MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 31. ožujka 2022.(1)
Predmet C‑229/21
Port de Bruxelles SA,
Région de Bruxelles‑Capitale
protiv
Infrabel SA
uz sudjelovanje:
Région de Bruxelles‑Capitale,
Port de Bruxelles,
Lineas SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Smjernice Europske unije za razvoj transeuropske prometne mreže – Osnovna mreža – Infrastruktura prometa na unutarnjim plovnim putovima – Obveza države članice da poveže luke unutarnjih plovnih putova s cestovnom ili željezničkom infrastrukturom”
I. Uvod
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 15. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU(2).
2. Taj je zahtjev upućen u okviru postupka koji je pokrenulo društvo Port de Bruxelles SA radi zadržavanja jedine pristupne željezničke pruge od luke u Bruxellesu do belgijske željezničke mreže.
3. Iznijet ću razloge zbog kojih smatram da se u skladu s člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 1315/2013 države članice trebaju suzdržati od uklanjanja cestovne ili željezničke infrastrukture na koju je već povezana luka unutarnjih plovnih putova, posebno ako je dio osnovne mreže koja je dio transeuropske prometne mreže, podložno određenim operativnim rezervama koje treba ocijeniti nacionalni sud.
II. Pravni okvir
4. U uvodnim izjavama 7., 8. i 13. Uredbe br. 1315/2013 navodi se:
„(7) Transeuropsku prometnu mrežu u velikoj mjeri čini postojeća infrastruktura. Kako bi se u potpunosti ispunili ciljevi nove politike transeuropske prometne mreže, u Uredbi bi se trebali uspostaviti jedinstveni zahtjevi vezani uz infrastrukturu koje moraju ispunjavati svi subjekti odgovorni za infrastrukturu transeuropske prometne mreže.
(8) Transeuropske prometne mreže trebalo bi razviti izgradnjom nove prometne infrastrukture, obnovom i nadogradnjom postojeće prometne infrastrukture te pomoću mjera koje promiču učinkovito korištenje resursa. U posebnim slučajevima, zbog nedostatka redovitog održavanja u prošlosti, potrebna je obnova željezničke infrastrukture. Obnova je proces kojim se ponovno uspostavljaju prvobitni građevinski parametri postojeće željezničke infrastrukture zajedno s dugoročnim poboljšanjem njezine kvalitete s obzirom na njezino trenutno stanje u skladu sa zahtjevima i odredbama ove Uredbe.
[…]
(13) Trebalo bi a utvrditi osnovnu mrežu i poduzeti odgovarajuće mjere za njezinu izgradnju do 2030. kao prioritet u okviru predviđenom sveobuhvatnom mrežom. Osnovna mreža trebala bi predstavljati okosnicu razvoja održive multimodalne prometne mreže te bi trebala poticati razvoj cjelokupne sveobuhvatne mreže. Trebala bi omogućiti usmjeravanje mjera Unije na one komponente transeuropske prometne mreže s najvećom europskom dodanom vrijednošću, osobito prekogranične dionice, veze koje nedostaju, multimodalne točke povezivanja i najvažnija uska grla, čime bi se ostvario cilj naveden u Bijeloj knjizi [Europske komisije naslovljenoj ,Plan za jedinstveni europski prometni prostor – put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima’(3)], odnosno smanjivanje do 2050. emisije stakleničkih plinova iz prometa za 60 % u odnosu na razine iz godine 1990.
[…]”
5. Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Sadržaj”, predviđa se:
„1. Ovom se Uredbom uspostavljaju smjernice za razvoj transeuropske prometne mreže koja obuhvaća dvoslojnu strukturu koja se sastoji od sveobuhvatne mreže i od osnovne mreže koja je uspostavljena na temelju sveobuhvatne mreže.
2. Ova Uredba utvrđuje projekte od zajedničkog interesa i određuje zahtjeve kojih se mora pridržavati za upravljanje infrastrukturom transeuropske prometne mreže.
[…]”
6. Člankom 4. navedene uredbe‚ naslovljenim „Ciljevi transeuropske prometne mreže”‚ određuje se:
„Transeuropska prometna mreža jača socijalnu, ekonomsku i teritorijalnu koheziju Unije i doprinosi stvaranju jedinstvenog europskog prometnog prostora koji je djelotvoran i održiv, povećava koristi za svoje korisnike i podupire uključiv rast. Odlikuje se europskom dodanom vrijednošću doprinoseći ciljevima koji su utvrđeni u sljedeće četiri kategorije:
[…]
(b) djelotvornost kroz:
[…]
iii. optimalnu integraciju i međupovezanost svih oblika prijevoza;
[…]
v. učinkovito korištenje nove i postojeće infrastrukture;
[…]
(c) održivost kroz:
[…]
ii. doprinos ciljevima niske emisije stakleničkih plinova, nisko‑ugljičnog i čistog prijevoza, sigurnosti opskrbe gorivom, smanjenja vanjskih troškova i zaštite okoliša;
iii. promicanje nisko‑ugljičnog prijevoza s ciljem ostvarenja do 2050. značajnog smanjenja emisija CO2, u skladu s odgovarajućim ciljevima smanjenja CO2 u Uniji;
[…]”
7. U članku 5. iste uredbe‚ naslovljenim „Mreža koja učinkovito koristi resurse”‚ navodi se:
„1. Transeuropska prometna mreža planira se, razvija i djeluje uz učinkovito korištenje resursa, kroz:
(a) razvoj, poboljšanje i održavanje postojeće prometne infrastrukture;
(b) optimizaciju integracije i međupovezanosti infrastrukture;
[…]”
8. U odjeljku 1. poglavlja II., naslovljenog „Sveobuhvatna mreža”, Uredbe br. 1315/2013, člankom 13. te uredbe, naslovljenim „Prioriteti za razvoj željezničke infrastrukture”, određuje se:
„Pri promicanju projekata od zajedničkog interesa koji se odnose na željezničku infrastrukturu i osim općih prioriteta iz članka 10., prednost će se dati sljedećem:
[…]
(f) ovisno o slučaju, povezivanju infrastrukture željezničkog prometa s infrastrukturom luka unutarnjih plovnih putova.
[…]”
9. Odjeljak 2. tog poglavlja, naslovljen „Infrastruktura prometa na unutarnjim plovnim putovima”, sadržava članke 14. do 16. U članku 14., naslovljenom „Dijelovi infrastrukture”, u stavku 1. točki (e) navodi se da infrastruktura unutarnjih plovnih putova među ostalim obuhvaća luke unutarnjih plovnih putova, uključujući infrastrukturu nužnu za prijevoz unutar lučkog područja.
10. Člankom 15. stavkom 1. te uredbe, naslovljenim „Zahtjevi prometne infrastrukture”, određuje se:
„1. Države članice osiguravaju da luke unutarnjih plovnih putova budu povezane s cestovnom ili željezničkom infrastrukturom.”
11. U članku 16. navedene uredbe‚ naslovljenom „Prioriteti za razvoj infrastrukture unutarnjih plovnih putova”‚ navodi se:
„Pri promicanju projekata od zajedničkog interesa koji se odnose na infrastrukturu unutarnjih plovnih putova, osim općih prioriteta iz članka 10., prednost se daje sljedećem:
[…]
(d) povezivanje infrastrukture luke unutarnjih plovnih putova s infrastrukturom željezničkog teretnog i cestovnog prometa;
[…]”
12. Poglavlje III. te uredbe, naslovljeno „Osnovna mreža”, sadržava članak 38. koji se odnosi na „Određivanje osnovne mreže” u skladu s kojim:
„1. Osnovna mreža prikazana na zemljovidima iz Priloga I. sastoji od onih dijelova sveobuhvatne mreže koji su od najvećeg strateškog značaja za postizanje ciljeva za razvoj politike transeuropske prometne mreže i odražava rastuće prometne zahtjeve i potrebu za multimodalnim prijevozom. Ona posebice pomaže u suočavanju s povećanom mobilnošću i osiguravanju visokog sigurnosnog standarda, kao i doprinosu razvijanja prometnog sustava s niskom razinom ugljika.
2. Osnovna mreža je međusobno povezana u čvorove i omogućava povezanost između država članica s prijevoznim infrastrukturnim mrežama susjednih zemalja.
3. Ne dovodeći u pitanje članak 1. stavak 4. i članak 41. stavke 2. i 3., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere da se Osnovna mreža razvije u skladu s odredbama ovog poglavlja do 31. prosinca 2030.
U skladu s člankom 54., provedbu osnovne mreže ocjenjuje Komisija do 31. prosinca 2023.”
13. U članku 39. Uredbe br. 1315/2013‚ naslovljenom „Infrastrukturni zahtjevi”‚ u stavku 2. navodi se:
„Infrastruktura osnovne mreže mora udovoljavati svim zahtjevima iz Poglavlja II. […]”
14. Članak 40. te uredbe koji se odnosi na „Razvoj osnovne mreže” glasi kako slijedi:
„Prometna infrastruktura uključena u osnovnu mrežu razvijena je u skladu s pripadajućim odredbama poglavlja II.”
15. Člankom 41., naslovljenim „Čvorovi osnovne mreže”, navedene uredbe određuje se:
„1. Čvorovi osnovne mreže su određeni u Prilogu II. i uključuju:
(a) gradske čvorove, uključujući njihove luke i zračne luke;
(b) morske luke i luke unutarnjih plovnih putova;
[…]
2. Morske luke osnovne mreže navedene u dijelu 2. Priloga II. moraju biti povezane s infrastrukturom željezničkog i cestovnog prometa i, gdje je to moguće, s unutarnjim plovnim putovima transeuropske prometne mreže najkasnije do 31. prosinca 2030., osim ako to fizički uvjeti ne dozvoljavaju takvu povezanost.
[…]”
III. Glavni postupak i prethodno pitanje
16. Port de Bruxelles pravna je osoba javnog prava, odgovorna za upravljanje, iskorištavanje i razvoj u pogledu kanala, luke grada Bruxellesa (Belgija), ulaza u luku, lučkih objekata i njihove pomoćne infrastrukture u Région de Bruxelles‑Capitale (Regija glavnog grada Bruxellesa, Belgija).
17. Infrabel SA je belgijsko javno gospodarsko poduzeće. Upravlja belgijskom željezničkom mrežom te je vlasnik željezničkih konstrukcija i imovine potrebne ili korisne za to upravljanje.
18. Fonds d’infrastructure ferroviaire (Fond za željezničku infrastrukturu, FIF‑FSI)(4) dioničko je društvo privatnog prava, odgovorno za upravljanje i razvoj zemljišta i drugih komercijalnih djelatnosti u području razvoja, kupoprodaje, upravljanja i financiranja nekretnina. Sav njegov kapital neizravno je u vlasništvu belgijske države.
19. Dvjema kraljevskim uredbama od 14. lipnja 2004.(5) i od 30. prosinca 2004.(6), nalaže se Infrabelu da najkasnije do 31. prosinca 2020. rastavi željezničke objekte koji se nalaze na ranžirnom kolodvoru Schaerbeek u Bruxellesu (Belgija) i vrati ih u prvobitno stanje, kako bi FIF u potpunosti prestao koristiti taj kolodvor. Među objektima koje treba rastaviti nalazi se jedina željeznička veza lučkih objekata luke grada Bruxellesa s belgijskom željezničkom mrežom.
20. Port de Bruxelles pokrenuo je 12. listopada 2018. protiv Infrabela postupak pred tribunalom de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) kako bi se Infrabelu zabranile „sve radnje protivne odredbama Uredbe br. 1315/2013 ‚TEN‑T’, uključujući radnje rastavljanja konstrukcija i objekata navedenih u toj uredbi […] i osobito željezničke veze između područja ulaza u luku grada Bruxellesa društva Port de Bruxelles i mreže (Infrabela)”.
21. Infrabel je 30. listopada 2018. pokrenuo postupak protiv FIF‑a radi prisilne intervencije. Kraljevina Belgija dobrovoljno je intervenirala u postupak 13. studenoga 2018. kako bi se presuda koju treba donijeti mogla izvršiti u odnosu na nju. Regija glavnog grada Bruxellesa i dioničko društvo Lineas SA također su kasnije intervenirali u postupak u potporu društvu Port de Bruxelles.
22. Društvo Port de Bruxelles 14. ožujka 2019. zatražilo je od tribunala de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu) da do donošenja konačne presude o meritumu spora privremenom mjerom zabrani Infrabelu stavljanje izvan uporabe sporedni kolosijek C i njegovo rastavljanje, uključujući jedinu pristupnu željezničku prugu do luke, kao i da mu se naloži da zadrži tu liniju u potpuno ispravnom stanju i da je održava u skladu s najboljom praksom.
23. U slučaju da se taj zahtjev prihvati, Infrabel je od suda tražio, među ostalim, da zabrani FIF‑u da od njega traži naknadu štete dok se ne objavi presuda o meritumu.
24. Presudom od 20. prosinca 2019. tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu) proglasio se „nenadležnim” za odlučivanje o tužbi društva Port de Bruxelles, osim u dijelu koji se odnosi na pravo služnosti. Odbio je zahtjev društva Port de Bruxelles za određivanje privremenih mjera uz obrazloženje da je obveza koju je preuzeo Infrabel u sporazumu sklopljenom s FIF‑om 5. studenoga 2019., kojom se do 30. lipnja 2021. produljuje rok za rastavljanje predmetnih željezničkih objekata, dovoljna kako bi se privremeno uredio položaj stranaka. Društvo Port de Bruxelles i Regija glavnog grada Bruxellesa podnijeli su žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev, koji je utvrdio da valja odbiti sudjelovanje FIF‑a i Kraljevine Belgije u postupku.
25. Taj se sud pita o pravu društva Port de Bruxelles da se pred belgijskim sudovima pozove na subjektivno pravo koje proizlazi iz članka 15. Uredbe br. 1315/2013. Ističe da se, prema mišljenju društva Port de Bruxelles, tom odredbom nalažu pozitivna obveza uspostave sustava u kojem su infrastrukture međusobno povezane i u pogledu koje tijela javne vlasti imaju marginu prosudbe, kao i negativna obveza da se ne postupa protivno ciljevima te uredbe i stoga, konkretno, da se ne nanosi šteta cjelokupnoj postojećoj infrastrukturi.
26. Infrabel se ne slaže s tim mišljenjem uz obrazloženje da, u skladu s tekstom navedene odredbe, osobito njezinom verzijom na francuskom jeziku, luke unutarnjih plovnih putova trebaju biti povezane ili cestovnom ili željezničkom infrastrukturom jer se u toj jezičnoj verziji upotrebljava veznik „ili”.
27. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ističe da se u verziji članka 15. stavka 1. Uredbe br. 1315/2013 na nizozemskom jeziku upotrebljava veznik „i”, a ne „ili”. Iz toga zaključuje da tekstualno tumačenje te odredbe nije dovoljno kako bi se odredilo njezino točno značenje.
28. Prema mišljenju tog suda, navedena odredba može se tumačiti na dva suprotna načina. Naime, iz članka 3. točke (n) i članka 28. stavka 1. te uredbe može se zaključiti da je dovoljna jedna veza između jednog oblika prijevoza, kao što je luka unutarnjih plovnih putova, i drugog oblika prijevoza te da u ovom slučaju društvu Port de Bruxelles treba biti dovoljna cestovna veza s njegovom lučkom infrastrukturom.
29. Međutim, može se utvrditi drukčije tumačenje članka 15. navedene uredbe s obzirom na to da, s jedne strane, taj instrument proizlazi iz Komisijinih obveza sadržanih u njezinoj Bijeloj knjizi, na koju se upućuje. Iz toga proizlazi da ta uredba ima dva cilja, odnosno ojačati prometnu konkurentnost i smanjiti emisije stakleničkih plinova iz prometa za barem 60 % do 2050. S druge strane, takvo tumačenje mogu potkrijepiti odredbe članaka 5., 10., 16. i 34. Uredbe br. 1315/2013 kao i smjernice iznesene u njezinim uvodnim izjavama 7. i 8.
30. U tim je okolnostima cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Ako je luka unutarnjih plovnih putova, koja je dio osnovne mreže, već povezana s cestom i sa željezničkom mrežom, nalaže li članak 15. [Uredbe br. 1315/2013], sam po sebi ili u vezi s drugim odredbama te uredbe, obvezu zadržavanja i održavanja tih dviju veza ili obvezu suzdržavanja od ukidanja jedne od tih veza, uključujući i putem neodržavanja?”
31. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se odluči u ubrzanom postupku na temelju članka 105. stavka 1. Poslovnika Suda jer je, kako bi se osigurala djelotvornost odgovora Suda, zabranio Infrabelu da rastavi željezničke objekte o kojima je riječ u glavnom postupku dok se ponovno ne odluči u predmetu, nakon primitka odgovora Suda na upućeno prethodno pitanje. Međutim, od 1. srpnja 2021. Infrabel je u načelu dužan plaćati naknadu štete FIF‑u zbog kašnjenja u rastavljanju navedenih objekata.
32. Predsjednik Suda odbio je odlukom od 4. svibnja 2021. taj zahtjev za odlučivanje u ubrzanom postupku te je odlučio da informacije koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev opravdavaju da se predmetu da prednost pri odlučivanju na temelju članka 53. stavka 3. Poslovnika.
33. Port de Bruxelles, Infrabel, Regija glavnog grada Bruxellesa, belgijska vlada i Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su stranke, osim Regije glavnog grada Bruxellesa, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 19. siječnja 2022.
IV. Analiza
34. Prethodno se pitanje u biti odnosi na utvrđenje protivi li se članku 15. Uredbe br. 1315/2013 to da se ukine jedna veza luke unutarnjih plovnih putova, kao što je luka grada Bruxellesa, koja raspolaže željezničkom vezom i cestovnom vezom.
35. U Uredbi br. 1315/2013 definira se dugoročna strategija u pogledu razvoja sveobuhvatne transeuropske prometne mreže(7), koja obuhvaća infrastrukturu za željeznički, pomorski, zračni i multimodalni prijevoz(8), kao i ceste i unutarnje plovne putove(9). Ta mreža uključuje dvije sastavnice, odnosno sveobuhvatnu mrežu i osnovnu mrežu(10). Navedena uredba ima za cilj dovršiti osnovnu mrežu do 2030.(11), dok je za sveobuhvatnu mrežu utvrđen rok do 2050.(12).
36. Kao što se to navodi u Prilogu II. Uredbi br. 1315/2013 i u skladu s njezinim člankom 41. stavkom 1, luka unutarnjih plovnih putova grada Bruxellesa jest čvor osnovne mreže(13). U tom pogledu, ta luka dio je sveobuhvatne mreže(14) koja je od najveće strateške važnosti za postizanje ciljeva za razvoj transeuropske prometne mreže(15).
37. Kao infrastruktura unutarnjih plovnih putova koji su dio osnovne mreže(16), luka grada Bruxellesa podliježe zahtjevima koji su za sveobuhvatnu mrežu utvrđeni u poglavlju II. te uredbe(17), posebno u njegovu odjeljku 2., među kojima su oni koji se navode u članku 15. navedene uredbe.
38. Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju te odredbe, čiji izravan učinak osporava Infrabel, u situaciji u kojoj su postojeće infrastrukture uređene nacionalnim odredbama donesenim 2004.
39. Slijedom toga, u pogledu područja primjene Uredbe br. 1315/2013 ističem da je nedvojbeno da se njome ne uređuju samo projekti za razvoj novih infrastruktura, nego se ona primjenjuje i na postojeće infrastrukture(18). Ne navodi se nikakvo ograničenje u pogledu njihove upotrebe ili potrebe da ih se obnovi ili modernizira.
40. Što se tiče vremenske primjene te uredbe, koja ne sadržava posebne prijelazne odredbe, u skladu s načelom koje je Sud utvrdio u pogledu primjene materijalnih pravila(19), može se istaknuti da iako se pravna situacija društva Port de Bruxelles u odnosu na Infrabel uređuje kraljevskim uredbama donesenima 2004., njihovi učinci nisu iscrpljeni(20). Slijedom toga, navedena je uredba primjenjiva u ovom slučaju(21).
41. Što se tiče izravnog učinka članka 15. Uredbe br. 1315/2013, kako je definiran u sudskoj praksi Suda(22), za razliku od Infrabela smatram da se tom odredbom u pogledu veze između luka unutarnjih plovnih putova i cestovne ili željezničke infrastrukture državama članicama ne ostavlja margina prosudbe niti se od njih traži da donesu dodatne provedbene mjere(23).
42. Podsjećam na to da Infrabel tvrdi da države članice raspolažu marginom prosudbe jer se člankom 15. Uredbe br. 1315/2013 predviđa da one „osiguravaju” da luke unutarnjih plovnih putova budu povezane s cestovnom ili željezničkom infrastrukturom. Taj tekst nema obvezujuću prirodu kao odredba sastavljena na ovaj način: luke unutarnjih plovnih putova jesu povezane. Tu analizu potvrđuje činjenica da neispunjavanje takve obveze dovodi samo do obveze da se o tome podnese izvješće Komisiji, u skladu s člankom 56. Uredbe br. 1315/2013. Štoviše, tekst članka 16. te uredbe, na koji se poziva društvo Port de Bruxelles, upućuje na programsku prirodu navedene uredbe. Naposljetku, Infrabel tvrdi da se društvo Port de Bruxelles ne može pozivati na „neretrogradni učinak” te uredbe na temelju njezina članka 5., na način da je stvorena obveza zadržavanja postojeće pristupne infrastrukture. Države članice stoga su slobodne rastaviti postojeću vezu i izgraditi novu a da pritom ne postoje ograničenja u pogledu rokova, financiranja i karakteristika veze, koja su utvrđena Uredbom br. 1315/2013.
43. Pojašnjavam da, prema mojim saznanjima, Sud nije odlučivao o izravnom učinku odredbe uredbe koja sadržava izraz: „Države članice osiguravaju”. Smatram da taj izraz nema doseg koji mu pridaje Infrabel jer su odredbe prava Unije na koje se poziva pred nacionalnim sudom i posebno članak 15. Uredbe br. 1315/2013 dio sustava kojim se uređuje razvoj transeuropske prometne mreže, utvrđivanjem pravila za provedbu te mreže, kao i zahtjeva u području interoperabilnosti prometnih infrastruktura.
44. Doista, u tom je okviru zakonodavac u članku 15. te uredbe dovoljno jasno i precizno naveo obvezu država članica da predvide ili zadrže vezu između luka unutarnjih plovnih putova i druge infrastrukture za kopneni prijevoz. Usto, što se tiče osnovne mreže, predviđa se da se u što kraćem roku napravi procjena razvoja(24). Valja naglasiti i da u skladu s člankom 5. te uredbe, čim ona stupi na snagu, treba poduzeti sve mjere kako bi se postojeću strukturu uskladilo sa zahtjevima iz Uredbe br. 1315/2013. Osim toga, kad bi se priznalo da države članice nemaju obvezu djelovanja u odnosu na postojeću infrastrukturu, tada bi se toj uredbi oduzeo koristan učinak.
45. Suprotno tomu, postavlja se pitanje odnosi li se ta obveza na samo jednu od tih infrastruktura, odnosno cestovnu i željezničku, ili na obje.
46. U tom pogledu, dvojba suda koji je uputio zahtjev u pogledu te odredbe proizlazi iz razlika koje postoje u određenim jezičnim verzijama. Naime, samo se u verzijama na bugarskom i nizozemskom jeziku obveza da se povežu luke unutarnjih plovnih putova odnosi na dvije vrste infrastruktura(25).
47. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, izričaj korišten u jednoj od jezičnih verzija odredbe prava Unije ne može služiti kao jedina osnova tumačenja te odredbe niti joj se može dati prednost u odnosu na druge jezične verzije(26).
48. Promatrajući tekst odredbi Uredbe br. 1315/2013 u cijelosti primjećujem da je europski zakonodavac upotrebljavao veznik „ili” u člancima u kojima se utvrđuju zahtjevi (članci 12., 15. i 22. te uredbe), dok je veznik „i” upotrijebljen u člancima u kojima se utvrđuju prioriteti razvoja, odnosno članku 16. točki (d) i članku 41. navedene uredbe(27).
49. Slijedom toga, ne slažem se s mišljenjem belgijske vlade, društva Port de Bruxelles i Regije glavnog grada Bruxellesa, prema kojem se člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 1315/2013 predviđa obveza država članica(28) da povežu luke unutarnjih plovnih putova dvama vrstama infrastruktura, odnosno cestovnom i željezničkom.
50. Suprotno tomu, ističem da se u članku 15. navedene uredbe ne navodi pojašnjenje u pogledu postojećih struktura. Međutim, smatram da treba praviti razliku između izgradnje veza i njihova zadržavanja, posebno kad je država članica već odabrala multimodalnu organizaciju.
51. Čini mi se da se takvo tumačenje može izvesti iz kontekstualnih elemenata koji se temelje na člancima Uredbe br. 1315/2013 u kojima se definiraju prioriteti za razvoj transeuropske prometne mreže i osobito infrastrukture plovnih putova. Ako se prioritet da „povezivanj[u] infrastrukture luke unutarnjih plovnih putova s infrastrukturom željezničkog teretnog i cestovnog prometa”(29), ukidanje jedne od njih, zbog drukčijeg teksta članka 15. stavka 1. te uredbe, ne bi imalo smisla.
52. Općenitije, tumačenje članka 15. stavka 1. Uredbe br. 1315/2013 na način da se veza s više postojećih infrastruktura prometa ne smije ukinuti opravdava se, s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići tom uredbom, strukturiranim razvojem transeuropske prometne mreže u svrhu njezine optimizacije.
53. U članku 4. te uredbe navode se ciljevi čijem postizanju pridonosi ta mreža time što potiče stvaranje jedinstvenog europskog djelotvornog i održivog prometnog prostora.
54. Kao prvo, što se tiče cilja djelotvornosti, on osobito uključuje optimalnu integraciju i međupovezanost svih oblika prijevoza(30), kao i „korištenje nove i postojeće infrastrukture”(31).
55. U tom pogledu, u članku 5. stavku 1. Uredbe br. 1315/2013 definiraju se najbolji načini korištenja resursa u okviru upravljanja transeuropskom prometnom mrežom, oslanjanjem na postojeću infrastrukturu(32) i optimizacijom međupovezanosti struktura(33).
56. Usto, treba uzeti u obzir projektiranje osnovne mreže i njezinih sastavnica unutar transeuropske prometne mreže.
57. Naime, valja podsjetiti na to da se ta „osnovna mreža […] sastoji od onih dijelova sveobuhvatne mreže koji su od najveće strateške važnosti za postizanje ciljeva za razvoj transeuropske prometne mreže”(34). U članku 41. te uredbe navodi se da se ta osnovna mreža osobito sastoji od glavnih gradskih čvorova(35), osobito uključujući luke i zračne luke, kao i morske luke i luke unutarnjih plovnih putova.
58. Doista, gradski čvor od posebnog je interesa u analizi svih odredbi Uredbe br. 1315/2013 jer ga, s jedne strane, obilježava njegova situacija u području u kojem je infrastruktura prijevoza transeuropske prometne mreže povezana s drugim dijelovima te infrastrukture i s infrastrukturom za regionalni i lokalni promet(36).
59. S druge strane, cilj povezivanja tih čvorova, koliko je to moguće, s multimodalnim vezama sve dok su ekonomski opravdani, ekološki održivi i izvedivi do 2030., navodi se u uvodnoj izjavi 41. Uredbe br. 1315/2013.
60. Prema tome, drugi se argument može izvesti iz ciljeva u pogledu tih multimodalnih veza(37). Naime, kako bi se omogućio multimodalni prijevoz putnika i robe, države članice trebaju, u skladu s člankom 28. stavkom 1. te uredbe, osigurati da se poveže dva ili više oblika prijevoza(38), odnosno s teretnim terminalima, putničkim kolodvorima, lukama na unutarnjim plovnim putovima, zračnim lukama i morskim lukama.
61. Čini mi se da se posljednji koristan element za tumačenje opsega članka 15. navedene uredbe može izvesti iz postojanja koridorâ osnovne mreže u pogledu infrastrukture koja čini tu mrežu. Naime, poglavlje IV. te uredbe, naslovljeno „Provedba osnovne mreže preko koridora osnovne mreže”, sadržava članak 43. stavak 2. u skladu s kojim su „[k]oridori osnovne mreže […] multimodalni i otvoreni za uključivanje svih oblika prijevoza obuhvaćenih ovom Uredbom. Oni prelaze najmanje dvije granice i, ako je moguće, uključuju najmanje tri vrsta prijevoza, uključujući, prema potrebi, autoceste mora.”
62. Prema mojem mišljenju, iz svih tih elemenata proizlazi da, iako se obveze država članica definiraju u Uredbi br. 1315/2013 za sveobuhvatnu mrežu i osobito u članku 15., visoka razina zahtjeva kako bi se postigao cilj djelotvornosti(39), koji se zahtijeva za infrastrukturu prijevoza, ovisi o činjenici da je ona sastavni dio osnovne mreže(40). Stoga treba uzeti u obzir važnost te mreže unutar transeuropske prometne mreže i njezinu eventualnu provedbu preko koridorâ.
63. Kao drugo, kao što se to predviđa člankom 4. te uredbe(41), održivost je još jedan cilj kojemu pridonosi ta transeuropska mreža, uspostavljanjem i promicanjem sustavâ nisko‑ugljičnog prijevoza, u skladu s ciljevima Unije u području zaštite okoliša(42).
64. Doista, što se tiče robe, u Bijeloj knjizi(43) za velike se udaljenosti preporučalo korištenje multimodalnih rješenja koja se temelje na pomorskom i riječnom prometu, kao i vlaka. Za teretne pošiljke na kratke i srednje udaljenosti predlagala su se druga rješenja prijevoza kao što su kamioni, odnosno željeznica i unutarnji plovni putovi. Isto tako, što se tiče razvoja pomorskih luka, smatralo se da unutarnji plovni putovi čiji potencijal nije u potpunosti iskorišten trebaju imati sve veću ulogu, osobito u prijevozu robe u unutrašnjost i povezivanju europskih mora(44).
65. Osim toga, nastavno na pisana očitovanja belgijske vlade(45), bitno je naglasiti da se cilj poticanja održivih oblika prijevoza i promjene načina prijevoza na željeznice i unutarnje plovne putove i dalje nastoji postići u okviru ubrzane izgradnje osnovne mreže. U tom pogledu upućujem na procjenu Uredbe br. 1315/2013 o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže(46) i na Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže, izmjeni Uredbe (EU) 2021/1153 i Uredbe (EU) br. 913/2010 te stavljanju izvan snage Uredbe (EU) 1315/2013(47). Usto napominjem da se u uvodnoj izjavi 11. tog prijedloga, koji je u fazi čitanja pred Parlamentom, upućuje na Direktivu 2021/1187.
66. Slijedom toga, iz tih razmatranja proizlazi, a da pritom nije potrebno osloniti se na načelo o mirovanju (standstill) ili „neretrogradni učinak” na koji se poziva društvo Port de Bruxelles(48), da rastavljanje željezničke pruge koja povezuje luku unutarnjih plovnih putova osnovne mreže sa željezničkom infrastrukturom, koja ispunjava i uvjete održivosti u području okoliša, u načelu ne može biti u skladu sa zahtjevima iz članka 15. stavka 1. Uredbe br. 1315/2013.
67. Stoga u ovom slučaju treba uzeti u obzir to da je luka grada Bruxellesa dio osnovne mreže transeuropske prometne mreže kao luka unutarnjih plovnih putova(49), da je Bruxelles dio dvaju koridora osnovne mreže i triju prethodno utvrđenih dionica i da je riječ o rastavljanju jedine željezničke pruge koja povezuje tu luku s infrastrukturom željezničkog prometa, koja u načelu ispunjava ciljeve djelotvornosti i održivosti.
68. Međutim, Infrabelova pojašnjenja u pogledu posljednje upotrebe željezničke veze u prosincu 2018. i njezina stanja, zbog kojeg bi je nakon 1. siječnja 2021. trebalo staviti izvan uporabe, kao i Komisijina očitovanja, prema mojem mišljenju, opravdavaju da se predvide konkretne granice u pogledu primjene načela zadržavanja postojeće infrastrukture, a da se pritom ipak ne zanemari bezuvjetna obveza da ih se održava nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1315/2013(50) i cilj poticanja integracije unutarnjih plovnih putova u prometnom sustavu(51), koji se u njoj navodi.
69. U tom pogledu, zadrške u pogledu stanja prometne infrastrukture, njezine ekonomske isplativosti i održivosti s obzirom na okoliš mogu se iznijeti u skladu s onima koje je europski zakonodavac iznio u uvodnoj izjavi 41. te uredbe.
70. Prema mojem mišljenju, samo nacionalni sud može, s obzirom na okolnosti i kontekst u kojem se odlučilo o predmetnom projektu, ocijeniti njegovu usklađenost s navedenom uredbom, kojom se nastoji poticati i razvijati transeuropsku prometnu mrežu, konkretnije uzimajući u obzir činjenicu da taj projekt treba provesti u okviru osnovne mreže.
71. Međutim, budući da je u ovom slučaju opravdanje rastavljanja predmetne željezničke pruge koje se ističe pred nacionalnim sudom povećanje prodajne vrijednosti zemljištâ ranžiranog kolodvora Schaerbeek, smatram da je korisno pojasniti da to opravdanje nije u skladu s ciljevima Uredbe br. 1315/2013, kojima se, među ostalim, propisuje zadržavanje multimodalnosti oblika prijevoza robe.
72. Prema mojem mišljenju, u pogledu zadržavanja postojeće željezničke veze treba provesti društveno‑ekonomsku analizu(52) na temelju procjene njezinih koristi u odnosu na cijenu njezine obnove i po potrebi zamjene, neovisno o vrijednosti zemljištâ uz pravo služnosti ili bez njega.
73. Slijedom toga, smatram da je rastavljanje željezničke pruge koja povezuje luku unutarnjih plovnih putova s infrastrukturom željezničkog prometa protivno obvezama koje se Uredbom br. 1315/2013 utvrđuju za države članice, osim ako je takav projekt opravdan s obzirom na rezultate analize u okviru koje se uzimaju u obzir njegovi troškovi te njegove društvene, ekonomske, klimatske i okolišne prednosti, što treba ocijeniti nadležno nacionalno tijelo.
V. Zaključak
74. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odgovori na sljedeći način:
Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU, u vezi s člancima 4. i 5. te člankom 16. točkom (d) te uredbe, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera kojom se nalaže rastavljanje željezničke veze s lukom unutarnjih plovnih putova ako je ne opravdavaju rezultati društveno‑ekonomske analize, što treba ocijeniti nadležno nacionalno tijelo s obzirom na ciljeve navedene uredbe.