Laikina versija
TEISINGUMO TEISMO (septintoji kolegija) SPRENDIMAS
2024 m. balandžio 18 d.(*)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Žemės ūkis – Bendroji žemės ūkio politika – Tiesioginės paramos ūkininkams schema – Reglamentas (EB) Nr. 1122/2009 – Vienkartinės išmokos už plotą schema – 58 straipsnis – Paramos sumažinimas arba jos neskyrimas, kai deklaruojamas per didelis plotas – Bauda, kai deklaruotas per didelis plotas viršija 50% nustatyto ploto – Baudos sumos susigrąžinimas per trejus kalendorinius metus nuo nustatymo metų – Sąvoka „nustatymas“ – Tikrinimo ataskaita, kurioje nustatyti pažeidimai, padaryti paraiškoje dėl atitinkamos pagalbos“
Byloje C‑79/23 [Kaszamás]
dėl Fővárosi Törvényszék (Sostinės apygardos teismas, Vengrija) 2023 m. sausio 24 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2023 m. vasario 14 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
FJ
prieš
Agrárminiszter
TEISINGUMO TEISMAS (septintoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas F. Biltgen, teisėjai N. Wahl ir M. L. Arastey Sahún (pranešėja),
generalinis advokatas N. Emiliou,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Vengrijos vyriausybės, atstovaujamos Zs. Biró-Tóth ir M. Z. Fehér,
– Europos Komisijos, atstovaujamos J. Aquilina ir V. Bottka,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (OL L 2009, 2005, p. 1) 35 straipsnio ir 2009 m. lapkričio 30 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1122/2009, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu, moduliavimu ir integruota administravimo ir kontrolės sistema pagal tame reglamente numatytas ūkininkams skirtas tiesioginės paramos schemas, ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu pagal vyno sektoriui numatytą paramos schemą (OL L 316, 2009, p. 65), iš dalies pakeisto 2011 m. gruodžio 21 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 1368/2011 (OL L 341, 2011, p. 33) (toliau – Reglamentas Nr. 1122/2009), 58 straipsnio 3 pastraipos išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant FJ ir Agrárminiszter (Žemės ūkio ministras, Vengrija) ginčą dėl FJ skirto avanso pagal 2020 m. bendrosios išmokos už plotą schemą, kurio mokėjimas buvo sustabdytas, siekiant susigrąžinti jam skirtą baudą už per didelį deklaruotą plotą pagal šią schemą, taikytą 2013 m.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Reglamentas Nr. 1290/2005
3 Reglamento Nr. 1290/2005 1 straipsnyje buvo nustatyta:
„Šiame reglamente nustatomos bendrosios žemės ūkio politikos išlaidų, įskaitant išlaidas kaimo plėtrai, konkrečios finansavimo sąlygos ir taisyklės.“
4 To reglamento 2 straipsnio 1 dalyje buvo numatyta:
„Siekiant įgyvendinti Sutartyje apibrėžtus bendrosios žemės ūkio politikos tikslus ir užtikrinti įvairių šios politikos priemonių, įskaitant kaimo plėtros priemones, finansavimą įsteigiami:
a) Europos žemės ūkio garantijų fondas, toliau vadinamas EŽŪGF;
b) Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai, toliau vadinamas EŽŪFKP.“
5 To reglamento IV antraštinėje dalyje „Sąskaitų apmokėjimas ir [Europos] Komisijos atliekama stebėsena“ buvo 2 skyrius dėl „pažeidimų“, jame išdėstyti to paties reglamento 32–35 straipsniai.
6 Reglamento Nr. 1290/2005 32 straipsnyje, kuriame buvo išdėstytos konkrečios nuostatos, taikomos EŽŪGF, 5 dalies pirmoje pastraipoje buvo nustatyta:
„Jeigu išieškojimas neatliekamas per ketverius metus nuo pažeidimo nustatymo pirminiame administraciniame ar teisminiame nagrinėjime arba per aštuonerius metus, kai dėl išieškojimo pateiktas ieškinys nacionaliniuose teismuose, 50 % finansinių padarinių dėl neišieškotų sumų dengia atitinkama valstybė narė, 50 % – Bendrijos biudžetas.“
7 To reglamento 33 straipsnyje, kuriame buvo išdėstytos konkrečios nuostatos, taikomos EŽŪFKP, 8 dalies pirmoje pastraipoje buvo nustatyta:
„Jeigu neišieškoma iki kaimo plėtros programos pabaigos, 50 % finansinių padarinių dėl neišieškotų sumų dengia atitinkama valstybė narė ir 50 % dengiama iš Bendrijos biudžeto ir atsižvelgiant arba į ketverių metų terminą nuo pirminio administracinio ar teisminio pažeidimo nustatymo, arba į aštuonerių metų terminą, kai dėl išieškojimo pateiktas ieškinys nacionalinei jurisdikcijai priklausančiai įstaigai, arba į šios programos pabaigą, jei minėti terminai pasibaigia iki programos pasibaigimo termino.“
8 To paties reglamento 35 straipsnis buvo išdėstytas taip:
„Šiame skyriuje pažeidimo nustatymas pirminiame administraciniame arba teisminiame nagrinėjime – pirmasis administracinės ar teisminės kompetentingos institucijos atliktas raštiškas įvertinimas, kuriame remiantis konkrečiais faktais padaroma išvada apie pažeidimo buvimą, neatmetant galimybės šią išvadą vėliau patikslinti ar panaikinti atlikus administracinę ar teisminę procedūrą.“
9 Reglamentas Nr. 1290/2005, kuris yra reikšmingas ratione temporis, kiek tai susiję su pagrindinės bylos faktinėmis aplinkybėmis, buvo panaikintas 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (OL L 347, 2013, p. 549; klaidų ištaisymas OL L 130, 2016, p. 13).
Reglamentas Nr. 885/2006
10 2006 m. birželio 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 885/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 nuostatų dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų akreditavimo bei EŽŪGF ir EŽŪFKP sąskaitų patikrinimo ir patvirtinimo taikymo taisykles (OL L 171, 2006, p. 90), iš dalies pakeisto 2008 m. spalio 21 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 1034/2008 (OL L 279, 2008, p. 13) (toliau – Reglamentas Nr. 885/2006), 5 b straipsnyje buvo nustatyta:
„Nepažeisdamos jokių kitų nacionalinėje teisėje numatytų veiksmų reikalavimų vykdymui užtikrinti, valstybės narės visas dar negrąžintas išmokų gavėjo skolas, nustatytas remiantis nacionaline teise, išskaičiuoja iš išmokos, kurią tam pačiam išmokų gavėjui ateityje mokės už skolos grąžinimą atsakinga mokėjimo agentūra.“
11 Šis reglamentas, kuris ratione temporis taikomas pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, buvo panaikintas 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) Nr. 907/2014, kuriuo papildomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 nuostatos dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų, finansų valdymo, sąskaitų patvirtinimo, užstatų ir dėl euro naudojimo (OL L 255, 2014, p. 18).
Reglamentas Nr. 1122/2009
12 Kaip matyti iš pavadinimo, Reglamente Nr. 1122/2009 buvo nustatytos išsamios 2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, iš dalies keičiančio [r]eglamentus (EB) Nr. 1290/2005, (EB) Nr. 247/2006, (EB) Nr. 378/2007 ir panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 (OL L 030, 2009, p.16), įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu, moduliavimu ir integruota administravimo ir kontrolės sistema pagal Reglamente (EB) Nr. 73/2009 numatytas ūkininkams skirtas tiesioginės paramos schemas.
13 Reglamento Nr. 1122/2009 73, 90, 92 ir 101 konstatuojamosiose dalyse buvo nurodyta:
„73) Turi būti nustatytos išsamių ir konkrečių kompleksinio paramos susiejimo tikrinimo ataskaitų rengimo taisyklės. Kontrolieriai, kurie yra konkrečios srities specialistai, turėtų nurodyti nustatytus pažeidimus ir jų sunkumą, kad mokėjimo agentūra galėtų nustatyti, kiek tiesiogines išmokas sumažinti, arba priimti sprendimą tiesioginių išmokų neskirti.
<...>
(90) Informacija apie kompleksinio susiejimo tikrinimo rezultatus turėtų būti prieinama visoms mokėjimo agentūroms, atsakingoms už įvairių išmokų, kurioms taikomi kompleksinio paramos susiejimo reikalavimai, valdymą, taigi atitinkamai išmokos mažinamos atsižvelgiant į faktus, kuriais toks mažinimas pagrindžiamas.
<...>
(92) Taikant kompleksinio paramos susiejimo įpareigojimus, be laipsniško išmokų mažinimo ar neskyrimo pagal proporcingumo principą turėtų būti laikoma, kad nuo tam tikro momento, prieš tai ūkininką įspėjus, pakartotinis to paties kompleksinio paramos susiejimo įpareigojimo nesilaikymas vertinamas kaip tyčinis reikalavimų pažeidimas.
<...>
(101) Kad visoje [Europos] Bendrijoje būtų vienodai taikomas sąžiningumo principas susigrąžinant neteisėtai išmokėtas sumas, nepažeidžiant išlaidų registravimo principo, taikomo sąskaitų apmokėjimui pagal reglamentą [Nr. 1290/2005] turėtų būti nustatytos sąlygos, kuriomis tas principas gali būti taikomas.“
14 Reglamento Nr. 1122/2009 2 straipsnio „Apibrėžtys“ antroje pastraipoje buvo numatyta:
„<...>
<...>
(10) pažeidimai – bet koks atitinkamų konkrečios paramos skyrimo taisyklių nesilaikymas;
<...>
(12) paramos už plotus schemos – <...> visos Reglamento [Nr. 73/2009] IV ir V antraštinėse dalyse nustatytos paramos schemos <...>;
<...>
(23) nustatytas plotas – plotas, atitinkantis visas paramos skyrimo taisyklėse nustatytas sąlygas;
<...>
(31) kompleksinis paramos susiejimas – teisės aktuose nustatyti valdymo ir geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimai, nustatyti Reglamento [Nr. 73/2009] 5 ir 6 straipsniuose;
<...>“
15 Reglamento Nr. 1122/2009 II dalies III antraštinėje dalyje „Patikrinimai“ yra II skyrius „Tinkamumo kriterijų tikrinimas“. To skyriaus II skirsnyje „Patikrinimai vietoje“ išdėstytas to reglamento 32 straipsnis „Tikrinimo ataskaita“, jame buvo nustatyta:
„1. Po kiekvieno pagal šį skirsnį atliekamo patikrinimo rengiama tikrinimo ataskaita, kuria suteikiama galimybė peržiūrėti išsamius atliktų patikrinimų duomenis. <...>
2. Ūkininkas gali pasirašyti ataskaitą ir taip patvirtinti, kad dalyvavo patikrinime; be to, jam suteikiama galimybė pateikti pastabas. Jei nustatoma neatitikimų, ūkininkas gauna tikrinimo ataskaitos kopiją.
Jeigu patikrinimas vietoje atliekamas nuotolinio patikrinimo būdu, kaip nurodyta 35 straipsnyje, valstybės narės gali nuspręsti ūkininkui ar jo atstovui nesuteikti galimybės pasirašyti tikrinimo ataskaitą, jei atlikus nuotolinį patikrinimą pažeidimų nenustatyta. Jei per tokius patikrinimus nustatoma pažeidimų, galimybė pasirašyti ataskaitą ūkininkui ar jo atstovui suteikiama prieš tai, kai kompetentinga institucija, remdamasi nustatytais faktais, padaro išvadas dėl išmokų sumažinimo ar neskyrimo.“
16 Reglamento Nr. 1122/2009 II dalies III antraštinėje dalyje, be to, dar buvo III skyrius „Su kompleksiniu paramos susiejimu susijusi kontrolė“, kurio III skirsnyje „Patikrinimai vietoje“ buvo išdėstytas to reglamento 54 straipsnis „Tikrinimo ataskaita“. Tame straipsnyje buvo numatyta:
„1. Po kiekvieno šiame skyriuje numatyto patikrinimo vietoje kompetentinga kontrolės institucija parengia kontrolės ataskaitą arba yra atsakinga už jos parengimą <...>
Ataskaitą sudaro:
<...>
b) dalis, kurioje atskirai nurodyti atlikti patikrinimai, susiję su kiekvienu aktu ar standartu, ir kurioje pateikiama visų pirma ši informacija:
i) reikalavimai ir standartai, kurių laikymasis tikrintas vietoje;
ii) atliktų patikrinimų pobūdis ir mastas;
iii) tikrinimo rezultatai;
iv) aktai ir standartai, su kuriais susijusių reikalavimų pažeidimų nustatyta;
<...>
2. Ūkininkui apie nustatytą reikalavimų pažeidimą pranešama per 3 mėnesius nuo patikrinimo vietoje dienos.
<...>
3. <...>
Jei kompetentinga kontrolės institucija yra ne mokėjimo agentūra, ataskaita per mėnesį nuo jos parengimo nusiunčiama mokėjimo agentūrai ar koordinuojančiai institucijai.
<...>“
17 To reglamento II dalies IV antraštinėje dalyje „Paramos ir išmokų sumažinimo apskaičiavimo, taip pat paramos neskyrimo pagrindas“ buvo II skyrius „Išvados dėl tinkamumo kriterijų“, jame išdėstytas I skirsnis „Bendrosios išmokos schema ir kitos paramos už plotą schemos“. Tame skirsnyje, išdėstytame to paties reglamento 58 straipsnyje „Paramos sumažinimas arba jos neskyrimas, kai deklaruojamas per didelis plotas“, buvo nustatyta:
„Jei pasėlių grupės plotas, deklaruotas siekiant gauti paramą pagal bet kurią paramos už plotą schemą yra didesnis už plotą, nustatytą pagal 57 straipsnį, parama apskaičiuojama pagal nustatytą plotą, sumažintą dvigubu nustatytu skirtumu, jeigu tas skirtumas yra didesnis kaip 3 % arba du hektarai, bet ne didesnis kaip 20 % nustatyto ploto.
Jei skirtumas didesnis negu 20 % nustatyto ploto, parama už plotus atitinkamai pasėlių grupei neskiriama.
Jeigu skirtumas didesnis nei 50 %, ūkininkui dar kartą neskiriama parama, kurios dydis lygus sumai, atitinkančiai deklaruoto ploto ir pagal šio reglamento 57 straipsnyje nustatyto ploto skirtumą. Ta suma išieškoma pagal Komisijos reglamento (EB) Nr. 885/2006 5b straipsnį. Jei pagal tą straipsnį visa ši suma negali būti išieškota per trejus kalendorinius metus, einančius po tų kalendorinių metų, kuriais nustatytas pažeidimas, likutis panaikinimas.“
18 Reglamento Nr. 1122/2009 II dalies IV antraštinėje dalyje, be to, dar buvo III skyrius „Išvados dėl kompleksinio paramos susiejimo“. Tame skyriuje buvusio 70 straipsnio „Bendrieji principai ir sąvokos“ 4 dalyje nustatyta:
„Laikoma, kad reikalavimų pažeidimas nustatytas, jei jis nustatomas atlikus šiame reglamente nurodytus patikrinimus arba kai apie juos kaip nors kitaip pranešta kompetentingai kontrolės institucijai arba, jei taikoma, mokėjimo agentūrai.“
19 Reglamentas Nr. 1122/2009, kuris ratione temporis taikomas pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, nes tas ginčas susijęs su 2013 m. paraiška dėl pagalbos, nuo 2015 m. sausio 1 d. buvo panaikintas 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) Nr. 640/2014, kuriuo papildomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 nuostatos dėl integruotos administravimo ir kontrolės sistemos ir dėl išmokų neskyrimo arba atšaukimo sąlygų bei administracinių nuobaudų, taikomų tiesioginėms išmokoms, paramai kaimo plėtrai ir kompleksinei paramai (OL L 181, 2014, p. 48).
Vengrijos teisė
20 A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (2007 m. Įstatymas XVII dėl paramos skyrimo ir kitų žemės ūkio, kaimo plėtros ir žuvininkystės priemonių taikymo konkrečių procedūrinių aspektų; toliau – įstatymas dėl pagalbos) 60 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Išskyrus atvejus, kai tiesiogiai taikomame Bendrijos teisės akte numatyta kitaip, žemės ūkio ir kaimo plėtros skatinimo agentūra atsisako išmokėti pagalbos gavėjui priklausančią pagalbą, neviršijančią sumos, kurią šis yra skolingas už paramos priemones, ir taip skola laikoma padengta. Jeigu pagalbos suma, į kurią turi teisę pagalbos gavėjas, nepadengia visų jo skolų, šios skolos turi būti padengtos tokia tvarka, kokia sueina jų mokėjimo terminas.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
21 FJ yra ūkininkas, kuris 2013 m. gegužės 14 d. pateikė Magyar Államkincstár (Vengrijos valstybės iždas, toliau – pirmosios pakopos administracinė institucija) paraišką pagal 2013 m. bendrosios išmokos už plotus schemą (toliau – 2013 m. paraiška dėl pagalbos).
22 2013 ir 2014 m. atlikusi kelis patikrinimus vietoje, 2014 m. rugsėjo 30 d. sprendimu pirmosios pakopos administracinė institucija atmetė 2013 m. paraišką dėl pagalbos ir neskyrė FJ pagalbos už 3 834 105 Vengrijos forintų (HUF) (apie 9 900 eurų).
23 2016 m. birželio 23 d. sprendimu Žemės ūkio ministras, veikiantis kaip antrosios pakopos administracinė institucija, panaikino tą sprendimą dėl to, kad jis nemotyvuotas, ir nurodė pirmosios pakopos administracinei institucijai pradėti naują procedūrą.
24 2018 m. balandžio 9 d. pirmosios pakopos administracinė institucija priėmė naują sprendimą dėl 2013 m. paraiškos dėl pagalbos. Tačiau išnagrinėjus FJ pateiktą skundą tas sprendimas buvo panaikintas 2019 m. gegužės 13 d. Žemės ūkio ministro nutartimi; šis antrą kartą nurodė tai institucijai pradėti naują procedūrą.
25 2020 m. sausio 27 d. sprendimu pirmosios pakopos administracinė institucija vėl atmetė 2013 m. paraišką dėl pagalbos ir neskyrė FJ 4 253 460 HUF (apie 11 000 eurų) pagalbos, remdamasi Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečia pastraipa dėl baudų tais atvejais, kai per didelis deklaruotas plotas viršija 50 % nustatyto ploto. FJ neginčijo to sprendimo.
26 2020 m. gegužės 15 d. FJ pateikė šiai institucijai paraišką dėl pagalbos pagal 2020 m. bendrosios išmokos už plotus schemą.
27 2020 m. spalio 20 d. sprendimu ta institucija, remdamasi pateikta paraiška dėl pagalbos, skyrė FJ 235 564 HUF (apie 600 eurų) avansą.
28 Vis dėlto 2020 m. spalio 21 d. nutartimi ta institucija, remdamasi įstatymo dėl pagalbos 60 straipsnio 1 dalimi, nurodė neišmokėti visos to avanso sumos, kad būtų susigrąžinta 2020 m. sausio 27 d. sprendimu FJ skirtos baudos suma.
29 2021 m. vasario 23 d. nutartimi Žemės ūkio ministras patvirtino tą nutartį, motyvuodamas tuo, kad pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą ir įstatymo dėl pagalbos 60 straipsnio 1 dalį tos baudos sumą galima susigrąžinti per trejus kalendorinius metus nuo 2020 m. sausio 27 d. sprendimo priėmimo.
30 Dėl 2021 m. vasario 23 d. nutarties FJ pareiškė ieškinį Fővárosi Törvényszék (Sostinės apygardos teismas, Vengrija), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Jis teigia, kad Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečioje pastraipoje nurodytus kalendorinius metus, kuriais nustatytas pažeidimas, prilygindamas metams, kuriais buvo priimtas galutinis sprendimas dėl jo paraiškos, žemės ūkio ministras neatsižvelgė į Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnį, kuriame apibrėžta sąvoka „pažeidimo nustatymas“, kai padarytas pažeidimas susijęs su bendrosios žemės ūkio politikos finansavimu.
31 FJ teigia, kad nagrinėjamu atveju kalendoriniai metai, kuriais nustatytas pažeidimas, atsižvelgiant į minėtą „pažeidimo konstatavimo“ sąvoką, yra 2013 m. arba kitaip 2014 m., kuriais buvo atlikti patikrinimai vietoje, parengti tų patikrinimų protokolai ir priimtas pirmasis sprendimas remiantis tais patikrinimais. Todėl, remiantis Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečia pastraipa, aptariama bauda, kuri nebuvo susigrąžinta per trejus kalendorinius metus, skaičiuojant nuo 2014 m., turėtų būti panaikinta.
32 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme žemės ūkio ministras primygtinai teigia, kad dėl to, jog bauda buvo skirta 2020 m. sausio 27 d. sprendimu, būtent metai, kuriais priimtas tas sprendimas, turi būti laikomi pažeidimo nustatymo metais.
33 Šiuo klausimu, pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl to, ar sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą ir kuri neapibrėžta tame reglamente, turi būti aiškinama atsižvelgiant į sąvoką „pažeidimo nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnį. Tas teismas pažymi, kad 35 straipsnis prasideda žodžių junginiu „šiame skyriuje“, todėl jis gali būti taikomas tik tiek, kiek tai susiję su kitomis to reglamento IV antraštinės dalies 2 skyriaus, kuriame kalbama apie pažeidimus, nuostatomis. Tačiau jis neneigia, kad sąvoka „pažeidimo nustatymas“ kaip ji suprantama pagal minėtą 35 straipsnį, taip pat galėtų būti taikoma susigrąžinant Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečioje pastraipoje numatytą baudą, nes toje pastraipoje daroma nuoroda į Reglamento Nr. 885/2006 5b straipsnį, o pastarajame reglamente nustatytos Reglamento Nr. 1290/2005 taikymo taisyklės.
34 Paskui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad, remiantis pagrindinės bylos faktinėmis aplinkybėmis, yra trys galimi sąvokos „pažeidimo nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnį, aiškinimo variantai.
35 Pagal pirmąjį aiškinimo variantą, kuriam pritaria žemės ūkio ministras, pažeidimo nustatymas yra sprendimas, kuriuo galutinai baigiama paraiškos dėl pagalbos procedūra. Tas aiškinimas yra suderinamas su tokio sprendimo dalyku; tuo sprendimu institucija konstatuoja faktines aplinkybes ir jas teisiškai kvalifikuoja. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar toks aiškinimas yra suderinamas su Reglamento Nr. 1122/2009 92 ir 101 konstatuojamosiose dalyse išreikštu Sąjungos teisės aktų leidėjo siekiu užtikrinti, jog mažinant pagalbą ar jos neskiriant būtų laikomasi proporcingumo, laipsniškumo ir sąžiningumo principų, konkrečiai tokiais atvejais, kaip nagrinėjamas šioje byloje, kai institucija priima galutinį sprendimą dėl paraiškos dėl pagalbos pradėjus septyneriems metams nuo jos pateikimo ir po to, kai du sprendimai dėl tos paraiškos buvo panaikinti dėl jų neteisėtumo.
36 Pagal antrąjį aiškinimą pažeidimo konstatavimas yra kompetentingos institucijos atliktas patikrinimas vietoje. Šis patikrinimas iš tiesų galėtų būti laikomas pirmuoju rašytiniu vertinimu, kurį remdamasi konkrečiais faktais ta institucija atlieka darydama išvadą dėl pažeidimo egzistavimo. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad jeigu ta institucija atlieka kelis patikrinimus vietoje, toks aiškinimas kelia klausimą, ar pažeidimo nustatymas reiškia pirmąjį, ar paskutinį patikrinimą.
37 Remiantis trečiuoju aiškinimu, pažeidimo konstatavimas yra pirmasis sprendimas, kurį kompetentinga institucija priėmė per paraiškos dėl pagalbos procedūrą. Šiuo atveju tai būtų 2014 m. rugsėjo 30 d. sprendimas. Tokį aiškinimą patvirtina Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnio formuluotė, kurioje daroma nuoroda į „pažeidimo nustatymą pirminiame <...> nagrinėjime“, ir pažymima, kad jis taip suprantamas neatsižvelgiant į paskesnius to nustatymo pakeitimus ar jo atšaukimą.
38 Galiausiai, jeigu Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnyje vartojama sąvokos „pažeidimo nustatymas“ apibrėžtis neturi būti taikoma aiškinant Reglamento (EB) Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, kurie metai šioje byloje gali būti laikomi pažeidimo nustatymo metais.
39 Tokiomis aplinkybėmis Fővárosi Törvényszék (Sostinės teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Reglamento Nr. 1290/2005] dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo 35 straipsnyje apibrėžta „pažeidimo nustatymo“ sąvoka taikytina aiškinant ir taikant [Reglamento Nr. 1122/2009] 58 straipsnio trečią pastraipą?
2. Jei į pirmąjį prejudicinį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar [Reglamento Nr. 1290/2005] 35 straipsnyje apibrėžtą „pažeidimo nustatymo“ sąvoką reikia aiškinti taip, kad pažeidimo pirmojo nustatymo administracine arba teismine tvarka kalendoriniais metais turi būti laikomi:
– tie kalendoriniai metai, kuriais administracinės valdžios institucija, nagrinėjanti dėl paraiškos pradėtą administracinę bylą, atlieka pirmuosius veiksmus, siekdama surinkti įrodymus, kad padarytas pažeidimas; šioje byloje tai yra tie metai, kai buvo parengtas protokolas, kuriame pateiktos patikrinimo vietoje išvados, arba
– metai, kuriais priimtas pirmasis sprendimas dėl esmės, remiantis veiksmais, kuriais siekiama surinkti įrodymus, arba
– metai, kuriais toje byloje priimtas galutinis ir neskundžiamas sprendimas neteikti pagalbos?
3. Ar atsakymui į antrąjį klausimą turi įtakos tai, kad įvertinimas raštu, kuris laikomas pažeidimo nustatymu, vėliau gali būti panaikintas arba patikslintas atsižvelgus į teisės aktais suinteresuotajam asmeniui suteiktą teisę pateikti skundą, o ne dėl administracinės ar teisminės procedūros pakeitimų?
4. Jei pažeidimo nustatymo kalendoriniai metai yra tie metai, kai buvo imtasi pirmųjų veiksmų siekiant surinkti įrodymus, ir, kaip yra šios bylos aplinkybėmis, tuos veiksmus sudarė kelis kartus atlikti patikrinimai vietoje, ar „pirmųjų veiksmų, kuriais siekiama surinkti įrodymus“ sąvoka, apibrėžta [Reglamento Nr. 1290/2009] 35 straipsnyje, turi būti aiškinama taip, kad jie atitinka pirmąjį valdžios institucijos patikrinimą vietoje, ar taip, kad jie atitinka paskutinį jos atliktą patikrinimą vietoje, per kurį taip pat buvo atsižvelgta į suinteresuoto asmens pateiktas pastabas ir įrodymus?
5. Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar tai kaip nors keičia anksčiau apibrėžtą pažeidimo nustatymo turinį, į kurį reikia atsižvelgti taikant [Reglamento Nr. 1122/2009] 58 straipsnio [trečią pastraipą]?“
Dėl prejudicinių klausimų
40 Pateiktais penkiais klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą, turi būti aiškinama (jei reikia, atsižvelgiant į sąvoką „pažeidimo nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnį) kaip reiškianti po patikrinimo (jeigu pas ūkininką buvo atliktas toks patikrinimas vietoje) parengtą patikrinimo ataskaitą ir konstatuojanti paraiškoje dėl aptariamos pagalbos padarytus pažeidimus, ar kaip reiškianti remiantis ta ataskaita priimtą pirmąjį sprendimą iš esmės arba kaip reiškianti galutinį sprendimą neskirti pagalbos.
41 Pirma, reikia pažymėti, viena vertus, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai dėl galimybės atsižvelgti į Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnį, kai aiškinama Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečia pastraipa, paaiškinami, be kita ko, tuo, kad tų reglamentų versijose vengrų kalba šiose dviejose nuostatose vartojamas vienas ir tas pats terminas, t. y. ténymegállapítás. Tačiau, nors tam tikrose tų nuostatų kalbinėse versijose taip pat vartojamas vienas ir tas pats terminas, pavyzdžiui, versijose vokiečių (Feststellung) ir anglų (finding) kalbomis, ar bet jau artimi terminai, kaip antai versijoje prancūzų kalba (atitinkamai acte de constat ir constatation), kitose tų nuostatų kalbinėse versijoje vartojamos skirtingos sąvokos, kaip antai versijose ispanų (atitinkamai acto de comprobación ir se haya descubierto la irregularidad), kroatų (atitinkamai nalaz ir kada je utvrđen), italų (atitinkamai verbale ir accertamento) ar portugalų (atitinkamai auto ir a diferença seja constatada) kalbomis.
42 Kita vertus, nors šie du reglamentai susiję su bendra žemės ūkio politika, reikia pažymėti, kad Reglamentas Nr. 1290/2005 yra bendrojo taikymo, nes, kaip numatyta jo 1 straipsnyje ir 2 straipsnio 1 dalyje, jame nustatytos sąlygos ir konkrečios taisyklės, taikomos su šia politikos kryptimi susijusių išlaidų finansavimui, ir įsteigiami du tų išlaidų finansavimo fondai, t. y. EŽŪGF ir EŽŪFKP, o Reglamentu Nr. 1122/2009 siekiama konkretesnio tikslo įgyvendinti Reglamentą Nr. 73/2009, kiek tai susiję su tam tikrais tiesioginės paramos ūkininkams aspektais.
43 Konkrečiai kalbant, Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnis išdėstytas to reglamento IV antraštinės dalies 2 skyriuje, kuriame nustatytas finansinės naštos pasiskirstymas tarp valstybių narių ir Europos Sąjungos tais atvejais, kai, nustačius pagalbos gavėjų padarytus pažeidimus, išlaidos nesusigrąžinamos.
44 Taigi 35 straipsnyje išdėstyta administracinio arba teisminio nustatymo apibrėžtis, kuri aiškiai vartojama tik „šiame skyriuje“, t. y. 2 skyriuje, kuriame išdėstyti to reglamento 32–35 straipsniai, o tai reiškia, kad ji neturi reikšmės aiškinant kitas nuostatas.
45 O Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnyje kalbama ne apie finansinę naštą, kurią turi prisiimti valstybės narės ir Sąjunga, o apie sankcijas, kurios turi būti taikomos per didelius plotus deklaravusiems ūkininkams.
46 Tokiomis sąlygomis reikia nuspręsti, kad Reglamento Nr. 1290/2005 35 straipsnis neturi reikšmės aiškinant Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą.
47 Antra, kaip nustatyta suformuotoje jurisprudencijoje, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę, bet ir į kontekstą bei teisės aktu, kuriame ji įtvirtinta, siekiamus tikslus (2021 m. sausio 27 d. Sprendimo De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, 39 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
48 Šiuo klausimu reikia pažymėti, pirma, kad Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnyje nustatyti, kaip galima teigti remiantis jo pavadinimu, paramos sumažinimas arba jos neskyrimas, kai deklaruojamas per didelis plotas. Per didelio ploto deklaravimas reiškia atvejus, kai ūkininkas, pateikęs paraišką dėl pagalbos pasėlių grupei pagal vieną iš pagalbos „už plotus“ schemų (taip kurių yra, be kita ko, kaip galima teigti remiantis to reglamento 2 straipsnio antros pastraipos 12 punktu, pagrindinėje byloje nagrinėjama bendrosios išmokos už plotus schema, numatyta Reglamento Nr. 73/2009 V antraštinėje dalyje), paraiškoje dėl pagalbos deklaruoja plotą, kuris yra didesnis už „nustatytą plotą“. Nustatytas plotas Reglamento Nr. 1122/2009 2 straipsnio antros pastraipos 23 punkte apibrėžtas kaip plotas, atitinkantis visas paramos skyrimo taisyklėse nustatytas sąlygas.
49 To reglamento 58 straipsnio trečioje pastraipoje nurodyta, kad jeigu nustatytas skirtumas tarp paraiškoje dėl pagalbos deklaruoto ploto ir nustatyto ploto yra didesnis nei 50 % nustatyto ploto, ūkininkui skiriama bauda, kurios dydis lygus sumai, atitinkančiai tą skirtumą. Ta suma susigrąžinama remiantis Reglamento Nr. 885/2006 5b straipsniu, t. y. atskaitant ją iš bet kokios ateityje tam ūkininkui mokėtinos išmokos. Tokiomis aplinkybėmis, jei pagal tą straipsnį visa ši suma negali būti susigrąžinta per trejus kalendorinius metus, einančius po tų kalendorinių metų, kuriais nustatytas pažeidimas, likutis yra panaikinamas.
50 Taigi remiantis tik minėto 58 straipsnio formuluote negalima aiškiai nustatyti, kokią prasmę reikia suteikti tame straipsnyje vartojamai sąvokai „nustatymas“.
51 Antra, kalbant apie Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio kontekstą, reikia pažymėti, kad žodžiai „nustatymas“, „išvados“, „tikrinimo rezultatai“ ar „nustatytas (-a)“ tame reglamente vartojami kelis kartus.
52 Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad reglamento 32 straipsnis, kuriame kalbama apie tikrinimus vietoje, susijusius su tinkamumo kriterijais, t. y. kaip galima teigti remiantis Reglamento Nr. 73/2009 21 straipsniu, pastarajame reglamente nustatytos sąlygos, kurių reikia laikytis, kad būtų galima gauti pagalbą, yra ypač reikšmingas Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio kontekstiniam aiškinimui, nes pastarajame straipsnyje kalbama, kaip galima teigti remiantis šio sprendimo 17 punktu, apie išvadas dėl tų kriterijų.
53 To reglamento 32 straipsnyje numatyta, pirma, kad atlikus kiekvieno tinkamumo kriterijaus tikrinimą vietoje parengiama tikrinimo ataskaita, kurioje pateikiama išsami informacija apie įvairius patikrinimo aspektus. Paskui ūkininkas turi galimybę pasirašyti tą ataskaitą ir, jei nustatyta pažeidimų, gauti jos kopiją. Galiausiai, jei atliekamas nuotolinis tikrinimas vietoje ir nustatoma pažeidimų, ūkininkas turi galimybę pasirašyti ataskaitą prieš tai, kai kompetentinga institucija, remdamasi nustatytais faktais, priima sprendimą dėl išmokų sumažinimo ar neskyrimo.
54 Taigi remiantis 32 straipsniu galima daryti aiškią išvadą, viena vertus, kad pažeidimai konstatuoti tikrinimo ataskaitoje, ir, kita vertus, kad kompetentinga institucija, priimdama sprendimą dėl galimo sumažinimo ar neskyrimo, tai padaro remdamasi toje ataskaitoje nustatytais faktais.
55 Tuo remiantis darytina išvada, kad sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamentą Nr. 1122/2009, konkrečiai – pagal jo 58 straipsnio trečią pastraipą, atitinka per tikrinimą vietoje nustatytus pažeidimus, kurie įvardyti tokiais atvejais rengiamoje tikrinimo ataskaitoje.
56 Tokį aiškinimą pagrindžia Reglamento Nr. 1122/2009 54 straipsnis dėl tikrinimo ataskaitų, kurias kompetentinga institucija turi parengti atlikusi bet kokį patikrinimą vietoje dėl kompleksinio paramos susiejimo (t. y. kaip galima teigti remiantis to reglamento 2 straipsnio antros pastraipos 31 punktu, dėl teisės aktuose nustatytų valdymo ir geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų, įtvirtintų Reglamento Nr. 73/2009 5 ir 6 straipsniuose), aiškinamas atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1122/2009 73 ir 90 konstatuojamąsias dalis. Iš tiesų tame 54 straipsnyje būtent numatyta, viena vertus, kad tose ataskaitose pateikiamos, be kita ko, per tokį patikrinimą padarytos išvados, ir, kita vertus, kad jei kompetentinga tikrinančioji institucija nėra mokėjimo agentūra, tos ataskaitos pateikiamos pastarajai. Tačiau, kaip galima teigti remiantis šio reglamento 73 ir 90 konstatuojamosiomis dalimis, tose tikrinimo ataskaitose pateiktos išvados suteikia galimybę mokėjimo agentūrai sumažinti atitinkamą pagalbą arba atsisakyti ją skirti.
57 Beje, Reglamento Nr. 1122/2009 70 straipsnio 4 dalyje dėl paramos sumažinimo arba jos neskyrimo, kiek tai susiję su kompleksiniu paramos susiejimu, nustatyta, jog laikoma, kad reikalavimai pažeisti, jeigu pažeidimai nustatomi atlikus šiame reglamente nurodytus patikrinimus arba kai apie juos kaip nors kitaip pranešta kompetentingai kontrolės institucijai arba, jei taikoma, mokėjimo agentūrai. Taip šioje nuostatoje dar kartą patvirtinama ne tik tai, kad pagal bendrąją taisyklę pažeidimai nustatomi tiesiogiai atliekant patikrinimus pagal tą reglamentą, bet ir tai, kad nustatytais pažeidimais laikomi neatitikimai, apie kuriuos buvo paprasčiausiai bet kokiu būdu pranešta institucijai. Taigi sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal tą reglamentą, yra neformali ir dėl to neprivalo būtinai būti įforminta remiantis tikrinimo ataskaita priimtame administraciniame sprendime dėl esmės.
58 Trečia, šio sprendimo 55 punkte pateiktą aiškinimą patvirtina pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą siekiami tikslai.
59 Šiuo klausimu reikia remtis teisinio saugumo principu, į kurį Teisingumo Teismas atsižvelgia ūkininkams mokamos pagalbos srityje (šiuo klausimu žr. 2021 m. sausio 27 d. Sprendimo De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, 35 punktą ir jame nurodyta jurisprudenciją), ypač kai kalbama apie nuostatas dėl tokių administracinių sankcijų, kaip šiuo atveju dėl pagalbos neskyrimo taisyklių (šiuo klausimu žr. 2006 m. gegužės 4 d. Sprendimo Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, 22 punktą). Kadangi Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečioje pastraipoje nustatytas administracinės sankcijos taikymo terminas, taip užtikrinamas ūkininkų teisinis saugumas.
60 Pagal teisinio saugumo principą reikalaujama, kad Sąjungos teisės norma leistų suinteresuotiesiems asmenims tiksliai sužinoti ja nustatytų pareigų apimtį, kad jie galėtų aiškiai žinoti savo teises ir pareigas ir imtis atitinkamų veiksmų (2018 m. liepos 25 d. Sprendimo Teglgaard ir Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, 52 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
61 Jeigu sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą, būtų priklausoma nuo nenumatytų nacionalinės administracinės ir galbūt teisminės procedūros atvejų, suinteresuotajam ūkininkui būtų sunku, kaip įrodo pagrindinės bylos faktinės aplinkybės, numatyti finansines pasekmes, kurias jis turėtų prisiimti tuo atveju, jei nuspręstų pateikti naują paraišką dėl pagalbos ir jeigu ta pagalba būtų iš dalies arba visiškai neišmokama dėl daugiau kaip prieš trejus kalendorinius metus nustatytų pažeidimų.
62 Šiuo klausimu reikia priminti, kad remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą darytina išvada, jog dėl to, kad pagrindinėje byloje du kartus buvo panaikinti pirmosios pakopos administracinės institucijos priimti sprendimai, nuo to momento, kai 2013 m. birželio mėn. buvo atliktas pirmasis patikrinimas vietoje dėl nagrinėjamos paraiškos dėl pagalbos, iki momento, kai nacionalinės institucijos 2020 m. spalio mėn. ėmėsi susigrąžinti baudą už per didelį deklaruotą plotą, praėjo daugiau kaip septyneri metai.
63 Taigi nagrinėjamu atveju reikia nuspręsti, kad pažeidimo nustatymo metai, kaip jie suprantami pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą, yra tie kalendoriniai metai, kuriais po tikrinimo vietoje buvo parengta ataskaita dėl atitinkamoje paraiškoje dėl pagalbos nustatytų pažeidimų.
64 Kadangi pagrindinėje byloje 2013 ir 2014 m. buvo atlikti keli patikrinimai vietoje, reikia pažymėti, kad būtent nacionalinis teismas, kuris vienintelis turi kompetenciją vertinti faktines aplinkybes, privalės nustatyti, kuris iš tų patikrinimų sudarė galimybę galutinai pagrįsti dėl nustatytų pažeidimų vėliau nacionalinių institucijų priimtą sankciją, t. y. nemokėti pagal Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečią pastraipą apskaičiuotos pagalbos.
65 Atsižvelgiant į visus išdėstytus argumentus, į pateiktus klausimus reikia atsakyti, kad Reglamento Nr. 1122/2009 58 straipsnio trečia pastraipa turi būti aiškinama taip, jog sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal tą nuostatą, reiškia atlikus ūkininko tikrinimą vietoje parengtą patikrinimo ataskaitą, kurioje nustatyti atitinkamoje paraiškoje dėl pagalbos padaryti pažeidimai.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
66 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (septintoji kolegija) nusprendžia:
2009 m. lapkričio 30 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1122/2009, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu, moduliavimu ir integruota administravimo ir kontrolės sistema pagal tame reglamente numatytas ūkininkams skirtas tiesioginės paramos schemas, ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu pagal vyno sektoriui numatytą paramos schemą, iš dalies pakeisto 2011 m. gruodžio 21 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 1368/2011, 58 straipsnio trečia pastraipa
turi būti aiškinama taip:
sąvoka „nustatymas“, kaip ji suprantama pagal tą nuostatą, reiškia atlikus ūkininko tikrinimą vietoje parengtą patikrinimo ataskaitą, kurioje nustatyti atitinkamoje paraiškoje dėl pagalbos padaryti pažeidimai.
Parašai.