Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 23. novembril 2023(1)
Kohtuasi C‑420/22
NW
versus
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter
ja
Kohtuasi C‑528/22
PQ
versus
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Szegedi Törvényszék (Szegedi kohus, Ungari))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Direktiiv 2003/109/EÜ – Pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatus – Selle staatuse äravõtmine – ELTL artikkel 20 – Liidu kodakondsus – Liidu kodanik, kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust – Pereliikme riigis viibimine – Riigis elamise õiguse äravõtmine või selle andmisest keeldumine – Oht riigi julgeolekule – Eriasutuse arvamus – Salastatud teave – Põhjendus – Toimikuga tutvumine
I. Sissejuhatus
1. Käesolevad eelotsusetaotlused puudutavad ELTL artikli 20 ning nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta(2) artikli 9 lõike 3 ja artikli 10 lõike 1 tõlgendamist.
2. Taotlused on esitatud kohtuvaidlustes, mille pooled on ühelt poolt kolmanda riigi kodanikud NW (kohtuasi C‑420/22) ja PQ (kohtuasi C‑528/22) ning teiselt poolt Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (välismaalaste politsei peadirektoraat, Ungari) (edaspidi „peadirektoraat“).
3. Need vaidlused puudutavad kohtuasjas C‑420/22 NW alalise elamisloa kehtetuks tunnistamist ja kohustust Ungari territooriumilt lahkuda ning kohtuasjas C‑528/22 PQ riikliku alalise elaniku elamisloa taotluse rahuldamata jätmist.
4. Szegedi Törvényszéki (Szegedi kohus, Ungari) neis kahes kohtuasjas esitatud küsimustega palutakse Euroopa Kohtul täpsustada materiaalõiguslikke ja menetluslikke tingimusi, mida liikmesriigid peavad järgima, et nad võiksid teha erandi ELTL artiklist 20 tulenevast tuletatud elamisõigusest.
5. Kooskõlas sellega, mida Euroopa Kohus otsustas hiljuti oma 22. septembri 2022. aasta kohtuotsuses Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság jt(3), selgitan ma käesolevas ettepanekus, miks ma leian, et ELTL artiklit 20 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta(4) artiklitega 41 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mida iseloomustavad järgmised asjaolud: niisuguse riigi julgeolekule spetsialiseerunud organi otsustav sekkumine, kes on eraldiseisev riigis elamise õiguse valdkonnas pädevast asutusest, selle organi arvamuse siduvus selle asutuse jaoks, nii arvamuse kui ka riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse põhjenduste puudumine, huvitatud isikule selle otsuse aluseks olevate põhjuste sisu edastamata jätmine ja kõigi asjakohaste individuaalsete asjaolude arvesse võtmata jätmine.
II. Ungari õigus
6. 5. jaanuari 2007. aasta I seaduse riigis vabalt liikumise ja elamise õigusega isikute riiki sisenemise ja riigis viibimise kohta (a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény(5), edaspidi „I seadus“) § 94 on sõnastatud järgmiselt:
„1. [5. jaanuari 2007. aasta II seaduse kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise kohta (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény)(6) (edaspidi „II seadus“)] sätteid kohaldatakse Ungari kodanike kolmandate riikide kodanikest pereliikmeid puudutavate menetluste suhtes, mis on alustatud ja mida uuendatakse pärast [12. detsembri 2018. aasta CXXXIII seaduse teatavate rändeõiguse valdkonna seaduste ja teatavate täiendavate seaduste muutmise kohta (az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi CXXXIII. törvény)(7) (edaspidi „teine muutmisseadus“)] jõustumist.
2. Kolmanda riigi kodanikule, kellele on Ungari kodaniku pereliikmena väljastatud elamisluba või alaline elamisluba, mis anti talle enne teise muutmisseaduse jõustumist ja mis oli selle seaduse jõustumise ajal kehtiv, antakse enne elamisloa või alalise elamisloa kehtivuse lõppemist esitatud taotluse alusel välja riigisisene alalise elaniku elamisluba ilma kontrollimata, kas [II] seaduse § 33 lõike 1 punktides a ja b ning § 35 lõigetes 1 ja 1a ette nähtud tingimused on täidetud, välja arvatud juhul, kui:
[…]
c) tema elama asumine on [II] seaduse § 33 lõike 1 punktis c ja lõikes 2 ette nähtud keeldumispõhjusega vastuolus.
[…]
3. Mis puutub lõike 2 punkti c, siis tuleb selleks, et saada määratud riigi eriasutuste arvamust, nendega konsulteerida vastavalt alaliselt elama asumise lubade väljastamist käsitlevatele [II] seaduse eeskirjadele.
4. Kui Ungari kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmel on kehtiv elamisluba või alaline elamisluba, tunnistatakse see kehtetuks:
[…]
b) kui kolmanda riigi kodaniku riigis elamine ohustab Ungari avalikku korda, avalikku julgeolekut või riigi julgeolekut.
5. Kõigis lõike 4 punktis b osutatud eriküsimustes tuleb selleks, et saada selles küsimuses määratud riigi eriasutuste arvamus, vastavalt elama asumise lubade väljastamist käsitlevatele [II] seaduse eeskirjadele nendega konsulteerida.
[…]“.
7. II seaduse § 33 lõike 2 punktis b on ette nähtud:
„Ajutist elama asumise luba, riigisisest alalise elaniku elamisluba ega EÜ elama asumise luba ei või saada kolmanda riigi kodanik:
[…]
b) kelle riigis elama asumine ohustab Ungari avalikku julgeolekut või riigi julgeolekut.“
8. Selle seaduse § 87/B lõikes 4 on sätestatud:
„Riigi eriasutuse arvamus on asja menetlevale välismaalaste asjades pädevale politseiasutusele eriküsimuses siduv.“
9. 5. jaanuari 2007. aasta [II seaduse] rakendusmääruse (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007 rendelet)(8) § 97 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui kolmandate riikide kodanike ajutise ajutiste elama asumise lubade, riigisiseste alalise elaniku elamislubade ja EÜ elama asumise lubade väljastamise ja kehtetuks tunnistamise korra ning kolmandate riikide kodanike elama asumise ja sisserändelubade kehtetuks tunnistamise korra puhul tuleb kindlaks määrata, kas kolmanda riigi kodaniku elama asumine või sisseränne ohustab Ungari julgeolekut, määrab valitsus esimese astme eriasutusteks Alkotmányvédelmi Hivatali [(Ungari põhiseaduse kaitse amet)] ja Terrorelhárítási Központi [(terrorismi ennetamise keskamet, Ungari)] ning teise astme eriasutuseks ministri, kes vastutab riigi tsiviiljulgeolekuteenistuste juhtimise eest.“
10. 29. detsembri 2009. aasta CLV seaduse salastatud teabe kohta (a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény)(9) §-s 11 on ette nähtud:
„1. Andmesubjektil on õigus tutvuda oma isikuandmetega, mis on klassifitseeritud riiklikuks salastatud teabeks, klassifitseerija väljastatud andmetega tutvumise loa alusel […]
2. […] Klassifitseerija keeldub andmetega tutvumise loa andmisest, kui teabega tutvumine kahjustab salastamise aluseks olevat avalikku huvi. Klassifitseerija peab andmetega tutvumise loa andmisest keeldumist põhjendama.
3. Andmetega tutvumise loa andmisest keeldumise korral võib asjaomane isik otsuse vaidlustada halduskohtus. Kui kohus kaebuse rahuldab, annab ta klassifitseerijale korralduse anda andmetega tutvumise luba. […] Kaebajal ega tema toetuseks menetlusse astuvatel isikutel, samuti nende esindajatel ei ole menetluse käigus salastatud teabele juurdepääsu […]“.
11. Selle seaduse § 12 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Salastatud teabe töötlemise eest vastutav töötleja võib keelduda andmast andmesubjektile õigust oma isikuandmetega tutvuda, kui selle õiguse kasutamine kahjustab salastamise aluseks olevat avalikku huvi.
2. Kui andmesubjekti õigustele tuginetakse kohtus, kohaldatakse asja menetleva kohtu ja salastatud teabega tutvumise suhtes mutatis mutandis § 11 lõiget 3.“
12. Seaduse § 13 lõigetes 1 ja 5 on sätestatud:
„1. Salastatud teavet võib kasutada ainult isik, kes tõendab riigi või avaliku ülesande teostamist ja kellel on, kui seaduses ette nähtud eranditest ei tulene teisiti, olemas:
a) kehtiv isiklik turvasertifikaat, mis vastab selle teabe salastatuse tasemele, mida ta soovib kasutada,
b) konfidentsiaalsusavaldus ja
c) luba teavet kasutada.
[…]
5. Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, võib kohus kasutada otsustusõigust, mis on vajalik jaotamiskorra kohaselt tema menetlusse antud asjade lahendamiseks, ilma et oleks vaja riiklikku julgeolekukontrolli, isiklikku turvasertifikaati, konfidentsiaalsusavaldust või kasutajaluba.“
13. Sama seaduse § 14 lõikes 4 on sätestatud:
„Klassifitseerija võib lubada riikliku salastatud teabega tutvuda haldusmenetluse, kohtumenetluse – välja arvatud kriminaalasjades – või väärteomenetluse või muude ametlike menetluste raames. Riikliku salastatud teabe kasutamiseks loa andmisest ei saa keelduda seaduslikkuse kontrolli menetlustes prokuratuuris ega tsiviilkohtumenetlustes, mida prokuratuur võib alustada avalikes huvides.“
III. Põhikohtuasjade asjaolud ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi C‑420/22
14. Türgi kodanik NW abiellus 2004. aastal Ungari kodanikuga. Sellest abielust sündis 2005. aastal Ungari kodanikust laps.
15. Pärast seda, kui NW oli elanud Ungaris seaduslikult kauem kui viis aastat, esitas ta oma abikaasa ja lapse staatusele tuginedes alalise elamisloa taotluse Ungari ametiasutusele, kes väljastas talle elamisloa kehtivusajaga kuni 31. oktoobrini 2022.
16. NW-l on Ungaris stabiilne ja korrapärane sissetulek ning kinnisvara, mis võimaldab tal ennast ja oma perekonda ilma Ungari sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada.
17. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et NW ja tema alaealise lapse vahel on sõltuvussuhe.
18. NW-l ja tema abikaasal on oma lapse suhtes ühine hooldusõigus ja nad on lapse tegelikud hooldajad. Ilma NW sissetulekuta ei tuleks pereliikmed toime. Lisaks on NW-l oma lapsega lähedane kiindumusside.
19. Ungari põhiseaduse kaitse amet leidis 12. jaanuari 2021. aasta põhjendamata arvamuses, et NW viibimine Ungaris kahjustab selle liikmesriigi huve riigi julgeoleku valdkonnas. See eriasutus kvalifitseeris andmed, mille põhjal ta arvamuse avaldas, 2009. aasta CLV seaduse salastatud teabe kaitse kohta alusel „salastatud teabeks“, mistõttu ei saanud NW ega välismaalaste politsei nendega tutvuda.
20. Elsőfokú idegenrendészeti hatóság (esimese astme välismaalaste politseiamet, Ungari) tunnistas 22. jaanuari 2021. aasta otsusega I seaduse § 94 lõike 4 punkti b alusel NW alalise elamisloa kehtetuks ja kohustas teda Ungari territooriumilt lahkuma.
21. Peadirektoraat jättis selle otsuse 10. mai 2021. aasta otsusega muutmata põhjendusel, et Belügyminiszter (siseminister, Ungari) oli oma 13. aprilli 2021. aasta arvamuses teise astme eriasutusena tuvastanud, et NW riigis viibimine kahjustab Ungari huve riikliku julgeoleku valdkonnas. Peadirektoraat rõhutas oma otsuses, et vastavalt II seaduse § 87/B lõikele 4 ei või ta siseministri arvamusest kõrvale kalduda ja et ta on seega kohustatud NW alalise elamisloa kehtetuks tunnistama tema isiklikku olukorda arvesse võtmata. Peadirektoraat märkis samuti, et alalise elamisloa kehtetuks tunnistamine ei takista NW-l taotleda elamisluba II seaduse sätete alusel seal ette nähtud tingimustel(10).
22. NW esitas peadirektoraadi 10. mai 2021. aasta otsuse peale kaebuse Szegedi Törvényszékile (Szegedi kohus) nõudega tühistada see otsus ja esimese astme välismaalaste politseiameti otsus.
23. Ta heidab neile ametiasutustele ette, et nad ei analüüsinud tema isiklikku olukorda, eelkõige mis puudutab tema sidemeid Ungariga. Tema väidete kohaselt ei tutvunud need ametiasutused eriasutuste üksikasjaliku põhjendusega ja tegid otsuse seega nimelt proportsionaalsuse põhimõtet rikkudes. NW täpsustab, et kui ta peaks Ungari territooriumilt lahkuma, satuks tema perekond ja eelkõige laps, keda ta oma abikaasaga kasvatab, nende sõltuvussuhte tõttu raskesse olukorda.
24. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et NW alalise elamisloa kehtetuks tunnistamise otsus põhineb üksnes eriasutuste siduvatel ja põhjendamata arvamustel, mis põhinevad salastatud teabel, millega ei NW ega riigis elamise üle otsustavad ametiasutused tutvuda ei ole saanud. Järelikult ei ole ka nende ametiasutuste tehtud otsus põhjendatud.
25. See kohus rõhutab, et Kúria (Ungari kõrgeim kohus) kohtupraktikast tuleneb, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas on asjaomase isiku menetlusõigused tagatud riigis elamise kohta tehtud otsuse õiguspärasuse hindamiseks pädevale kohtule antud võimalusega tutvuda salastatud teabega, millel eriasutuste arvamus põhineb.
26. Ungari õigusnormide kohaselt ei ole asjaomasel isikul ega tema esindajal konkreetset võimalust nende asutuste põhjendamata arvamuse kohta oma seisukohta avaldada. Kuigi neil on küll õigus esitada seda isikut puudutava salastatud teabega tutvumise taotlus eraldi menetluses(11), ei saa nad mingil juhul kasutada teavet, millega neil oleks võinud olla võimalus tutvuda, haldus- või kohtumenetluses. Kohtul, kellele on esitatud kaebus riigis elamise kohta tehtud otsuse peale, ei ole selles osas mingit pädevust. Lisaks võib see kohus teha üksnes põhjendamata otsuse selle kohta, kas eriasutuste arvamus õigustab piisavalt järeldust, et asjaomane isik kujutab endast ohtu riigi julgeolekule.
27. NW kuulub väidetavalt aga direktiivi 2003/109(12) kohaldamisalasse ja selle alusel peaks tal seega olema samasugused menetluslikud tagatised nagu need, mille on välja toonud Euroopa Kohus eelkõige oma 4. juuni 2013. aasta kohtuotsuses ZZ(13) direktiivi 2004/38/EÜ(14) raames.
28. Neil asjaoludel otsustas Szegedi Törvényszék (Szegedi kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [direktiivi 2003/109] artikli 10 lõiget 1 koostoimes [harta] artikliga 47 – ning konkreetsel juhul harta artiklitega 7 ja 24 – tuleb tõlgendada nii, et see nõuab esiteks, et liikmesriigi ametiasutus, kes on teinud riigi julgeoleku, avaliku korra ja/või avaliku julgeolekuga seotud põhjustel otsuse kolmanda riigi kodanikule varem väljastatud pikaajaline elamisluba ära võtta, ning teiseks, et riigi eriasutus, kes on kindlaks määranud, et teave on konfidentsiaalne, jälgiksid, et kolmanda riigi kodanikust huvitatud isikule ja tema seaduslikule esindajale on igal juhul tagatud õigus teada vähemalt nende konfidentsiaalsete ja salastatud teabe ja andmete põhisisu, millel selle põhjuse alusel tehtud otsus põhineb, ja kasutada seda teavet või neid andmeid selles menetluses, mille tulemusel see otsus tehti, juhul kui vastutav ametiasutus leiab, et selline teabe edastamine oleks riigi julgeoleku kaalutlustega vastuolus?
2. Kui vastus on jaatav, siis mida tuleb harta artikleid 41 ja 47 arvestades täpselt mõista selle otsuse aluseks olevate konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ all?
3. Kas direktiivi 2003/109 artikli 10 lõiget 1 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus, kes teeb lahendi eriasutuse sellise arvamuse õiguspärasuse kohta, mis on antud konfidentsiaalse või salastatud teabega seotud põhjenduse alusel, ning selle arvamuse põhjal välismaalaste politsei tehtud sisulise otsuse õiguspärasuse kohta, peab olema pädev hindama konfidentsiaalsuse seaduslikkust (selle vajalikkust ja proportsionaalsust) ning – kui ta leiab, et konfidentsiaalsusnõue on õigusvastane – tegema otsuse, nii et huvitatud isik ja tema esindaja saaksid teada ja kasutada kogu teavet, millel põhinevad haldusasutuse arvamus ja otsus, või – kui ta leiab, et konfidentsiaalsusnõue on õiguspärane – et huvitatud isik saaks teda puudutavas välismaalaste menetluses teada ja kasutada vähemalt konfidentsiaalsete andmete põhisisu?
4. Kas direktiivi 2003/109 artikli 9 lõiget 3 ja artikli 10 lõiget 1 koostoimes harta artiklitega 7, 24, artikli 51 lõikega 1 ja artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt välismaalaste asjas tehtud otsus varem väljastatud pikaajaline elamisluba ära võtta on vastu võetud põhjendamata hindamise alusel,
a) mis põhineb ainult automaatsel viitamisel riigi eriasutuse siduvale ja kohustuslikule arvamusele, mida ei ole samuti põhjendatud ning milles on kindlaks tehtud, et esineb oht riigi julgeolekule, avalikule julgeolekule või avalikule korrale või nende rikkumine, ning
b) mis on seega vastu võetud ilma riikliku julgeoleku, avaliku julgeoleku või avaliku korra kaalutluste põhjaliku analüüsita ja võtmata arvesse individuaalseid asjaolusid ega vajalikkuse ja proportsionaalsuse nõudeid?“
29. Euroopa Kohus sai 8. augustil 2022 eelotsusetaotluse esitanud kohtult oma eelotsusetaotluse täienduse.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustas, et selles taotluses tugines ta eeldusele, et NW kuulub direktiivi 2003/109 kohaldamisalasse. Kui aga Euroopa Kohus peaks leidma, et see nii ei ole, on vaja kindlaks teha, kas NW-l peab olema tuletatud elamisõigus ELTL artikli 20 alusel, kuna NW ja tema alaealise lapse vahel on sõltuvussuhe.
31. Sellest vaatenurgast on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et peadirektoraat on liidu õigust rikkunud juba sellega, et ta ei analüüsinud, kas kaebaja kuulub ELTL artikli 20 kohaldamisalasse.
32. Seetõttu lisas Szegedi Törvényszék (Szegedi kohus) Euroopa Kohtule juba esitatud küsimustele järgmise eelotsuse küsimuse, mis jaguneb kolmeks osaks:
„Kas [ELTL] artiklit 20 tuleb koostoimes [harta] artiklitega 7 ja 24 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline liikmesriigi praktika, mille kohaselt tehakse otsus oma kodakondsusjärgses liikmesriigis elava liidu kodaniku perekonnaliikme (alaealine laps, elukaaslane) kolmanda riigi kodanikust perekonnaliikme jaoks varem välja antud riigis elamise õigust andva loa kehtetuks tunnistamise kohta, ilma et enne seda oleks kontrollitud, kas puudutatud kolmanda riigi kodanikul on ELTL artiklis 20 osutatud tuletatud elamisõigus?
Kas ELTL artiklit 20 tuleb koostoimes harta artiklitega 7, 24, artikli 51 lõikega 1 ja artikli 52 lõikega 1 tõlgendada nii, et kui tegemist on ELTL artiklist 20 tuleneva tuletatud elamisõigusega, siis liidu õiguse kohaldatavuse tagajärg on, et välismaalaste politseiameti otsuse tegemisel alalise elamisloa kehtetuks tunnistamise kohta, selle aluseks olevate riigi julgeoleku, avaliku korra ja avaliku julgeoleku kaalutlustel erandite kohaldamisel ning selliste põhjuste tõendatud esinemisel riigis elamise õiguse piirangute põhjendamise aluseks oleva vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamise läbiviimisel tuleb liikmesriigi haldusasutustel ja kohtutel kohaldada samuti liidu õigust täies ulatuses?
Juhul kui kaebaja kuulub ELTL artikli 20 kohaldamisalasse, siis palub asja menetlev kohus Euroopa Kohtul eelotsusetaotluse […] 1.–4. küsimusele vastata, võttes arvesse ka seda artiklit.“
33. Kirjalikud seisukohad esitasid Ungari ja Prantsuse valitsus ning Euroopa Komisjon.
B. Kohtuasi C‑528/22
34. Nigeeria kodanik PQ sisenes 2005. aasta juunis elukutselise jalgpallurina Ungarisse seaduslikult ja elab sellest ajast alates seaduslikult selles liikmesriigis. Alates 2011. aastast elab ta koos oma elukaaslasega, kes on Ungari kodanik. Sellest suhtest sündis 2012. ja 2021. aastal kaks last, kes on Ungari kodanikud.
35. Kõige hiljutisem alalise elamisloa taotlus, mille PQ esitas oma esimese lapse staatust arvesse võttes, pärineb 23. jaanuarist 2014. Ungari ametiasutused väljastasid talle selle elamisloa, mis kehtis kuni 15. septembrini 2020.
36. PQ teostab nende laste suhtes koos elukaaslasega vanema õigusi ja kohustusi ühiselt. Ta elab nendega püsivalt koos ja tagab enamasti nende tegeliku hooldamise. Lastel on lähedane kiindumusside ja sõltuvussuhe PQga, kes hoolitseb nende eest pidevalt nende sünnist alates.
37. PQ-le tungiti 2012. aastal kallale, mis põhjustas talle raske ja püsiva puude.
38. Esimese astme välismaalaste politseiamet jättis 27. oktoobri 2020. aasta otsusega PQ 6. augustil 2020 esitatud riikliku alalise elaniku elamisloa taotluse rahuldamata.
39. Ungari põhiseaduse kaitse amet leidis 9. septembri 2020. aasta põhjendamata arvamuses, et PQ viibimine Ungaris kahjustab selle liikmesriigi huve riigi julgeoleku valdkonnas. See eriasutus kvalifitseeris andmed, mille põhjal ta arvamuse avaldas, 2009. aasta CLV seaduse salastatud teabe kaitse kohta alusel „salastatud teabeks“, mistõttu ei saanud ei PQ ega välismaalaste politsei nendega tutvuda.
40. Peadirektoraat jättis esimese astme välismaalaste politseiameti 27. oktoobri 2020. aasta otsuse 25. märtsil 2021 muutmata põhjendusel, et siseminister oli teise astme eriasutusena oma 12. veebruari 2021. aasta arvamuses tuvastanud, et PQ riigis viibimine kahjustab Ungari huve riikliku julgeoleku valdkonnas. Peadirektoraat rõhutas oma otsuses, et vastavalt II seaduse § 87/B lõikele 4 ei või ta siseministri arvamusest kõrvale kalduda ja et ta on seega kohustatud PQ riikliku alalise elaniku elamisloa taotluse rahuldamata jätma tema isiklikku olukorda arvesse võtmata.
41. PQ esitas peadirektoraadi 25. märtsi 2021. aasta otsuse peale kaebuse Szegedi Törvényszékile (Szegedi kohus), nõudes selle otsuse ja ka esimese astme välismaalaste politseiameti otsuse tühistamist.
42. Ta heidab neile ametiasutustele ette, et nad ei analüüsinud tema isiklikku olukorda ja rikkusid eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet. Nimelt ei tutvunud ei tema ega nimetatud ametiasutused eriasutuste üksikasjaliku põhjendusega. PQ väidab samuti, et tema ja tema alaealiste laste vahel on sõltuvussuhe, mistõttu peaks tal olema ELTL artikli 20 alusel tuletatud elamisõigus.
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et riikliku alalise elaniku elamisloa andmisest keeldumise otsus põhineb üksnes siduvatel ja põhjendamata arvamustel, mis põhinevad salastatud teabel, millega ei saanud PQ ega riigis elamise üle otsustav asutus tutvuda. Ka see otsus ei sisalda põhjendusi. Lisaks ei analüüsinud need ametiasutused põhjalikult, kas PQ olukord võib kuuluda liidu õiguse kohaldamisalasse, kuna tal on ELTL artikli 20 alusel tuletatud elamisõigus.
44. See kohus märgib, et Kúria (kõrgeim kohus) kohtupraktikast tuleneb, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas on asjaomase isiku menetlusõigused tagatud riigis elamise kohta tehtud otsuse õiguspärasuse hindamiseks pädevale kohtule antud võimalusega tutvuda salastatud teabega, millel eriasutuste arvamus põhineb.
45. Ungari õigusnormide kohaselt ei ole asjaomasel isikul ega tema esindajal konkreetset võimalust nende asutuste põhjendamata arvamuse kohta oma seisukohta avaldada. Kuigi neil on küll õigus esitada seda isikut puudutava salastatud teabega tutvumise taotlus, ei saa nad igal juhul kasutada haldus- või kohtumenetluses konfidentsiaalset teavet, millega neile oleks võimaldatud tutvuda. Kohtul, kellele on esitatud riigis elamise kohta tehtud otsuse peale kaebus, ei ole selles osas mingit pädevust.
46. Käesolevas asjas jättis Fővárosi Törvényszék (Pealinna Budapesti kohus, Ungari) 7. märtsil 2022 rahuldamata PQ kaebused selle peale, et eriasutused ei võimaldanud tal tutvuda teda puudutava salastatud teabega ning kasutada seda teavet haldus- ja kohtumenetlustes.
47. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul kuulub PQ ELTL artikli 20 kohaldamisalasse ja seetõttu peaks tal olema samasugused menetluslikud tagatised nagu need, mida Euroopa Kohus on rõhutanud eelkõige kohtuotsuses ZZ direktiivi 2004/38 raames.
48. Neil asjaoludel otsustas Szegedi Törvényszék (Szegedi kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. a) Kas [ELTL] artiklit 20 tuleb koostoimes [harta] artiklitega 7 ja 24 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline liikmesriigi praktika, mille kohaselt tehakse otsus oma kodakondsusjärgses liikmesriigis elava liidu kodaniku perekonnaliikme (alaealine laps, elukaaslane) kolmanda riigi kodanikust perekonnaliikme jaoks varem välja antud riigis elamise õigust andva loa kehtetuks tunnistamise või riigis elamise õiguse pikendamise taotluse (käesolevas asjas riikliku alalise elaniku elamisloa taotlus) rahuldamata jätmise kohta, ilma et enne seda oleks kontrollitud, kas puudutatud kolmanda riigi kodanikul on ELTL artiklis 20 osutatud tuletatud elamisõigus?
b) Kas ELTL artiklit 20 tuleb koostoimes harta artiklitega 7 ja 24, artikli 51 lõikega 1 ja artikli 52 lõikega 1 tõlgendada nii, et kui tegemist on ELTL artiklist 20 tuleneva tuletatud elamisõigusega, siis on liidu õiguse kohaldatavuse tagajärg, et riigis elamise õiguse pikendamise taotluse (käesolevas asjas riikliku alalise elaniku elamisloa taotlus) kohta välismaalaste politseiameti otsuse tegemisel, selle aluseks olevate riigi julgeoleku, avaliku korra ja avaliku julgeoleku kaalutlustel erandite kohaldamisel ning selliste põhjuste tõendatud esinemisel riigis elamise õiguse piirangute põhjendamise aluseks oleva vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamise läbiviimisel tuleb liikmesriigi haldusasutustel ja kohtutel kohaldada samuti liidu õigust täies ulatuses?
2. Kas ELTL artiklit 20 tuleb koostoimes harta artikliga 47 – ja käesoleval juhul koostoimes harta artiklitega 7 ja 24 – tõlgendada nii, et see nõuab esiteks, et liikmesriigi ametiasutus, kes on teinud otsuse varem väljastatud pikaajalise elamisloa riigi julgeoleku ja/või avaliku korra ning avaliku julgeoleku kaalutlustel kehtetuks tunnistamise kohta või kes teeb otsuse riigis elamise õiguse pikendamise taotluse üle, ning teiseks riigi eriasutus, kes tunnistab teavet konfidentsiaalseks või salastatuks, peavad hoolitsema selle eest, et puudutatud kolmanda riigi kodanik ja tema esindaja saaks igal juhul vähemalt teada sel põhjusel tehtud otsuse aluseks olevate salastatud andmete ja teabe põhisisu ning neid otsuse tegemise menetluses kasutada, kui pädev asutus väidab, et andmete ja teabe avalikustamine oleks vastuolus riigi julgeolekukaalutlusega?
3. Kui vastus on jaatav, siis mida tuleb harta artikleid 41 ja 47 arvestades täpselt mõista [selle] otsuse aluseks olevate konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ all?
4. Kas ELTL artiklit 20 tuleb koostoimes harta artikliga 47 tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus, kes kontrollib eriasutuse sellise arvamuse õiguspärasust, mis on antud konfidentsiaalse või salastatud teabega seotud põhjenduse alusel, ning selle arvamuse põhjal välismaalase kohta tehtud sisulise otsuse õiguspärasust, peab olema pädev hindama konfidentsiaalsuse seaduslikkust (selle vajalikkust ja proportsionaalsust) ning – kui ta leiab, et konfidentsiaalsusnõue on õigusvastane – tegema enda otsuse, et huvitatud isik ja tema esindaja saaksid teada ja kasutada kogu teavet, millel põhinevad haldusasutuse arvamus ja otsus, või – kui ta leiab, et konfidentsiaalsusnõue on õiguspärane – nii, et huvitatud isik saaks teda puudutavas välismaalaste menetluses teada ja kasutada vähemalt konfidentsiaalse või salastatud teabe põhisisu?
5. Kas ELTL artiklit 20 tuleb koostoimes harta artiklitega 7, 24, artikli 51 lõikega 1 ja artikli 52 lõikega 1 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt välismaalaste politseiameti otsus varem väljastatud pikaajaline elamisluba ära võtta või riigis elamise õiguse pikendamise taotluse kohta on tehtud põhjendamata hindamise alusel,
a) mis põhineb ainult automaatsel viitamisel riigi eriasutuse siduvale ja kohustuslikule arvamusele, mida ei ole samuti põhjendatud ning milles on kindlaks tehtud, et esineb oht riigi julgeolekule, avalikule julgeolekule või avalikule korrale või nende rikkumine, ning
b) mis on seega vastu võetud ilma riikliku julgeoleku, avaliku julgeoleku või avaliku korra kaalutluste põhjaliku analüüsita ja võtmata arvesse individuaalseid asjaolusid ega vajalikkuse ja proportsionaalsuse nõudeid?“
49. PQ, Ungari ja Prantsuse valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud seisukohad.
50. Mõlema kohtuasja ühisel kohtuistungil, mis toimus 5. juulil 2023, esitasid PQ, Ungari ja Prantsuse valitsus ning komisjon oma suulised seisukohad ja vastasid Euroopa Kohtu suulistele küsimustele.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused tõlgendatava liidu õigusnormi kohta
51. Mõlemas vaadeldavas kohtuasjas käsitletakse sisuliselt samu küsimusi, ühes neist direktiivi 2003/109 raames (kohtuasi C‑420/22) ja teises ELTL artiklit 20 puudutavalt (kohtuasi C‑528/22).
52. Kohtuasjas C‑420/22 väidab Ungari valitsus, et NW-le anti Ungari õigusnormide alusel alaline elamisluba. Tegemist on aga elamisloaga, mis on kehtestatud liidu õigusest sõltumatult ja soodsamate tingimuste alusel, kui on ette nähtud liidu õiguses. Selline elamisluba ei kattu seega direktiivis 2003/109 ette nähtud pikaajalise elaniku staatusega. Ungari õiguses vastab see staatus teist liiki elamisloale, nimelt ühenduse elama asumise loale. Sellest järeldub, et NW puhul ei ole selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvat elamisluba kehtetuks tunnistatud ning ta ei ole sellist elamisluba taotlenud. Seega ei ole nimetatud direktiivi tõlgendamine käesoleval juhul vajalik.
53. Tõsi küll, eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on tuvastada faktilised asjaolud eelotsusemenetluses ja see kohus tuvastas oma esialgses eelotsusetaotluses, et NW-l oli pikaajalise elaniku staatus direktiivi 2003/109 tähenduses. Siiski tuleb ka märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus avaldas oma eelotsusetaotluse täiendusena teatud kahtlusi selle direktiivi kohaldatavuse suhtes kohtuasjas C‑420/22. Seetõttu palus ta Euroopa Kohtul võtta seisukoht ELTL artikli 20 alusel juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et nimetatud direktiiv ei ole põhikohtuasja lahendamiseks asjakohane.
54. Neid kahtlusi näivad kinnitavat Ungari valitsuse argumendid, mille kohaselt eristatakse Ungari õiguses ühenduse elama asumise luba, millega võetakse üle direktiivist 2003/109 tulenev pikaajalise elaniku staatus, ja alalist elamisluba, mis on NW-l ning mis tuleneb üksnes riigisisesest õigusest ja mille andmine sõltub vähem rangetest tingimustest, kui on ette nähtud liidu õiguses.
55. Euroopa Kohus palus eelotsusetaotluse esitanud kohtul üksikasjalikult selgitada, miks ta leiab, et direktiiv 2003/109 on põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras kohaldatav. Sellel kohtul paluti eelkõige täpsustada, millise elamisloaga on Ungari õigusesse üle võetud selles direktiivis ette nähtud pikaajalise elaniku staatus ja kas NW-l on selline elamisluba või kas ta on selle andmist taotlenud.
56. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab oma vastuses, et NW-le on tema taotluse alusel välja antud kuni 31. oktoobrini 2022 kehtiv alaline elamisluba vastavalt direktiivile 2004/38(15) ning I seaduse §-dele 24 ja 25, millega on see direktiiv üle võetud. Ungari seadusandja otsustas seejärel, et alates 1. jaanuarist 2019 ei tuleks seda direktiivi enam kohaldada kolmanda riigi kodanike suhtes, kes ühinevad Ungaris oma Ungari kodanikust pereliikmega. Niisugune kodanik kuuluks seega alates sellest kuupäevast direktiivi 2003/109 kohaldamisalasse.
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et direktiivi 2003/109 riigisisesesse õigusesse üle võttes kehtestas Ungari seadusandja ühenduse elama asumise loa ja ajutise elama asumise loa(16). Ta täpsustab selles osas, et NW ei ole taotlenud kumbagi neist kahest loast. Viimati nimetatud väide lükati aga kohtuistungil ümber, kuna NW esindaja märkis, et NW taotles hiljem EÜ elama asumise luba ja et sellega seotud menetlus on pooleli(17).
58. Igal juhul nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast teabest, et kohtuasja C‑420/22 aluseks olev põhikohtuasi puudutab liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse kuuluva elamisloa, mitte direktiivi 2003/109 alusel väljastatud elamisloa kehtetuks tunnistamist. Minu arvates järeldub sellest, et vaidluse lahendamine ei sõltu selle direktiivi sätete tõlgendamisest. Märgin sellega seoses, et vastupidi sellele, mida näib väitvat eelotsusetaotluse esitanud kohus oma algses eelotsusetaotluses, ei piisa sellest, et NW olukord vastab selle direktiivi artikli 2 punktis b esitatud „pikaajalise elaniku“ määratlusele, et asuda seisukohale, et selle direktiivi sätted on tema suhtes kohaldatavad.
59. Euroopa Kohus on nimelt juba otsustanud, et direktiivis 2003/109 kehtestatud süsteemi kohaselt kehtib kõnealuse direktiivi alusel antava pikaajalise elaniku staatuse saamise suhtes erikord ning lisaks peavad olema täidetud direktiivi II peatükis sätestatud tingimused(18). See eeldab eelkõige konkreetse taotluse esitamist koos tõendavate dokumentidega.
60. Siinkohal tuleb meenutada, et direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 1 kohaselt annavad liikmesriigid pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viimase viie aasta jooksul. Selle staatuse omandamine ei ole siiski automaatne. Nimelt peab kolmanda riigi kodanik viidatud direktiivi artikli 7 lõike 1 kohaselt selleks esitama oma elukohaliikmesriigi pädevale asutusele taotluse, millele tuleb lisada dokumentaalsed tõendid selle kohta, et ta täidab direktiivi artiklites 4 ja 5 sätestatud tingimusi. Eelkõige peab ta sama direktiivi artikli 5 lõike 1 punkti a alusel näitama, et tal on stabiilne, korrapärane ja piisav sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada(19).
61. Eeltoodust tuleneb, et direktiiviga 2003/109 selle direktiivi alusel pikaajalise elaniku staatuse saamiseks kehtestatud sisulistele tingimustele vastamisest ei piisa ning et kolmanda riigi kodanikule võib anda pikaajalise elamisloa üksnes riigisisese õiguse alusel, ilma et ta kuuluks selle direktiivi kohaldamisalasse, kuna direktiivi eesmärk ei ole kolmandate riikide kodanike pikaajalist riigis elamist täielikult ühtlustada.
62. Kuigi NW näib olevat astunud vajalikke samme, et saada pikaajalise elaniku elamisluba direktiivi 2003/109 alusel, on selles osas läbiviidav haldusmenetlus siiski pooleli ning sellel ei ole mingit seost põhikohtuasja esemega, mis, nagu ma eespool märkisin, puudutab riigisisese õiguse alusel antud elamisloa kehtetuks tunnistamist.
63. Neid asjaolusid arvestades tuleb minu arvates kohtuasjas C‑420/22 vastata küsimustele, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas oma täiendavas eelotsusetaotluses ja milles – nagu kohtuasjas C‑528/22 – palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada ELTL artiklit 20.
B. Selle kontrolli vajalikkus riigis elamise õiguse küsimustes pädevas asutuses, kas kolmanda riigi kodaniku ja tema perekonna vahel on sõltuvussuhe
64. Oma esimese küsimuse punktis a kohtuasjas C‑528/22 ja sellele vastavas küsimuses kohtuasjas C‑420/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriigi ametiasutus tunnistab riigi julgeolekuga seotud põhjustel liidu kodanike pereliikmest kolmanda riigi kodanikule antud elamisloa kehtetuks või keeldub seda andmast, kui need liidu ja selle liikmesriigi kodanikud ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ilma et ametiasutus oleks enne kontrollinud, kas nende isikute vahel on sõltuvussuhe, mis võimaldaks sellel kolmanda riigi kodanikul saada tuletatud elamisõiguse.
65. Ungari valitsus väidab, et NW ega PQ ei tuginenud haldusmenetluses ELTL artiklile 20, samas kui elamisloa taotleja peaks vähemalt sisuliselt tuginema sellel artiklil põhinevale tuletatud elamisõigusele, mida ta soovib kasutada. Pealegi ei tuginenud NW sellele artiklile ka eelotsusetaotluse esitanud kohtus ning see kohus väljus seega talle esitatud nõuete raamidest.
66. Nagu Euroopa Kohus hiljuti oma 22. juuni 2023. aasta kohtuotsuse Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Madalmaade kodanikust alaealise lapse Tai kodanikust ema)(20) punktides 20–26 meenutas, on ELTL artikliga 20 vastuolus riigisisesed meetmed, sealhulgas liidu kodaniku pereliikmele elamisloa andmisest keeldumise otsused, mille tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida nende staatus neile annab.
67. Liidu kodakondsust puudutavad EL toimimise lepingu sätted ei anna aga mingit autonoomset õigust kolmanda riigi kodanikele. Võimalikud õigused, mis on niisugustele kodanikele antud, ei kujuta endast nimelt mitte nende kodanike isiklikke õigusi, vaid liidu kodanike õigustest tuletatud õigusi. Tuletatud õiguste eesmärk ja põhjendus seisnevad tõdemuses, et nende õiguste tunnustamata jätmine võib eelkõige riivata liidu kodaniku liikumisvabadust liidu territooriumil.
68. Siinkohal on Euroopa Kohus juba leidnud, et esineb väga erilisi olukordi, kus hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanike riigis elamise õigust käsitlev liidu teisene õigus ei ole kohaldatav ja asjaomane liidu kodanik ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, tuleb elamisluba siiski anda kolmanda riigi kodanikule, kes on nimetatud liidu kodaniku pereliige, kuna muidu kaotaks liidu kodakondsus oma soovitava toime, sest elamisloa andmisest keeldumise tagajärjena oleks see kodanik tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mille tagajärjel jääks ta ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille kodanikuks olemise staatus talle annab.
69. Euroopa Kohus leidis, et selleks, et niisugune keeldumine võiks kahtluse alla seada liidu kodakondsuse soovitava toime, peab kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel seega olema selline sõltuvussuhe, mille tõttu oleks juhul, kui asjaomase kolmanda riigi kodaniku õigust liidu territooriumil elada ei tunnustata, liidu kodanik sunnitud temaga kaasa minema ja kogu liidu territooriumilt lahkuma.
70. Nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, tuleb ELTL artiklil 20 põhineva riigis elamise õiguse tunnustamist hinnata asjaomase kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahelise sõltuvussuhte intensiivsuse seisukohast, kusjuures sellise hindamise käigus tuleb arvesse võtta kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid(21).
71. Käesoleval juhul leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kõigi asjaomase kolmanda riigi kodanike ja nende perede, eelkõige nende laste vahel on sõltuvussuhe. Kuigi Ungari valitsus väitis oma kirjalikes seisukohtades PQ kohta vastupidist, tuginedes faktiliste asjaolude kirjeldusele, mis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu omaga võrreldes vastupidine, tuleb rõhutada, et Euroopa Kohus peab eelotsusemenetluses lähtuma eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud faktilistest asjaoludest(22).
72. Pealegi väidab Ungari valitsus, et ELTL artikli 20 kohaldamine ei ole käesoleval juhul asjakohane, kuna asjaomaste kolmandate riikide kodanike suhtes ei kohaldata väljasaatmismeetmeid ja nad ei ole seega sunnitud liidu territooriumilt lahkuma. Sellised argumendid ei ole siiski veenvad. Lisaks sellele, et Euroopa Kohtu käsutuses olevatest andmetest näib ilmnevat, et nendel kolmandate riikide kodanikel on kohustus Ungari territooriumilt lahkuda, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast selgelt, et elamisloa andmisest keeldumise otsuse vastu võib tugineda ELTL artiklile 20(23).
73. Üks käesolevate kohtuasjadega seotud raskusi on see, et NW ja PQ ei taotlenud Ungari ametiasutustelt elamisluba ELTL artikli 20 alusel. Seega tuleb kindlaks teha, kas need ametiasutused olid kõigele vaatamata kohustatud analüüsima, kas seda artiklit tuli kohaldada, kuna neid teavitati peresuhte olemasolust asjaomaste kolmandate riikide kodanike ja nende Ungari kodanikest pereliikmete vahel.
74. Sellega seoses tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et menetlusnormid, mille kohaselt kolmanda riigi kodanik võib tugineda ELTL artiklil 20 põhinevale tuletatud õigusele, ei või siiski selle artikli soovitavat toimet ohtu seada(24).
75. Seega, kuigi riigiasutused ei ole kohustatud süstemaatiliselt ja omal initsiatiivil uurima sõltuvussuhte olemasolu ELTL artikli 20 tähenduses, kuna tõendid, mille põhjal oleks võimalik hinnata, kas selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud, peab esitama asjaomane isik, oleks selle artikli soovitav toime siiski kahjustatud, kui kolmanda riigi kodanik või tema pereliikmest liidu kodanik ei saaks esitada tõendeid, mis võimaldavad hinnata, kas nende vahel on sõltuvussuhe ELTL artikli 20 tähenduses(25).
76. Seetõttu otsustas Euroopa Kohus, et kui kolmanda riigi kodanik on esitanud pädevale riigisisesele asutusele elamisloa taotluse perekonna taasühinemiseks asjaomase liikmesriigi kodanikust liidu kodanikuga, ei või see asutus jätta taotlust automaatselt rahuldamata üksnes põhjusel, et liidu kodanikul puuduvad piisavad elatusvahendid. Ta peab hoopis hindama asjaolude alusel, mida asjaomane kolmanda riigi kodanik ja liidu kodanik peavad saama vabalt talle esitada, ning vajaduse korral uurima, kas nende kahe isiku vahel on sõltuvussuhe, millest tulenevalt peab põhimõtteliselt andma sellele kolmanda riigi kodanikule tuletatud elamisõiguse ELTL artikli 20 alusel(26).
77. Järeldan sellest kohtupraktikast, et kuigi ELTL artiklis 20 ei ole liikmesriigi ametiasutustele kehtestatud kohustust süstemaatiliselt ja omal algatusel kontrollida sõltuvussuhte olemasolu selle artikli tähenduses, on nad siiski kohustatud sellise analüüsi läbi viima alates hetkest, mil neile esitatud tõendid võivad kinnitada sellise suhte olemasolu.
78. Seda analüüsi kinnitab minu arvates 27. aprilli 2023. aasta kohtuotsus M.D. (Ungarisse sisenemise keeld)(27), milles Euroopa Kohus otsustas, et liikmesriik ei või keelata selle liikmesriigi kodaniku ja liidu kodaniku, kes ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, pereliikmest kolmanda riigi kodanikul liidu territooriumile sisenemast, ilma et oleks kontrollitud, kas kolmanda riigi kodaniku ja selle pereliikme vahel on sõltuvussuhe(28).
79. Neid asjaolusid arvestades tuleks ELTL artiklit 20 minu arvates tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriigi ametiasutus tunnistab riigi julgeolekuga seotud põhjustel liidu kodanike pereliikmest kolmanda riigi kodanikule antud elamisloa kehtetuks või keeldub seda andmast, kui need liidu ja selle liikmesriigi kodanikud ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ilma et ametiasutus oleks enne kontrollinud selliste asjaolude alusel, mida asjaomane kolmanda riigi kodanik ja liidu kodanik peavad saama vabalt talle esitada, ning vajaduse korral uurinud, kas nende isikute vahel on sõltuvussuhe, mis sunniks seda liidu kodanikku kogu liidu territooriumilt lahkuma, et minna selle oma pereliikmega kaasa.
80. Tuleb siiski täpsustada, et kuna ELTL artiklist 20 tulenev tuletatud elamisõigus on subsidiaarne, tuleks see õigus vajaduse korral anda üksnes juhul, kui riigis elamise õigus ei ole saadud muul alusel(29).
C. Tingimused, mille alusel liikmesriigid võivad ELTL artiklist 20 tulenevast tuletatud elamisõigusest erandi teha
81. Ungari õigusnorme iseloomustavad järgmised asjaolud: sellise riigi julgeolekule spetsialiseerunud organi otsustav sekkumine, kes on riigis elamise õiguse küsimustes pädevast asutusest eraldiseisev, selle organi antud arvamuse siduvus sellele asutusele, nii selle arvamuse kui ka riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse põhjendamata jätmine ning kõigi asjakohaste individuaalsete asjaolude arvesse võtmata jätmine.
82. Neid Ungari õigusnormide eripärasid arvestades palutakse eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustega Euroopa Kohtul täpsustada materiaal- ja menetlusõiguslikke tingimusi, mida liikmesriigid peavad järgima, et ELTL artiklist 20 tulenevast tuletatud elamisõigusest saaks erandi teha.
1. Individuaalsete asjaolude ja proportsionaalsuse põhimõtte hindamise vajalikkus riigis elamise õiguse küsimustes pädevas asutuses
83. Esimese küsimuse punktis b ja viiendas küsimuses kohtuasjas C‑528/22 ning vastavates küsimustes kohtuasjas C‑420/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt otsustada, kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille alusel tuleb riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus vastu võtta siduva põhjendamata arvamuse alusel, mille on andnud riigi julgeolekuga seotud eriülesannete täitmise eest vastutav organ, ilma et kontrollitaks põhjalikult kõiki individuaalseid asjaolusid ning selle kehtetuks tunnistamise või andmisest keeldumise otsuse proportsionaalsust.
84. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et liikmesriigid võivad liidu kodaniku pereliikme puhul, kui see liidu kodanik ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, teatavatel tingimustel ELTL artiklist 20 tulenevast tuletatud elamisõigusest erandeid teha, et tagada avaliku korra säilimine või avaliku julgeoleku kaitse. Sellega võib olla tegemist, kui see kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale või avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule(30).
85. Euroopa Kohtu hinnangul võib sellise erandi kohaldamine põhineda üksnes asjaomase kolmanda riigi kodaniku varasematel kriminaalkaristustel. See saab vajaduse korral tuleneda üksnes konkreetse juhtumi kõigi asjasse puutuvate asjaolude konkreetsest hindamisest, lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest, põhiõigustest, mille järgimise tagab Euroopa Kohus, ja muu hulgas sellest, mis on liidu kodanikust alaealise lapse huvides. Niisiis võib pädev asutus muu hulgas võtta arvesse toimepandud süüteo raskust ja nende karistuste rangust, samuti ajavahemikku, mis jääb nende määramise ja selle kuupäeva vahele, millal nimetatud asutus otsuse teeb. Kui selle kolmanda riigi kodaniku ja alaealise liidu kodaniku sõltuvussuhe tuleneb sellest, et esimene on teise vanem, siis tuleb samuti võtta arvesse selle alaealise liidu kodaniku vanust ja tervislikku seisundit ning tema perekondlikku ja majanduslikku olukorda(31).
86. Euroopa Kohus otsustas seega, et kui asjaomase kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on tekkinud selline sõltuvussuhe, võib asjaomane liikmesriik avaliku korra või riigi julgeoleku huvides keelata sellel kodanikul liidu territooriumile siseneda ja seal elada üksnes pärast seda, kui ta on võtnud arvesse kõiki asjakohaseid asjaolusid, vajaduse korral eelkõige seda, mis on tema liidu kodanikust alaealise lapse huvides parim(32).
87. Riigis elamise õiguse küsimustes pädevatel Ungari asutustel tuli seega kõiki asjasse puutuvaid asjaolusid selliselt arvesse võtta. Kuna aga Ungari õigusnormide kohaselt on riigi julgeolekuga seotud eriülesannete eest vastutava organi põhjendamata arvamus nende ametiasutuste jaoks siduv, siis on neil võimatu kaaluda riigi julgeolekuga seotud põhjust, millele tugineti ja mille aluseks olevaid faktilisi asjaolusid ei ole neile ametiasutustele edastatud, riigis elamise õigust taotleva isiku isikliku ja perekondliku olukorraga.
88. Ungari õigusnormide tagajärjel jäävad Ungari riigis elamise õiguse küsimustes pädevad ametiasutused seega ilma nende pädevusest hinnata, kas riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse tegemise põhjused lubavad teha erandi tuletatud elamisõigusest, mis on kolmanda riigi kodanikul, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kes ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, mis on aga põhimõtteliselt vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga(33).
89. Lisaks, arvestades põhjendamiskohustuse tavapärast ulatust seoses õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, ei vasta elamisloa kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse põhjendus, milles viidatakse riigi julgeoleku valdkonna eriülesandeid täitva asutuse arvamusele, mis ise ei ole põhjendatud, Euroopa Kohtu praktikas esile toodud nõuetele(34).
90. Viitan eelkõige järeldusele, millele Euroopa Kohus jõudis rahvusvahelise kaitse valdkonnas kohtuotsuses Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság jt, nimelt et menetlev ametiasutus ei saa õiguspäraselt piirduda sellise teise asutuse vastuvõetud otsuse rakendamisega, mis on talle riigisiseste õigusnormide kohaselt siduv, ning võtta üksnes sel alusel vastu otsuse jätta täiendav kaitse andmata või varem antud rahvusvaheline kaitse ära võtta(35). Euroopa Kohus otsustas seega, et selle asutuse käsutuses peab vastupidi olema kogu asjakohane teave ning ta peab oma otsuse sisu kindlaksmääramiseks ja selle täielikuks põhjendamiseks hindama fakte ja juhtumi asjaolusid seda teavet arvestades(36).
91. Samu eeskirju tuleb minu arvates kohaldada riigis elamise õiguse küsimustes pädeva asutuse suhtes.
92. Mõistagi võib nende nõuete ulatust piirata, kui tegemist on salastatud teabega, kaaludes ühelt poolt õigust heale haldusele ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ning teiselt poolt riigi julgeoleku kaitset.
93. Isegi kui on võimalik, et osa teabest, mida riigis elamise õiguse küsimustes pädev asutus oma hinnangu andmiseks kasutab, võivad riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitvad organid omal algatusel või selle asutuse taotlusel esitada ning selle suhtes kehtib konfidentsiaalsuskord(37), peab sellel asutusel siiski olema võimalik vabalt hinnata selle teabe ulatust ja selle asjakohasust tehtava otsuse jaoks(38). Riigis elamise alal pädev asutus ei saa olla järelikult kohustatud tuginema selliste riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitvate organite põhjendamata arvamusele hinnangu põhjal, mille faktilist alust ei ole talle teada antud(39).
94. Järelikult tuleb ELTL artiklit 20 minu arvates tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus vastu võtta siduva põhjendamata arvamuse alusel, mille on andnud riigi julgeolekuga seotud eriülesannete täitmise eest vastutav organ, ilma et kontrollitaks põhjalikult kõiki individuaalseid asjaolusid ning selle kehtetuks tunnistamise või andmisest keeldumise otsuse proportsionaalsust.
95. Lisan, et kui riigis elamise õiguse äravõtmise või selle andmisest keeldumise otsus peaks samal ajal kujutama endast tagasisaatmisotsust Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(40) tähenduses – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, tuleb järgida selle direktiivi artiklit 5, milles on kehtestatud liikmesriikidele eelkõige kohustus võtta nõuetekohaselt arvesse lapse parimaid huve, asjaomase kolmanda riigi kodaniku perekonnaelu ja tervislikku seisundit(41).
2. Asjaomase isiku juurdepääs teabele, mille alusel on tehtud riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus, ning selle teabe kasutamine elamisloamenetluses
96. Teises küsimuses kohtuasjas C‑528/22 ja sellele vastavas küsimuses kohtuasjas C‑420/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas ELTL artiklit 20 koostoimes harta artiklitega 41 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on ette nähtud, et kui riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus põhineb salastatud teabel, mille avalikustamine ohustaks asjaomase liikmesriigi julgeolekut, antakse asjaomasele isikule või tema nõustajale juurdepääs sellele teabele alles pärast seda, kui neile on selleks antud luba, ning neile ei edastata isegi mitte nende põhjuste sisu, millel sellised otsused põhinevad, ning nad ei saa mingil juhul kasutada teavet, millega neil oleks võinud olla võimalus tutvuda, haldus- või kohtumenetluses.
97. Mõlemas kohtuasjas küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus seega Euroopa Kohtult, millised kohustused on juhul, kui tehakse otsus, millega riigi julgeolekuga seotud põhjustel võetakse ära ELTL artikli 20 kohaldamisalasse kuuluda võiv riigis elamise õigus või millega keeldutakse selle andmisest, riigis elamise õiguse küsimustes pädeval asutusel ja riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitvatel organitel, mis puudutavad asjaomase isiku ja/või tema esindaja juurdepääsu salastatud teabele, mille alusel see otsus tehti, ning selle teabe kasutamist riigis elamist puudutavas haldus- või kohtumenetluses.
98. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et kuna puuduvad kohaldatavad liidu õigusnormid, milles oleks reguleeritud, kuidas liikmesriigid peavad tagama asjaomase isiku kaitseõiguste järgimise juhul, kui tema toimikuga tutvumise õigus on riigisiseste õigusnormide kohaselt piiratud, tuleb selleks kehtestatud konkreetsed menetlused liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest tulenevalt ette näha iga liikmesriigi õiguskorras, kuid seda siiski tingimusel, et need ei ole vähem soodsad kui samalaadsete riigisiseste olukordade suhtes kohaldatavad normid (võrdväärsuse põhimõte) ja et need ei muuda liidu õigusest tulenevate kaitseõiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte)(42).
99. Samuti on oluline meenutada, et liikmesriigid on liidu õiguse rakendamisel kohustatud tagama, et järgitakse nõudeid, mis tulenevad nii õigusest heale haldusele, mis on üks liidu õiguse üldpõhimõtetest ja mis on kajastatud harta artiklis 41(43), kui ka õigusest õiglasele kohtumenetlusele, mis on ette nähtud harta artikli 47 esimeses lõigus, milles on vastavalt nõutud, et haldusmenetluses ja võimalikus kohtumenetluses tuleb järgida puudutatud isiku kaitseõigusi(44).
100. Mis puudutab sellega seoses esiteks haldusmenetlust, siis tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et kaitseõiguste tagamine tähendab, et niisuguste otsuste adressaatidele, kelle huvisid otsused märkimisväärselt mõjutavad, tuleb liikmesriikide ametiasutuste poolt, kui nad võtavad liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid meetmeid, anda tegelik võimalus oma seisukoha esitamiseks nende asjaolude suhtes, millega ametiasutus oma otsust põhjendada kavatseb(45).
101. Sarnaselt sellega, mida Euroopa Kohus on rahvusvahelise kaitse valdkonnas otsustanud, on selle nõude eesmärk eelkõige võimaldada riigis elamise õiguse küsimustes pädeval asutusel hinnata kõiki asjakohaseid fakte ja asjaolusid täielikult informeerituna individuaalselt, mis eeldab, et otsuse adressaat saaks parandada mõne vea või teha teatavaks tema isikliku olukorraga seotud asjaolusid, mis mõjutavad seda, kas otsus tehakse või mitte või milline on otsuse sisu(46).
102. Kuna nimetatud nõue eeldab tingimata, et sellele adressaadile antakse vajaduse korral nõustaja vahendusel konkreetne võimalus tutvuda asjaoludega, millele ametiasutus kavatseb oma otsuses tugineda, kuulub kaitseõiguste austamise juurde õigus tutvuda haldusmenetluses kõigi toimiku materjalidega(47).
103. Teiseks tuleneb kohtumenetluse kohta väljakujunenud kohtupraktikast, et harta artikliga 47 tagatud kohtuliku kontrolli tõhususe eeldus on, et asjasse puutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavakstegemist, et nii võimaldada asjaomasel isikul kaitsta oma õigusi parimates võimalikes tingimustes ja otsustada täielikult informeerituna, kas on otstarbekas pöörduda pädevasse kohtusse, kui ka täielikult võimaldada viimati nimetatud kohtul kontrollida käsitletava riigisisese otsuse seaduslikkust(48). Kaitseõiguste austamine, mis tuleb eelkõige tagada menetlustes, milles käsitletakse rahvusvahelise kaitse andmisega seotud kaebusi, tähendab, et kaebaja saab tutvuda mitte ainult tema kahjuks tehtud otsuse põhjendustega, vaid ka kõikide toimiku materjalidega, millele ametiasutus nende asjaolude kohta tõhusalt otsuse tegemiseks tugines(49).
104. Lisaks tuleneb harta artiklis 47 sätestatud kaitseõiguste osaks olevast võistlevuse põhimõttest, et menetluse pooltel peab olema õigus tutvuda kõigi tõendite ja seisukohtadega, mis on kohtule esitatud, et mõjutada kohtu otsust ning nende üle vaielda, mis eeldab, et isik, kelle suhtes tehakse otsus elamisloa kehtetuks tunnistamise kohta, peab saama tutvuda oma toimiku materjalidega, mis antakse selle kohtu käsutusse, kes peab tegema otsuse selle otsuse peale esitatud kaebuse kohta(50).
105. Tuleb siiski meenutada, et kaitseõigused ei kujuta endast absoluutseid eesõigusi ning et õigust tutvuda toimikuga, mis on nendega seotud, võib seega piirata, kaaludes ühelt poolt õigust heale haldusele ja asjaomase isiku õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ning teiselt poolt selle isiku toimiku materjalide avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks viidatud huve, eelkõige kui need huvid on seotud riigi julgeolekuga(51). Nii haldus‑ kui ka kohtumenetluses võib aga osutuda vajalikuks jätta puudutatud isikule teatav teave edastamata, eelkõige võttes arvesse riigi julgeolekuga seotud ülekaalukaid kaalutlusi(52).
106. Euroopa Kohus on täpsustanud selle kaalumise piire.
107. Seega ei tohi see kaalumine siiski – arvestades harta artikli 47 vajalikku järgimist – viia selleni, et asjaomase isiku kaitseõigused jäävad igasuguse toimeta ja kaebeõigus, mis peab olema isikul, kellel võib olla ELTL artikli 20 alusel tuletatud elamisõigus, muutub sisutühjaks, eelkõige sellega, et talle või vajaduse korral tema nõustajale ei edastata vähemalt nende põhjenduste sisu, millel tema suhtes tehtud otsus põhineb(53).
108. Selline kaalumine võib seevastu viia selleni, et teatavaid toimikumaterjale asjaomasele isikule ei edastata, kui nende andmete avalikustamine võib otseselt ja konkreetselt kahjustada asjaomase liikmesriigi julgeolekut, kuna see võib eelkõige ohustada isikute elu, tervist või vabadust või avaldada uurimismeetodeid, mida on konkreetselt kasutatud riigi julgeolekule spetsialiseerunud asutustes, ning seega tõsiselt kahjustada või isegi takistada nende ülesannete täitmist tulevikus(54).
109. Eeltoodust tuleneb, et kuigi liidu õigus lubab liikmesriikidel – eelkõige juhul, kui riigi julgeolek seda nõuab – mitte võimaldada puudutatud isikul kogu oma toimikuga vahetult tutvuda, ei saa seda õigust tõhususe põhimõtet, õigust heale haldusele ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile rikkumata tõlgendada nii, et see võimaldab pädevatel asutustel asetada selle isiku olukorda, kus ei temal ega tema nõustajal ei ole võimalik vajaduse korral riigi julgeoleku kaitsega seotud menetluses tõhusalt tutvuda sellesse toimikusse kantud määravate materjalidega(55).
110. Nende põhimõtete alusel otsustas Euroopa Kohus rahvusvahelise kaitse valdkonnas esiteks, et kui toimikusse kantud teabe avalikustamine on piiratud riigi julgeolekuga seotud põhjustel, ei ole andmesubjekti kaitseõiguste austamine piisavalt tagatud selle isiku võimalusega saada teatud tingimustel luba selle teabega tutvuda, millega kaasneb täielik keeld kasutada selliselt saadud teavet haldusmenetluses või võimalikus kohtumenetluses(56).
111. Nimelt tuleneb kaitseõiguste tagamise põhimõttest tulenevatest nõuetest, et toimikusse kantud teabega tutvumise õiguse eesmärk on võimaldada asjaomasel isikul esitada vajaduse korral nõustaja kaudu pädevatele asutustele või kohtutele oma seisukoht selle teabe ja selle asjakohasuse kohta tehtava või tehtud otsuse seisukohast(57).
112. Sellisest menetlusest, mis annab asjaomasele isikule või tema nõustajale võimaluse selle teabega tutvuda, keelates neil seda teavet haldusmenetluses või võimalikus kohtumenetluses kasutada, ei piisa seega, et kaitsta selle isiku kaitseõigusi, ning seda ei saa järelikult lugeda menetluseks, mis võimaldaks liikmesriigil täita harta artiklites 41 ja 47 osutatud kohustusi(58).
113. Teiseks, kuna eelotsusetaotlusest ja Ungari valitsuse seisukohtadest nähtub, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid põhinevad kaalutlusel, et asjaomase isiku kaitseõigused on piisavalt tagatud pädeva kohtu võimalusega tutvuda toimikuga, siis tuleb rõhutada, et selline õigus ei saa asendada asjaomase isiku või tema nõustaja tutvumist sellesse toimikusse kantud teabega(59). Kaitseõiguste austamine ei tähenda seega seda, et pädeva kohtu käsutuses oleksid kõik otsuse tegemiseks asjasse puutuvad asjaolud, vaid pigem seda, et puudutatud isik saaks vajaduse korral nõustaja vahendusel oma huve kaitsta, esitades nende asjaolude kohta oma seisukoha(60). Pädevate kohtute toimikusse lisatud teabega tutvumise võimaldamine ja selliste menetluste kehtestamine, mis tagavad, et asjaomase isiku kaitseõigusi austatakse, on nimelt kaks eraldiseisvat ja kumulatiivset nõuet(61).
114. Eeltoodud asjaoludest tuleneb, et ELTL artiklit 20 koostoimes harta artiklitega 41 ja 47 tuleb minu seisukohast tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on ette nähtud, et kui riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus põhineb teabel, mille avalikustamine ohustaks asjaomase liikmesriigi julgeolekut, võimaldatakse asjaomasel isikul või tema nõustajal selle teabega tutvuda alles pärast seda, kui neile on selleks antud luba, ning neile ei edastata isegi mitte nende põhjuste sisu, millel sellised otsused põhinevad, ning nad ei saa mingil juhul kasutada teavet, millega neil oleks võinud olla võimalus tutvuda, haldus- või kohtumenetluses.
3. Konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ mõiste
115. Kolmandas küsimuses kohtuasjas C‑528/22 ja sellele vastavas küsimuses kohtuasjas C‑420/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul täpsustada tähendust, mis tuleb anda konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ mõistele, millel põhineb riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus, arvestades harta artikleid 41 ja 47.
116. Leian, et see mõiste hõlmab toimiku olulisi osi, mis võimaldavad asjaomasel isikul teada saada faktilisi asjaolusid ja põhilisi teguviise, mida talle süüks pannakse, et ta saaks väljendada oma seisukohta haldusmenetluses ning seejärel vajaduse korral riigis elamist puudutavas kohtumenetluses.
117. Konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ mõistet tuleb seega tõlgendada funktsionaalselt, et tagada kaitseõiguste tõhus kasutamine, kaitstes samas riigi julgeolekuga seotud huve.
118. Seega tuleb see mõiste määratleda, võttes arvesse tõendite vajalikku konfidentsiaalsust(62). Nende tõendite avaldamine võib nimelt teatavatel juhtudel otseselt ja konkreetselt kahjustada riigi julgeolekut, kuivõrd see võib eelkõige ohustada isikute elu, tervist või vabadust või paljastada riiklike asutuste konkreetsel juhul kasutatud uurimismeetodid, ning seega tõsiselt takistada või isegi halvata nende asutuste ülesannete täitmist tulevikus(63).
4. Pädeva kohtu pädevus kontrollida riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust
119. Neljandas küsimuses kohtuasjas C‑528/22 ja sellele vastavas küsimuses kohtuasjas C‑420/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtul otsustada, kas ELTL artiklit 20 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et selles ei ole nõutud, et kohtul, kes on pädev kontrollima salastatud teabel põhineva riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust, on õigus salastatust kustutada ja edastada ise teave täielikult või osaliselt asjaomasele kolmanda riigi kodanikule.
120. See küsimus puudutab riigis elamise õigust käsitleva otsuse õiguspärasust kontrolliva kohtu pädevust. See puudutab küsimust, milline suhe esineb kohtumenetluses õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ning nõude vahel säilitada sellise teabe konfidentsiaalsus, mille avalikustamine võib kahjustada riigi julgeolekuga seotud huve.
121. Eelotsusetaotlusest ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse sõnastusest näib tulenevat, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohast tuleneb liidu õigusest, et sellel kohtul ei pea olema mitte ainult juurdepääs salastatud teabele, vaid ka vajaduse korral õigus otsustada, et selle teabe salastatus on ebaseaduslik, ja edastada ise see teave tervikuna või osaliselt asjaomasele isikule.
122. Kohtuistungil väljendasid Ungari ja Prantsuse valitsus ning komisjon üksmeelset seisukohta vastuse suhtes, mis nende arvates tuleks sellele küsimusele anda, nimelt et liidu õigus ei nõua, et kohtul, kes on pädev kontrollima salastatud teabel põhineva riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust, oleks õigus salastatust kustutada ja see puudutatud isikule edastada.
123. Ma jagan seda seisukohta, tuginedes juhistele, mis tuleb minu arvates järeldada kohtuotsusest ZZ.
124. Nimelt on Euroopa Kohus selles kohtuotsuses juba võtnud seisukoha pädevuse kohta, mis peab riigis elamise õiguse küsimustes pädeval kohtul direktiivi 2004/38 raames olema, et tagada kaitseõiguste järgimine, kui isiku kohta on konfidentsiaalse teabe põhjal tehtud negatiivne otsus.
125. Nii tuleneb sellest kohtuotsusest, et kui puudutatud isikule liikmesriigi territooriumile sisenemise keelamise otsuse aluseks olnud põhjenduste teatavakstegemisest keeldumiseks tuginetakse riigi julgeolekuhuvidele, siis peab asjasse puutuva liikmesriigi pädeval kohtul olema võimalus – mida ta peab kasutama – kasutada menetlusõiguslikke vahendeid ja kohaldada menetlusõigusnorme, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada, et õigussubjekti kaitseõigused, nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte, on piisavalt tagatud(64).
126. Selleks on Euroopa Kohus otsustanud, et liikmesriigid on kohustatud ette nägema esiteks tõhusa kohtuliku kontrolli nii nende põhjuste olemasolu ja põhjendatuse üle, millele liikmesriigi ametiasutus tugineb seoses riigi julgeolekuga, kui ka asjaomase otsuse seaduslikkuse üle ning teiseks selle kontrolli meetodid ja eeskirjad(65).
127. Euroopa Kohus täpsustas samuti, et on oluline, et niisuguse otsuse õiguspärasust kontrollival kohtul on võimalik teada saada kõik põhjendused ja nendega seotud tõendid, mille alusel kõnealune otsus tehti(66), eelkõige selleks, et kontrollida, kas nende põhjenduste ja tõendite huvitatud isikule teatavakstegemine on tegelikult riigi julgeolekuga vastuolus(67).
128. Euroopa Kohus on täpsustanud, millised järeldused tuleb liikmesriigi kohtu sellekohasest analüüsist teha.
129. Seega, kui see kohus jõuab järeldusele, et riigi julgeolek ei takista puudutatud isikule kõnealuse teabe edastamist, peab ta andma liikmesriigi pädevale asutusele võimaluse see teave sellele isikule edastada. Kui see asutus ei anna selliseks teatavakstegemiseks luba, kontrollib liikmesriigi kohus riigis elamist käsitleva otsuse õiguspärasust üksnes esitatud põhjenduste ja tõendite alusel(68).
130. Eeltoodust tuleneb analoogia alusel, et ELTL artiklis 20 koostoimes harta artikliga 47 ei ole nõutud, et kohtul, kes on pädev kontrollima salastatud teabel põhineva riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust, oleks õigus sellise teabe salastatust kustutada ja seda teavet puudutatud isikule ise edastada. Nimelt on liikmesriigi pädeva asutuse ülesanne otsustada vajaduse korral esitada see teave sellele isikule, et tema suhtes kohaldataks võistlevat menetlust. Kui see asutus soovib säilitada selle teabe konfidentsiaalsuse, jättes selle esitamata, peab see kohus seda riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasuse kontrollimisel arvesse võtma, tehes seda kontrolli üksnes esitatud põhjenduste ja tõendite alusel. Nagu Prantsuse valitsus kohtuistungil õigesti märkis, on seega võistleva vaidluse ulatus ja seega ka nende argumentide või tõendite ulatus, millele nimetatud kohus võib oma otsuses tugineda, piiratud. Niisugune seisukoht näib mulle olevat kooskõlas ELTL artikli 346 lõike 1 punktis a sätestatuga, mille kohaselt „ükski liikmesriik ei ole kohustatud andma informatsiooni, mille avalikustamist ta peab oma oluliste julgeolekuhuvide vastaseks“.
131. Samas, nagu ma eespool märkisin, ei saa see, kui kaaluda ühelt poolt asjaomase isiku õigust heale haldusele ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ning teiselt poolt selle konfidentsiaalse teabe avalikustamata jätmist, mille alusel tehti riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus – arvestades harta artikli 47 vajalikku järgimist –, viia selleni, et see isik jääb ilma minimaalsest tagatisest, mis seisneb selles, et talle või tema nõustajale edastatakse vähemalt nende põhjenduste sisu, millel tema suhtes tehtud otsus põhineb(69). Nii on see juhul, kui liikmesriigi pädev asutus võib riigi julgeoleku põhjustel konfidentsiaalse teabe edastamisest õiguspäraselt keelduda(70). Pädev kohus peab riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust kontrollima üksnes asjaomasele isikule teatavaks tehtud põhjenduste sisu alusel. See kohus peab vajaduse korral tegema riigisisese õiguse alusel järeldused selle teavitamiskohustuse(71) võimaliku rikkumise kohta, mis võib viia sellise otsuse tühistamiseni.
V. Ettepanek
132. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Szegedi Törvényszéki (Szegedi kohus, Ungari) eelotsuse küsimustele kohtuasjades C‑420/22 ja C‑528/22 järgmiselt:
1. ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et
– sellega on vastuolus, kui liikmesriigi ametiasutus tunnistab riigi julgeolekuga seotud põhjustel liidu kodanike pereliikmest kolmanda riigi kodanikule antud elamisloa kehtetuks või keeldub seda andmast, kui need liidu ja selle liikmesriigi kodanikud ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ilma et ametiasutus oleks enne kontrollinud selliste asjaolude alusel, mida asjaomane kolmanda riigi kodanik ja liidu kodanik peavad saama vabalt talle esitada, ning vajaduse korral uurinud, kas nende isikute vahel on sõltuvussuhe, mis sunniks seda liidu kodanikku lahkuma kogu liidu territooriumilt, et minna selle oma pereliikmega kaasa;
– sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus vastu võtta siduva põhjendamata arvamuse alusel, mille on andnud riigi julgeolekuga seotud eriülesannete täitmise eest vastutav organ, ilma et kontrollitaks põhjalikult kõiki individuaalseid asjaolusid ning selle äravõtmise või selle andmisest keeldumise otsuse proportsionaalsust.
2. ELTL artiklit 20 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 41 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et
sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on ette nähtud, et kui riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsus põhineb teabel, mille avalikustamine ohustaks asjaomase liikmesriigi julgeolekut, antakse asjaomasele isikule või tema nõustajale juurdepääs sellele teabele alles pärast seda, kui neile on selleks antud luba, ning neile ei edastata isegi mitte nende põhjuste sisu, millel sellised otsused põhinevad, ning nad ei saa mingil juhul kasutada teavet, millega neil oleks võinud olla võimalus tutvuda, haldus- või kohtumenetluses.
3. Riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse aluseks olevate konfidentsiaalsete põhjenduste „põhisisu“ mõiste hõlmab toimiku olulisi osi, mis võimaldavad asjaomasel isikul teada saada faktilisi asjaolusid ja põhilisi teguviise, mida talle süüks pannakse, et ta saaks väljendada oma seisukohta haldusmenetluses ja seejärel vajaduse korral riigis elamist puudutavas kohtumenetluses.
4. ELTL artiklit 20 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et
see ei nõua, et kohtul, kes on pädev kontrollima salastatud teabel põhineva riigis elamise õiguse kehtetuks tunnistamise või selle andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust, on õigus salastatust kustutada ja edastada ise teave täielikult või osaliselt asjaomasele kolmanda riigi kodanikule.