JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2007. január 11.1(1)
C‑508/04. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Osztrák Köztársaság
„A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – A 92/43 irányelv átültetése”
I – Bevezetés
1. A Bizottság a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: élőhelyekről szóló irányelv) rendelkezéseinek átültetését kifogásolja egyes osztrák tartományokban.
2. Az eljárás a 2000. április 13‑i állásfoglalásra történő felszólítással (felszólító levél) indult, és a 2003. október 15‑i indokolással ellátott véleménnyel folytatódott. 2004. december 8‑án a Bizottság végül előterjesztette a jelen ügy alapjául szolgáló keresetet.
3. Figyelemmel az osztrák jognak az eljárás folyamán történt számos módosítására, a Bizottság az alábbi döntés meghozatalát kéri a Bíróságtól:
1. Az Osztrák Köztársaság – mivel a 92/43/EGK irányelv 1. cikkét, 6. cikkének (1) és (2) bekezdését, 12. és 13. cikkét, l6. cikkének (1) bekezdését, valamint 22. cikkének b) pontját az osztrák jogba nem ültette át teljesen, illetve megfelelően – nem teljesítette a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv megfelelő, illetve teljes átültetésére vonatkozó kötelezettségét.
2. Az eljárás költségeinek viselésére az Osztrák Köztársaságot kötelezze.
4. Az Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
1. a jelen keresetet mint megalapozatlant utasítsa el; legalábbis annyiban, amennyiben az osztrák jogi helyzet közösségi joghoz igazításaira időközben sor került,
2. a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
II – Értékelés
5. A keresetet a Bizottság indokolással ellátott véleményében megállapított határidő lejártakor fennálló jogi helyzet alapján kell elbírálni. Tekintettel arra, hogy az indoklással ellátott vélemény 2003. október 17‑én érkezett meg Ausztria állandó képviseletére, az irányadó időpont 2003. december 17‑e.
6. Amennyiben a Bizottság az élőhelyekről szóló irányelv 12. és 13. cikke átültetésének elmulasztását vagy nem teljes átültetését kifogásolja, úgy Ausztria ezt nem vitatja, hanem a jogi helyzet megváltoztatását ígéri. Ugyanez vonatkozik a Tirol és Stájerország(3) tartományokat ért kifogásra a 16. cikk (1) bekezdésének nem megfelelő átültetésével kapcsolatban. Tekintettel arra, hogy a jogi helyzet megváltoztatása az indokolással ellátott véleményben megállapított határidőig nem történt meg, ennyiben a kötelezettségszegést megállapítottnak kell tekinteni.
7. Egyebekben emlékeztetni kell arra is, hogy amint az az említett irányelv negyedik és tizenegyedik preambulumbekezdéséből következik, a veszélyeztetett természetes élőhelyek és fajok a Közösség természeti örökségét képezik, és veszélyeztetettségük gyakran országhatárokon átívelő problémát jelent, ennélfogva a védelmét előmozdító intézkedések elfogadása valamennyi tagállam közös feladata. Következésképpen az átültetés pontossága különös jelentőséggel bír a jelen ügyhöz hasonló esetben, amikor a Közösség természeti örökségének kezelése saját területeik vonatkozásban az egyes tagállamok feladata(4).
A – Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkéről
8. A Bizottság azt rója fel Ausztriának, hogy Salzburg tartomány az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikke szerinti egyes fogalom-meghatározásokat nem ültette át: „egy természetes élőhely védettségi helyzete” (e) pont), „közösségi jelentőségű fajok” (g) pont), „egy faj védettségi helyzete” (i) pont) és „különleges természet-megőrzési terület” (l) pont). Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkében foglalt fogalmak átültetésének kötelezettségét a Bíróság már kimondta(5).
9. Ausztria ezzel szemben azt állítja, hogy a beavatkozás fogalmának a védelmi célokkal történő összekapcsolása megfelelően meghatározza ezeket a fogalmakat.
1. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének e) és i) pontjairól
10. Mindkét fogalom-meghatározás a természetes élőhelyek és a fajok védettségi helyzetére vonatkozik, valamint a kedvezőnek tekinthető védettségi helyzet feltételeit határozza meg. Ezek a következőképpen szólnak:
„e) »egy természetes élőhely védettségi helyzete«: a természetes élőhelyet és jellegzetes fajait érintő azon hatások összessége, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül hosszú távon befolyásolhatják az élőhely természetes kiterjedését, szerkezetét és funkcióit csakúgy, mint jellegzetes fajainak hosszú távú fennmaradását.
Egy természetes élőhely védettségi állapota abban az esetben minősül »kedvezőnek«, ha:
– természetes kiterjedése és az azon belül található területek nagysága állandó vagy növekvő, továbbá
– hosszú távú fennmaradásához szükséges sajátos szerkezete és funkciói biztosítottak, és valószínűleg a belátható jövőben is biztosítottak lesznek, továbbá;
– jellegzetes fajainak védettségi helyzete az i) pontban meghatározottak szerint kedvezőnek minősül
– […]
i) »egy faj védettségi helyzete«: a fajt érintő azon hatások összessége, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
A védettségi helyzet abban az esetben minősül »kedvezőnek«, ha:
– az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként, továbbá
– a faj természetes előfordulási területe nem csökken, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog csökkenni, továbbá
– kellő nagyságú élőhely áll rendelkezésre jelenleg és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához.”
11. Ausztria azt az álláspontot képviseli, hogy a természetvédelemről szóló salzburgi tartományi törvény (Naturschutzgesetz des Landes Salzburg) 5. §‑ának 8. és 9. pontjai, valamint a 22a. §‑ának (3) és (4) bekezdései ezen fogalom-meghatározások valamennyi elemét tartalmazzák.
12. Ezek a szabályok meghatározzák a beavatkozás és a védelmi célok fogalmát (5. § 8. és 9. pontjai), a természet-megőrzési területre vonatkozó intézkedések tartalmát, az ott meghatározott előírások alóli kivételek engedélyezésének feltételeit, különös tekintettel a hatásvizsgálatra (22a. § (3) és (4) bekezdései). A kedvező védettségi helyzet fogalmát használják ugyan, de nem határozzák meg.
13. Következésképpen az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének e) és i) pontjaiban foglalt meghatározások nem kerültek átültetésre, hanem azok a mindenkori szabályozáson alapszanak. Márpedig ez a jogalkotási technika nem biztosítja, hogy az irányelv alkalmazásakor a kérdéses fogalom-meghatározások valamennyi elemét ténylegesen figyelembe vegyék. Ezek az elemek döntőek az érintett élőhelyek és fajok védelmének hatóköre szempontjából.
14. Így például egy élőhelyre gyakorolt hatások vizsgálata során nemcsak annak általános képére, hanem annak – az 1. cikk e) pontjában írt – jellegzetes fajaira is figyelemmel kell lenni. Olyan terv, amely ugyan az adott területen lévő élőhelytípus kiterjedését összességében nem kívánja csökkenteni, illetve a létezését nem kívánja veszélyeztetni, azonban káros annak egyes jellegzetes fajaira, mégis releváns az élőhelytípus védettségi helyzete szempontjából.
15. Következésképpen a természetvédelemről szóló salzburgi tartományi törvény 5. §‑ának 8. és 9. pontjai és 22a. §‑ának (3) és (4) bekezdései nem tekinthetőek az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikke e) és i) pontjai megfelelő átültetésének.
2. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikke g) pontjáról
16. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének g) pontja a következőképpen rendelkezik:
„g) »közösségi jelentőségű fajok«: olyan fajok, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül:
i) veszélyeztetettek, kivéve azon fajokat, amelyek természetes előfordulása az adott területen elhanyagolható, és nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek a nyugat-palearktikus régión belül; vagy
ii) sebezhetők, azaz valószínű, hogy a közeljövőben a veszélyeztetett csoportba fognak tartozni, amennyiben az okozati tényezők továbbra is fennállnak; vagy
iii) ritkák, azaz kis populációkban fordulnak elő, amelyek jelenleg nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek, de annak veszélye fennáll, hogy azzá válnak. Az érintett fajok szűk földrajzi területen, illetve kiterjedtebb területen ugyan, de csak gyéren elszórva fordulnak elő; vagy
iv) endémikusak [helyesen: endemikusak], és különös figyelmet igényelnek élőhelyük sajátos jellege és/vagy használatuk élőhelyre és/vagy védettségi helyzetükre gyakorolt potenciális hatása következtében.
E fajok felsorolása a II. és/vagy a IV. illetve V. mellékletben szerepel, illetve ott szerepelhet.”
17. Tekintettel arra, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt célkitűzésben szerepel ez a fogalom, szükséges az átültetése. Az irányelv alapján hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat- és növényfajok kedvező védettségi helyzetének fenntartása, illetve helyreállítása. Ez a célkitűzés az élőhelyekről szóló irányelv 11. cikke szerinti felügyeleti kötelezettség terjedelme szempontjából releváns, és részletes, egyértelmű és pontos átültetést igényel(6).
18. Ausztria előadja, hogy a természetvédelemről szóló salzburgi tartományi törvény 3a., 22a. és 22b. §‑a valamint 29. és azt követő §‑ai ezt a fogalmat megfelelőn meghatározzák.
19. A vonatkozó szabályozás azonban csak az érdekek mérlegeléséről és a helyettesítő intézkedésekről (3a. §), az európai természet-megőrzési területekről (22a. és 22b. §), valamint a növényvédelemről (29. és azt követő §‑ok) szól. A közösségi jelentőségű fajok fogalma ebben a szabályozásban említésre sem kerül. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikke g) pontjának átültetése a nevezett előírások által tehát kizárható.
3. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének l) pontjáról
20. Az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének l) pontja a következőképpen rendelkezik:
„l) »különleges természet-megőrzési terület«: olyan, közösségi jelentőségű és a tagállamok által törvényi, közigazgatási és/vagy szerződéses aktus útján kijelölt természeti terület, amelyben meghozták a szükséges intézkedéseket azon természetes élőhelyek és/vagy fajok populációinak kedvező védettségi helyzetének helyreállítására, illetve fenntartására, amelyek céljára a természeti területet kijelölték.”
21. Ausztria álláspontja szerint ez a fogalom a természetvédelemről szóló salzburgi tartományi törvény 5. §‑ának 9. pontja, valamint 22a. §‑a által megfelelően átültetésre került. Ezek a szabályok az európai természet-megőrzési területek védelmi célkitűzéseire (5. § 9. pontja), valamint az e területeken bevezetendő védelmi rendszerre vonatkoznak (22a. §). Tekintetbe kell venni továbbá Ausztria érvelésének kiegészítéseképpen az európai természet-megőrzési területnek az 5. § 10. pontjában foglalt meghatározását.
22. A természetvédelemről szóló salzburgi tartományi törvény a „különleges természet-megőrzési terület” fogalmát nem alkalmazza. Ehelyett az „európai természet-megőrzési terület” fogalmát használja. Az 5. § 10. pontja az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének l) pontja szerinti fogalom-meghatározástól eltérően nem a tagállamok által törvényi, közigazgatási és/vagy szerződéses aktus útján kijelölt, hanem az élőhelyekről szóló irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerinti, a közösségi jelentőségű területek listájára a Bizottság által felvett területekre utal, valamint azokra, amelyeket Salzburg tartomány az élőhelyekről szóló irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján javasolt a listára felvenni. Ez azonban kizárólag az „európai természetmegőrzési területek” védelmének – egyébként nagyon is kívánatos – időbeli kiterjesztését eredményezi, ezért a meghatározás pontos átültetését nem érinti.
23. Ellentétben az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének l) pontjával, az 5. § 10. pontja a fentieken kívül csak az érintett területekre utal, az ott alkalmazandó intézkedésekre nem. Ez az előírás ugyanakkor az 5. § 9. pontjával együttesen olvasandó, amely többek között az élőhelyekről szóló irányelv I. mellékletében megjelölt természetes élőhelyek, valamint a II. mellékletében felsorolt állat- és növényfajok „kedvező védettségi helyzete fenntartásának vagy helyreállításának végrehajtását” jelöli meg az európai természet-megőrzési terület védelmi céljaiként. A természetvédelemről szóló salzburgi törvény 22a. §‑ának (2) bekezdése alapján az e célok végrehajtását szolgáló intézkedéseket a tartományi kormány [Landesregierung] rendelet útján szabályozza.
24. A természetvédelemről szóló salzburgi törvény 5. § 9. és 10. pontjait a 22a. §‑sal egybevetve az „európai természet-megőrzési terület” fogalma a „különleges természet-megőrzési terület” élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének l) pontja szerinti fogalmának valóban minden elemét figyelembe veszi. Salzburgban ennek alapján az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikkének 1) pontját megfelelő módon átültették.
B – Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkéről
1. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdéséről
25. A különleges természet-megőrzési területek védelméhez szükséges intézkedések meghozatalára az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése kötelezi a tagállamokat, és a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok megállapítják a különleges természetvédelmi területek védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi, közigazgatási, vagy szerződéses aktusokat is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve II. mellékletben szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.”
a) Alsó-Ausztria
26. A Bizottság arra hivatkozik, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján a szükséges védelmi intézkedéseket nem csak a „megfelelő esetben”, hanem minden esetben meg kell hozni. Ez Alsó-Ausztria esetében nem történt meg. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény [Niederösterreichisches Naturschutzgesetz] 9. §‑ának (5) bekezdése kimondja, hogy „[a]z európai természet-megőrzési területekre vonatkozóan megfelelő esetben meg kell hozni […] a megfelelő megőrzési, fejlesztési és védelmi (gazdálkodási terv), állami vagy magánjellegű intézkedéseket”.
27. Ausztria ezzel kapcsolatban előadja, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése csak „szükséges védelmi intézkedésekről” szól, a természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 9. §‑ának (5) bekezdését pedig úgy értelmezik, hogy minden olyan esetet, amelyben védelmi intézkedések szükségesek, „megfelelő esetnek” tekintenek, és ennek alapján meghozzák a védelmi intézkedéseket.
28. Mind az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése, mind a természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 9. §‑ának (5) bekezdése használja a „megfelelő eset” fogalmát. Amíg az alsó-ausztriai rendelkezésben ez a kifejezés a védelmi intézkedésekre általánosságban vonatkozik, addig az irányelvben a védelem különböző eszközeire utal.
29. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján szükség esetén védelmi intézkedéseket kell hozni. Mérlegelési mozgástér csak a meghozandó intézkedés kiválasztása tekintetében áll fenn. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 9. §‑a (5) bekezdésének szövege alapján viszont a védelmi intézkedéseket nem kötelezően, hanem csak a „megfelelő esetben” kell végrehajtani. Nem világos azonban, hogy mikor áll fenn ilyen eset, amelyben a védelmi intézkedéseket alkalmazni kell.
30. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 9. §‑ának (5) bekezdése ezért nem tekinthető azon kötelezettség megfelelő átültetésének, hogy a szükséges intézkedéseket minden esetben meg kell hozni.
31. Ezen Ausztria azon ellenvetése sem változtat, miszerint a nemzeti előírást úgy értelmezik, hogy ha szükséges, meg is teszik a védelmi intézkedéseket. Önmagában a nemzeti jogi előírások irányelvnek megfelelő értelmezése nem lehet olyan világos és egyértelmű, amely a jogbiztonság követelményének való megfeleléshez szükséges(7). Az egyszerű közigazgatási gyakorlatot – amely az adminisztráció igénye szerint módosítható, és nem rendelkezik megfelelő nyilvánossággal – szintén nem lehet a tagállamokat az irányelv átültetése keretében terhelő kötelezettségek végrehajtásának tekinteni(8). Még inkább igaz ez, ha különösen pontos átültetést írnak elő, mint például a madarakról szóló irányelv esetében(9).
b) Felső-Ausztria
32. A Bizottság nézete szerint az élőhelyekről szóló irányelv 6. § (1) bekezdését a természet- és tájvédelemről szóló felső-ausztriai törvény (Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz) 15. § (2) bekezdésének első mondata nem megfelelően ülteti át. A felső-ausztriai előírás a következőképpen rendelkezik:
„A tartományi kormány [Landesregierung] a tájvédelmi területekre (11. §), a védett tájelemekre (12. §), az európai természet-megőrzési területekre (24. §) vagy a természetvédelmi területekre (25. §) vonatkozóan tájmegőrzési tervet készíthet, amely előírja azokat az intézkedéseket, amelyek az (1) bekezdésnek megfelelően a közérdek szempontjából szükségesek, és amelyek nem zavarják jelentős mértékben az érintett földterületek engedélyezett gazdasági felhasználását.”
33. A Bizottság azt kifogásolja, hogy a tájmegőrzési terv elkészítése, vagyis a védelmi intézkedés meghozatala a hatóság mérlegelési jogkörébe tartozik. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerint ezzel szemben kötelező a törvényi, közigazgatási vagy szerződéses aktusok kibocsátása intézkedési tervek létrehozása céljából.
34. Ausztria ezzel kapcsolatban úgy érvel, hogy az irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében szereplő „megfelelő eset” kifejezés nemcsak az intézkedési tervek létrehozására, hanem a „megfelelő törvényi, közigazgatási vagy szerződéses aktusokra” is vonatkozik, és ezért a tagállamoknak választási szabadsága van a meghozandó intézkedések jellege tekintetében.
35. Az igaz, hogy – ahogyan azt Ausztria előadja – az irányelv ad egy bizonyos mozgásteret a tagállamoknak az intézkedési mód megválasztása tekintetében. A természet- és tájvédelemről szóló felső-ausztriai törvény 15. § (2) bekezdésében foglalt kifejezés azonban nem zárja ki, hogy a tartományi kormány mérlegelése arra is kiterjedjen, hogy egyáltalán hoz‑e védelmi intézkedéseket. A tagállamok, ahogyan korábban már ismertetésre került, ezt nem mérlegelhetik(10). Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (1) bekezdésének átültetésére már csak emiatt sem megfelelő a megtámadott rendelkezés.
36. A Bizottság azt kifogásolja ezzel kapcsolatban, hogy a tervezett intézkedések az érintett földterületek engedélyezett gazdasági felhasználását nem akadályozhatják jelentős mértékben. Ilyen kivétel az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében nem szerepel. Ausztria ezzel kapcsolatban előadja, hogy a gazdasági felhasználás csak akkor lehet „engedélyezett”, ha összhangban áll a védett területen alkalmazandó védelmi előírásokkal.
37. A nevezett nemzeti előírás egyrészt nem fogalmazza meg pontosan, hogy mit kell érteni „engedélyezett” gazdasági felhasználás alatt. Lehetségesnek tűnik ugyan az Ausztria által képviselt értelmezés, de ugyanúgy az is elképzelhető, hogy a jogszerűen folytatott gazdasági felhasználás megakadályozza a szükséges védelmi intézkedéseket. Ez a szabályozás tehát legalábbis nem egyértelmű, és ezért nem ülteti át előírt pontossággal az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdését.
38. Ez a kifejezés felveti továbbá azt a kérdést is, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerinti védelmi intézkedések megállapításakor mennyiben vehetők egyáltalán figyelembe gazdasági megfontolások.
39. A Bíróság mindezidáig csupán a madarakról szóló irányelv(11) 4. cikke, illetve az élőhelyekről szóló irányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerinti védelmi területek kiválasztása tekintetében a nem ökológiai szempontok figyelembevételére vonatkozóan foglalt állást. A különleges természetvédelmi területek kiválasztásakor és kijelölésekor az irányelv bármely más rendelkezésében szereplő, nem ökológiai szükségletek nem vehetők figyelembe(12). Ezt bizonyos esetekben úgy általánosítják, hogy nem ökológiai szempontokat az irányelv vonatkozó kifejezett előírása hiányában alapvetően nem lehet figyelembe venni – így például az irányelv 6. cikkének (1) bekezdése esetében sem(13).
40. Fenelly főtanácsnok ezzel szemben nyilvánvalóan abból indul ki, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséges intézkedések megállapításakor a tagállamoknak egyensúlyt kell teremteniük az ökológiai szükségletek és az élőhelyekről szóló irányelv 2. cikkének (3) bekezdése szerinti „gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok” között(14).
41. Ezt a nézőpontot támasztja alá az a követelmény, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata alapján a közösségi jog általános elvei közé tartozó(15) arányosság elvét a védelmi intézkedések megállapításakor megfelelően figyelembe kell venni. Adott esetben ezért az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (1) és (2) bekezdésének alkalmazása során is(16) a (4) bekezdés szerinti mércét kell alkalmazni. Ezek alapján gazdasági igények és az élőhelyekről szóló irányelv 2. cikkének (3) bekezdése szerinti egyéb szempontok, így társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok szintén figyelembe vehetők.
42. Ebből azonban nem következik, hogy a jogszerű gazdasági felhasználás automatikusan elsőbbséget élvez a védelmi célokhoz képest, ahogyan arra természet- és tájvédelemről szóló felső-ausztriai törvény 15. § (2) bekezdésének első mondatából következtethetnénk. Minden esetben meg kell vizsgálni és mérlegelni kell az egyedi alternatívákat, valamint szükség esetén további intézkedéseket kell hozni a Natura 2000 egységének biztosítása érdekében. Így ezen okból is azt kell megállapítani, hogy az előírás nem megfelelő átültetése az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (1) bekezdésének.
2. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséről
43. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet. [Helyesen: A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy megakadályozzák a különleges természetvédelmi területeken található fajok természetes élőhelytípusainak és élőhelyeinek károsodását, valamint azon fajok zavarását, amelyek számára e területeket kijelölték, amennyiben a zavaró tényezők jelentős kihatással lehetnek az irányelv céljaira.]”
44. A Bizottság előadja, hogy a természetvédelemről szóló tiroli törvény [Tiroler Naturschutzgesetz] egyik rendelkezésében sem lehet felismerni az irányelv előírásainak átültetését. Utal arra, hogy természetvédelemről szóló tiroli törvény később beillesztett 14. § (1) bekezdése (LGBl. 2004., 50. sz.) az irányelv preambulumbekezdéseinek tartalmához hasonló általános célmeghatározás.
45. Ausztria elismeri, hogy a természetvédelemről szóló tiroli törvény kifejezetten nem tartalmaz rendelkezést a károsítási tilalomról. A természetvédelemről szóló tiroli törvénynek az elsősorban a Natura 2000 területek tekintetében beillesztett 14. §‑ának (1) bekezdése álláspontja szerint azonban megfelelően figyelembe veszi a károsítás tilalmát.
46. Ezzel kapcsolatban mindenekelőtt azt kell megjegyezni, hogy a természetvédelemről szóló tiroli törvény említett 14. §‑át, éppen úgy, mint például 22a. §‑át csak a módosító törvénnyel (LGBl. 2004., 50. sz.), vagyis az indokolással ellátott véleményben kitűzött határidő lejárta után illesztették be. A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás elbírálásakor ezért ezek az előírások nem irányadóak. A Bizottság ezzel kapcsolatos érvelése nyilvánvalóan csak kiegészítő magyarázatul szolgál, ami különösen a keresetlevélnek a természetvédelemről szóló tiroli törvény 14. §‑a hatálybalépésének időpontjára történő utalásából látszik. Ezért keresete annak megállapítására irányuló, elfogadható kérelemnek tekintendő, hogy a természetvédelemről szóló tiroli törvénynek az utoljára a LGB1. 2002., 89. számában kihirdetett törvénnyel módosított rendelkezései az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdését nem megfelelően ültették át.
47. A természetvédelemről szóló tiroli törvény 14. §‑ának beiktatása előtti jogi helyzetet illetően Ausztria nem vitatta az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (2) bekezdésének nem megfelelő átültetését, így e tekintetben a kifogásnak helyt kell adni.
48. Egyebekben utalni kell arra, hogy még a módosító törvény (LGBl. 2004., 50. sz.) által újrafogalmazott természetvédelemről szóló tiroli törvény sem ülteti át megfelelően az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdését. A Bíróság az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (2) bekezdésével kapcsolatban megállapította, hogy a belső jog – mivel nem tartalmaz egyetlen kifejezett rendelkezést sem, amely kötelezné az illetékes hatóságokat a természetes élőhelyek és a fajok élőhelyei károsodásának megakadályozására − az ezen hatóságok által teljesítendő kötelezettségek vonatkozásában jogilag bizonytalan helyzetet eredményez(17). A fajok megzavarásának tilalmáról szóló 6. cikk (2) bekezdésére ugyanez érvényes.
49. E tekintetben sem a természetvédelemről szóló tiroli törvény 14. §‑a, sem a 2224. §‑a nem megfelelő. A tiroli természetvédelmi törvény 14. §‑ának (1) bekezdése csupán „a természetes élőhelyek és fajok természetes elterjedési területükön lévő élőhelyei kedvező védettségi állapotának megőrzése vagy szükség esetén történő helyreállítása biztosításának” általános célját fogalmazza meg. Eltekintve attól, hogy nem tartalmaz a fajok megzavarásának tilalmáról szóló rendelkezést, az élőhelyekről szóló irányelv minden egyes terület károsodásának és zavarásának megakadályozását előírja a 6. cikke (2) bekezdésében. A tiroli törvény 23. §‑a a fajok megzavarásának tilalmáról szóló rendelkezést sem ülteti át, mert nem a védett területeken található fajokra, vagyis a II. mellékletben felsorolt és az élőhelytípusok jellegzetes fajaira vonatkozik, hanem az irányelv IV. mellékletének a) pontjában foglalt fajokra, amelyeknek a védelme az irányelv 12. cikke alá tartozik.
c) Az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikkéről
50. Az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikkének (1) bekezdése kivételeket fogalmaz meg a fajok védelme alól. A rendelkezés a következőképpen szól:
„Amennyiben nincs más megfelelő megoldás, és az eltérés megengedése nem befolyásolja hátrányosan az érintett fajok populációi kedvező védettségi állapotának fenntartását az elterjedési területükön, a tagállamok engedélyezhetik a 12., 13., 14. cikkben, valamint a 15. cikk a) és b) pontjában foglalt rendelkezésektől való eltérést az alábbiak érdekében:
a) a vadon élő állatok és növények, valamint a természetes élőhelyek védelme;
b) termést, állatállományt, erdőt, halastavat, vizeket és más típusú, tulajdont érintő súlyos károk megelőzése;
c) közegészség, közbiztonság vagy más kiemelkedően fontos közérdek, beleértve a társadalmi vagy gazdasági érdekeket is, továbbá a környezet számára kiemelkedően előnyös hatás elérése;
d) az érintett fajok újbóli elszaporításával és visszahonosításával kapcsolatos kutatás és oktatás, továbbá az e célok érdekében végzett tenyésztés és nemesítés, növények esetében a mesterséges szaporítást is beleértve;
e) a IV. mellékletben felsorolt állat- és növényfajok korlátozott és az illetékes tagállami hatóságok által meghatározott számú példányai szigorúan ellenőrzött feltételek mellett, szelektív módon és korlátozott mértékben végzett befogásának, begyűjtésének vagy tartásának engedélyezése.
[…]”
2. 1. Alsó-Ausztria
51. A Bizottság a természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény [Niederösterreichisches Naturschutzgesetz] 20. §‑ának (4) bekezdése és 21. §‑a vonatkozásában hiányolja a ”kedvező védettségi állapotának fenntartása” kitétel előírását, valamint azt, hogy a rendelkezés nem tartalmazza az élőhelyekről szóló irányelv 12‑15. cikkeitől való eltérés feltételeinek kimerítő felsorolását.
52. Ausztria előadja, hogy az élőhelyekről szóló irányelv által előírt védelem biztosított, a nemzeti hatóságok ugyanis az irányelv szerint kötelesek eljárni, és a jogrend egységes alkalmazásának megfelelően a vadászatról szóló szabályozásban előírt további feltételekre is figyelemmel kell lenniük. A gyakorlatban ez ahhoz vezet, hogy nagyon kevés eltérést engedélyeznek. Ezt a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlata is biztosítja.
53. Ahogyan az már korábban ismertetésre került, az átültetés teljesítéséhez kevés az irányelvnek megfelelő közigazgatási gyakorlat(18). Ahogy a Bíróság az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikkével(19) és a madarakról szóló irányelv(20) vonatkozó 9. cikkével kapcsolatosan kimondta, azon feltételeket, amelyek alapján az egyes tagállamok az irányelvben előírt tilalmaktól eltérhetnek, egyértelmű nemzeti előírásokkal kell átvenni. Az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke pontosan meghatározza azokat a feltételeket, amelyek esetén a tagállamok eltérhetnek az élőhelyekről szóló irányelv 12., 13. 14. cikkében, valamint 15. cikke a) és b) pontjában foglaltaktól, ily módon e 16. cikket megszorítóan kell értelmezni(21).
54. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 20. §‑ának (4) bekezdése szerint eltérés engedélyezhető „feltéve, hogy nem kell attól tartani, hogy ez a védett [vadon élő növényeket és állatokat] [jelentősen] veszélyezteti”. Az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke szerint ezzel szemben azt írja elő, hogy az „nem befolyásolja hátrányosan az érintett fajok populációi kedvező védettségi állapotának fenntartását”. A 20. § (4) bekezdésének megfogalmazása esetében pedig félő, hogy tilalmazott zavarásokat nem ítélnek „jelentősnek”, és engedélyeznek akkor is, ha az érintett populáció nincs kedvező védettségi állapotban. Kedvező védettségi állapot hiányában viszont az ilyen zavarás nem összeegyeztethető a 16. cikkel.
55. Adódhatnak ugyan olyan kivételes körülmények, amikor kedvező védettségi helyzet hiányában is, közérdeken alapuló nyomós okból kivétel engedélyezhető a fajvédelmi tilalmak alól(22), az állomány nem jelentős veszélyeztetésének feltétele azonban ilyen körülményt nem követel meg.
56. Ezenfelül az említett törvény 20. §‑ának (4) bekezdése az engedélyezett kivételes eseteket illetően továbbá csak egy tipikus példára szorítkozik, amely szerint „különösen tudományos vagy pedagógiai célokból” megengedhető az eltérés. Hiányzik tehát a kivételt megalapozó okok kimerítő felsorolása.
57. Ausztria hivatkozik továbbá az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke (1) bekezdésének e) pontjára is. A madarakról szóló irányelv 9. cikke (1) bekezdésének c) pontjában foglaltakhoz hasonlóan a tagállamok a hivatkozott jogszabályhely alapján kivételeket engedélyezhetnek a IV. mellékletben felsorolt fajok korlátozott, és az illetékes tagállami hatóságok által meghatározott számú példányainak, szigorúan ellenőrzött feltételek mellett, szelektív módon és korlátozott mértékben végzett befogásának, begyűjtésének vagy tartásának engedélyezése céljából. Ausztria joggal állapítja meg, hogy ez alapján nincsen szükség kivételt megalapozó okra.
58. Mindenesetre ilyen kivételre akkor van lehetőség az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke alapján, amennyiben nincs más megfelelő megoldás, és az eltérés megengedése nem befolyásolja hátrányosan az érintett fajok populációi kedvező védettségi állapotának fennmaradását az elterjedési területükön. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 20. §‑ának (4) bekezdése ilyen feltételt nem tartalmaz.
59. Az alsó-ausztriai törvény 20. § (4) bekezdésének továbbá elő kellene írnia az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke (1) bekezdésének e) pontjában foglalt különleges feltételek figyelembe vételét, így a szigorú ellenőrzést, azt intézkedés szelektivitását, és a hátrányos befolyás korlátozott mértékét. Leginkább a „korlátozott mérték” tartalmát kellene pontosítani egy irányadó mérték megadásával(23). A 20. § (4) bekezdése nem felel meg ezeknek a követelményeknek sem.
60. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 20. § (4) bekezdését ért kifogásokat Ausztria nem háríthatja el a vadászatról szóló jogi előírásokra történő hivatkozással. A vadászat módjára és eszközeire vonatkozó szabályozás ugyanis csak a vadászat területét érinti, és ezeket ennyiben a Bizottság nem is kifogásolja. A 20. § (4) bekezdésének alkalmazása ugyanakkor a vadászat területén kívül alkalmas az élőhelyekről szóló irányelv 1216. cikkének megsértésére.
61. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény szintén kifogásolt 21. §‑a a kereskedelmi, valamint a mező- és erdőgazdálkodási használatot kiveszi a fajvédelmi tilalmak köréből. Ezek a kivételt előíró szabályok azonban nem kifejezetten a védett növények és állatok szándékos károsítására vonatkoznak.
62. Az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke nem fogalmaz meg kivételeket a fajvédelmi tilalmak alól sem a kereskedelmi, sem a mező- és erdőgazdálkodási használat javára. A természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 21. §‑ában foglalt kivételek azonban az alkivétel értelmében nem vonatkoznak védett növények és állatok szándékos károsítására. A 12. cikk (1) bekezdésének a)c) pontja, valamint a 13‑15. cikkek szerinti tilalmak viszont minden esetben kifejezetten vagy hallgatólagosan szándékos tevékenységet(24) előfeltételeznek. Ezeket az előírásokat tehát nem sértik a 21. § szerinti, szándékosságot nélkülöző magatartásokra korlátozott kivételek. Következésképpen ennyiben a kivételhez kapcsolódó követelmények 16. cikk szerinti vizsgálata is szükségtelen(25).
63. Más a helyzet az élőhelyekről szóló irányelv 12. cikke (1) bekezdésének d) pontja esetében. Az ebben foglalt, a párzási, költő- vagy pihenőhelyek károsítására vagy elpusztítására vonatkozó mindennemű tilalomnak nem eleme a szándékosság(26). E tekintetben a fajvédelmi tilalmak alól a természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 21. §‑ában foglalt kivételek a 16. cikknek megfelelő okot feltételeznek. Ennek a követelménynek a 21. § nem felel meg, mivel nem rendelkezik más megfelelő megoldás hiányáról, a populációk kedvező védettségi állapotának fenntartásáról, valamint a 16. cikk (1) bekezdésének a)e) pontjában szabályozott különös kivételekről.
64. Ausztria végezetül a természetvédelemről szóló törvény 21. §‑át illetően is hivatkozik azokra a vadászatról szóló jogi előírásokra, amelyeket figyelembe kell venni. Ha azonban a nemzeti hatóságok figyelembe is vennék a vadászatról szóló jogban előírt feltételeket, ez akkor sem eredményezne olyan jogi helyzetet, amely az általa biztosított védelmi szint és jogbiztonság szempontjából összehasonlítható volna egy olyan szabállyal, ami a kivételek megengedhető indokainak kimerítő felsorolását tartalmazza. A JagdG (a vadászatról szóló törvény) Ausztria által hivatkozott 95. §‑a nem sorolja fel megfelelő módon az okokat, hanem egyszerűen megtilt bizonyos vadászati módszereket meghatározott állatfajok tekintetében. Alsó-Ausztria vonatkozásában az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikke (1) bekezdésének nem megfelelő átültetésére vonatkozó kifogás összességében tehát megalapozott.
3. 2. Salzburg
65. A természetvédelemről szóló salzburgi törvény [Salzburger Naturschutzgesetz] 34. §‑át és a vadászatról szóló salzburgi törvény [Salzburger Jagdgesetz] 104. §‑ának (4) bekezdését illetően a Bizottság azt kifogásolja, hogy ezek a kivételekre vonatkozó szabályok csak az érintett állat- és növényfajok, illetve vadon élő fajok mindenkori állapotának károsítását tiltják, nem követelik meg az érintett populációk kedvező védettségi állapotának fenntartását. A Bizottság azt az álláspontot képviseli, hogy amennyiben szükséges a kedvező védettségi helyzet helyreállítása, abban az esetben ez a megfogalmazás az élőhelyekről szóló irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerinti kötelezettségbe ütközik.
66. Ausztria ezzel szemben úgy érvel, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerinti „fenntartás” kifejezés a kedvező védettségi helyzet megőrzését, és nem a helyreállítását jelenti. A szabályozás rendszerével ellentétes és végrehajthatatlan lenne, ha az eltérés engedélyezése során előírnák a kedvező védettségi helyzet helyreállításának kötelezettségét.
67. A „fenntartás” kifejezésre először is ténylegesen igaz, hogy az alatt egy állapot megőrzését kell érteni. Az annak alapján megőrizendő állapot azonban az élőhelyekről szóló irányelv 1. cikke (1) bekezdésének i) pontja szerinti kedvező védettségi helyzet. Következésképpen a kedvező védettségi helyzet létrehozásáig – kivételes körülményektől eltekintve – főszabály szerint nem lehet az élőhelyekről szóló irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerinti kivételt tenni.
68. Amikor a nemzeti előírás kivételt enged már abban az esetben is, amennyiben „az érintett állat- és növényfajok […] állapota nem károsodik” anélkül, hogy ezt a populációk kedvező védettségi állapota fenntartásának abszolút céljához kötné, nem megfelelően veszi figyelembe a fentieket.
69. A Bizottság egyebekben kifogásolja, hogy a természetvédelemről szóló salzburgi törvény 34. §‑a alapján eltérés engedélyezhető az italgyártás ((1) bekezdés 2. pontja) és létesítmények megépítése ((1) bekezdés 9. pontja) céljából. Ausztria nem cáfolja ezt a kifogást, hanem bejelenti a törvény módosításait.
70. Ennek a jogalapnak ezért teljes egészében helyt kell adni.
C – Az élőhelyekről szóló irányelv 22. cikke
71. Az élőhelyekről szóló irányelv 22. cikke a következőképpen rendelkezik:
Az irányelv rendelkezéseinek végrehajtása során a tagállamok:
f) a) […]
g) b) biztosítják, hogy a területükön nem őshonos fajok szándékos meghonosítására olyan szabályozás szülessen, amely nem károsítja a természetes élőhelyeket azok természetes kiterjedésében, sem pedig a vadon élő őshonos állat- és növényfajokat; továbbá – amennyiben szükségesnek ítélik – meg is tiltják az ilyen meghonosítását. Az elvégzett vizsgálat eredményeiről tájékoztatják a bizottságot;
h) c) […]”
72. A Bizottság előadja, hogy a természetvédelemről szóló alsó-ausztriai törvény 17. §‑ának (5) bekezdése a nem őshonos növények és állatok kiültetésének, illetve támogatásának főszabály szerinti tilalma alól kivételt biztosít, amennyiben az őshonos állat- és növényfajok természetes (genetikai) jellemzői, illetve a táj szépsége vagy jellemzői „tartósan [nem] károsodnak”. Ezáltal a Bizottság szerint egy, az irányelv által elő nem írt további feltételt vezet be.
73. A fentiekkel egyet kell érteni. A nemzeti előírás csak a természetes élőhelyek, illetve őshonos vadon élő állat- és növényfajok nem őshonos fajok szándékos honosítása útján történő károsítását tiltja, eltérően az irányelvtől, amely mindenfajta károsítást abszolút módon tilt. Ez nem megfelelő átültetése az irányelv rendelkezésének.
III – A költségekről
74. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A fenntartott kereseti kérelmek többsége tekintetében a Bizottság lett pernyertes, ezért a költségeket Ausztriának kell viselnie. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 5. §‑a alapján ugyanez vonatkozik azon kereseti kérelmekre, amelyektől a Bizottság elállt. Ausztria csak késedelmesen igazította a jogi helyzetet a közösségi jogi követelményekhez, így okot adott a keresetre. Következésképpen az eljárás költségeinek viselésére teljes mértékben az Osztrák Köztársaságot kell kötelezni.
IV – Végkövetkeztetések
75. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1. Az Osztrák Köztársaság megsértette az EK‑Szerződés 10. és 249. cikkét, továbbá a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi rendelet 23. cikkét, mivel nem megfelelően ültette át az alábbi rendelkezéseket:
– Salzburg esetében az 1. cikk e), g) és i) pontját,
– Alsó-Ausztria és Felső-Ausztria esetében a 6. cikk (1) bekezdését,
– Tirol esetében a 6. cikk (2) bekezdését,
– Stájerország és Tirol esetében a 12. cikket,
– Karintia, Stájerország és Tirol esetében a 13. cikket,
– Alsó-Ausztria, Salzburg, Stájerország és Tirol esetében a 16. cikk (1) bekezdését, valamint
– Alsó-Ausztria esetében a 22. cikk b) pontját.
2. A Bíróság a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
3. A Bíróság az Osztrák Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.