UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
5 päivänä helmikuuta 2015 (*)
Valtiontuki – Irlannin lentomatkustajavero – Korkeintaan 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta sijaitseviin kohteisiin sovellettava alennettu tariffi – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään sen takaisinperinnästä – Etu – Valikoivuus – Tuen edunsaajien yksilöinti – Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artikla – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑473/12,
Aer Lingus Ltd, kotipaikka Dublin (Irlanti), edustajinaan barrister K. Bacon, barrister D. Scannell, barrister D. Bailey ja solicitor A. Burnside,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn, D. Grespan ja T. Maxian Rusche,
vastaajana,
jota tukee
Irlanti, asiamiehinään E. Creedon, A. Joyce ja J. Quaney, avustajinaan E. Regan, SC, ja barrister B. Doherty,
väliintulijana,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa – 25.7.2012 tehty komission päätös 2013/199/EU (EUVL L 119, s. 30),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja G. Berardis (esittelevä tuomari) sekä tuomarit O. Czúcz ja A. Popescu,
kirjaaja: hallintovirkamies J. Plingers,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 4.6.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion(1)
Asian tausta
1 Kantaja Aer Lingus Ltd on Irlantiin sijoittautunut lentoyhtiö, jolla on toimipaikkoja Irlannissa (Dublinin, Corkin ja Shannonin lentoasemilla) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Lontoon Gatwickin, Lontoon Heathrow’n ja Belfastin lentoasemilla). Se liikennöi Irlannin sisäisillä reiteillä ja kansainvälisillä reiteillä Irlannista tai Yhdistyneestä kuningaskunnasta 70 kohteeseen Irlannissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Manner-Euroopassa ja Yhdysvalloissa.
2 Vuoden 2008 toisen verolain (Finance Act (n° 2) 2008, jäljempänä verolaki) 55 §:llä otetaan käyttöön Air travel tax (lentomatkavero) ‑niminen valmistevero (jäljempänä ATT) lain voimaantulospäivästä 30.3.2009 alkaen.
3 Verolaissa säädetään, että ATT kannetaan suoraan reittilentotoiminnan harjoittajilta jokaisesta Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta (poikkeuksena lentoasemat, joiden matkustajamäärä on alle 10 000 matkustajaa ja 3.6.2009 lähtien 50 000 matkustajaa vuodessa) lähtevien koneiden matkustajasta ja että se erääntyy silloin, kun matkustaja lähtee lentoasemalta lentokoneella, jolla voidaan kuljettaa yli 20 matkustajaa ja jota ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin. Vaikka vero on tarkoitettu viime kädessä matkustajan maksettavaksi lipun hinnassa, verovelvollisia ja veronmaksuvelvollisia ovat lentoliikenteen harjoittajat.
4 Kun ATT otettiin käyttöön, se kannettiin lähtöaseman ja määräaseman välisen etäisyyden mukaan siten, että vero oli 2 euroa, jos lento lähti Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta ja määräasema sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, ja muissa tapauksissa 10 euroa.
5 Euroopan komissio kirjasi 21.7.2009 saapuneeksi kantajan kilpailijan jättämät kaksi erillistä kantelua, joista toinen perustui [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 20 artiklan 2 kohtaan ja toinen SEUT 56 artiklaan ja lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1008/2008 (uudelleen laadittu toisinto) (EUVL L 293, s. 3) ja jotka koskivat useita Irlannin käyttöön ottamaan ATT:hen liittyviä seikkoja.
6 Komissio aloitti toisen kantelun seurauksena ensin tutkinnan mahdollisesta palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT 56 artiklan ja asetuksen N:o 1008/2008 rikkomisesta. Komissio osoitti tästä syystä Irlannin viranomaisille virallisen huomautuksen 18.3.2010. Virallisen huomautuksen seurauksena verokantoja muutettiin siten, että kaikkiin lähtöihin sovellettiin reittien pituudesta riippumatta samaa 3 euron verokantaa 1.3.2011 alkaen. Tämän seurauksena SEUT 56 artiklan ja asetuksen N:o 1008/2008 rikkomista koskenut komission tutkinta päätettiin.
7 Valtiontukisääntöjen soveltamiseen perustuneessa ensimmäisessä kantelussa moitittiin muun muassa sitä, että alempi verokanta (2 euroa 10 euron sijasta) suosi olennaisilta osin Aer Arannin kaltaisia kotimaisia yhtiöitä, joiden lennoista pääosa suuntautui alle 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta oleviin kohteisiin. Samassa kantelussa tuotiin myös esiin se, että vero oli kiinteän määränsä vuoksi syrjivä, koska sen osuus hinnasta oli halpalentoyhtiöille suurempi kuin perinteisille lentoyhtiöille. Kantelussa moitittiin vielä sitä, että ATT:n jättäminen soveltamatta kauttakulku- ja vaihtoyhteysmatkustajiin merkitsi lainvastaista valtiontukea Aer Lingus ja Aer Arann ‑lentoyhtiöille, koska kyseisillä yhtiöillä tällaisten matkustajien ja lentojen määrä oli suhteellisen suuri.
8 Komissio ilmoitti 13.7.2011 päivätyllä kirjeellä Irlannille päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely ATT:n yhteydessä 30.3.2009 ja 1.3.2011 välisenä aikana sovelletusta alemmasta kansallisesta verokannasta. Komissio pyysi Irlannin viranomaisia toimittamaan jäljennöksen kyseisestä päätöksestä edunsaajille.
9 Komissio totesi 13.7.2011 tekemässään päätöksessä, josta julkaistiin tiivistelmä Euroopan unionin virallisessa lehdessä 18.10.2011 (EUVL C 306, s. 10) ja joka tehtiin tutkinnan ensimmäisen vaiheen päätyttyä, muun muassa, ettei ATT:n jättäminen soveltamatta vaihtoyhteys- tai kauttakulkumatkustajiin samoin kuin kiinteämääräisen veron käyttäminen merkinnyt SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Se katsoi sen sijaan, että alemman kansallisen verokannan soveltaminen 30.3.2009 ja 1.3.2011 välisenä aikana vaikutti valtiontuelta ja herätti kysymyksen sen soveltumisesta sisämarkkinoille, koska se suosi lainvastaisesti valtionsisäisiä lentoja suhteessa rajat ylittäviin lentoihin. Tämän seurauksena se aloitti viimeksi mainittua toimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn ja kehotti niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa kyseessä olevasta toimenpiteestä.
10 Irlannin viranomaiset jättivät huomautuksensa 15.9.2011. Kantaja ei esittänyt huomautuksia kyseisessä menettelyn vaiheessa.
11 Komissio teki 25.7.2012 päätöksen 2013/199/EU valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa – (EUVL L 119, s. 30; jäljempänä riidanalainen päätös). Kyseinen päätös annettiin kantajalle tiedoksi Irlannin valtiovarainministeriön 23.8.2012 päivätyllä kirjeellä, jonka kantaja vastaanotti 6.9.2012.
12 Komissio totesi kyseisen päätöksen 1 artiklassa, ettei Irlannin EUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti käyttöön ottama sääntöjenvastainen valtiontuki, jota annettiin verolain nojalla 30.3.2009–1.3.2011 (jäljempänä kyseessä oleva ajanjakso) kaikkiin sellaisiin lentoihin sovellettavan alennetun lentomatkaveron muodossa, joita liikennöivät sellaiset ilma-alukset, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jos ne lähtivät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja lensivät kohteeseen, joka sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta, sovellu sisämarkkinoille.
13 Päätöksen 4 artiklassa määrätään, että Irlannin on perittävä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta. Edunsaajat yksilöitiin riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappaleessa Ryanairiksi, kantajaksi, Aer Aranniksi ja muiksi lentoliikenteen harjoittajiksi, jotka Irlannin on yksilöitävä. Samassa perustelukappaleessa täsmennettiin, että valtiontuen määrä on alennetun ATT-kannan ja yleisen 10 euron verokannan välinen erotus eli 8 euroa jokaista matkustajaa kohti.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
14 Kantaja nosti esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.11.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
15 Irlanti esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.3.2013 jättämällään kirjelmällä pyynnön saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi Irlannin väliintulijaksi 17.4.2013 antamallaan määräyksellä.
16 Irlanti toimitti väliintulokirjelmänsä 4.6.2013. Komissio ilmoitti kirjaamolle 17.6.2013 päivätyllä kirjeellä, ettei sillä ollut huomautettavaa. Kantaja esitti huomauksensa väliintulokirjelmästä 24.7.2013.
17 Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin yhdeksänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi nyt käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin
18 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen tai toissijaisesti kumoaa sen osittain ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19 Komissio, jota Irlanti tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
– –
Kolmas ja neljäs kanneperuste, jotka koskevat siitä, ettei ATT:n vyörytystä matkustajille otettu huomioon, aiheutunutta oikeudellista virhettä ja ilmeistä arviointivirhettä tueksi luokittelussa ja tuen määrän määrittämisessä, sekä asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan rikkomista ja suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista tuen takaisinperimistä koskevalla määräyksellä
78 Kantaja väittää kolmannella kanneperusteellaan, että komissio teki oikeudellisen virheen ja ilmeisen arviointivirheen, koska se katsoi, että ne lentoliikenteen harjoittajat, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, olivat väitetyn matkustajakohtaisen 8 euron suuruisen tuen edunsaajia, ja määräsi tähän perustuvan tuen takaisinperinnästä, vaikka komissio oli tunnustanut, että kyseisen veron merkitsemä verotaakka oli voitu vyöryttää matkustajille, jotka näin ollen ensisijaisesti hyötyivät alennetusta verokannasta.
79 Kantajan mukaan komission olisi pitänyt ottaa tämä seikka huomioon tueksi luokittelussa ja tuen määrän määrittämisessä ja arvioida, millaisen edun lentoyhtiöt, jotka olivat suorittaneet 2 euron ATT:n ja vyöryttäneet sen suurelta osin matkustajilleen, olivat todellisuudessa saaneet itselleen. Koska tietty osuus alemman verokannan merkitsemästä 8 euron säästöstä oli vyörytetty matkustajille eikä jäänyt lentoyhtiöille, komission päätöksestä, jolla vaadittiin perimään takaisin 8 euroa matkustajaa kohti, seuraa kantajan mukaan se, että niiden lentoyhtiöiden, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, on palautettava enemmän kuin ne olivat todellisuudessa saaneet, mistä syystä päätös on lainvastainen.
80 Kantaja esittää neljännessä kanneperusteessaan lisäksi, että koska 8 euron matkustajakohtaisen määrän periminen jälkeenpäin takaisin niiltä matkustajilta, joiden osalta sovellettiin alempaa verokantaa, on mahdotonta, takaisinperintämääräys toimii kuin kyseessä olevia lentoyhtiöitä rasittava lisävero ja vastaa tästä syystä kyseisille yhtiöille määrättävää lainvastaista seuraamusta pikemminkin kuin paluuta väitetyn tuen myöntämistä edeltäneeseen tilanteeseen. Kantajan mukaan tämä on kohtuutonta ja merkitsee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista ja näin ollen asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan rikkomista.
81 Komissio kiistää kolmanteen kanneperusteeseen liittyvät kantajan väitteet. Ensinnäkin se toteaa, ettei kyseessä olevassa lainsäädännössä velvoitettu vyöryttämään veroa matkustajille. Sen sijaan kaikilla yhtiöillä oli vapaus päättää, oliko verokustannus vyörytettävä kokonaan tai osittain matkustajille. Toiseksi komissio esittää, että vaikka verosäästö olisi vyörytetty kokonaisuudessaan, myös tämä olisi merkinnyt etua kyseessä oleville lentoyhtiöille, koska ne olisivat voineet tarjota asiakkailleen houkuttelevampia hintoja kuin siinä tapauksessa, että niihin olisi sovellettu tavanomaista 10 euron verokantaa. Niinpä on merkityksetöntä, oliko edunsaaja päättänyt vyöryttää edun asiakkailleen ja saavuttaa näin suuremman myyntivolyymin vai hyödyntää edun välittömästi laskuttamalla korkeamman hinnan. Niinpä looginen seuraus oli tuen täyden määrän eli 8 euroa matkustajaa kohti takaisinperiminen niiden lentojen osalta, joihin sovellettiin alempaa 2 euron verokantaa.
82 Komissio vastaa neljänteen kanneperusteeseen, ettei tukien takaisinperintää voida lähtökohtaisesti pitää kohtuuttomana toimenpiteenä, koska sillä pyritään palauttamaan aikaisemmin vallinnut tilanne. Palauttamista ei voida myöskään periaatteessa pitää seuraamuksena, koska sillä pyritään ainoastaan palauttamaan aikaisempi tilanne. Niinpä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole komission mukaan loukattu, koska kaikkien tuensaajien on palautettava lainvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki.
83 Aluksi on muistutettava, että valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne. Tavoite on saavutettu, kun edunsaajat ovat palauttaneet lainvastaisena tukena maksetun määrän ja menettäneet näin markkinoilla kilpailijoihin verrattuna saamansa edun ja kun tuen maksamista edeltänyt tilanne palautuu (ks. tuomio 17.6.1999, Belgia v. komissio, C‑75/97, Kok., EU:C:1999:311, 64 ja 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.2.2012, Budapesti Erőmű v. komissio, T‑80/06 ja T‑182/09, Kok., EU:T:2012:65, 107 kohta).
84 On myös muistutettava, ettei yhdessäkään unionin oikeuden säännöksessä edellytetä, että komission on, kun se määrää sisämarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palautettavaksi, vahvistettava palautettavan tuen täsmällinen määrä. On näet riittävää, että komission päätös sisältää sellaiset tiedot, joiden nojalla sen adressaatti voi itse suuremmitta vaikeuksitta määrittää tuon summan (tuomio 12.10.2000, Espanja v. komissio, C-480/98, Kok., EU:C:2000:559, 25 kohta ja tuomio 12.5.2005, komissio v. Kreikka, C-415/03, Kok., EU:C:2005:287, 39 kohta). Lisäksi on muistutettava, että päätöksen päätösosa liittyy erottamattomasti sen perusteluihin ja sitä on tarvittaessa tulkittava ottaen huomioon sen tekemiseen johtaneet syyt (tuomio 15.5.1997, TWD v. komissio, C‑355/95 P, Kok., EU:C:1997:241, 21 kohta ja tuomio 29.4.2004, Italia v. komissio, C‑298/00 P, Kok., EU:C:2004:240, 97 kohta).
85 Jos komissio kuitenkin päättää määrätä tietyn määrän palautettavaksi, sen on SEUT 108 artiklaan liittyvien asioiden huolellista ja puolueetonta käsittelyä koskevaa velvollisuuttaan noudattaen määritettävä niin täsmällisesti kuin asian olosuhteissa on mahdollista yrityksen saaman tuen arvo (ks. tuomio 29.3.2007, Scott v. komissio, T‑366/00, Kok., EU:T:2007:99, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86 Kun komissio palauttaa ennalleen tuen maksamista edeltävän tilanteen, sillä on yhtäältä velvollisuus varmistua siitä, että tuesta aiheutunut todellinen etu poistetaan, ja näin määrätä koko tuki takaisinperittäväksi. Se ei voi laupeudesta tuensaajaa kohtaan määrätä takaisinperittäväksi summaa, joka alittaa viimeksi mainitun saaman tuen arvon. Toisaalta komissiolla ei ole toimivaltaa määrätä takaisinperittäväksi tuensaajan saaman tuen arvon ylittävää määrää osoittaakseen lainvastaisuuden vakavuutta koskevan paheksuntansa (edellä 85 kohdassa mainittu tuomio Scott v. komissio, EU:T:2007:99, 95 kohta).
87 Kantaja ei kiistä sitä, että siinäkin tapauksessa, että ATT olisi vyörytetty kokonaisuudessaan matkustajille, alennetun verokannan soveltaminen voisi antaa edun yritykselle, jolla on velvollisuus suorittaa kyseinen vero. Se riitauttaa kuitenkin edun määrän, joka arvioitiin riidanalaisessa päätöksessä 8 euroksi matkustajaa kohti.
88 Tässä yhteydessä on aluksi todettava, että ATT määritellään verolain 55 §:ssä valmisteveroksi (excise duty) eli veroksi, joka määrätään, kannetaan ja maksetaan aina, kun matkustaja lähtee lentokoneella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, minkä Irlanti on lisäksi istunnossa vahvistanut.
89 Valmistevero on määritelmällisesti tietyn hyödykkeen tai palvelun kuluttamisesta kannettava välillinen vero erotuksena tuloveron tai voitoista maksettavan veron kaltaisiin välittömiin veroihin, joista yritykset vastaavat suoraan.
90 Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että lentoyhtiöiden oli verolain mukaan sovellettava ATT:tä 2 euron verokannalla kaikkiin lentoihin, joista kannettiin vero kyseisellä verokannalla. Asianosaisten välillä on myös riidatonta, että lentoyhtiöiden oli asetuksen N:o 1008/2008 23 artiklan mukaan ilmoitettava erikseen ATT:n osuus kunkin matkustajilleen myymänsä lipun hinnasta. Tällä tavoin ATT oli muodollisesti tarkoitettu vyörytettäväksi matkustajan maksaman lentolipun hintaan, kuten riidanalaisen päätöksen 8 perustelukappaleessa mainitaan.
91 Kuten kantaja esittää, asiassa on näin ollen tarpeen erottaa muodollisen tai lakiin perustuvan vyöryttämisen käsite, joka koskee tapaa, jolla vero lain mukaan kannetaan ja jolla sitä sovelletaan, taloudellisen vyöryttämisen käsitteestä, johon kuuluu sen määrittäminen, miltä osin lentoyhtiöt ovat kantaneet ATT:n merkitsemän taloudellisen kustannuksen sopeuttamalla mahdollisesti lipun verottoman hinnan todella sovellettavan ATT-kannan mukaan, tai alennetun 2 euron ATT-kannan soveltamisen tapauksessa sen määrittäminen, miltä osin lentoyhtiöt ovat todellisuudessa pitäneet itsellään kyseisen alennetun verokannan soveltamisesta seuraavan taloudellisen edun.
92 Komissio selitti riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa, että yhtiöillä, jotka suorittivat veron alennetulla 2 euron verokannalla, oli pienempi kustannus vyörytettävänä asiakkailleen tai kannettavana itse. Se rinnasti tämän jälkeen kyseisen alennetun kustannuksen taloudellisiin voimavaroihin, jotka lentoyhtiöt olivat voineet säästää ja jotka olivat tästä syytä parantaneet niiden taloudellista tilannetta suhteessa muihin lentoyhtiöihin.
93 Komissio vastasi riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleessa Irlannin viranomaisten väitteisiin, joiden mukaan lentoyhtiöt eivät olleet saaneet mitään etua, koska vero oli ennen kaikkea matkustajille vyörytettäväksi tarkoitettu kulutusvero. Komissio katsoi edellä 45 kohdassa mainittuun tuomioon Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (EU:C:2001:598) tukeutuen, että siinäkin tapauksessa, että kyseessä oleva vero olisi lain mukaan vyörytettävä kuluttajille, alennus tavanomaisesta verokannasta voi antaa valikoivan edun niille lentoyhtiöille, joiden on suoritettava kyseinen vero alennetulla verokannalla.
94 Komissio tunnusti samassa riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleessa, että nyt käsiteltävässä asiassa veron merkitsemä taloudellinen taakka (the cost of the tax) voitiin vyöryttää matkustajille, vaikka mekanismia, jolla olisi voitu varmistaa, että näin todella tapahtui, ei ollutkaan olemassa, ja että kyse oli kunkin lentoyhtiön ratkaistavaksi jätetystä valinnasta.
95 Yhteisöjen tuomioistuin itse on samankaltaisessa tilanteessa katsonut, että koska lentokenttäverot vaikuttavat suoraan ja mekaanisesti matkan hintaan, matkustajien maksamien verojen erot vaikuttavat automaattisesti kuljetuksen kustannuksiin (ks. edellä 59 kohdassa mainittu tuomio Stylianakis, EU:C:2003:72, 28 kohta).
96 Komissio katsoo kuitenkin, että yhtiöt saivat edun siinäkin tapauksessa, että ATT vyörytettiin, koska ne pystyivät tarjoamaan asiakkailleen houkuttelevampia hintoja, mikä johti suurempaan liikevaihtoon.
97 Niinpä on todettava, että nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, jossa ATT oli tarkoitettu vyörytettäväksi matkustajille ja jossa alennetun verokannan soveltamisesta johtuva taloudellinen etu oli myös voitu vyöryttää matkustajille, komissio ei voi olettaa, että lentoyhtiöiden todellisuudessa saama ja säilyttämä etu olisi aina ollut 8 euroa matkustajaa kohti.
98 Tällaisessa tilanteessa lentoyhtiöiden todellisuudessa saama etu ei välttämättä muodostu kahden verokannan välisestä erotuksesta vaan mahdollisuudesta tarjota houkuttelevampia hintoja asiakkailleen ja näin ollen kasvattaa tämän ansiosta liikevaihtoaan, kuten komissio itse tunnusti riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleessa.
99 Niinpä komission olisi pitänyt määrittää, miltä osin kantajan kaltaiset lentoyhtiöt, jotka olivat suorittaneet ATT:n alennetulla 2 euron verokannalla, olivat todella vyöryttäneet alennetun ATT-kannan soveltamisesta seuranneen taloudellisen hyödyn matkustajilleen, voidakseen määrittää tarkasti niiden todellisuudessa saaman edun määrän, tai päättää antaa kyseinen tehtävä sen suorittamisen edellyttämine tietoineen kansallisille viranomaisille.
100 Niinpä ainoastaan siinä tapauksessa, että kantaja olisi systemaattisesti korottanut lippujensa verottomia hintoja 8 eurolla lippua kohti niiden lentojen osalta, joihin sovellettiin 2 euron ATT-kantaa, olisi ollut mahdollista katsoa, että eriytettyjen verokantojen soveltamisesta seuraava taloudellinen etu kantajalle oli 8 euroa matkustajaa kohti, koska etua ei olisi voitu – osittainkaan – vyöryttää matkustajille.
101 On kuitenkin todettava, ettei komissio ole missään kohtaa riidanalaista päätöstä tai tämän asian käsittelyä selittänyt, miten tällainen oletus voisi vastata tavanomaista tilannetta paremmin kuin oletus, jonka mukaan lentoyhtiöt vyöryttävät edun matkustajilleen ATT:n julkilausutun tavoitteen mukaisesti, vaikka se on tunnustanut, että tällainen vyöryttäminen oli mahdollinen (ks. edellä 95 kohta).
102 Komissio ei myöskään ottanut riittävästi huomioon nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien markkinoiden erityistä tilannetta ja niillä vallinneita kilpailupaineita, koska kaikki (Dublinin lentoasemalta laskettuna) alle 300 kilometrin lentoja Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta lentävät yhtiöt joutuivat maksamaan ATT:n 2 euron verokannalla matkustajaa kohti. Komissio ei siten ole osoittanut, miten lentoyhtiöt, joiden lentoihin sovellettiin alennettua 2 euron ATT-kantaa matkustajaa kohti, olivat saaneet näissä olosuhteissa kahden ATT-kannan välistä erotusta eli 8:a euroa matkustajaa kohti vastaavan edun.
103 Näin komissio teki arviointivirheen ja oikeudellisen virheen.
104 Kuten kantaja aivan oikein esittää, tuen takaisinperimisen on näet rajoituttava ainoastaan niihin taloudellisiin etuihin, jotka tuensaaja on todella saanut siitä, että tuki on annettu sen käyttöön, ja sen oltava oikeassa suhteessa näihin etuihin (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2013, Salzgitter v. komissio, T‑308/00 RENV, Kok., EU:T:2013:30, 138 kohta).
105 Niinpä jos alennetun verokannan soveltamisesta seuraava etu saattoi merkitä lentoyhtiöiden kilpailuaseman parantumista, joka johtui mahdollisuudesta tarjota kilpailukykyisempiä hintoja, komission olisi pitänyt määrätä ainoastaan kyseistä etua tosiasiallisesti vastaavien määrien takaisinperimisestä tai, jos näiden määrien määrittäminen tarkasti päätöksessä osoittautuisi mahdottomaksi, antaa kyseinen tehtävä sen suorittamisen edellyttämine tietoineen kansallisille viranomaisille edellä 85 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
106 Komissio katsoo, että kantajan näkemyksen noudattaminen johtaisi siihen, että komission tai kansallisten viranomaisten olisi arvioitava jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen tuen vaikutukset edunsaajiin näiden subjektiivisten valintojen mukaisesti, mikä olisi vastoin edellä 44 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä ja 15.12.2005 annettua tuomiota Unicredito Italiano (C‑148/04, Kok., EU:C:2005:774).
107 Yhteisöjen tuomioistuin näet muistutti kyseisessä tuomiossa, että lainvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin on johdonmukainen seuraus siitä, että se on todettu lainvastaiseksi. Tätä takaisinperintää, joka tapahtuu aikaisemman tilanteen palauttamiseksi ennalleen, ei lähtökohtaisesti voida pitää suhteettomana toimenpiteenä valtiontukia koskeviin perussopimuksen määräyksiin nähden. Palauttaessaan tuen tuensaaja menettää edun, joka hänellä oli markkinoilla ollut kilpailijoihinsa verrattuna, ja tuen myöntämistä edeltänyt tilanne palautuu ennalleen (ks. edellä 106 kohdassa mainittu tuomio Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
108 Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei palautettavia määriä voida määrittää niiden erilaisten liiketoimien perusteella, jotka yritykset olisivat voineet toteuttaa, jos ne eivät olisi valinneet sitä liiketoimimuotoa, johon tuki liittyi. Tuo valinta on nimittäin tehty tietoisena siitä, että tuki, joka on myönnetty noudattamatta SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä menettelyä, on vaarassa tulla perityksi takaisin. Yritykset olisivat voineet välttää tämän vaaran valitsemalla välittömästi toisella tavoin rakentuvia liiketoimia. Lisäksi aikaisemman tilanteen ennalleenpalauttaminen merkitsee sen tilanteen mahdollisimman täydellistä ennalleenpalauttamista, joka olisi vallinnut, jos kyseiset liiketoimet olisi toteutettu ilman veronalennusten myöntämistä (ks. vastaavasti edellä 106 kohdassa mainittu tuomio Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, 114–117 kohta).
109 Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tämä tilanteen ennalleenpalauttaminen ei tarkoita sitä, että menneet tapahtumat palautettaisiin ennalleen eri tavalla suhteessa hypoteettisiin seikkoihin kuten niihin usein moninaisiin valintoihin, joita ne toimijat, joita asia koskee, olisivat voineet tehdä, varsinkin kun tuesta saatavan hyödyn vuoksi tosiasiallisesti tehdyt valinnat saattavat osoittautua peruuttamattomiksi. Aikaisemman tilanteen ennalleenpalauttaminen mahdollistaa ainoastaan sen, että siinä vaiheessa, jossa kansalliset viranomaiset perivät tuen takaisin, otetaan huomioon sellainen yleisesti sovellettavan oikeuden mukaista verokohtelua mahdollisesti edullisempi kohtelu, joka unionin oikeuden kanssa yhteen soveltuvien kansallisten sääntöjen perusteella olisi myönnetty tosiasiallisesti toteutetuille liiketoimille, jos lainvastaista tukea ei olisi ollut (edellä 106 kohdassa mainittu tuomio Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, 118 ja 119 kohta).
110 On kuitenkin mainittava, että toisin kuin edellä 106 kohdassa mainitussa tuomiossa Unicredito Italiano (EU:C:2005:774), johon komissio on vedonnut, nyt käsiteltävässä asiassa edunsaajayrityksillä ei ollut mahdollisuutta valita muuta liiketoimimuotoa kuin se, johon tuki liittyi. Niiden oli nimittäin kyseisenä ajanjaksona voimassa olleen kansallisen lainsäädännön mukaan sovellettava 2 euron ATT-kantaa matkustajaa kohti kaikkiin Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähteviin, Dublinin lentoasemalta mitattuna alle 300 kilometrin lentoihin. Niiden oli samoista syistä mahdotonta kantaa matkustajilta ATT:tä 10 euron verokannalla kyseisiltä lennoilta.
111 Ne olisivat toki voineet nostaa lippujen verotonta hintaa alennetun ATT-kannan soveltamisesta seuranneen edun hyödyntämiseksi. Komissio ei voinut kuitenkaan määrittää lentoyhtiöiden tosiasiallisesti saamaa etua ottamatta huomioon käsiteltävän asian olosuhteita. Kun otetaan huomioon ATT:n toimintatapa ja lentoyhtiöitä lentojen, joihin sovellettiin 2 euron ATT-kantaa, osalta koskevat kilpailupaineet (ks. edellä 103 kohta), komissio ei voinut olettaa, ettei alennetun ATT-kannan soveltamisesta seuraavaa taloudellista etua olisi miltään osin vyörytetty matkustajille.
112 Niinpä edellä 86 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenevä tarve määrittää olosuhteiden mahdollistamalla tarkkuudella lentoyhtiöiden nyt käsiteltävässä asiassa todellisuudessa saama etu alennetun ATT-kannan soveltamisesta ei tarkoita sitä, että menneet tapahtumat komission esittämällä tavalla palautettaisiin ennalleen suhteessa hypoteettisiin seikkoihin, kuten niihin usein moninaisiin valintoihin, joita ne toimijat, joita asia koskee, olisivat voineet tehdä, vaan sillä pyritään sen sijaan varmistamaan, että edunsaaja menettää markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun – ei enempää eikä vähempää –, ja palauttamaan tuen myöntämistä edeltänyt tilanne.
113 Lisäksi on todettava, että edellä 106 kohdassa mainitussa tuomiossa Unicredito Italiano (EU:C:2005:774) tuki muodostui veroedusta, jossa fuusioituvien tai vastaavan rakenneuudistuksen toteuttavien pankkien tuloveroa alennettiin tietyin edellytyksin viitenä peräkkäisenä verovuotena 12,5 prosenttiin. On riidatonta, että tulovero on rasittaa tosiasiallisesti ja yksinomaan verovelvollisia yrityksiä toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva ATT, jonka, koska se oli valmistevero, lentoyhtiöt pelkästään kantoivat ja keräsivät mutta jonka matkustajat lopulta tosiasiallisesti maksoivat ja jonka rasituksen nämä ainakin osittain myös kantoivat.
114 Komissio ei ole oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut päätöksessään, että matkustajakohtaisen 8 euron määrän takaisinperiminen oli tarpeen aikaisemman tilanteen palauttamiseksi eli palaamiseksi mahdollisuuksien mukaan siihen tilanteeseen, joka olisi vallinnut, jos kyseessä olevat liiketoimet olisi toteutettu ilman veronalennusta tai toisin sanoen jos lentoihin, joihin sovellettiin verokantaa, jonka suuruus oli 2 euroa matkustajalta, olisi sovellettu 10 euron veroa matkustajaa kohti.
115 Perimällä lentoyhtiöiltä takaisin matkustajakohtainen 8 euron määrä ei näet voitaisi varmistaa sen tilanteen palauttamista, joka olisi vallinnut, jos kyseessä olevat liiketoimet olisi toteutettu ilman kyseessä olevaa tukea, sillä lentoyhtiöt eivät voi periä asiakkailtaan takautuvasti takaisin matkustajakohtaista 8 euron määrää, joka olisi pitänyt kantaa. Niinpä matkustajakohtaisen 8 euron määrän periminen takaisin lentoyhtiöiltä ei ole tarpeen tällaisella tuella annetun kilpailuedun aiheuttaman kilpailun vääristymisen poistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 8.12.2011, Residex Capital IV, C‑275/10, Kok., EU:C:2011:814, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Päinvastoin tällaisen määrän takaisinperinnästä saattaisi seurata kilpailun vääristymistä edelleen, kuten kantaja perustellusti esittää, sillä se saattaisi johtaa siihen, että lentoyhtiöiltä perittäisiin takaisin niiden todellisuudessa saamaa etua enemmän.
116 Niinpä komission olisi pitänyt ottaa huomioon ATT:n erityispiirteet valmisteverona, joka lentoyhtiöiden oli määrä vyöryttää matkustajille kaikilta lennoilta, joihin sovellettiin kyseisenä ajanjaksona 2 euron verokantaa. Koska kyseisen alennetun verokannan soveltamisesta seurannut taloudellinen etu voitiin – ainakin osittain – vyöryttää matkustajille, komissio ei voinut perustellusti katsoa, että lentoyhtiöiden saama etu oli automaattisesti kaikissa tapauksissa 8 euroa matkustajaa kohti.
117 Komissio vetoaa tässä yhteydessä verotukia, joihin liittyy valmisteveroja, koskevaan vakiintuneeseen päätöskäytäntöönsä, jonka mukaan tällaisista rasitteista vapauttaminen antaa edun yrityksille, joilla on velvollisuus maksaa vero, siinäkin tapauksessa, että se olisi voitu vyöryttää kuluttajille.
118 On kuitenkin muistutettava, että sitä, onko tietty toimenpide valtiontukea, on arvioitava vain perussopimuksen merkityksellisten määräysten sekä niiden täytäntöön panemiseksi toteutettujen toimenpiteiden perusteella eikä komission mahdollisen aikaisemman päätöskäytännön kannalta (tuomio 30.9.2003, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, C‑57/00 P ja C‑61/00 P, Kok., EU:C:2003:510, 52 ja 53 kohta ja tuomio 15.6.2005, Regione autonoma della Sardegna v. komissio, T‑171/02, Kok., EU:T:2005:219, 177 kohta).
119 Joka tapauksessa on niin, etteivät tuomiot, joihin komissio on vedonnut ja jotka ilmenevät myös riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleen alaviitteestä, koskeneet lentoyhtiöiden maksamia veroja, kuten komissio esittää, vaan energiaveroja, joiden yhteydessä oli säädetty alennetusta verokannasta tai vapautuksista tietyille yritysryhmille. Missään kyseessä olevista asioista ei ollut tarkoitettu, että edunsaajayritykset vyöryttävät verot asiakkailleen. Valmisteveroja kannettiin näet niiden itse kuluttamista tuotantopanoksista (energia) eikä niiden asiakkaille myytäväksi tarkoitetuista tavaroista tai palveluista, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. On vielä huomautettava, ettei komissio ollut missään kyseisistä asioista määrännyt tuen perimisestä takaisin edunsaajilta vaan se oli päinvastoin todennut kyseiset tuet SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla soveltumattomiksi sisämarkkinoille.
120 Lisäksi on huomattava, että komission riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleessa mainitsemasta ja edellä 45 kohdassa mainitusta tuomiosta Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (EU:C:2001:598) saadaan toki tukea näkemykselle, jonka mukaan alennetun verokannan soveltaminen voi antaa valikoivaa etua niille yrityksille, joihin kyseistä veroa sovelletaan, vaikka niillä olisi lakisääteinen velvollisuus vyöryttää kyseinen vero asiakkailleen, mutta siinä ei vahvisteta, että useiden edunsaajien tapauksessa tuen määrän on katsottava koituneen kokonaisuudessaan veron edelleen asiakkailleen vyöryttävien yritysten eduksi.
121 Lisäksi on todettava, ettei yhteisöjen tuomioistuin todennut kyseisessä tuomiossa, että tuki oli perittävä takaisin energiantoimittajilta, joilla oli välitön velvollisuus maksaa vero ja vyöryttää se asiakkailleen, aivan kuten lentoyhtiöillä nyt käsiteltävässä asiassa, vaan niiden asiakkaina oleville yrityksiltä, joiden pääasiallista toimintaa oli todetusti aineellisten hyödykkeiden valmistaminen ja joilla oli oikeus saada energiavero palautetuksi.
122 Se, etteivät ATT-velvollisten lentoyhtiöiden asiakkaat ole nyt käsiteltävässä asiassa unionin oikeudessa tarkoitettuja yrityksiä eikä heiltä voida näin ollen periä takaisin mitään tukea, ei voi saattaa kyseenalaiseksi sitä, että komissiolla on velvollisuus yksilöidä tarkasti tuensaajat eli yritykset, jotka ovat saaneet siitä todellista etua (tuomio 3.7.2003, Belgia v. komissio, C‑457/00, Kok., EU:C:2003:387, 55 kohta), ja rajoittaa tuen takaisinperintä ainoastaan niihin taloudellisiin etuihin, joita on todella saatu siitä, että tuki on annettu tuensaajien käyttöön (ks. vastaavasti edellä 104 kohdassa mainittu tuomio Salzgitter v. komissio, EU:T:2013:30, 138 kohta).
123 Niinpä on todettava, että komissio yhtäältä teki arviointivirheen ja oikeudellisen virheen, kun se määritti lentoyhtiöiltä takaisin perittävän tuen määräksi 8 euroa matkustajaa kohti, ja toisaalta sovelsi virheellisesti asetuksen N:o 659/1999 14 artiklaa, kun se määräsi kyseisen määrän perittäväksi niiltä takaisin.
124 Näin ollen kantajan kolmas ja neljäs kanneperuste on hyväksyttävä tarvitsematta lausua mahdollisesta suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, joihin kantaja on vedonnut, ja riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin siinä lentoyhtiöiltä takaisinperittäväksi määräksi on arvioitu 8 euroa matkustajaa kohti ja siltä osin kuin takaisinperintämääräys on tämän seurauksena myös lainvastainen.
125 Tässä yhteydessä on huomautettava, että riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa määrätään tuen takaisinperimisestä saman päätöksen 70 perustelukappaleessa yksilöidyiltä edunsaajilta siten, että edun määräksi katsotaan 8 euroa matkustajaa kohti, mikä määrä on myös vahvistettu samassa perustelukappaleessa.
126 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiotukiasiassa tehdyn päätöksen perustelut on otettava huomioon sen päätösosan tulkinnassa (ks. tuomio 20.3.2014, Rousse Industry v. komissio, C‑271/13 P, EU:C:2014:175, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
127 Riidanalaisen päätöksen 4 artikla, luettuna yhdessä mainitun päätöksen 70 perustelukappaleen kanssa, on näin ollen kumottava siltä osin kuin siinä määrätään 8 euron suuruiseksi matkustajaa kohti arvioidun tuen takaisinperinnästä lentoyhtiöiltä, jotka ovat toteuttaneet lentoja, joista kannettiin kyseisenä ajanjaksona ATT alennetulla 2 euron verokannalla, ja kanne on hylättävä muilta osin.
– –
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa – 25.7.2012 tehdyn komission päätöksen 2013/199/EU 4 artikla kumotaan siltä osin kuin siinä määrätään, että edunsaajilta peritään takaisin tuki, jonka määrä on mainitun päätöksen 70 perustelukappaleessa vahvistettu 8 euroksi matkustajaa kohti.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan puolet Aer Lingus Ltd:n oikeudenkäyntikuluista.
4) Aer Lingus vastaa puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan.
5) Irlanti vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Julistettiin Luxemburgissa 5 päivänä helmikuuta 2015.
Allekirjoitukset