Language of document : ECLI:EU:C:2018:816

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 4 oktober 2018(1)

Mål C420/16 P

Balázs-Árpád Izsák,

Attila Dabis

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande – Medborgarinitiativet ’Sammanhållningspolitik för jämlikhet mellan regionerna och bevarande av de regionala kulturerna’ med en uppmaning till kommissionen att lägga fram ett förslag till rättsakt för att inbegripa de nationella minoritetsregionerna i unionens sammanhållningspolitik – Registreringsansökan – Kommissionens avslag – Artikel 4.2 b i förordning (EU) nr 211/2011 – Uppenbart utanför kommissionens befogenheter – Uppenbar karaktär – Bevisbörda – Artikel 174 FEUF – Artikel 167 FEUF – Artikel 19.1 FEUF”






I.      Inledning

1.        I det nu aktuella målet har Balázs-Árpád Izsák och Attila Dabis yrkat att domstolen ska upphäva Europeiska unionens tribunals dom av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2016:282) (nedan kallad den överklagade domen). Genom den domen ogillade tribunalen deras talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2013) 4975 final av den 25 juli 2013 om en ansökan om registrering av det europeiska medborgarinitiativet ”Sammanhållningspolitik för jämlikhet mellan regionerna och bevarande av de regionala kulturerna” som lämnades in till Europeiska kommissionen den 18 juni 2013 (nedan kallat det omtvistade beslutet eller avslagsbeslutet).

2.        Den centrala frågan i överklagandet är tolkningen av den grund på vilken tribunalen fastställde kommissionens beslut att inte registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet (nedan kallat förslaget till medborgarinitiativ), nämligen att medborgarinitiativet ”uppenbart [faller] utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen” i den mening som avses i artikel 4.2 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (nedan kallad förordning nr 211/2011).(2)

3.        Inledningsvis anser jag att flertalet av de grunder som anförts i överklagandet inte kan tas upp till prövning eller är ogrundade, med hänsyn till att de ibland är mycket allmänt formulerade.

4.        Jag anser ändå, som jag förklarar i min bedömning, att överklagandet ska bifallas på den första grunden tillsammans med den tredje. Tribunalen hade inte fog för att helt underkänna invändningarna om en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF, artikel 174 FEUF och av artikel 3.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS),(3) jämförd med skäl 10 i samma förordning, och fastställa det omtvistade beslutet att inte registrera förslaget. Jag menar således att den överklagade domen ska upphävas i denna del.

II.    Bakgrund till tvisten, det omtvistade beslutet och den överklagade domen

5.        Balázs-Árpád Izsák och Attila Dabis (nedan kallade klagandena) och fem andra personer lämnade den 18 juni 2013 in ett förslag till medborgarinitiativ till kommissionen med titeln ”Sammanhållningspolitik för jämlikhet mellan regionerna och bevarande av de regionala kulturerna”. Syftet med förslaget till medborgarinitiativ var ”att Europeiska unionens sammanhållningspolitik ska ta särskild hänsyn till regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljer sig från de omgivande regionernas särdrag.”(4)

6.        Kommissionen beslutade den 25 juli 2013, efter att ha erinrat om lydelsen i artikel 4.2 i förordning nr 211/2011 och granskat i synnerhet de bestämmelser i EUF-fördraget som åberopades i förslaget till medborgarinitiativ och alla ”andra möjliga rättsliga grunder”, att inte registrera klagandenas förslag till medborgarinitiativ eftersom det uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen, i enlighet med artikel 4.2 b och 4.3 i förordning nr 211/2011.(5)

7.        Den 27 september 2013 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet vid tribunalen. Den enda grunden för talan, bestående av flera invändningar, var att kommissionen hade åsidosatt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Invändningarna avsåg en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF, artikel 174 FEUF och artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003, jämförd med skäl 10 i samma förordning, en felaktig tolkning av artikel 167 FEUF, en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF, ett felaktigt beaktande av uppgifter som inte avses i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011 och, slutligen, maktmissbruk och ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed.(6)

8.        I den överklagade domen prövade tribunalen de olika invändningar som klagandena fört fram inom ramen för den enda grunden för talan. Tribunalen ogillade därefter talan och förpliktade klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.

III. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

9.        Klagandena överklagade tribunalens dom den 28 juli 2016. De har yrkat, i första hand, att domstolen ska upphäva den överklagade domen, pröva målet i sak och ogiltigförklara det omtvistade beslutet och, i andra hand, att domstolen ska återförvisa målet till tribunalen om domstolen finner att målet inte är färdigt för avgörande, samt att domstolen ska förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

10.      Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.

11.      Den rumänska och den slovakiska regeringen, som intervenerat i målet, har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.

12.      Den ungerska regeringen, som också har intervenerat i målet, har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och avgöra målet i sak eller, om domstolen anser att villkoren för detta inte är uppfyllda, återförvisa målet till tribunalen för avgörande i sak.

13.      I begäran om muntlig förhandling lade klaganden också fram tre nya grunder och yrkade, med stöd av dessa grunder eller de andra grunder som åberopats i överklagandet, att domstolen skulle upphäva den överklagade domen. Kommissionen svarade skriftligen i sitt yttrande i första hand att de nya grunderna inte kunde tas upp till prövning och, i andra hand, att överklagandet inte kunde vinna bifall på de grunderna.

14.      Vid den muntliga förhandlingen den 3 april 2018 yttrade sig alla parter utom den slovakiska regeringen, som inte var företrädd.

IV.    Rättslig bedömning

 Inledande synpunkter

15.      Klagandena har åberopat fem grunder till stöd för sitt överklagande och tre nya grunder i den ovan angivna begäran om muntlig förhandling. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och av artikel 92.1 i tribunalens rättegångsregler av den 4 mars 2015 (nedan kallade tribunalens rättegångsregler)(7). Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 11.4 FEU och av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF. Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av artiklarna 7 och 167 FEUF, artikel 3.3 FEU, artikel 22 i stadgan och bestämmelserna om förbud mot diskriminering. Den femte grunden avser en felaktig tolkning av begreppet rättsmissbruk när tribunalen beslutade om rättegångskostnaderna. De tre nya grunderna avser ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed, ett åsidosättande av principen om likabehandling och, slutligen, en underlåtenhet att registrera en del av förslaget till medborgarinitiativ.

16.      Även om överklagandet vilar på fem grunder och tre nya grunder, anser jag att fokus i detta förslag till avgörande bör ligga på en bedömning av den andra, den tredje och den fjärde grunden. Jag anser också att överklagandet måste omstruktureras genom att den första och den tredje grunden förenas, eftersom de i huvudsak avser bevisbördan, som i den överklagade domen låg på klagandena.

17.      Alla grunder för överklagandet knyter an till villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 och tribunalens granskning av kommissionens bedömning av vad som uppenbart faller utanför kommissionens befogenheter.

18.      Kommissionen är, såsom framgår av skäl 4 och artikel 4.1 sista stycket i förordning nr 211/2011, skyldig att vid ett registreringsförfarande tillhandahålla information och stöd till organisatörerna av ett europeiskt medborgarinitiativ (nedan kallat medborgarinitiativ), i synnerhet om kriterierna för att det ska kunna registreras. Det ska vidare betonas att ett beslut om registrering av ett förslag till medborgarinitiativ i den mening som avses i artikel 4 i nämnda förordning, såsom även framgår av skäl 10 i förordningen, ska fattas i enlighet med principen om god förvaltningssed. Det innebär i synnerhet att den behöriga institutionen är skyldig att vidta en omsorgsfull och opartisk prövning, i vilken bland annat samtliga relevanta omständigheter i det aktuella fallet beaktas. Dessa krav, som ingår i principen om god förvaltningssed, är allmänt tillämpliga på unionsförvaltningens agerande i dess kontakter med allmänheten, och således även i samband med rätten att lägga fram ett europeiskt medborgarinitiativ, vilket är ett instrument som införts för att medborgarna ska kunna delta i unionens demokratiska liv.(8)

19.      Villkoret för registrering i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska dessutom i enlighet med de mål som eftersträvas med detta instrument – såsom de anges i skälen 1 och 2 i nämnda förordning och som bland annat innebär att medborgarna ska uppmuntras att delta och att unionen ska göras lättillgängligare – tolkas och tillämpas av kommissionen, när den har att pröva ett föreslaget europeiskt medborgarinitiativ, på ett sätt som säkerställer att det europeiska medborgarinitiativet förblir lättillgängligt.(9) Det framgår vidare av skäl 2 i förordningen att de förfaranden och villkor som krävs för medborgarinitiativet bör vara tydliga, enkla och användarvänliga och stå i proportion till medborgarinitiativets karaktär. Föreskrivna förfaranden och villkor bör vara sådana att det görs en rimlig avvägning mellan rättigheter och skyldigheter.(10)

20.      Det är endast när ett föreslaget europeiskt medborgarinitiativ – med hänsyn till dess ämne och mål, såsom dessa framgår av den obligatoriska informationen och i förekommande fall den ytterligare information som har lämnats in av organisatörerna i enlighet med bilaga II till förordning nr 211/2011 – uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet(11)att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen som den har befogenhet att vägra registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet med stöd av artikel 4.2 b i nämnda förordning.(12)

21.      Grunderna för överklagandet ska prövas mot denna bakgrund.

A.      Den första och den tredje grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.2 c FEUF, artikel 174 FEUF och fördelningen av bevisbördan

1.      Den överklagade domen

22.      I slutet av punkt 81 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att klagandena inte hade styrkt att såväl unionens som medlemsstaternas genomförande av unionens sammanhållningspolitik hotade de nationella minoritetsregionernas specifika särdrag.(13) I punkt 85 i den överklagade domen slog tribunalen dessutom fast att klagandena inte heller hade styrkt att de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skulle kunna betraktas som allvarliga och permanenta demografiska nackdelar i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF.

23.      Tribunalen gjorde sedan, i punkt 86 i den överklagade domen, en bedömning av artikel 174 tredje stycket FEUF(14) och av artikel 121.4(15) i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006(16) (nedan kallad förordning nr 1303/2013). Tribunalen konstaterade att dessa bestämmelser inte omfattar nackdelar till följd av nationella minoritetsregioners specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag.

24.      I punkt 87 i den överklagade domen angav tribunalen följande: ”Även under antagandet att dessa särdrag kan betraktas som demografiska omständigheter som är specifika för de berörda regionerna, kan det inte fastslås att dessa särdrag regelmässigt utgör nackdelar för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner i förhållande till de omgivande regionerna.” Tribunalen medgav förvisso att språkliga skillnader kunde orsaka transaktionsrelaterade merkostnader eller anställningssvårigheter. Tribunalen ansåg ändå att sådana skillnader även kunde ge områden med nationella minoriteter vissa komparativa fördelar, till exempel ett visst turistmässigt värde eller flerspråkighet.

2.      Sammanfattning av parternas argument

25.      Den första grunden för överklagandet ska enligt min mening omformuleras, eftersom klagandena har anfört att tribunalen, utan att först upplysa dem om omfattningen av bevisbördan, i punkterna 81 och 85 i den överklagade domen gjorde vissa konstateranden vilka angetts ovan, och sedan, i punkt 89 i den överklagade domen, underkände klagandenas invändningar på grund av brist på bevis. Den tredje grunden är en fortsättning på den första grunden.

26.      Klagandena har för det första, i huvudsak med stöd av den ungerska regeringen, gjort gällande att tribunalen innan den meddelade den överklagade domen inte underrättade parterna om att de var tvungna att visa att såväl unionens som medlemsstaternas genomförande av unionens sammanhållningspolitik hotade de nationella minoritetsregionernas specifika särdrag (punkt 81 i den överklagade domen) och att de specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdragen i nationella minoritetsregioner skulle kunna betraktas som demografiska nackdelar (punkt 85 i den överklagade domen). Följaktligen grundade sig tribunalen på antaganden i punkt 87 i den överklagade domen. I punkt 86 i den överklagade domen betraktade tribunalen uppräkningen i artikel 174 tredje stycket FEUF som uttömmande, samtidigt som den i punkt 87 i den överklagade domen, underförstått, medgav att den kunde utvidgas. Tribunalens motivering är tvetydig.

27.      För det andra har klagandena gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 47 i stadgan(17) och principen om ett kontradiktoriskt förfarande samt artikel 92.1 i tribunalens rättegångsregler.(18) Klagandena menar, med hänvisning till bland annat dom av den 21 februari 2013, Banif Plus Bank, (C‑472/11, EU:C:2013:88, punkt 29),(19) att för att de krav som har samband med rätten till en rättvis rättegång ska vara uppfyllda ska parterna kunna få kännedom om och ha möjlighet att i en kontradiktorisk process diskutera både de faktiska och de rättsliga omständigheter som är avgörande.

28.      För det tredje handlade tribunalen fel när den inte tog hänsyn till de statistiska uppgifter som redovisades i interventionsansökan från Judeţul Covasna (Covasnas län i Rumänien) och Obec Debrad (kommunen Debrad, Slovakien) (nedan tillsammans kallade interventionsansökningarna i första instans) och som visade att de nationella minoritetsområdena hade demografiska nackdelar.

29.      Kommissionen och den rumänska och den slovakiska regeringen har anfört att invändningarna är ogrundade. Kommissionen anser att det i princip ankommer på den person som åberopar vissa omständigheter till stöd för ett anspråk att bevisa att dessa är riktiga.

30.      Kommissionen har påpekat att tribunalen i punkterna 80–89 i den överklagade domen inte behandlade de omständigheter som nämndes i punkterna 80 och 85 i den överklagade domen som faktiska, i den mening som avses i reglerna om bevisbörda och bevisföring. I stället tolkade tribunalen de relevanta rättsreglerna för att sedan i punkt 84 i den överklagade domen slå fast att ingen av bestämmelserna i artikel 2 FEU, artikel 21.1 i stadgan eller någon annan bestämmelse i unionsrätten som syftar till att motverka diskriminering, däribland bestämmelserna om tillhörighet till en nationell minoritet, kunde utgöra grund för kommissionen att inom ramen för unionens sammanhållningspolitik föreslå en unionsrättsakt vars syfte och innehåll skulle ha motsvarat den föreslagna rättsaktens syfte och innehåll.

31.      Kommissionen tillämpade i detta fall den tolkning som tribunalen slagit fast i sin dom av den 19 april 2016, Costantini/kommissionen (T‑44/14, EU:T:2016:223, punkterna 16–18). Där erinrade tribunalen om att det följer av artikel 5 FEU att principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter och att varje institution enligt artikel 13.2 FEU ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen. Artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska ses som en del av detta sammanhang. Det framgår av lydelsen i den bestämmelsen att kommissionen för att bedöma om ett förslag till medborgarinitiativ inte uppenbart faller utanför dess befogenhet ska göra en första granskning av de uppgifter som den förfogar över. Av artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 framgår sedan att en mer fullständig prövning ska göras om förslaget registreras.

3.      Bedömning

32.      Jag anser för det första att invändningen att bevisningen i interventionsansökningarna i första instans borde ha tagits upp till prövning är uppenbart ogrundad. Det bör framhållas att den bevisningen innehåller statistiska uppgifter som redan ingick i interventionsansökningarna i första instans. Dessa ansökningar prövades av ordföranden för tribunalens första avdelning och avslogs genom beslut av den 18 maj 2015, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2015:325, ej publicerat). Dessa bevisuppgifter har återigen bifogats som bilagor till det nu aktuella överklagandet. Tribunalen kan i det nu aktuella fallet inte klandras för att den inte beaktade de statistiska uppgifterna i dessa ansökningar i avgörandet av själva saken, det vill säga den överklagade domen, i och med att interventionsansökningarna i första instans avslogs. Bevisuppgifterna kan inte heller beaktas i ett mål om ett överklagande, eftersom domstolen endast får kontrollera att tribunalens beslut är välgrundat med hänsyn till de faktiska och rättsliga omständigheter som omfattas av föremålet för talan vid tribunalen.(20)

33.      För det andra kan invändningarna om ett åsidosättande av artikel 92.1 i tribunalens rättegångsregler inte godtas. I artikel 92.1 i tribunalens rättegångsregler anges följande: ”Tribunalen ska i särskilt uppsatt beslut bestämma de åtgärder för bevisupptagning som den anser vara lämpliga och i beslutet ange vad som ska bevisas.” Klagandena har emellertid tolkat artikel 92.1 i dessa rättegångsregler felaktigt, eftersom tribunalen inte har någon skyldighet gentemot klagandena att uppmana dem att klargöra vilken bevisning de ska lägga fram. Tribunalen får nämligen, som en åtgärd för processledning,(21) på eget initiativ vidta sådana åtgärder för bevisupptagning som avses i artikel 91 i nämnda rättegångsregler. Det framgår emellertid av rättspraxis, som jag ställer mig bakom, att tribunalen är ensam behörig att avgöra om den behöver komplettera den information som den har tillgång till i ett aktuellt mål.(22) ”Åtgärder för bevisupptagning som tribunalen beslutar om, … i enlighet med artikel 91 …, omfattas dessutom av tribunalens utrymme för skönsmässig bedömning. Tribunalen avgör således själv om sådana åtgärder ska vidtas”.(23)

34.      Klagandenas invändning att tribunalen borde ha anmodat dem att lägga fram ytterligare bevis för sina påståenden kan därför inte godtas.

35.      För det tredje anser jag att överklagandet däremot ska vinna bifall på den grund som avser ett åsidosättande av artikel 4.2 c FEUF,(24) artikel 174 FEUF och fördelningen av bevisbördan enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

36.      Jag vill erinra om att kommissionen enligt artikel 4.3 i förordning nr 211/2011 ska vägra registrering av ett förslag till medborgarinitiativ om bland annat villkoret i artikel 4.2 c i nämnda förordning inte är uppfyllt. Som klagandena med rätta har framhållit följer det av en bokstavstolkning av förordning nr 211/2011 att kommissionen endast får vägra att registrera ett förslag till medborgarinitiativ om det är uppenbart att den saknar befogenhet i frågan.(25) Att det ska vara ”uppenbart” innebär att kommissionen först ska göra en allmän bedömning för att kunna sortera bort förslag till medborgarinitiativ som uppenbart inte omfattas av någon av de bestämmelser i fördraget som skulle kunna ge unionen befogenhet.(26) En mer fullständig prövning ska göras om förslaget registreras.(27)

37.      För att det negativa villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska vara uppfyllt måste organisatörerna ange i förslaget till medborgarinitiativ att det faller inom ramen för kommissionens befogenhet genom att föreslå bestämmelser som de anser relevanta för att utgöra grund för kommissionens befogenhet. Kommissionen, och därefter tribunalen, ska däremot kontrollera att detta negativa villkor är uppfyllt.

38.      Detta innebär för det första att kommissionen vid tvivel om syftet med och målen för ett förslag till medborgarinitiativ som skulle kunna falla inom kommissionens befogenhet ska registrera förslaget till medborgarinitiativ. Ett förslag till medborgarinitiativ kan för det andra registreras om förslaget faller utanför kommissionens befogenhet men kommissionen inte har lagt fram bevis för att detta är uppenbart. Ett förslag till medborgarinitiativ ska för det tredje falla inom ramen för kommissionens befogenhet, men det kan inte krävas av organisatörerna att de visar att det uppenbart faller inom kommissionens befogenhet.

39.      Det finns därefter anledning att undersöka hur tribunalen i den överklagade domen kontrollerade om förslaget ”uppenbart [föll] utanför kommissionens befogenhet.”

40.      I punkt 60 i den överklagade domen erinrade tribunalen med rätta om att det följer av lydelsen av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 att kommissionen ska företa en preliminär granskning av de uppgifter som den förfogar över i syfte att bedöma huruvida förslaget till medborgarinitiativ uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet. I punkt 61 i den överklagade domen angav tribunalen att den hade att avgöra om kommissionen hade tillämpat villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 på ett riktigt sätt.

41.      Klaganden har inte ifrågasatt dessa bedömningar, och det är viktigt att framhålla att de liknar tribunalens resonemang i domen av den 19 april 2016, Costantini/kommissionen (T‑44/14, EU:T:2016:223, punkterna 16–18), som kommissionen har hänvisat till i sina inlagor.

42.      Visserligen finns det inget att invända mot vad gäller dessa principer, som ska vara vägledande såväl för kommissionen som för tribunalen, men de erbjuder ingen lösning i sak i detta mål, tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande i sin svarsskrivelse.

43.      Vidare prövade tribunalen i punkterna 64–71 i den överklagade domen om det omtvistade beslutet var välgrundat mot bakgrund av de bestämmelser som enligt klagandena i första instans hade tolkats felaktigt.(28) Tribunalen fann i punkt 72 i den överklagade domen att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i det omtvistade beslutet slog fast att ”artiklarna 174 [FEUF], 176 [FEUF], 178 [FEUF] och 178 FEUF inte [kunde] utgöra rättslig grund för att anta den föreslagna rättsakten”. I punkterna 73–76 i den överklagade domen fastställde tribunalen, genom att utveckla kommissionens bedömning i det omtvistade beslutet, detta beslut och slog fast ”att unionslagstiftaren inte utan att åsidosätta artikel 4.2 FEU(29) kan anta en rättsakt som … definierar de nationella minoritetsområden till vilka särskild hänsyn ska tas inom ramen för sammanhållningspolitiken, utifrån självständiga kriterier och således utan hänsyn till den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna.”

44.      Tribunalen nyanserade sedan sin bedömning genom att i punkt 77 i den överklagade domen framhålla att det ”under alla omständigheter” är så, att ”även om det antas att nationella minoritetsregioner kan motsvara befintliga administrativa enheter i de berörda medlemsstaterna eller sammanslagningar av sådana enheter, är bevarandet av [särdragen] i dessa regioner inte ett mål som kan motivera antagandet av en unionsrättsakt med stöd av [artikel] 174 FEUF …”. Tribunalen ansåg att målen i artikel 174 FEUF inte motsvarar målen i förslaget till medborgarinitiativ, det vill säga att bibehålla särdragen i de nationella minoritetsregionerna, eftersom åtgärder som vidtas med stöd av nämnda artikel ska syfta till att främja en harmonisk helhet i unionen och i synnerhet minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna genom att ägna dem särskild uppmärksamhet. Tribunalen medgav i punkt 79 i den överklagade domen att klagandena anfört att det nuvarande genomförandet av sammanhållningspolitiken inte uppfyller dessa mål. I punkt 85 i domen angav tribunalen emellertid att klagandena inte hade styrkt att de nationella minoritetsregionernas särdrag skulle kunna betraktas som allvarliga och permanenta nackdelar i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF. Trots att tribunalen ansåg att denna bevisnivå var otillräcklig angav tribunalen i punkt 86 i den överklagade domen, vid prövningen mot bakgrund av lydelsen i artikel 174 tredje stycket FEUF och i artikel 121.4 i förordning 1303/2013,(30) att ”uttrycket ’allvarliga och permanenta demografiska nackdelar’ i artikel 174 tredje stycket skulle kunna inbegripa nationella minoritetsregioners specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag”.

45.      I punkt 87 i den överklagade domen angav tribunalen följande: ”Även under antagandet att dessa särdrag kan betraktas som demografiska omständigheter som är specifika för de berörda regionerna, kan det inte fastslås att dessa särdrag regelmässigt(31) utgör nackdelar för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner i förhållande till de omgivande regionerna.” Tribunalen medgav visserligen att ”skillnaderna, särskilt språkliga sådana, mellan dessa regioner och de omgivande regionerna förvisso kan orsaka vissa transaktionsrelaterade merkostnader eller anställningssvårigheter.” Tribunalen ansåg emellertid att ”dessa regioners specifika särdrag … även [kan] ge dem vissa komparativa fördelar, till exempel ett visst turistmässigt värde eller flerspråkighet.”

46.      I punkt 89 i den överklagade domen drog tribunalen följande slutsats av detta: ”I avsaknad av några som helst bevisuppgifter från sökandena finns det således inte några skäl för att anta att de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag regelmässigt är till nackdel för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner jämfört med den i de omgivande regionerna, på så sätt att dessa särdrag skulle kunna anses utgöra ’allvarliga och permanenta demografiska nackdelar’, i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF.”

47.      Jag menar att hela uppbyggnaden av tribunalens resonemang visar att artikel 174 tredje stycket FEUF tolkats felaktigt, samtidigt som en omvänd bevisbörda förts över på klagandena från kommissionen.

48.      Jag vill i detta hänseende erinra om att artikel 174 FEUF har följande lydelse: ”För att främja en harmonisk utveckling inom hela unionen ska denna utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Unionen ska särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Bland de berörda regionerna ska särskild hänsyn tas till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.”

49.      Som klagandena mycket riktigt har gjort gällande framgår det av lydelsen i artikel 174 tredje stycket FEUF att denna bestämmelse innehåller en icke uttömmande uppräkning av de berörda regionerna i och med att ordet ”såsom” används.

50.      I punkt 86 i den överklagade domen fann tribunalen att uppräkningen av de berörda regionerna var uttömmande, samtidigt som den i punkt 72 i den överklagade domen, med hänvisning till det omtvistade beslutet, bekräftade kommissionens bedömning att det var uppräkningen av nackdelar som var uttömmande.

51.      Vad gäller uppräkningen av nackdelar anges två typer av nackdelar i artikel 174 tredje stycket FEUF, nämligen naturbetingade nackdelar eller allvarliga och permanenta demografiska nackdelar. Att uppräkningen av nackdelar är uttömmande betyder inte att nationella minoritetsregioner inte skulle kunna hänföras till den andra nackdel som anges i denna bestämmelse. Som anges ovan är uppräkningen av de berörda regionerna inte uttömmande, vilket framgår av användningen av ordet ”såsom”. När tribunalen fann att uppräkningen av regioner i artikel 174 tredje stycket FEUF var uttömmande uteslöt den emellertid möjligheten att nationella minoritetsregioner kunde göra anspråk på att omfattas av den politik som följer av artikel 174 FEUF.

52.      Det kan inte uteslutas att förslaget till medborgarinitiativ skulle kunna falla inom ramen för kommissionens befogenhet, om det inte vore för denna felaktiga tolkning. Som jag betonar ovan i punkt 38 ska ett förslag till medborgarinitiativ registreras om det skulle kunna omfattas av kommissionens befogenheter.

53.      Detta fel är än mer uppenbart i och med att tribunalen fastställde avslagsbeslutet genom att understryka att förslaget till medborgarinitiativ avsåg en omdefiniering av begreppet region, utan hänsyn till den politiska, administrativa och institutionella situationen i medlemsstaterna – en situation som sammanhållningspolitiken ska respektera – trots att gränsöverskridande regioner i artikel 174 tredje stycket i FEUF inbegrips i den kategori av regioner som berörs av denna politik.

54.      I och med denna terminologi skulle artikel 174 tredje stycket FEUF kunna utgöra en rättslig grund för att stärka sammanhållningen i gränsöverskridande regioner.

55.      Under dessa omständigheter skulle artikel 174 tredje stycket FEUF, tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkt 72 i den överklagade domen, kunna utgöra en lämplig rättslig grund för en registrering av förslaget till medborgarinitiativ. Som jag anger ovan i punkt 38 är det nämligen tillräckligt att det skulle kunna finnas en sådan befogenhet för att villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska vara uppfyllt.

56.      Av detta följer, tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkterna 81, 85, 87 och 89 i den överklagade domen, att det inte var klagandenas sak att visa att de nationella minoritetsregionernas särdrag skulle kunna utgöra allvarliga och permanenta demografiska nackdelar i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF. Det var i stället kommissionens sak att lägga fram bevis för att förslaget till medborgarinitiativ uppenbart föll utanför dess befogenhet.

57.      Det är tillräckligt att förslaget till medborgarinitiativ eventuellt skulle kunna falla inom ramen för kommissionens befogenhet.

58.      Jag vill tillägga att förslaget till medborgarinitiativ är relativt begränsat sett till dess format. Det framgår av bilaga II till förordning nr 211/2011, med rubriken ”Uppgifter som krävs för att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ”, att titeln på förslaget får innehålla högst 200 tecken och beskrivningen av målen högst 500 tecken. Denna information är obligatorisk. Organisatörerna kan dessutom, om de så önskar, komplettera med ytterligare information och lägga fram ett utkast till rättsakt som bilaga.

59.      Förslaget till medborgarinitiativ ska också vara begränsat i sak, som understryks ovan.(32) Ett medborgarinitiativ organiseras av medborgare som inte är specialister i EU-rätt och som inte kan behärska unionens alla områden och politik. Organisatörerna har inte, i jämförelse med europeiska och nationella institutioner, tillgång till alla uppgifter, resurser och medel som i det nu aktuella fallet skulle ha gjort det möjligt att underbygga förslaget till medborgarinitiativ genom att visa på dessa regioners nackdelar till följd av att unionens sammanhållningspolitik genomförs på ett sätt som hotar de nationella minoritetsregionernas specifika särdrag och att detta regelmässigt är till nackdel för deras ekonomiska utveckling.

60.      Mot den bakgrunden skulle det vara särskilt oskäligt och oproportionerligt att lägga en sådan bevisbörda på organisatörerna.(33)

61.      För övrigt undrar jag vilka bevis som klagandena skulle ha lagt fram, eftersom tribunalen utgick från den felaktiga förutsättningen att uppräkningen av de regioner som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF var uttömmande.

62.      Mot bakgrund av samtliga dessa överväganden anser jag att överklagandet ska bifallas på den första grunden tillsammans med den tredje.

B.      Den andra grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 11.4 FEU samt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011

63.      Den andra grunden för överklagandet består av två delar. Den första delen avser en felaktig rättstillämpning, i den del tribunalen gjorde en felaktig sammanfattning av innehållet i det föreslagna medborgarinitiativet. Den andra delen avser tribunalens bristande motivering och åsidosättande av artiklarna 11.4 FEU och artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

1.      Den andra grundens första del, avseende en felaktig tolkning av innehållet i förslaget till medborgarinitiativ

a)      Sammanfattning av parternas argument

64.      Klagandena har först och främst anfört att tribunalen sammanfattat innehållet och den ytterligare informationen i förslaget till medborgarinitiativ felaktigt i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen. Klagandena har gjort gällande att tribunalen genom att godta kommissionens resonemang tillskrev förslaget ett felaktigt innehåll som inte var vad som framgick av det förslag som organisatörerna lämnat in. Att tribunalen ogillade klagandenas talan var därför rättsstridigt. I repliken, som lämnades in före rättelsebeslutet av den 20 juni 2017, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, ej publicerat, EU:T:2017:429, nedan kallat rättelsebeslutet), vidhöll klagandena sin kritik, oaktat vilken språkversion av den överklagade domen som domstolen hänför sig till.(34)

65.      Klagandena menar också att förslaget till medborgarinitiativ är förenligt med artikel 11.4 FEU,(35) eftersom det uppfyller det första villkoret, att initiativet ska tas i en fråga där medborgarna anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen. Förslaget till medborgarinitiativ uppfyller också det andra villkoret, att kommissionen ska ha befogenhet att lägga fram ett lämpligt förslag i enlighet med artikel 11.4 FEU och att registrering inte är utesluten enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.(36) Klagandena förklarade utförligt att kommissionen med stöd av begreppet delad befogenhet skulle ha kunnat lägga fram ett förslag inom unionens befogenhetsområde, såsom det följer av grundfördragen, som samtidigt skulle ha motsvarat organisatörernas förslag till medborgarinitiativ. Organisatörerna förväntade sig inte att den föreslagna rättsakten i förslaget till medborgarinitiativ skulle innebära en skyldighet för medlemsstaterna att definiera begreppet eller upprätta en uppräkning av regionerna. Det vore inte ens nödvändigt, eftersom sammanhållningspolitiken omfattas av en delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna som innebär att unionen först kan definiera begreppet nationell minoritetsregion och fastställa huvuddragen i regelverket om dessa regioner och att medlemsstaterna sedan kan välja vilka av deras lokala eller regionala enheter som ska omfattas av det begrepp som definierats genom rättsakten i fråga och således komplettera den och slutligen i en bilaga till kommissionens rättsakt namnge de regioner som medlemsstaterna betraktar som nationella minoritetsregioner.

66.      Kommissionen har, med stöd av den rumänska och den slovakiska regeringen, anfört att denna delgrund inte kan godtas eller i vart fall är verkningslös.

b)      Bedömning

67.      Jag anser att delgrunden till en del är uppenbart ogrundat och till en del uppenbart inte kan tas upp till sakprövning.

68.      Klagandena har för det första anfört att innehållet och den ytterligare informationen i förslaget till medborgarinitiativ har sammanfattats felaktigt i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen.

69.      Först och främst har klagandena inte identifierat någon del i den överklagade domen som ger stöd för deras invändning i fråga om punkt 74 i den överklagade domen.(37)

70.      Det finns anledning att framhålla att den andra meningen i punkt 73 i den överklagade domen innehåller ett fel i versionen på rättegångsspråket, det vill säga ungerska. Detta fel korrigerades genom ett rättelsebeslut den 20 juni 2017.

71.      Före rättelsen hade den ungerska versionen av punkt 73 andra meningen i den överklagade domen följande lydelse: ”Den föreslagna rättsakten skulle närmare bestämt ålägga medlemsstaterna att iaktta sina skyldigheter gentemot nationella minoriteter, … att definiera själva begreppet ’nationell minoritetsregion’, varvid en sådan minoritetsregion även skulle betraktas som en region i en mening som avses i artikel 174 [FEUF]–178 FEUF, och att upprätta en uppräkning med namngivna nationella minoritetsregioner …”(38)

72.      Den ungerska språkversionen skilde sig från alla andra språkversioner på denna punkt i den överklagade domen. I den ungerska versionen angavs att förslaget till medborgarinitiativ i den föreslagna rättsakten uppmanade medlemsstaterna, inte unionen, att definiera begreppet nationell minoritetsregion och upprätta en uppräkning av nationella minoritetsregioner.(39)

73.      Rättelsebeslutet av den 20 juni 2017 fattades visserligen under det skriftliga förfarandet i samband med det nu aktuella överklagandet, men klagandena har ändå, efter antagandet av detta beslut, vidhållit sin kritik mot punkt 73 andra meningen i den överklagade domen, i den ungerska språkversionen, trots att det uppenbara felet i denna version med rätta korrigerats genom nämnda beslut.

74.      I och med att kritiken avsåg en felaktig sammanfattning av det föreslagna medborgarinitiativet, såsom den återgavs i den ursprungliga ungerska versionen av punkt 73 andra meningen i den överklagade domen, är det uppenbart att klaganden inte kan vinna framgång med den, eftersom den vilar på en felaktig beskrivning av de faktiska omständigheterna.

75.      För att avrunda denna första aspekt av den första delgrunden vill jag för fullständighetens skull påpeka att klagandenas argument, att enhetligheten i domstolens praxis och rättssäkerhetsprincipen skulle undergrävas om domstolen gav företräde åt en annan språkversion än rättegångsspråkets, som är den enda giltiga versionen, inte är korrekt i sak, eftersom den enda giltiga versionen på nämnda språk är den rättade version av punkt 73 andra meningen i den överklagade domen som framgår av rättelsebeslutet av den 20 juni 2017.

76.      Klagandena har för det andra anfört att tribunalens konstaterande, att kommissionen hade fog för att anse att artiklarna 174 och 176–178 FEUF inte kan utgöra rättslig grund för att anta den föreslagna rättsakten, grundar sig på en felaktig tolkning av artikel 11.4 FEU och artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. För det första anser medborgarna att det är nödvändigt med en rättsakt. För det andra, i och med att den föreslagna rättsakten hör till sammanhållningspolitiken, är befogenheten enligt klagandena delad. Den föreslagna rättsakten i förslaget till medborgarinitiativ skulle inte ålägga medlemsstaterna att definiera begreppet nationell minoritetsregion eller att upprätta en uppräkning av regionerna.

77.      Det framgår visserligen av lydelsen i artikel 11.4 första stycket FEU att organisatörerna ”får ta initiativ till att uppmana … kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.” I artikel 11.4 andra stycket FEU fastställs dock vissa villkor för att ett medborgarinitiativ ska få läggas fram för kommissionen, med hänvisning till den förordning som avses i artikel 24 första stycket FEUF – förordning nr 211/2011 – där fullständiga bestämmelser för förfaranden och villkor för medborgarinitiativ ska fastställas.

78.      I samband med ett överklagande är dessutom domstolens befogenhet enligt fast rättspraxis i princip begränsad till att bedöma den rättsliga prövningen av de grunder som anförts vid den domstol som företagit själva sakprövningen.(40) Ett överklagande ska vara begränsat till rättsfrågor och ska grundas på bristande befogenhet hos tribunalen, på rättegångsfel vid tribunalen som kränker den klagandes intressen eller på att tribunalen har åsidosatt unionsrätten.

79.      Tribunalen är ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, och att bedöma bevisningen.

80.      Domstolens tolkning av det omtvistade beslutet utgör, som kommissionen har anfört, ett fastställande av de faktiska omständigheterna och en bedömning av dessa faktiska omständigheter, med undantag för det fallet att dessa omständigheter har missuppfattats, och utgör således inte i sig en rättsfråga som ska prövas av domstolen.(41)

81.      I överklagandet anges inte exakt i vilka punkter i domen som tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning. I stället förs i allmänna ordalag ett resonemang ”tvärtemot bedömningen i den överklagade domen”. Framför allt anges att organisatörerna inte förväntade sig att den föreslagna rättsakten skulle ålägga medlemsstaterna att definiera begreppet nationell minoritetsregion eller att upprätta en uppräkning av regionerna, vilket inte ens är nödvändigt eftersom sammanhållningspolitiken är en delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna. På så sätt har sökandena försökt ifrågasätta ett konstaterande och en bedömning av de faktiska omständigheterna.

82.      Invändningen ska således inte prövas i sak. Av detta följer att den andra grundens första del delvis är ogrundad och delvis inte kan tas upp till prövning.

2.      Den andra delen av den andra grunden, avseende en bristande motivering och ett åsidosättande av artikel 11.4 FEU och artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011

83.      Den andra delgrunden avser tribunalens motiveringsskyldighet och ett åsidosättande av artikel 11.4 FEU och artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

a)      Sammanfattning av parternas argument

84.      I den andra delen av den andra grunden har klagandena, med stöd av Ungerns regering, gjort gällande att den överklagade domen utgör ett åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Det framgår av en bokstavstolkning av förordningen att kommissionen endast kan vägra att registrera medborgarinitiativet om det är uppenbart att den saknar befogenhet i frågan.

85.      Lydelsen i förordning nr 211/2011 innebär alltså att ett medborgarinitiativ kan föreslås i olika former mot bakgrund av unionens befogenheter. Om det först och främst är möjligt att utan en mer djupgående bedömning konstatera att ett förslag till medborgarinitiativ inte faller inom unionens befogenhet, det vill säga inte hänför sig till de områden där unionen har exklusiv eller delad befogenhet enligt fördragen, ska kommissionen vägra registrering. Om ett förslag till medborgarinitiativ inte faller inom unionens befogenhetsområde, men detta inte kan fastställas förrän efter en ingående bedömning, eller när detta inte är uppenbart, ska kommissionen ändå registrera det. Om de nödvändiga underskrifterna inte föreligger ska kommissionen dock vägra att vidta ytterligare åtgärder med avseende på det förfarande som anges i artikel 10 i förordning nr 211/2011 och ange skälen till att den saknar nödvändig befogenhet.

86.      Klagandena menar att kommissionen i beslutet om att vägra registrering av medborgarinitiativet angav att den ”fattat avslagsbeslutet på grundval av en ingående(42)granskning av de bestämmelser i fördragen som anges i förslaget, och alla andra tänkbara rättsliga grunder”. Klagandena har svårt att förstå att en ingående granskning var nödvändig om förslaget till medborgarinitiativ ”uppenbart [föll] utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen”, eftersom det då var uppenbart att det föreslagna medborgarinitiativet föll utanför kommissionens befogenhet.

87.      Klagandena anser således att tribunalen åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 117 m(43) i tribunalens rättegångsregler, eftersom den inte uttalat sig om tolkningen av kravet på att det ska vara uppenbart att kommissionen saknar befogenhet.

88.      Kommissionen har med stöd av den rumänska och den slovakiska regeringen anfört att talan inte kan bifallas på denna delgrund eller på hela den samlade grunden.

b)      Bedömning

89.      Som jag för det första erinrar om ovan i punkterna 78 och 79 är invändningen om omfattningen av kommissionens bedömning i avslagsbeslutet, med avseende på dels de bestämmelser som ansetts vara relevanta och alla andra tänkbara rättsliga grunder, dels omfattningen av bedömningen av det föreslagna medborgarinitiativet trots att det uppenbart faller utanför kommissionens befogenheter, inte en bedömning av den juridiska prövningen av de grunder som anfördes vid tribunalen, utan en bedömning av de faktiska omständigheterna.

90.      Jag anser att det är omöjligt att bedöma denna invändning utan att ifrågasätta ett fastställande och en bedömning av de faktiska omständigheterna. Följaktligen kan invändningen inte tas upp till sakprövning.

91.      Den huvudsakliga invändningen i den andra grundens andra del, angående omfattningen av tribunalens motivering i den överklagade domen, är dessutom verkningslös, samtidigt som den inte kan tas upp till sakprövning.

92.      Klagandena har i huvudsak anfört att tribunalen åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 117 m i tribunalens rättegångsregler. Klagandena menar nämligen att tribunalen endast delvis har bedömt att förslaget till medborgarinitiativ faller utanför kommissionens befogenhet, utan att uttala sig om huruvida det ”uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet”.

93.      Enligt fast rättspraxis är det nödvändigt att skilja motiveringsskyldigheten, som är en väsentlig formföreskrift som kan åberopas inom ramen för en grund som avser att ett beslut är otillräckligt motiverat eller till och med saknar motivering, från prövningen av huruvida motiveringen är välgrundad, vilken omfattar en prövning av om rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende och som erfordrar att domstolen bedömer huruvida de skäl som rättsakten grundas på är felaktiga. Det rör sig nämligen om två olika typer av prövningar som resulterar i olika bedömningar av tribunalen.(44)

94.      Såvitt åsidosättandet av motiveringsskyldigheten rör de punkter i den överklagade domen som jag i samband med min bedömning av den första och den tredje grunden föreslår ska upphävas, är detta åsidosättande verkningslöst. Om domstolen, som jag föreslår, bifaller överklagandet på dessa två grunder kommer den nödvändigtvis att ha prövat om motiveringen av tribunalens bedömning att förslaget ”uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet” är välgrundad.

95.      Såvitt denna delgrund rör andra domskäl i den överklagade domen har klagandena inte närmare angett vilka punkter i den överklagade domen som berörs av den bristande motiveringen.

96.      Således ska den andra delen av den andra grunden underkännas, och följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall på den andra grunden i sin helhet, delvis för att den inte kan tas upp till prövning, delvis för att den är ogrundad.

C.      Den fjärde grunden, avseende ett åsidosättande av artiklarna 7 och 167 FEUF, artikel 3.3 FEU, artikel 22 i stadgan och av bestämmelserna om förbud mot diskriminering

1.      Den överklagade domen

97.      I punkterna 91–104 i den överklagade domen prövade tribunalen klagandenas argument att kommissionen felaktigt ansåg att förslaget till medborgarinitiativ uppenbart föll utanför kommissionens befogenheter, eftersom det inte bidrog till de mål som eftersträvas med unionens kulturpolitik enligt artikel 167 FEUF. Sedan tribunalen i punkterna 95–97 i den överklagade domen erinrat om de bestämmelser i fördragen som organisatörerna anser vara relevanta och som åberopats i förslaget till medborgarinitiativ, granskade den i synnerhet räckvidden av artikel 167.2, 167.3 och 167.5 FEUF och målen i nämnda artikel. I punkterna 101–104 i den överklagade domen, som avses med denna grund, bedömde och utvecklade tribunalen argument som bekräftade kommissionens avslagsbeslut. Tribunalen fann att artikel 167 FEUF inte kunde tjäna som grund för antagandet av en unionsrättsakt med det syfte och innehåll som eftersträvades med det föreslagna medborgarinitiativet. Dels hade förslaget till medborgarinitiativ(45) ett syfte som gick långt utöver att endast bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna, med respekt för dessas nationella och regionala mångfald, eller att endast framhäva det gemensamma kulturarvet, dels kunde det inte direkt knytas till de mål som uttryckligen nämns i artikel 167.2 FEUF. Enligt tribunalen medgav klaganden för övrigt i sin ansökan att förslaget till medborgarinitiativ inte hade till syfte att skydda den kulturella mångfalden, även om den föreslagna rättsakten skulle kunna få sådana konsekvenser.

98.      Punkterna 105–114 i den överklagade domen avser ett åsidosättande av artikel 19.1 FEUF.(46) Punkterna 105–109 i den överklagade domen innehåller en sammanfattning av parternas argument och innehållet i det omtvistade beslutet. Klagandena har gjort gällande att artikel 19.1 FEUF har tolkats felaktigt. I punkterna 111–114 i den överklagade domen prövade tribunalen räckvidden av artikel 19.1 FEUF.

2.      Sammanfattning av parternas argument

99.      Klagandena har först och främst, med stöd av den ungerska regeringen, kritiserat tribunalen för att den gjorde en felaktig tolkning då den i punkterna 101–104 i den överklagade domen godtog kommissionens resonemang om att de bestämmelser som föreslogs i förslaget till medborgarinitiativ inte skulle bidra till att förverkliga något av de mål som eftersträvas med unionens kulturpolitik. Klagandena menar att förslaget tvärtom skulle bidra till att göra unionens politik och verksamhet samstämmig, såsom krävs i artikel 7 FEUF,(47) genom att främja ett förhållningssätt som syftar till att sammanhållningspolitiken ska ta hänsyn till den kulturella mångfalden enligt artikel 167 FEUF och till att den ska vara hållbar.

100. Vidare menar klagandena att tribunalen företog ”en abstrakt bedömning av de bestämmelser som åberopats(48) i denna del [av överklagandet], utanför ramen för sammanhållningspolitiken, vilket skulle vara fel”.

101. Klagandena har dessutom kritiserat tribunalen för att den, i punkterna 104–114 i den överklagade domen, underkände de invändningar som grundades på artiklarna 19.1 och 167 FEUF. Enligt klagandena har tribunalen ”inte tagit hänsyn till risken för att regelverket innebär ett åsidosättande av dessa bestämmelser och de övriga bestämmelser som nämns i denna del [av överklagandet]”, i ett fall där Europeiska unionens lagstiftande organ är skyldiga att ändra de regler som antagits inom ramen för sammanhållningspolitiken. I repliken har klagandena vidhållit sin ståndpunkt och anfört att grunden att talan inte kan tas upp till prövning, som anfördes av kommissionen, är ogrundad. Klaganden har också erinrat om att målet för unionens åtgärder på kulturområdet är att främja samarbete mellan medlemsstaterna. I enlighet med artikel 167.4 FEUF ska unionen också ta hänsyn till de kulturella aspekterna i åtgärder enligt andra bestämmelser. Klagandena har också anfört att denna skyldighet förstärks genom artikel 7 FEUF, som innehåller ett krav på samstämmighet i unionens politik och åtgärder, och genom artikel 22 i stadgan, enligt vilken unionen i sin verksamhet ska respektera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden. Det nuvarande genomförandet av sammanhållningspolitiken bidrar inte till att bevara den kulturella mångfald som krävs enligt artikel 167 FEUF och uppfyller därmed inte artikel 7 FEUF om samstämmighet i unionens politik och åtgärder. Den överklagade domen är följaktligen rättsstridig.

102. Kommissionen anser, med stöd från den rumänska och den slovakiska regeringen, att den fjärde grunden för överklagandet i första hand inte kan tas upp till sakprövning och i andra hand ska underkännas.

3.      Bedömning

103. Jag anser i likhet med den rumänska och den slovakiska regeringen och kommissionen att denna grund inte kan tas upp till prövning, eftersom klagandena inte har anfört någon felaktig rättstillämpning eller några specifika rättsliga argument mot det resonemang som tribunalen förde i punkterna 101–114 i den överklagade domen.

104. Enligt fast rättspraxis framgår det av artikel 256.1 andra stycket FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol samt artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler(49) att det i ett överklagande klart ska anges på vilka punkter den överklagade domen ifrågasätts samt de rättsliga grunder som specifikt åberopas till stöd för yrkandet om upphävande, vid äventyr av att överklagandet eller grunden annars inte kan tas upp till prövning.(50)

105. I punkterna 72–84 i överklagandet redogörs för vissa delar av den rättsliga ramen i målet. Klagandena har emellertid inte fört något specifikt resonemang för att identifiera den felaktiga rättstillämpning som tribunalen enligt klagandena har gjort sig skyldig till när den tolkade de rättsregler som den påstås ha missförstått eller när den gjorde en rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna mot bakgrund av dessa rättsregler. I motsats till vad klagandena anfört i denna del av sin replik, har de inte i detalj redogjort för de rättsliga grunder som tribunalen tillämpade felaktigt när den i punkt 101 i den överklagade domen tolkade artikel 167 FEUF. De har dessutom inte konkret förklarat på vilket sätt den överklagade domen utgjorde ett åsidosättande av de bestämmelser de räknat upp i överklagandet. Fetstilsmarkeringen av vissa formuleringar i bestämmelserna i punkterna 81 och 84 i överklagandet, utan några kommentarer om varför klagandena särskilt har valt ut dessa bestämmelser, kan inte betraktas som ett rättsligt argument eller en kritik av tribunalens resonemang när den fastställde beslutet om att vägra registrering av förslaget till medborgarinitiativet.

106. Klagandena har endast angett, i sin andra invändning i punkt 89 i överklagandet, att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av de bestämmelser som nämns i överklagandet och att den överklagade domen följaktligen är rättsstridig, dock utan att åberopa några som helst rättsliga argument till stöd för detta påstående i resonemanget om den fjärde grunden för överklagandet. Nämnda invändning utgör i själva verket en begäran om faktisk omprövning av den invändning som fördes fram vid tribunalen, vilket faller utanför domstolens befogenhet i ett mål om ett överklagande.

107. I punkterna 86 och 87 i överklagandet har klagandena i allt väsentligt endast redogjort för en bristande samstämmighet i kulturpolitiken med stöd av faktiska omständigheter, utan att ange vilka domskäl i den överklagade domen som ifrågasätts, och nöjt sig med att hänvisa domstolen till det föreslagna medborgarinitiativet utan att anföra någon specifik kritik mot det resonemang som domen grundar sig på.

108. Dessutom har klagandena i repliken dragit en felaktig slutsats av domen av den 9 september 1999, Lucaccioni/kommissionen (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punkterna 61 och följande punkter). Klagandena menar att överklagandet ska tas upp till sakprövning på grund av att de endast behöver ange på vilken rättslig grund tribunalen borde ha dragit en annan slutsats, eftersom domstolen har exklusiv befogenhet att tolka unionsrätten. Det är i och för sig riktigt att domstolen är sista behöriga instans när det gäller tolkningen av unionsrätten, men såsom kommissionen har påpekat framgår det klart och tydligt av punkt 62 i domen av den 9 september 1999, Lucaccioni/kommissionen (C‑257/98 P, EU:C:1999:402), att den rättsliga grund som åberopades i den domen, med stöd av vilken tribunalen borde ha dragit en annan slutsats, tydligt skilde sig från de bestämmelser som i målet vid tribunalen påstods ha åsidosatts.(51) Klagandena borde för det första ha förklarat på vilket sätt tribunalens bedömning av räckvidden av artikel 167 FEUF i punkt 101 i den överklagade domen utgjorde en felaktig rättstillämpning, i den del tribunalen fann att ett erkännande av en självständig ställning för nationella minoritetsregioner vid genomförandet av unionens sammanhållningspolitik är ett mål som går långt utöver att endast bidra till kulturernas utveckling i medlemsstaterna med respekt för deras nationella och regionala mångfald. För det andra borde klagandena också ha förklarat på vilket sätt ett sådant erkännande i motsats till vad tribunalen slog fast i punkt 101 i den överklagade domen skulle vara direkt kopplat till något av de mål som avses i just artikel 167.2 FEUF.

109. Klagandena har alltså enbart hänvisat till bestämmelser som de menar att tribunalen åsidosatte, utan att föra något konkret och detaljerat resonemang om den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till. Därmed har de slutgiltigt inte fört fram någon invändning om rättsstridighet.

110. Vad för det tredje och slutligen gäller klagandenas påstående att vad som konstateras i punkterna 101–104 i den överklagade domen är resultatet av en abstrakt bedömning av andra bestämmelser som åberopats ”i denna del av överklagandet”, som inte har något samband med sammanhållningspolitiken, har jag först och främst svårt att förstå vilka bestämmelser och vilken del(52) som klagandena hänför sig till, med risk för att missförstå deras anspråk. För det fallet att det rör sig om artikel 3.3 fjärde stycket FEU och artikel 22 i stadgan, vilka anges i förslaget till medborgarinitiativ och i det omtvistade beslutet men inte i talan vid tribunalen, skulle ett åberopande av dem först i överklagandet innebära en utvidgning av saken i målet, såsom den avgränsades vid tribunalen. Klagandena har dessutom inte angett på vilket sätt tribunalens abstrakta tolkning inneburit en felaktig tolkning av artikel 167 FEUF och vilken konkret tolkning tribunalen i förekommande fall borde ha gjort för att inte agera i strid med denna artikel. Nämnda påstående kan därför inte tas upp till prövning.

111. Jag anser således att den fjärde grunden inte kan tas upp till prövning.

D.      Den femte grunden, avseende rättegångskostnaderna

1.      Den överklagade domen

112. Det framgår av punkt 22 i den överklagade domen att kommissionen vid förhandlingen i första instans underrättade tribunalen om att klagandena på det föreslagna medborgarinitiativets webbplats hade offentliggjort kommissionens svarsinlaga i målet i första instans och att klagandena trots kommissionens begäran hade vägrat att ta bort svarsinlagan från webbplatsen. Kommissionen yrkade att tribunalen skulle beakta klagandens otillåtna agerande vid fördelningen av rättegångskostnaderna. Klagandena bestred inte kommissionens påstående men gjorde gällande att deras agerande inte utgjorde rättsmissbruk, eftersom det inte fanns några bestämmelser som förbjöd detta. Klagandena uppmanade därför tribunalen att tillämpa de allmänna bestämmelserna om rättegångskostnader.

113. I punkt 129 i den överklagade domen fann tribunalen, i enlighet med artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler, att eftersom klagandena hade tappat målet skulle de bära sina kostnader och ersätta kommissionens kostnader och att det saknades anledning att beakta det ingrepp i skyddet för domstolsförfarandet som klagandena gjort sig skyldiga till, i synnerhet med avseende på principerna om parternas likställdhet i processen och god rättskipning.(53)

2.      Sammanfattning av parternas argument

114. Klagandena har lagt fram uppgifter om de faktiska omständigheterna kring offentliggörandet av kommissionens svarsinlaga på internet. De har även anfört att konstaterandet i punkt 129 i den överklagade domen, som visar att tribunalen anser att ”det ingrepp i skyddet för domstolsförfarandet som klagandena gjort sig skyldiga till, i synnerhet med avseende på principerna om parternas likställdhet i processen och god rättskipning” är fastställt, är felaktigt. Enligt medlemsstaternas allmänna rättsprinciper har unionsrätten inte missbrukats i det nu aktuella fallet.

115. Kommissionen menar att separata yrkanden om en påstådd felaktighet i tribunalens beslut om rättegångskostnaderna, förutsatt att sådana har lagts fram, i varje fall inte kan tas upp till prövning. Grunden är i första hand verkningslös och bör därför underkännas, och för det fallet att alla andra grunder för överklagandet har underkänts, ska yrkandena om en påstådd felaktighet i tribunalens beslut om rättegångskostnaderna inte tas upp till prövning, i enlighet med artikel 58 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.

116. Den rumänska och den ungerska regeringen har inte yttrat sig om denna grund, medan den slovakiska regeringen i sak anslutit sig till kommissionens ståndpunkt.

3.      Bedömning

117. Det framgår av tribunalens konstaterande i punkt 129 i den överklagade domen att klagandenas beteende inte påverkat beslutet, i nämnda dom, om fördelningen av rättegångskostnaderna. Tribunalens formulering ”saknas härvidlag anledning att beakta” visar nämligen att tribunalen inte uttalat sig om konsekvenserna av klagandenas beteende på fördelningen av rättegångskostnaderna.

118. Argument som riktas mot överflödiga domskäl i ett avgörande av tribunalen kan enligt domstolens fasta praxis inte medföra ett upphävande av detta avgörande och ska därför lämnas utan avseende.(54)

119. Talan kan således inte vinna bifall på den femte grunden, som är verkningslös.

E.      Kompletterande grunder avseende ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed, en felaktig rättstillämpning i form av utebliven delvis registrering och ett åsidosättande av principen om likabehandling

120. Genom dessa tre grunder har klagandena kritiserat tribunalen för att principen om god förvaltningssed åsidosattes, för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i frågan huruvida det var korrekt att inte registrera förslaget till medborgarinitiativ till viss del och för att principen om likabehandling åsidosattes. Med stöd av dessa grunder har klagandena yrkat att den överklagade domen ska upphävas.

121. Kommissionen har anfört att grunderna är nya och därför inte kan tas upp till prövning. Kommissionen anser att överklagandet under alla omständigheter inte kan bifallas såvitt avser dessa grunder.

122. Jag anser för min del att de kompletterande grunderna ska underkännas.

123. Först och främst framgår det av fast rättspraxis att domstolens befogenhet i samband med ett överklagande i princip är begränsad till att bedöma den rättsliga prövningen av de grunder som anförts vid den domstol som företagit själva sakprövningen.(55) Jag vill också erinra om att nya grunder, såsom framgår av artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler och av artikel 127.1 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig på överklaganden i enlighet med artikel 190.1 i samma rättegångsregler, inte får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.

124. Grunderna avseende ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed, felaktig rättstillämpning i frågan huruvida det var korrekt att inte registrera förslaget till medborgarinitiativ till viss del och ett åsidosättande av principen om likabehandling vilar i det nu aktuella fallet på faktiska och rättsliga omständigheter som framkommit under rättegången rörande det nu aktuella överklagandet och som rör det europeiska medborgarinitiativet ”Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (nedan kallat medborgarinitiativet Minority SafePack) för att skydda nationella och språkliga minoriteter och anta unionsbestämmelser i syfte att bevara den språkliga och kulturella mångfalden i unionen samt det europeiska medborgarinitiativet ”Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart” som registrerades till viss del genom kommissionens beslut (EU) 2017/877 av den 16 maj 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet ”Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!”.(56)

125. Kommissionen fattade först ett avslagsbeslut om det föreslagna medborgarinitiativet Minority SafePack.(57) Tribunalen ogiltigförklarade beslutet genom en dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen (T‑646/13, EU:T:2017:59). Till följd av detta registrerades det europeiska medborgarinitiativet Minority SafePack till viss del.(58) Det föreslagna medborgarinitiativet var en uppmaning till Europeiska unionen ”att förbättra skyddet av personer som tillhör nationella och språkliga minoriteter samt främja den kulturella och språkliga mångfalden i unionen”. Av de inlämnade uppgifter som krävs för en registrering framgår att målet med det medborgarinitiativet var att uppmana Europeiska unionen ”att anta ett antal lagstiftningsakter för att stärka skyddet av personer som tillhör nationella och språkliga minoriteter och stärka den kulturella och språkliga mångfalden [på dess territorium]” och att ”[d]essa lagstiftningsakter ska inbegripa åtgärder rörande regionala språk och minoritetsspråk, utbildning och kultur, regionalpolitik, medborgardeltagande, likabehandling, medieinnehåll samt statligt stöd från regionala myndigheter”. I förslaget till medborgarinitiativ föreslogs en ändring av den befintliga förordningen baserad på artiklarna 177 och 178 FEUF.(59)

126. Överklagandet kan för det första inte bifallas på den grund som avser felaktig rättstillämpning på grund av att medborgarinitiativet inte registrerades delvis.

127.  Förslaget till medborgarinitiativ skulle ha kunnat registreras till viss del redan år 2013, då det nekades registrering, i enlighet med vad klagandena anfört med stöd av de registreringar av delar av medborgarinitiativ som avses ovan i punkterna 124 och 125, vilka företogs efter det att tribunalen redan hade meddelat den överklagade domen. För en registrering av en del av ett medborgarinitiativ saknar det betydelse att inte alla de bestämmelser som organisatörerna hänvisat till och funnit relevanta utgör lämpliga rättsliga grunder för förslaget till medborgarinitiativ.(60)

128. Emellertid har domstolen i fråga om ett överklagande endast befogenhet att fastställa att en dom är rättsstridig. Domstolen kan inte förelägga kommissionen att agera på ett visst sätt. Om domstolen bifaller överklagandet ankommer det således på kommissionen att vidta alla de åtgärder som detta föranleder.

129. För det andra kan överklagandet inte heller bifallas på grunderna om ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed och ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen.

130. Det anges nämligen i skäl 10 förordning nr 211/2011 att ett beslut avseende registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ i den mening som avses i artikel 4 i förordningen ska fattas i enlighet med principen om god förvaltningssed. Detta medför i synnerhet att den behöriga institutionen är skyldig att vidta en omsorgsfull och opartisk prövning, i vilken bland annat samtliga relevanta omständigheter i det aktuella fallet beaktas.(61) Grunden kan dock inte att leda till någon mer omfattande bedömning och är således verkningslös.

131. Syftet med förslaget till medborgarinitiativ, vilket är själva kärnan i förslaget, ansluter sig i vissa avseenden till innehållet i det europeiska medborgarinitiativet Minority SafePack. Däremot skiljer sig förslaget till medborgarinitiativ avsevärt från medborgarinitiativet Minority SafePack, som erinras om ovan i punkterna 124 och 125. Därmed kan ett åsidosättande av principen om likabehandling inte göras gällande i detta fall, eftersom det är fråga om när det gäller situationer som inte är jämförbara. Grunden avseende ett åsidosättande kan inte heller medföra någon mer omfattande bdömning och är således också verkningslös.

132. Jag föreslår att de kompletterande grunderna för överklagandet ska underkännas.

V.      Talan vid tribunalen

133. Som jag anger ovan i punkt 62 anser jag att överklagandet ska bifallas på den första och den tredje grunden. Den överklagade domen ska därför upphävas i denna del.

134. Om ett avgörande av tribunalen upphävs kan domstolen, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, själv slutligt avgöra saken, om målet är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för ny prövning.

135. Jag anser att domstolen kan pröva talan. Som jag ser det behöver domstolen endast fastställa att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den ansåg att förslaget till medborgarinitiativ uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet och att villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 inte var uppfyllt. Jag anser därför att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i den delen. Det ankommer på kommissionen att vidta de åtgärder som detta föranleder.

VI.    Rättegångskostnader

136. Efter min bedömning föreslår jag att överklagandet ska bifallas på den första och den tredje grunden.

137. Det framgår av artikel 184.2 i rättegångsreglerna att domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken, ska besluta om rättegångskostnaderna.

138.  Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 184.1 i samma rättegångsregler, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

139. Klagandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska klagandenas yrkande bifallas.

140. Intervenienterna ska bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 184.4 i domstolens rättegångsregler.

 Förslag till avgörande

141. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande dom:

1)      Europeiska unionens tribunals dom av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2016:282) upphävs.

2)      Kommissionens beslut C(2013) 4975 final av den 25 juli 2013 om att avslå ansökan om registrering av det föreslagna medborgarinitiativet ”Sammanhållningspolitik för jämlikhet mellan regionerna och bevarande av regionala kulturer” ogiltigförklaras.

3)      Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.

4)      Ungern, Rumänien och Republiken Slovakien ska bära sina rättegångskostnader.


1      Originalspråk: franska.


2      EUT L 65, 2011, s. 1, och rättelse i EUT L 94, 2012, s. 49.


3      EUT L 154, 2003, s. 1.


4      Se punkt 2 i bilaga II till förslaget till medborgarinitiativ.


5      Punkt 9 i den överklagade domen.


6      Punkt 39 i den överklagade domen.


7      EUT L 105, 2015, s. 1, ändrad den 13 juli 2016 (EUT L 217, 2016, s. 71–73).


8      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkterna 46–48).


9      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 49).


10      Se, för ett liknande resonemang, skäl 2 i förordning nr 211/2011.


11      Min kursivering.


12      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 50).


13      Organisatörerna angav i förslaget till europeiskt medborgarinitiativ att begreppet nationella minoritetsområden skulle avse flera geografiska regioner och sektorer, däribland geografiska områden som saknar administrativa befogenheter och som har nationella, etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag som skiljer sig från de omkringliggande regionerna.


14      I artikel 174 tredje stycket FEUF anges följande: ”Bland de berörda regionerna ska särskild hänsyn tas till … regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.”


15      Artikeln har följande lydelse: ”4. Områden med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar definieras enligt följande: a) Öar som är medlemsstater och berättigade till stöd från Sammanhållningsfonden och andra öar med undantag av sådana där medlemsstatens huvudstad är belägen eller som har en fast förbindelse till fastlandet. b) Bergsområden enligt definitionen i medlemsstatens nationella lagstiftning. c) Glest (d.v.s. mindre än 50 invånare per kvadratkilometer) och mycket glest (mindre än åtta invånare per kvadratkilometer) befolkade områden. d) Täckning av gemenskapens yttersta randområden som avses i artikel 349 i EUF-fördraget.”


16      EUT L 347, 2013, s. 320.


17      Artikel 47 i stadgan har rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”. Där föreskrivs följande: ”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.


      Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.


      Rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.”


18      I denna artikel anges följande: ”Tribunalen ska i särskilt uppsatt beslut bestämma de åtgärder för bevisupptagning som den anser vara lämpliga och i beslutet ange vad som ska bevisas.”


19      Hänvisningen förefaller avse punkt 30 i domen av den 21 februari 2013, Banif Plus Bank (C‑472/11, EU:C:2013:88).


20      Artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.


21      I enlighet med artikel 88.1 i tribunalens rättegångsregler. Min kursivering.


22      Se, analogt, dom av den 22 november 2007, Sniace/kommissionen (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punkterna 77 och 78) och dom av den 3 februari 2005, Comafrica och Dole Fresh Fruit Europe/kommissionen (T‑139/01, EU:T:2005:32, punkt 171), där följande anges: ”uppgifterna i handlingarna i målet och de förklaringar som hade lämnats under den muntliga förhandlingen räckte för att den skulle kunna avgöra målet”.Tribunalen beslutade för övrigt, som anges i punkt 21 i den överklagade domen och som den rumänska regeringen framhållit i sitt yttrande, på grundval av den bevisning som klaganden lagt fram, att som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 b i tribunalens rättegångsregler uppmana parterna att skriftligen yttra sig om vissa aspekter av tvisten.


23      Se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 8 februari 2018, HB/kommissionen (C‑336/17 P, EU:C:2018:74, punkt 26).


24      Artikeln har följande lydelse: ”2. Unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på följande huvudområden: … c) Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.”


25      Enligt ordboken Larousse betyder det franska adjektivet manifeste ”vars beskaffenhet, faktiska förekomst, autenticitet är självklar”.


26      Begränsningen ”uppenbart utanför kommissionens befogenheter” får till följd att ett förslag till medborgarinitiativ inte kan avse ett område som ligger utanför unionens befogenhet eller en fråga, till exempel den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som förvisso omfattas av unionens befogenhet men för vilken kommissionen inte har befogenhet att lägga fram ett förslag. Enligt artikel 17.2 FEU är kommissionen nämligen den institution som slutgiltigt har lagstiftningsinitiativet och som ska ta initiativ till en rättsakt om ett förslag till medborgarinitiativ uppfyller alla villkor för registrering och de materiella villkoren i förordning nr 211/2011. Se även artikeln av Villani, U., i D’Alessio, M. T., Kronenberger, V., och Placco, V. (red.), De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins. Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruylant, Bryssel, 2013, s. 202.


27      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2016, Costantini m.fl./kommissionen (T‑44/14, EU:T:2016:223, punkt 17) och punkt 60 i den överklagade domen.


28      Det rör sig om invändningarna om en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF samt av artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003, jämförd med skäl 10 i förordningen.


29      Artikeln har följande lydelse: ”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”


30      Se fotnot 15.


31      Min kursivering.


32      Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i målet Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:175, punkt 2).


33      Se, för ett liknande resonemang, Organ J., ”Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals”, European Constitutional Law Review, 2014, nr 10, s. 422–443.


34      Av den ungerska versionen av den rättade punkten i den överklagade domen framgår att definitionen av begreppet nationell minoritetsregion och förteckningen över nationella minoritetsregioner skulle fastställas genom den rättsakt som föreslås i förslaget till medborgarinitiativ och inte av medlemsstaterna, såsom antogs i den ungerska versionen av den ursprungliga punkten.


35      Denna artikel har följande lydelse: ”Ett antal unionsmedborgare, som uppgår till minst en miljon personer och som kommer från ett betydande antal medlemsstater, får ta initiativ till att uppmana Europeiska kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.”


36      Denna artikel har följande lydelse: ”Kommissionen ska inom två månader räknat från och med den dag då informationen i bilaga II mottogs registrera det föreslagna medborgarinitiativet med ett specifikt registreringsnummer och skicka en bekräftelse till organisatörerna, förutsatt att samtliga följande villkor är uppfyllda: … b) Det föreslagna medborgarinitiativet faller inte uppenbart utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.”


37      I punkt 74 i den överklagade domen har tribunalen endast sammanfattat de kriterier som enligt förslaget till medborgarinitiativ ska ligga till grund för definitionen av de nationella minoritetsregionerna.


38      Min kursivering.


39      Såsom kommissionen framhållit innehöll den omtvistade punkten för övrigt en hänvisning till punkt 7 i den överklagade domen, vilken innehöll en sammanfattning av förslaget till medborgarinitiativ, varvid innehållet troget återgavs.


40      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2017, Masco m.fl./kommissionen (C‑614/13 P, EU:C:2017:63, punkt 32), dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 55), dom av den 30 april 2014, FLSmidth/kommissionen (C‑238/12 P, EU:C:2014:284, punkt 42), och dom av den 22 maj 2014, ASPLA/kommissionen (C‑35/12 P, EU:C:2014:348, punkt 39).


41      Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i mål Safa Nicu Sepahan/rådet (C‑45/15, EU:C:2016:658, punkt 72), och, för ett liknande resonamang, dom av den 15 juni 2017, Spanien/kommissionen (C‑279/16 P, EU:C:2017:461, punkt 36) och dom av den 3 december 2015, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (C‑82/15 P, ej publicerad, EU:C:2015:796, punkterna 26 och 27).


42      Min kursivering.


43      I denna artikel anges följande: ”Domen ska innehålla följande: … m) Domskälen.”


44      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 42 och där angiven rättspraxis).


45      Det föreslagna medborgarinitiativet syftar till att bevara nationella minoritetsregioner, genom bevarandet av deras etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag, och tillerkänna dessa regioner en autonom status i syfte att genomföra unionens sammanhållningspolitik.


46      Artikeln har följande lydelse: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som fördragen ger unionen, kan rådet genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter Europaparlamentets godkännande vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.”


47      I artikel 7 FEUF föreskrivs följande: ”Unionen ska säkerställa samstämmigheten mellan all sin politik och verksamhet, med beaktande av samtliga sina mål och i enlighet med principen om tilldelade befogenheter.”


48      I överklagandet anges inte vilka de ”bestämmelser som åberopats” skulle vara, men i punkterna 101–104 i den överklagade domen hänvisas till artikel 167.1, 167.2 och 167.33 och artikel 3.3 FEUF och till artikel 22 i stadgan.


49      EUT L 265, 2012, s. 1.


50      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2017, Dextro Energy/kommissionen (C‑296/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:437, punkt 60), dom av den 16 februari 2017, Brandconcern/EUIPO och Scooters India (C‑577/14 P, EU:C:2017:122, punkt 37), och dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 53).


51      Punkten har följande lydelse: ”Den fjärde delgrunden skall avvisas i den del den innebär kritik mot att förstainstansrätten har ansett att kommissionen inte åsidosatt de förfaranderegler som anges i artiklarna 73 och 78 i tjänsteföreskrifterna, utan att det anges någon rättslig grund varför förstainstansrätten borde ha ansett att kommissionen åsidosatt dessa bestämmelser genom att inte begära att invaliditetskommittén, vilken bildats år 1991 med stöd av artikel 78 i tjänsteföreskrifterna, skulle ta ställning till huruvida klagandens sjukdom var en yrkessjukdom.”


52      I den fjärde grunden har klagandena hänvisat till artiklarna 7, 10, 19.1 och 19.2 samt till artikel 167.4 FEUF, sedan till artiklarna 2, 3.1, 3.6, och 3.3 fjärde stycket FEU, därefter artiklarna 21.1, 21.2 och 22 i stadgan och slutligen till artikel 7 i förordning nr 1303/2013. I de punkter i den överklagade domen som avses med denna invändning nämns emellertid endast artikel 3.3 FEU, artikel 167.1, 167.2 och 167.3 FEUF och artikel 22 i stadgan.


53      Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 85 och 93).


54      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/IPK International (C‑336/13 P, EU:C:2015:83, punkt 33), beslut av den 30 juni 2015, Evropaïki Dynamiki/kommissionen (C‑575/14 P, ej publicerat, EU:C:2015:443, punkt 20), dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 82), och dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 79).


55      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2017, Masco m.fl./kommissionen (C‑614/13 P, EU:C:2017:63, punkt 32), dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 55), dom av den 30 april 2014, FLSmidth/kommissionen (C‑238/12 P, EU:C:2014:284, punkt 42), och dom av den 22 maj 2014, ASPLA/kommissionen (C‑35/12 P, EU:C:2014:348 punkt 39).


56      EUT L 134, 2017, s. 38. Beslutet har delgetts med nr C(2017) 3382.


57      Se, för ett liknande resonemang, kommissionens beslut C(2013) 5969 final av den 13 september 2013.


58      Se, för ett liknande resonemang, kommissionens beslut (EU) 2017/652 av den 29 mars 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe [delgivet med nr C(2017) 2200].(EUT L 92, 2017, s. 100).


59      Närmare bestämt anges i artikel 1.2 fjärde och femte strecksatserna i beslut 2017/652, vilket fattades efter domen av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commission (T 646/13, EU:T:2017:59) och avsåg registrering av det europeiska medborgarinitiativet Minority SafePack”, att ”[s]tödförklaringar för detta föreslagna medborgarinitiativ får samlas in i vetskap om att det syftar till förslag från kommissionen till …


      – en förordning om anpassning av de allmänna reglerna för strukturfondernas uppgifter, prioriterade mål och organisation, så att hänsyn tas till skyddet av minoriteter och främjandet av kulturell och språklig mångfald, varvid de åtgärder som finansieras måste leda till en förstärkning av den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i EU,


      – en Europaparlamentets och rådets förordning om att ändra förordningen om programmet Horisont 2020 i syfte att förbättra forskningen om det mervärde nationella minoriteter samt kulturell och språklig mångfald innebär för den sociala och ekonomiska utvecklingen i EU:s regioner.”


60      Se, för ett liknande resonemang, beslut 2017/652.


61      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 47).