jest bowiem zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej istnienie pomocy oraz – w odpowiednim przypadku – jej niezgodność z rynkiem wewnętrznym lub jej bezprawny charakter dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
70 Wynika z tego, że sprawowana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na brak poważnych trudności nie może ograniczać się do badania oczywistego błędu w ocenie. Nieważność decyzji przyjętej przez Komisję bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego można bowiem stwierdzić na tej podstawie, że nie zostało przeprowadzone kontradyktoryjne i pogłębione badanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, nawet jeśli nie wykazano, że ocena merytoryczna dokonana przez Komisję zawierała błędne ustalenia co do prawa lub co do okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2020 r., První novinová společnost/Komisja, T‑316/18, niepublikowany, EU:T:2020:489, pkt 88, 90, 91 i przytoczone tam orzecznictwo). Kontrola sprawowana przez Sąd nie jest zatem ograniczona (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 66).
W przedmiocie informacji, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować w niniejszej sprawie
71 Należy zaznaczyć, że w załączniku do skierowanego do Komisji pisma z dnia 18 października 2019 r., które dotyczyło głównie pomocy na produkcję energii z biogazu przyznanej przez Królestwo Danii, skarżąca przedstawiła analizę, w której podkreślono, że geograficzny rynek biogazu jest obecnie ponadnarodowy i obejmuje co najmniej Danię, Szwecję, Niemcy i Zjednoczone Królestwo. W analizie tej wskazano dalej, że biogaz może być wspierany zarówno poprzez pomoc na jego produkcję, jak i w drodze zachęt odnoszących się do popytu, takich jak zwolnienia podatkowe. Wyjaśniono, że o ile te różne formy wsparcia mogą współistnieć w jednym państwie członkowskim, o tyle nie można ich kumulować na poziomie krajowym. I tak zgodnie z tą analizą w Niemczech energia wytworzona z biogazu objętego pomocą na produkcję nie mogła skorzystać z innej pomocy przewidzianej w odniesieniu do sprzedaży energii odnawialnej. Jednakże we wspomnianej analizie wyjaśniono, że kumulacja może mieć miejsce i prowadzić do powstania „podwójnej dotacji” lub „nadwyżki wsparcia”, w sytuacji gdy pomoc na produkcję i zwolnienia podatkowe pochodzą od różnych państw członkowskich. W analizie tej wskazano również, że pokrywanie się systemów pomocy przyjętych przez różne państwa członkowskie może prowadzić do nadmiernej rekompensaty i spowodować zakłócenie konkurencji. Przykład przedstawiony w tym względzie dotyczył właśnie pomocy duńskiej i szwedzkiej.
72 Podobnie w skierowanym do Komisji piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r., które dotyczyło pomocy duńskiej, skarżąca podkreśliła jednak związek między tą pomocą a zwolnieniami podatkowymi przyznanymi przez Szwecję. Powołała się ona konkretnie na decyzje, w których Komisja zatwierdziła szwedzkie systemy pomocy, które na mocy zaskarżonych decyzji zostały przedłużone z drobnymi zmianami. Ponadto załączona do tego pisma analiza zawierała elementy podobne do tych zawartych w analizie, o której wspomniano w pkt 71 powyżej.
73 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji skarżąca przekazała Komisji informacje dotyczące możliwych skutków kumulacji zwolnień podatkowych przyznanych przez Królestwo Szwecji i pomocy na produkcję energii z biogazu przyznanej przez inne państwa członkowskie, w szczególności przez Królestwo Danii.
74 Ponadto, jak potwierdziło Królestwo Szwecji na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu, okoliczność, że produkcja energii z biogazu jest objęta pomocą przyznaną przez Królestwo Danii, jest powszechnie znana. Ponadto Królestwo Szwecji przyznaje, że w dekrecie rządowym z dnia 31 maja 2018 r., przedstawionym przez skarżącą przed Sądem, wskazano, iż pomoc na produkcję energii z biogazu przyznana przez Królestwo Danii, w przypadku jej połączenia z przedmiotowymi zwolnieniami podatkowymi, mogła prowadzić do pogorszenia warunków konkurencji w zakresie produkcji biogazu w Szwecji. W tym względzie, jak wynika z dwóch sprawozdań załączonych do skargi i co potwierdziła Komisja w odpowiedzi na pytanie zadane jej przez Sąd na piśmie, począwszy od października 2018 r. Królestwo Szwecji przyznawało producentom biogazu mającym siedzibę na jego terytorium pomoc na produkcję ze względu na fakt, iż producenci mający siedzibę w innych państwach członkowskich mogli korzystać ze spornej kumulacji.
75 W związku z tym przy wydawaniu zaskarżonych decyzji Komisja dysponowała informacjami na temat spornej kumulacji.
76 W tym względzie Komisja nie może powoływać się na okoliczność, że skarżąca nie złożyła skargi na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 przed wydaniem zaskarżonych decyzji, w celu wykazania, że nie była zobowiązana do uwzględnienia informacji dotyczących spornej kumulacji.
77 Należy przypomnieć, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 ma następujące brzmienie:
„2. Każda z zainteresowanych stron może złożyć skargę w celu poinformowania Komisji o wszelkiej domniemanej pomocy niezgodnej z prawem lub wszelkiej domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym celu zainteresowana strona należycie wypełnia formularz, który określono w przepisach wykonawczych, o których mowa w art. 33, oraz przekazuje wszystkie wymagane w nim obowiązkowe informacje.
Jeżeli Komisja uważa, że zainteresowana strona nie spełnia wymogów dotyczących obowiązkowego formularza skargi lub że okoliczności faktyczne i prawne przedstawione przez zainteresowaną stronę nie stanowią wystarczającej podstawy, by wykazać – na podstawie badania prima facie – istnienie pomocy niezgodnej z prawem lub pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem, informuje o tym zainteresowaną stronę i wzywa ją do przekazania uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. Jeżeli zainteresowana strona nie przekaże swoich uwag w wyznaczonym terminie, skargę uznaje się za wycofaną. Komisja informuje zainteresowane państwo członkowskie o uznaniu skargi za wycofaną.
Komisja przesyła skarżącemu kopię decyzji w danej sprawie dotyczącej przedmiotu skargi”.
78 Tak więc art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 dotyczy pomocy, co do której albo istnieje domniemanie, że jest „niezgodna z prawem” w rozumieniu art. 1 lit. f) tego rozporządzenia, ze względu na to, że została wprowadzona w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym wszystkie planowane środki pomocy powinny zostać zgłoszone Komisji i nie mogą zostać wprowadzone w życie przed wydaniem przez nią decyzji końcowej, albo istnieje domniemanie, że jest ona „świadczona niezgodnie z przeznaczeniem” w rozumieniu art. 1 lit. g) wskazanego rozporządzenia, to znaczy wykorzystywana przez beneficjentów z naruszeniem decyzji Komisji, na mocy której uznano ją za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
79 Jedynie w odniesieniu do tej zdefiniowanej w art. 1 rozporządzenia 2015/1589 pomocy art. 24 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia w związku z jego art. 12 ust. 1 przyznaje zainteresowanej stronie prawo wszczęcia wstępnego postępowania wyjaśniającego poprzez skierowanie do Komisji sporządzonej na specjalnym formularzu skargi zawierającej informacje dotyczące takiej pomocy, którą to skargę instytucja ta ma obowiązek zbadać w ramach postępowania, w którym skarżącemu przysługują pewne uprawnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2019 r., Marinvest i Porting/Komisja, T‑728/17, niepublikowany, EU:T:2019:325, pkt 38– 40; zob. także podobnie i analogicznie wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, pkt 37).
80 Zgodnie z orzecznictwem w wypadku złożenia takiej skargi Komisja może być w pewnych okolicznościach zobowiązana do rozpatrzenia jej, wykraczając poza samą tylko ocenę okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez podmiot składający skargę. Komisja jest bowiem zobowiązana – w interesie prawidłowego stosowania postanowień traktatu o podstawowym znaczeniu odnoszących się do pomocy państwa – do starannego i bezstronnego zbadania skargi, co może wiązać się z koniecznością zbadania przez tę instytucję elementów, na które składający skargę nie powołał się w sposób wyraźny (zob. wyrok z dnia 15 marca 2018 r., Naviera Armas/Komisja, T‑108/16, EU:T:2018:145, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).
81 Tymczasem niniejsza sprawa nie dotyczy pomocy ani sposobów świadczenia pomocy, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, lecz pomocy, która została należycie zgłoszona Komisji przez Królestwo Szwecji i której stosowanie w sposób zgodny z zaskarżonymi decyzjami nie jest w niniejszym przypadku kwestionowane.
82 W konsekwencji, ponieważ art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 nie ma zastosowania, orzecznictwo przypomniane w pkt 80 powyżej jest pozbawione znaczenia dla niniejszej sprawy.
83 Jednakże zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 67–69 powyżej Komisja była zobowiązana oprzeć swoją analizę na informacjach, którymi dysponowała lub mogła dysponować i które nie ograniczają się do tych przedstawionych w skardze w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589.
84 Ponadto, o ile do Komisji nie należy poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle w niniejszej sprawie skarżąca przekazała Komisji informacje dotyczące skutków kumulacji zwolnień podatkowych przyznanych przez Królestwo Szwecji i pomocy na produkcję energii z biogazu przyznanej przez inne państwa członkowskie, w szczególności przez Królestwo Danii.
85 W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy badaniu spornych systemów Komisja dysponowała informacjami na temat skutków, jakie mogą wynikać ze spornej kumulacji. Ponadto Komisja mogła uzyskać, gdyby uznała to za konieczne, dodatkowe informacje, o dostarczenie których mogłaby zwrócić się do skarżącej.
86 Jednakże, jak podniosła Komisja na rozprawie, należy zbadać, czy informacje zawarte w pismach skarżącej i w załączonych do nich analizach były istotne dla oceny zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym. Należy zatem ustalić, czy te informacje dotyczące ewentualnej nadmiernej rekompensaty mogły świadczyć o istnieniu poważnych trudności związanych z ustaleniem takiej zgodności. Jedynie w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej należałoby bowiem dojść do wniosku, że Komisja była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 85).
W przedmiocie istnienia poważnych trudności związanych z nadmierną rekompensatą
87 Z przedstawionych w zaskarżonych decyzjach zasadniczych rozważań dotyczących nadmiernej rekompensaty, streszczonych w pkt 9 powyżej, wynika, że zdaniem Komisji, aby sporne systemy mogły zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym, konieczne było, aby przedmiotowe zwolnienia podatkowe nie prowadziły do nadmiernej rekompensaty.
88 W zaskarżonych decyzjach nie wyjaśniono jednak, czy owa nadmierna rekompensata wynika wyłącznie z ewentualnej kumulacji przedmiotowych zwolnień podatkowych z inną pomocą przyznaną przez Królestwo Szwecji, czy też może również wynikać ze spornej kumulacji.
89 Komisja wyjaśniła, że podczas badania nadmiernej rekompensaty ograniczyła się do zbadania ewentualnej kumulacji przedmiotowych zwolnień podatkowych z innymi środkami pomocy przyjętymi przez Królestwo Szwecji. Jej zdaniem dodatkowego uwzględnienia ewentualnej pomocy przyznanej w innym państwie członkowskim nie przewidziano ani w wytycznych, ani w innych przepisach prawa Unii na potrzeby zbadania, czy beneficjenci owych zwolnień uzyskali nadmierną rekompensatę.
90 Królestwo Szwecji powołało się natomiast na fakt, że sprawozdania szwedzkiej agencji ds. energii, na których Komisja oparła się w celu wykluczenia w zaskarżonych decyzjach istnienia nadmiernej rekompensaty, pośrednio uwzględniają pomoc przyznaną przez Królestwo Danii. Jednakże w odpowiedzi na pytania Sądu zadane na piśmie i ustnie państwo to wyjaśniło, że kontrola braku nadmiernej rekompensaty przeprowadzona przez szwedzką agencję ds. energii odbywała się na szczeblu krajowym i że nie istnieje obowiązek uwzględnienia ewentualnej pomocy na produkcję przyznanej przez inne państwa członkowskie, którą mógłby być objęty biogaz przywożony do Szwecji.
91 W konsekwencji należy stwierdzić, że w celu wydania zaskarżonych decyzji Komisja zbadała jedynie nadmierną rekompensatę, która może wynikać z kumulacji kilku rodzajów pomocy przyznanej przez Królestwo Szwecji. W ten sposób Komisja wykluczyła scenariusz, zgodnie z którym sporna kumulacja mogła wywołać poważne trudności przy ustalaniu zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym, a jedynie przeprowadzenie formalnego postępowania wyjaśniającego pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy tak w istocie było. Należy zatem zbadać, czy wykluczenie to jest uzasadnione.
92 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w [t]raktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
93 Zgodnie z art. 107 ust. 3 TFUE:
„Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana:
[…]
c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”.
94 Wynika z tego, że przed podjęciem decyzji, czy pomoc państwa jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c), Komisja jest zobowiązana do zbadania wpływu tej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W szczególności w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, Komisja wydaje decyzje oparte na tym postanowieniu po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, powinna ona być w stanie stwierdzić – przy czym kwestia ta nie powinna nastręczać poważnych trudności – że dana pomoc nie wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
95 W zaskarżonych decyzjach, przyjętych zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, Komisja doszła do wniosku, że nie powinna wnosić zastrzeżeń wobec spornych systemów, które stanowią przedłużenie systemów uznanych już za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
96 Jednakże Komisja, choćby w świetle informacji przekazanych jej przez skarżącą (zob. pkt 71–73 powyżej), nie mogła nie wiedzieć, że przywóz do Szwecji biogazu wytwarzanego w innych państwach członkowskich, w szczególności w Danii, wzrósł znacząco w latach poprzedzających zgłoszenie spornych systemów, na niekorzyść biogazu pochodzącego z innych państw członkowskich, ze względu na istnienie spornej kumulacji.
97 W konsekwencji, nawet jeśli sporne systemy nie zawierały zasadniczych zmian wpływających na systemy, które obowiązywały w Szwecji od wielu lat, Komisja powinna była uwzględnić w swojej ocenie zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym wpływ spornej kumulacji na wzrastające znaczenie przywozu z niektórych państw członkowskich.
98 Prawdą jest, że Komisja nie pominęła tych okoliczności, skoro nalegała na konieczność zastosowania spornych systemów w ten sam sposób do biogazu wytwarzanego w Szwecji i biogazu przywożonego. Jednakże, jak wskazano w pkt 89 powyżej, badanie ewentualności istnienia nadmiernej rekompensaty zostało ograniczone do jej wymiaru krajowego.
99 Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 66 powyżej niewystarczający lub niekompletny charakter analizy przeprowadzonej przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do nadmiernej rekompensaty, jaka może wynikać ze spornej kumulacji, stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności. Jak wynika z pkt 55–59 powyżej, po pierwsze, pomoc państwa nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli nie spełnia warunku dotyczącego proporcjonalności. Po drugie, w zaskarżonych decyzjach kwestia braku nadmiernej rekompensaty jest ściśle związana z kwestią proporcjonalności spornych systemów. W konsekwencji okoliczność, że Komisja dokonała analizy braku nadmiernej rekompensaty w sposób niewystarczający i niekompletny, ponieważ nie uwzględniła spornej kumulacji, może w niniejszej sprawie wystarczyć do stwierdzenia, że poważne trudności zaistniały.
100 Należy jednak stwierdzić, że w przypadku gdyby – jak twierdzą Komisja i Królestwo Szwecji – była wykluczona możliwość uwzględnienia w ramach spornych systemów pomocy przyznanej przez inne państwa członkowskie ze względu na to, że uwzględnienie to narusza zasadę niedyskryminacji lub art. 110 TFUE, kwestia nadmiernej rekompensaty mogącej wynikać ze spornej kumulacji nie byłaby źródłem poważnych trudności.
101 Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, o ile procedura przewidziana w art. 107 i 108 TFUE pozostawia Komisji zakres uznania przy ocenie zgodności systemu pomocy państwa z wymogami rynku wewnętrznego, o tyle z ogólnej systematyki traktatów wynika, że procedura ta nigdy nie powinna prowadzić do rezultatu sprzecznego z ogólnymi zasadami prawa Unii, takimi jak zasada równego traktowania, lub ze szczególnymi postanowieniami traktatów, w szczególności tymi dotyczącymi podatków wewnętrznych, do których zalicza się art. 110 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 kwietnia 2002 r., Nygård, C‑234/99, EU:C:2002:244, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 50, 51 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 9 września 2010 r., British Aggregates i in./Komisja, T‑359/04, EU:T:2010:366, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto pomoc nie może zostać ustanowiona lub zatwierdzona w postaci dyskryminacji podatkowej przez jedno państwo członkowskie produktów pochodzących z innych państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2010 r., British Aggregates i in./Komisja, T‑359/04, EU:T:2010:366, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie naruszenia zasady niedyskryminacji
102 Zasada niedyskryminacji lub równego traktowania zabrania traktowania porównywalnych sytuacji w odmienny sposób lub traktowania odmiennych sytuacji w jednakowy sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2019 r., IPPT PAN/Komisja i REA, T‑805/16, niepublikowany, EU:T:2019:496, pkt 216 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 27 września 2012 r., Koninklijke BAM Groep/Komisja, T‑355/06, niepublikowany, EU:T:2012:486, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
103 Porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle ogółu cechujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu środka państwowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy dany środek państwowy (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
104 W niniejszej sprawie Komisja twierdzi, że upewniła się, iż sporne systemy są zgodne z zasadą niedyskryminacji, ponieważ uzyskała od Królestwa Szwecji zapewnienie, że przedmiotowe zwolnienia podatkowe będą stosowane niezależnie od pochodzenia biogazu sprzedawanego w Szwecji, bez dokonywania rozróżnienia między biogazem wytwarzanym w tym państwie członkowskim a biogazem wytwarzanym w innych państwach członkowskich i przywożonym do Szwecji.
105 Należy jednak stwierdzić, że w świetle celu spornych systemów sprzedaż biogazu, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji zostały zrekompensowane, nie stanowi sytuacji porównywalnej z sytuacją, gdy sprzedawany jest biogaz, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji nie zostały jeszcze zrekompensowane.
106 Jak wynika bowiem z zaskarżonych decyzji (zob. pkt 8 powyżej), przedmiotowe zwolnienia podatkowe zmierzają do tego, aby biogaz był konkurencyjny w stosunku do gazów kopalnych, mimo że koszty produkcji tego pierwszego są wyższe niż koszty produkcji tych drugich.
107 Tymczasem, o ile koszty produkcji biogazu, które są wyższe niż koszty produkcji gazu kopalnego, zostały już zrekompensowane w drodze pomocy przyznanej przez państwo członkowskie, na którego terytorium jego produkcja miała miejsce, o tyle przyznanie przedmiotowych zwolnień podatkowych na rzecz biogazu przywożonego do Szwecji traci rację bytu.
108 Z zaskarżonych decyzji wynika, że Komisja przyznaje, iż istnieje różnica pomiędzy sprzedażą biogazu, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji zostały zrekompensowane, a sprzedażą biogazu, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji nie zostały jeszcze zrekompensowane. W odniesieniu do biogazu produkowanego w Szwecji Komisja upewniła się bowiem, że nie istnieje nadmierna rekompensata wynikająca z kumulacji przedmiotowych zwolnień podatkowych z inną pomocą przyznaną przez szwedzkie władze na produkcję biogazu w tym państwie członkowskim. Jednakże różnica między sytuacją, w której biogaz, w wypadku którego dodatkowe koszty produkcji zostały już zrekompensowane, a sytuacją, w której takie dodatkowe koszty nie zostały jeszcze zrekompensowane, istnieje nawet wówczas, gdy rekompensata ta wynika z pomocy przyznanej przez państwa członkowskie inne niż Królestwo Szwecji.
109 W konsekwencji, jeżeli nie istnieje obiektywne uzasadnienie, to oba rodzaje sprzedaży, o których mowa w pkt 105 powyżej, nie mogą być traktowane w ten sam sposób, to znaczy nie mogą one zostać objęte tym samym zwolnieniem podatkowym, i to niezależnie od tego, czy biogaz sprzedawany w Szwecji został wytworzony na terytorium kraju, czy też został przywieziony.
110 Tymczasem w zaskarżonych decyzjach Komisja nie uwzględniła nadmiernej rekompensaty mogącej wynikać ze spornej kumulacji. Postępując w ten sposób, nie zastosowała ona zasady niedyskryminacji poprzez uwzględnienie wszystkich istotnych elementów charakteryzujących „sytuacje”, które należy porównać na podstawie tej zasady. Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 64 i 66 powyżej oraz z rozważaniami sformułowanymi w pkt 99 powyżej okoliczność ta świadczy o istnieniu poważnych trudności powodujących powstanie po stronie Komisji obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
111 Ponadto, zakładając, że – jak podnosi Komisja – z faktycznego punktu widzenia niemożliwe jest zbadanie, czy systemy pomocy przewidziane w danym państwie członkowskim pokrywają się z systemami obowiązującymi w innych państwach członkowskich, należy zaznaczyć, że – jak przyznała Komisja na rozprawie – w zaskarżonych decyzjach nie wskazano, że jest to niemożliwe. A fortiori w decyzjach tych nie zakwalifikowano owej niemożności jako obiektywnego uzasadnienia.
112 Należy zatem stwierdzić, że konieczne poszanowanie zasady niedyskryminacji nie pozwala wykluczyć istnienia poważnych trudności w odniesieniu do wpływu spornej kumulacji na zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym.
W przedmiocie art. 110 TFUE
113 Jak wskazano w pkt 100 powyżej, należy ustalić, czy – jak utrzymują Komisja i Królestwo Szwecji – art. 110 TFUE stoi na przeszkodzie temu, by sporne systemy mogły uwzględniać pomoc przyznaną przez inne państwa członkowskie.
114 Zgodnie z art. 110 TFUE:
„Żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe.
Ponadto żadne państwo członkowskie nie nakłada na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych, które pośrednio chronią inne produkty”.
115 Zgodnie z orzecznictwem, po pierwsze, z art. 110 TFUE wynika, że rozróżnienia w dziedzinie opodatkowania wewnętrznego są zgodne z prawem Unii jedynie wówczas, gdy służą one realizacji celów, które również są zgodne z tym prawem i gdy zasady ich dokonywania pozwalają uniknąć wszelkiej dyskryminacji, bezpośredniej lub pośredniej, w odniesieniu do przywozu z innych państw członkowskich lub ochrony konkurencyjnych towarów krajowych. Tak więc w trosce o poszanowanie tych wymogów prawo Unii w swym obecnym kształcie nie ogranicza swobody każdego państwa członkowskiego w zakresie ustanowienia systemu zróżnicowanego opodatkowania dla niektórych produktów, nawet podobnych w rozumieniu art. 110 akapit pierwszy TFUE, na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak rodzaj wykorzystywanych surowców czy zastosowane metody produkcji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Outokumpu, C‑213/96, EU:C:1998:155, pkt 30; z dnia 14 kwietnia 2021 r., Achema i Lifosa/Komisja, T‑300/19, niepublikowany, EU:T:2021:191, pkt 220).
116 Po drugie, zgodność z prawem pewnych zwolnień czy ulg podatkowych, zwłaszcza jeśli ich celem jest utrzymanie produkcji lub przedsiębiorstw, które bez tych szczególnych przywilejów podatkowych nie byłyby już – ze względu na podniesienie kosztów produkcji – rentowne, jest uzależniona od spełnienia warunku polegającego na tym, że państwo członkowskie wykonujące to uprawnienie, rozszerza możliwość korzystania z nich w niedyskryminacyjny i nieprotekcjonistyczny sposób na znajdujące się w takiej samej sytuacji produkty przywożone, z poszanowaniem art. 110 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2010 r., British Aggregates i in./Komisja, T‑359/04, EU:T:2010:366, pkt 93–95 i przytoczone tam orzecznictwo).
117 Po trzecie, wymogi art. 110 TFUE są spełnione, jeżeli ustawodawstwo danego państwa członkowskiego pozwala na stosowanie do towaru pochodzącego z innego państwa członkowskiego systemu podatkowego, który można uznać za równoważny z systemem zastosowanym do tego towaru, w sytuacji gdy został on wyprodukowany w tym pierwszym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 30 października 1980 r., Schneider-Import, 26/80, EU:C:1980:257, pkt 10, 15).
118 Wynika z tego, że jeżeli sprzedaż w państwie członkowskim produktów krajowych lub podobnych produktów przywożonych nie byłaby rentowna w braku korzyści podatkowych, to art. 110 akapit pierwszy TFUE stoi na przeszkodzie temu, by produkty przywożone były dyskryminowane, bezpośrednio lub pośrednio, w stosunku do produktów krajowych, ze względu na objęcie ich opodatkowaniem wyższym niż to, które stosuje się do tych ostatnich produktów. Natomiast zróżnicowane traktowanie pod względem podatkowym jest zgodne z tym postanowieniem, gdy takie traktowanie jest wynikiem zastosowania obiektywnych kryteriów i pozwala uniknąć wszelkich form dyskryminacji w odniesieniu do przywozu z innych państw członkowskich.
119 W celu zastosowania tych zasad w rozpatrywanej sytuacji należy zauważyć, że ma ona pewną cechę szczególną w porównaniu z sytuacjami, o których mowa w orzecznictwie, polegającą na tym, że każdy biogaz sprzedawany w Szwecji, niezależnie od tego, czy został wytworzony w tym państwie członkowskim, czy też został tam przywieziony, korzysta z tych samych zwolnień podatkowych. Co więcej, w odniesieniu do biogazu przywożonego te całkowite zwolnienia są przyznawane bez dokonywania rozróżnienia w zależności od tego, czy państwo członkowskie, w którym ów biogaz został wyprodukowany, przyznało pomoc na produkcję energii z biogazu, czy też nie.
120 Ze względów związanych z wymogami prawa Unii mającego zastosowanie do pomocy państwa Komisja upewniła się, że biogaz wytwarzany w Szwecji nie korzysta z nadmiernej rekompensaty (zob. pkt 108 powyżej). W konsekwencji nie może ona utrzymywać, że biogaz przywożony z innych państw członkowskich byłby przedmiotem dyskryminacji zakazanej przez art. 110 TFUE, gdyby był objęty przedmiotowymi zwolnieniami podatkowymi tylko pod warunkiem wykluczenia wszelkiej nadmiernej rekompensaty wynikającej z kumulacji tych zwolnień i ewentualnej pomocy przyznanej przez inne państwa członkowskie producentom tego biogazu przed jego wywozem do Szwecji. Ten warunek dotyczący braku nadmiernej rekompensaty jest bowiem analogiczny do warunku, którego spełnienia wymaga się w odniesieniu do biogazu wytwarzanego w Szwecji.
121 Prawdą jest, że w celu uniknięcia jakiejkolwiek nadmiernej rekompensaty biogaz przywożony z niektórych państw członkowskich mógłby zostać opodatkowany w Szwecji podatkiem krajowym, który, jako że nie jest powiązany ze zwolnieniem podatkowym lub jest powiązany ze zwolnieniem mniejszym niż przedmiotowe zwolnienia podatkowe, byłby wyższy od podatku obciążającego biogaz wytwarzany w Szwecji. Jednakże taki rezultat nie musi koniecznie być dyskryminujący. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii biogazu Komisja, zanim uznała, że sporne systemy są zgodne z rynkiem wewnętrznym, musiała bowiem wykluczyć, że kumulacja pomocy o charakterze podatkowym i pomocy na produkcję prowadzi do nadmiernej rekompensaty.
122 Innymi słowy, istnienie nadmiernej rekompensaty może zostać uznane za obiektywne kryterium pozwalające na stosowanie przedmiotowych zwolnień podatkowych wyłącznie do biogazu, krajowego lub przywożonego, którego wyższe koszty produkcji w stosunku do gazu kopalnego nie zostały już zrekompensowane w drodze innej pomocy, bez względu na to, które z państw członkowskich przyznało tę inną pomoc, i bez uszczerbku dla możliwości dostosowania stawki przedmiotowych zwolnień podatkowych do rozmiaru tej innej pomocy. To oparte na obiektywnym kryterium zróżnicowanie pozwoli prawdopodobnie uniknąć dyskryminacji, jaka byłaby skutkiem rekompensat przyznanych już na rzecz biogazu przywożonego z niektórych państw członkowskich.
123 Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem system opodatkowania ma skutek dyskryminujący i ochronny sprzeczny z art. 110 TFUE, jeżeli skutkuje on przekierowaniem zakupów produktów pochodzących z innych państw członkowskich na rzecz zakupów produktów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 1990 r., Komisja/Grecja, C‑132/88, EU:C:1990:165, pkt 18, 19).
124 Bezsporne jest, że nie jest tak w przypadku spornych systemów. W rzeczywistości w braku środków przyjętych w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty mogącej wynikać ze spornej kumulacji, sporne systemy wprowadzają dyskryminację odwrotną biogazu wytwarzanego w Szwecji na rzecz biogazu wytwarzanego w innych państwach członkowskich, które przyznają pomoc na produkcję energii z biogazu. Skutku tego nie można uznać za narzucony w świetle obowiązku zapewnienia poszanowania przez sporne systemy art. 110 TFUE, którego racją bytu jest uniemożliwienie państwu członkowskiemu faworyzowania własnej produkcji ze szkodą dla produkcji innych państw członkowskich. Ponadto należy zauważyć, że artykuł ten nie ma zastosowania do sytuacji, w której dane państwo członkowskie przyznaje produktom, które przywozi z niektórych państw członkowskich, traktowanie podatkowe bardziej korzystne niż to, które przyznaje ono podobnym produktom przywożonym z innych państw członkowskich.
125 Należy zauważyć, że w częściach zaskarżonych decyzji poświęconych przestrzeganiu prawa podatkowego Unii (zob. pkt 11 powyżej) Komisja stwierdziła, że sporne systemy nie prowadzą do nadmiernej rekompensaty i że przedmiotowe zwolnienia podatkowe mają zastosowanie niezależnie od pochodzenia biogazu. Wynika z tego, że Komisja nie uznała, iż istnieją poważne trudności w tym względzie, podczas gdy rozważania zawarte w pkt 115–124 powyżej świadczą o tym, że takie trudności istniały i powinny zostać zbadane w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.
126 Należy zatem stwierdzić, że konieczne poszanowanie art. 110 TFUE nie pozwalało także wykluczyć istnienia poważnych trudności w odniesieniu do wpływu spornej kumulacji na zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym.
Wnioski w przedmiocie zarzutu szczegółowego dotyczącego spornej kumulacji
127 W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarżąca, opierając się na informacjach, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, wykazała, że analiza zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE nastręczała poważnych trudności związanych z nadmierną rekompensatą mogącą wynikać ze spornej kumulacji w świetle zasady niedyskryminacji i art. 110 TFUE. Wynika z tego, że Komisja powinna była zbadać wspomniane trudności w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, zamiast wydać zaskarżone decyzje po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego.
128 Ponieważ te poważne trudności dotyczą zasady i przepisu prawa pierwotnego, nie ma potrzeby wypowiadania się w przedmiocie argumentów Komisji i Królestwa Szwecji dotyczących okoliczności, że uwzględnienie nadmiernej rekompensaty mogącej wynikać ze spornej kumulacji byłoby sprzeczne z kilkoma aktami prawa wtórnego, z których wynika zakaz ustalania różnych stawek opodatkowania produktów pochodzących z różnych państw członkowskich.
129 W konsekwencji należy uwzględnić zarzut szczegółowy dotyczący spornej kumulacji i stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów szczegółowych podniesionych przez skarżącą.
W przedmiocie kosztów
130 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.
131 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Królestwo Szwecji pokrywa zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 4489 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56125 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu SA.49893 (2018/N) – Zwolnienie podatkowe dla biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność i które wykorzystuje się do produkcji ciepła.
2) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 4487 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56908 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu na rzecz biogazu przeznaczonego do wykorzystania jako paliwo silnikowe w Szwecji.
3) Komisja Europejska pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Landwärme GmbH.
4) Królestwo Szwecji pokrywa własne koszty.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy