Language of document : ECLI:EU:C:2010:588

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 7. oktoobril 2010(1)

Kohtuasi C‑400/08

Euroopa Komisjon

versus

Hispaania Kuningriik

Asutamisvabadus – Suurte jaekaupluste asutamise piirangud





1.        Käesolevas kohtuasjas palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik on seadnud teatavad piirangud jaekaubanduspindade rajamisele Kataloonia autonoomses piirkonnas, on Hispaania Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 43 (nüüd ELTL artikkel 49) tulenevaid kohustusi. Ta väidab, et need piirangud eelistavad väiksemaid, Kataloonia tavapäraseid struktuure – ja seega kohalikke jaekauplejaid – suurematele kauplustele, mida eelistavad teiste liikmesriikide ettevõtjad.

2.        Hispaania väidab, et kõnealused piirangud ei diskrimineeri ettevõtjaid mingil moel ning et need on igal juhul õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu, ja palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata.

 Õiguslik raamistik

 Asutamislepingu sätted

3.        EÜ artiklis 43 on sätestatud:

„Allpool esitatud sätete kohaselt keelatakse piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil. Niiviisi keelatakse ka piirangud, mis takistavad mis tahes liikmesriigi territooriumile asunud liikmesriigi kodanikel rajada esindusi, filiaale ja tütarettevõtjaid.

Kui kapitali käsitleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, hõlmab asutamisvabadus õigust alustada ja jätkata tegutsemist füüsilisest isikust ettevõtjana ning asutada ja juhtida ettevõtjaid, eriti äriühinguid artikli 48 [nüüd ELTL artikkel 54] teises lõigus määratletud tähenduses, neil tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab selle riigi õigus, kus niisugune asutamine toimub.”

4.        EÜ artikli 46 lõikes 1 (nüüd ELTL artikli 52 lõige 1) on sätestatud:

„Käesoleva peatüki sätted ja nende alusel võetud meetmed ei mõjuta nende õigus- ja haldusnormide kohaldatavust, mis sätestavad välisriigi kodanike teistsuguse kohtlemise avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise huvides.”

 Siseriiklikud õigusnormid

5.        Komisjon viitab oma hagis mitmele Hispaania siseriiklikule ja Kataloonia autonoomse piirkonna õigusnormile: riiklikul tasandil seadus 7/1996(2) ja Kataloonias seadus 18/2005(3) ning dekreedid 378/2006(4) ja 379/2006.(5)

 Seadus 7/1996

6.        Artiklis 2 on jaekauplused määratletud peamiselt kui alalised ruumid või pinnad, mis on mõeldud korrapäraseks jaekaubandustegevuseks. Mõiste „suured jaekauplused” määratlemine on jäetud igale Hispaania autonoomsele piirkonnale, kuid see hõlmab igal juhul kõiki kauplusi, kus kauba väljapaneku ja müügi pind on üle 2500 m².

7.        Artikli 6 lõike 1 kohaselt tuleb suure jaekaupluse avamiseks taotleda asjaomase autonoomse piirkonna luba lisaks muudele jaekaubandustegevusega seotud halduslubadele. Artikli 6 lõike 2 kohaselt tuleb kõnealuse loa andmise või andmata jätmise üle otsustamisel võtta arvesse a) olemasolevate jaekaupluste piisavust asjaomases piirkonnas ning b) mõju, mida uus kauplus võib avaldada selliste kohalike kaupluste struktuurile; selleks on vaja Tribunal de Defensa de la Competencia (konkurentsikohus) aruannet, kuigi selle kohtu järeldused ei ole siduvad.

8.        Punkti a puhul loetakse jaekaupluste arv piirkonnas piisavaks, kui see tagab olemasoleva (või keskpikas perspektiivis prognoositava) elanikkonna vajaduste rahuldamise nii, et see vastab toodete ja teeninduse kvaliteedi, kaupade mitmekesisuse, hindade ja tööaegade osas nii praeguses olukorras kehtivatele nõuetele kui ka nüüdisaegse jaekaubanduse arengusuundadele (artikli 6 lõige 3). Lõike b puhul tuleb arvesse võtta nii positiivset mõju konkurentsile kui ka negatiivset mõju olemasolevatele väikestele kaubandusettevõtjatele (artikli 6 lõige 4).

9.        Artikli 6 lõike 5 kohaselt võivad autonoomsed piirkonnad moodustada komiteesid, et analüüsida suurte jaekaupluste avamise vastavust piirkonna mis tahes õigusnormidele.

10.      Seaduse 7/1996 lõppsäte määratleb mitmesuguste artiklite põhiseadusliku staatuse. Muu hulgas nimetab ta artikli 6 lõikeid 1 ja 2 säteteks, mis on kehtestatud vastavalt riigi ainupädevusele põhiseaduse artikli 149 lõike 1 punkti 13 alusel, samas kui artikli ülejäänud osa „võib olla kohaldatav juhul, kui autonoomsed piirkonnad ei ole selle kohta vastu võtnud konkreetseid õigusakte”.

 Seadus 18/2005

11.      Artikli 3 lõiked 1 ja 2 määratlevad „suured” ja „keskmise suurusega” jaekauplused vastavalt asjaomase omavalitsusüksuse elanikkonna suurusele. Määratlused võtab kokku järgmine tabel:

Omavalitsusüksuse elanikkond

Suured kauplused (müügipinnaga X või rohkem m²)

Keskmise suurusega kauplused (müügipinnaga X või rohkem m²)

Üle 240 000

2500

1000

25 001 – 240 000

2000

800

10 001 – 25 000

1300

600

Kuni 10 000

800

500

12.      Artikli 3 lõige 3 näeb ette, et PTSEC‑ga(6) kehtestatud müügipinna piirangud kehtivad toiduainete sektoris keskmise suurusega kauplustele ja kõigile sellistele kauplustele müügipinnaga üle 1000 m², mis tegelevad kodumasinate või elektroonika, spordi- või isiklikuks kasutamiseks mõeldud varustuse, vabaaja- või kultuurikaupade müügiga, sõltumata sellest, kuidas nad on liigitatud vastavalt lõigetele 1 ja 2.

13.      Artikli 4 kohaselt on suurte jaekaupluste avamine lubatud ainult omavalitsusüksuste sellistel terviklikel linnaaladel, mis kas moodustavad ringkonna (comarca) halduskeskuse või mille elanikkond (koos hooajaliste turistidega) on üle 25 000 (artikli 4 lõige 1). Erandi tegemise võimalusega kehtib sama piirang ka kauplustele müügipinnaga üle 1000 m², kui neis hakatakse tegelema valdavalt kodumasinate või elektroonika, spordi- või isiklikuks kasutamiseks mõeldud varustuse, vabaaja- või kultuurikaupade müügiga (artikli 4 lõige 2). Selle kindlaksmääramisel, kas tegemist on tervikliku linnaalaga, tuleb arvesse võtta asulate ja korterelamupiirkondade ning neis rajatud jaekaupluste olemasolu (artikli 4 lõige 3). Sellest piirangust on aga vabastatud teatavad muud kaubandusliigid, eelkõige sellised, kus tegeldakse valdavalt paatide, sõidukite või masinate, ehitusmaterjalide ja sanitaartehnika, mööbli ja ehitus- või käsitöötarvete müügiga, samuti aianduskeskused, vabrikupoed ning müügipinnad kiirrongijaamades ja osades sadamates ja lennujaamades, nagu ka kauplused mõnes piiriäärses omavalitsusüksuses (artikli 4 lõige 8).

14.      Artikli 6 kohaselt on keskmise suurusega kaupluse avamiseks, laiendamiseks või üleviimiseks või tegevusala muutmiseks vaja omavalitsusüksuse jaemüügiluba. Artikkel 7 näeb ette, et samadeks toiminguteks on suurte jaekaupluste puhul vaja Generalitati (Kataloonia valitsus) jaemüügiluba, mille andmise või andmata jätmise üle otsustatakse omavalitsusüksuse asutuste aruande põhjal. Luba ei anta, kui kõnealuses aruandes ei soovitata seda või aruannet ei esitata kolme kuu jooksul. Kui luba ei anta teatava aja jooksul (Generalitati lubade puhul kuus kuud), loetakse, et see jäetakse andmata (nn vaikiva keeldumise reegel).

15.      Artikkel 8 nõuab nii keskmise suurusega kui ka suurte jaekaupluste puhul lisaks aruannet asjaomase ettevõtja või kontserni turuosa kohta (artikli 8 lõiked 1 ja 3). Kui ka selles aruandes soovitatakse loa andmisest keelduda, jäetakse jaemüügiluba andmata (artikli 8 lõige 4). Selle nõude täitmisest on vabastatud siiski väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad(7) (artikli 8 lõige 2).

16.      Artikkel 10 sisaldab loetelu aspektidest, mida Generalitat või omavalitsusüksus peab jaemüügiloa taotluse läbivaatamisel arvesse võtma: vastavus PTSEC‑s sätestatud nõuetele; linnaplaneerimiseeskirjade täitmine; „tingimused, mis määravad kindlaks projekti ohutuse ja kaupluse sobitumise linnakeskkonda”; „projektiga kaasnev liikuvus”, eriti selle mõju teevõrgustikule ning ühis- ja eratranspordi kasutamisele; olemasolevate parkimiskohtade arv võrrelduna suhtarvudega, mis on igal üksikjuhul ette nähtud määruses; kaupluse asukoht „terviklikul linnaalal” ja selle vastavus omavalitsusüksuse mis tahes jaekaubandusplaanile; „tarbijate õigus toodete kvaliteedi, koguse, hinna ja omaduste poolest laiale ja mitmekesisele valikule”; müügiluba taotleva ettevõtja turuosa.

17.      Artikkel 11 näeb ette (seaduse 7/1996 artikli 6 lõikes 5 ettenähtuga sarnase) nõuandekomitee „Comisión de Equipamientos Comerciales” (jaekaupluste komitee) moodustamise, mille ülesanne on analüüsida eelkõige Generalitati lubade andmise põhjendatust ja planeerimisküsimusi seoses nende piirkondade kindlaksmääramisega, kus tohib avada jaekauplusi, kaasa arvatud ettepanekute tegemine PTSEC muutmiseks.

18.      Artikkel 12 kehtestab tasud Generalitati lubade taotluste läbivaatamise ja turuosaaruannete koostamise eest.(8) Sama artikkel annab omavalitsusüksustele õiguse võtta tasu neile esitatud loataotluste läbivaatamise ja aruannete esitamise eest Generalitatile sellele laekunud loataotluste kohta.

 Dekreet 378/2006

19.      Artikkel 3 määratleb hüpermarketid kui suure parklaga selvekauplused müügipinnaga vähemalt 2500 m²,(9) kus müüakse mitmesuguseid laiatarbe- ja muid kaupu.

20.      Artikkel 14 näeb ette Generalitati jaemüügiloa taotlemise korra. Selles on loetletud rida dokumente, mis tuleb loataotlusele lisada, kaasa arvatud (artikli 14 lõike 1 punkt b, neljas nõutav dokument) turu-uuring projekti elujõulisuse kohta, arvestades vastava teeninduspiirkonna olemasolevat nõudlust ja potentsiaalset pakkumist, tekkivat turuosa ja mõju praegusele pakkumisele.

21.      Artiklid 26 ja 27 käsitlevad seaduse 18/2005 artikliga 11 moodustatavat nõuandekomiteed. Artikli 26 lõige 1 määrab kindlaks selle koosseisu: seitse liiget (k.a esimees ja aseesimees) Generalitati ministeeriumidest; kuus liiget omavalitsusüksustest; seitse liiget kaubandussektorist (kaks tööstus-kaubanduskodadest ja viis kaubandusettevõtjate kõige esinduslikumatest ühendustest); veel kaks liiget on eksperdid, kelle valib Generalitati kaubandusministeerium; sekretäri määrab esimees. Artikkel 27 kohustab komiteega konsulteerima seaduse 18/2005 artiklis 11 osutatud küsimustes ning samuti „omavalitsusüksuste terviklike linnaalade” piiritlemise küsimustes.

22.      Artiklid 28–34 käsitlevad seaduse 18/2005 artikliga 8 ette nähtud turuosaaruannet. Artikli 28 lõige 2 näeb ette, et suurte jaekauplejate puhul peab aruanne hõlmama kõiki nende nime all tegutsevaid kauplusi sõltumata sellest, kas need kauplused on otseselt või kaudselt nende kontrolli all. Artikli 31 lõike 4 kohaselt määratakse igal aastal nii kogu Kataloonias kui ka igas selle piirkonnas kindlaks iga jaemüügisektori suurim turuosa (komisjon väidab, mida Hispaania valitsus ei vaidlusta, et sellist kindlaksmääramist ei ole seni veel toimunud ja seega on selle kontserni suurim turuosa, millesse asjaomane jaekaupleja kuulub, sätestatud varasemates õigusaktides: 25% kogu Kataloonia müügipinnast või 35% esildatud kaupluse teeninduspiirkonna müügipinnast). Artikli 33 lõike 2 kohaselt peab turuosaaruanne andma negatiivse hinnangu, kui turuosa on seadusega ette nähtud piirmäärast suurem. Artikli 33 lõige 5 näeb ette, et aruanne tuleb esitada kuni kuue kuu jooksul; kui aruannet selle aja jooksul ei esitata, loetakse selle järeldus positiivseks. Artikli 33 lõige 7 sätestab, et aruanne kehtib kuus kuud.

 Dekreet 379/2006

23.      Artikkel 7 näeb ette, et suurtele jaekauplustele ning toiduainete sektoris keskmise suurusega kauplustele ja kõigile kauplustele müügipinnaga üle 1000 m², mis tegelevad kodumasinate või elektroonika, spordi- või isiklikuks kasutamiseks mõeldud varustuse, vabaaja- või kultuurikaupade müügiga, kehtivad PTSEC‑ga (iga ringkonna ja omavalitsusüksuse kohta) kehtestatud müügipinna piirangud.

24.      Artikli 10 lõige 2 näeb ette, et uute hüpermarketite ja nende juurdeehitiste suurusepiirangud kehtivad kõigis ringkondades. Kui 2009. aastaks prognoositakse ülepakkumist, siis hüpermarketeid ei arendata; teistes ringkondades ei tohi 2009. aastal arendatavate hüpermarketite hinnanguline turuosa laiatarbekaupade pakkumisel olla suurem kui 9% ja muude kaupade puhul suurem kui 7%.

25.      PTSEC ise on lisatud dekreedile 1. lisana. See näeb eelkõige ette suurimad müügipinnad, mille kohta võidakse aastatel 2006–2009 igas territoriaalüksuses jaemüügilube anda 1) supermarketitele, 2) hüpermarketitele, 3) erikauplustele ning 4) kaubanduskeskustele ja kaubamajadele.

 Menetlus

26.      Pärast mitme suure jaekaubandusettevõtja kaebuse saamist tekkis komisjonil kahtlus suurte jaekaupluste avamist reguleerivate Kataloonia eeskirjade kokkusobivuses EÜ artikliga 43. Ta saatis 9. juulil 2004 Hispaaniale märgukirja. Hispaania valitsus vastas 13. oktoobril 2004, märkides, et komisjoni märkused ei ole põhjendatud.

27.      Kataloonias võeti 27. detsembril 2005 vastu seadus 18/2005. Komisjon leidis, et selle seadusega ei kõrvaldatud varasemat kokkusobimatust EÜ artikliga 43 ja lisaks kehtestati sellega asutamisvabadusele uued piirangud. Seepärast saatis komisjon Hispaaniale 4. juulil 2006 täiendava märgukirja. Hispaania vastas 6. oktoobril 2006, eitades, et kõnealused õigusaktid on piiravad, diskrimineerivad või ebaproportsionaalsed.

28.      Komisjon, kes ei jäänud ka selle vastusega rahule, väljastas 23. detsembril 2007 põhjendatud arvamuse, kutsudes selles Hispaaniat üles oma õigusakte kahe kuu jooksul muutma, et väidetav rikkumine lõpetada. Hispaania vastas 3. jaanuaril 2008, kinnitades, et kavatseb vaidlustatud õigusakte muuta, kuid märkides samas, et muudatused tehakse teenuste direktiivi(10) rakendamise käigus. Kuna Hispaania ei olnud meetmeid võtnud ka komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud kahe kuu möödudes, esitas komisjon käesoleva hagi.

29.      Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et „kuna Hispaania Kuningriik on seadnud piirangud jaekaubanduspindade rajamisele seaduse 7/1996 jaekaubanduskorra kohta alusel ning Kataloonia autonoomse piirkonna sama valdkonda puudutavate õigusaktide (seadus 18/2005 kaubanduspindade kohta; dekreet 378/2006 seaduse 18/2005 rakendamise kohta ning dekreet 379/2006 kaubanduskeskuste uue territoriaalse sektoraalse plaani heakskiitmise kohta) alusel, on Hispaania Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi”, ning mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.

30.      Hispaania Kuningriik palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.

31.      Taani Kuningriik, kes astus menetlusse Hispaania Kuningriigi nõuete toetuseks, leiab, et kõnealust laadi õigusaktid ei ole EÜ artikliga 43 vastuolus.

32.      Komisjon ja Hispaania Kuningriik esitasid 6. mai 2010. aasta kohtuistungil oma suulised märkused.

 Hinnang

 Sissejuhatav märkus

33.      Kohtuistungil teatas komisjon Euroopa Kohtule, et kõnealuseid siseriiklikke ja piirkondlikke õigusakte oli pärast kirjaliku menetluse lõppu muudetud (vastavalt 2009. aasta detsembris ja 2010. aasta jaanuaris). Samas ei olnud komisjonil kindlat ülevaadet selle kohta, kas muudetud õigusaktid on liidu õigusega kooskõlas. Sellega seoses palus ta Euroopa Kohtul selgelt tuvastada, kas varasemad, vaidlustatud õigusaktid on liidu õigusega kooskõlas.

34.      Ma leian, et selline palve on põhjendatud ainult juhul, kui komisjon on esitanud Euroopa Kohtule selged materjalid. Minu arvates ei ole need käesoleval juhul kuigi selged. Tahaksin siinkohal komisjonile meenutada, et ta on kohustatud esitama oma väited piisavalt selgelt ja täpselt, et kostja saaks enda kaitseks valmistuda ja Euroopa Kohus teha asjas otsuse, esitades põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud ühtselt, arusaadavalt ja üheselt mõistetavalt.(11) Olgu veel lisatud, et Euroopa Kohtu tööd oleks samuti kergendanud see, kui ka Hispaania valitsus oleks oma seisukohad esitanud selgemalt.

 Analüüsi kokkuvõte

35.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ artikli 43 tähenduses piirang iga siseriiklik meede, mis isegi siis, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta, võib takistada EL‑i kodanikel asutamislepinguga tagatud asutamisvabaduse teostamist või muuta selle nende jaoks vähem atraktiivseks.(12)

36.      EÜ artikli 46 lõige 1 lubab aga kodakondsuse alusel diskrimineerivast meetmest tulenevat piirangut, kui see on avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt õigustatud. Kui sellist diskrimineerimist ei esine, võib piirang olla õigustatud ka ülekaaluka üldise huvi tõttu, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.(13) Koos õigustustega, millele liikmesriik võib asutamisvabaduse põhimõttest kõrvalekaldumise põhjendamiseks tugineda, tuleb esitada ka analüüs liikmesriigi võetud piirava meetme sobivuse ja proportsionaalsuse kohta ning argumentatsiooni toetavad täpsed andmed.(14)

37.      Seega lasub mis tahes väidetava piirangu olemasolu ja vajaduse korral diskrimineerimise tõendamise kohustus komisjonil, kuid piirangu põhjendamise kohustus liikmesriigil.

38.      Komisjon väidab peamiselt seda, et viidatud meetmetest tulenevad kaudselt diskrimineerivad piirangud, mis ei ole õigustatud ühelgi EÜ artikli 46 lõikes 1 sätestatud alusel. Hispaania möönab, et kõnealused meetmed piiravad teataval määral asutamisvabadust, kuid väidab, et need ei ole isegi kaudselt kodakondsuse alusel diskrimineerivad; need on hoopis õigustatud mitmesuguste üldise huviga seotud nõuete tõttu – tarbijakaitse, keskkonnakaitse ning linnade ja maapiirkondade planeerimine – ning on nende nõuete täitmiseks nii sobivad kui ka proportsionaalsed. Komisjon ei nõustu selle põhjendusega isegi juhul, kui oletada, et kõnealused meetmed ei ole diskrimineerivad.

39.      Taani väidab omalt poolt, et kui kõnealused meetmed ei ole diskrimineerivad, ei tohi neid asutamisvabaduse keelatud piiranguna käsitleda juhul, kui need ei mõjuta otseselt välismaiste ettevõtjate turulepääsu. Hispaania on selle väitega nõus.

40.      Seepärast analüüsin ma seda, kas vaidlustatud meetmed on (kaudselt) diskrimineerivad. Juhul, kui need on diskrimineerivad, kavatsen ma analüüsida seda, kas nende põhjendamisel saab tugineda mõnele EÜ artikli 46 lõikes 1 sätestatud alusele; või kui need ei ole diskrimineerivad, siis kas neid võib lugeda EÜ artikli 43 kohaldamisalast välja jäävateks, kuna neil ei ole turulepääsule piisavat mõju. Kui need ei ole diskrimineerivad, kuid jäävad sellegipoolest EÜ artikli 43 kohaldamisalasse, kaalun ma seda, kas need võivad olla õigustatud mõnel Euroopa Kohtu praktikas tuvastatud alusel.

41.      Kõigepealt aga tuleb määratleda piirangud, mille suhtes komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et Hispaania on rikkunud asutamislepingust tulenevaid kohustusi.

 Hagi ulatus

42.      Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et „kuna Hispaania Kuningriik on seadnud piirangud jaekaubanduspindade rajamisele” nelja seadusandliku meetmega, mille teksti pikkus Euroopa Kohtule esitatud kujul on üle 200 lehekülje, on Hispaania rikkunud oma kohustusi. On ilmne, et selleks, et Euroopa Kohus saaks otsustada, kas ja missuguses ulatuses kohustuste rikkumist tuvastada, on vaja midagi täpsemat. Komisjoni välja pakutud sõnastuses otsus ei vastaks õiguskindluse nõuetele ega tagaks selgust, mida komisjon ise Euroopa Kohtult loodab.

43.      Midagi täpsemat komisjoni hagiavaldusest ei selgu. Samas esitas komisjon oma vastuses piirangute konkreetse loetelu. Kui lugeda seda loetelu koos hagiavaldusega, on võimalik määratleda järgmised piirangud, mida Kataloonia õigusaktid komisjoni hinnangul sisaldavad:

1)      suurte jaekaupluste asutamise keeld väljaspool piiratud arvu omavalitsusüksuste terviklikke linnaalasid (seaduse 18/2005 artikli 4 lõige 1);

2)      müügipinna piirangud igas ringkonnas ja omavalitsusüksuses (dekreedi 379/2006 artikkel 7 koos 1. lisas esitatud PTSEC‑ga); komisjon väidab konkreetselt, et:

a)      piirang mõjutab eriti raskelt hüpermarketeid – uutele hüpermarketitele ei anta jaemüügiluba 37 ringkonnas 41‑st (dekreedi 379/2006 1. lisa punktis 2 esitatud PTSEC);

b)      ülejäänud neljas ringkonnas võidakse luba anda ainult hüpermarketitele, mille turuosa laiatarbekaupade pakkumisel on kuni 9% ja muude kaupade puhul kuni 7% (dekreedi 379/2006 artikli 10 lõige 2);

c)      kõnealuses neljas ringkonnas on kuue omavalitsusüksuse peale kokku ainult 23 667 m² müügipinda (dekreedi 379/2006 1. lisa punktis 2 esitatud PTSEC);

3)      turuosaaruande nõue; aruanne on siduv, kui selles antakse projektile negatiivne hinnang; aruandes tuleb anda negatiivne hinnang, kui kaupluse turuosa on teatavast piirmäärast suurem (seaduse 18/2005 artikkel 8 ning dekreedi 378/2006 artikli 31 lõige 4 ja artikli 33 lõige 2);

4)      kasutatud kriteeriumide ebaselge määratlus (seaduse 18/2005 artikkel 10);(15)

5)      teatavad menetlusega seotud aspektid:

a)      vaikiva keeldumise reegel (seaduse 18/2005 artiklid 6 ja 7);

b)      nõuandekomitee arvamuse nõue, kusjuures komiteesse kuuluvad taotleja konkurendid (seaduse 18/2005 artikkel 11 ja dekreedi 378/2006 artikkel 26);

c)      tasude nõudmine, mis ei ole seotud menetluse kuludega (seaduse 18/2005 artikkel 12);

d)      menetluse liiga pikk kestus (dekreedi 378/2006 artikkel 33, mis käsitleb turuosaaruande esitamise ja kehtivuse tähtaegu).

44.      Kohtuistungil Euroopa Kohtu sellekohasele küsimusele vastates kinnitas komisjoni esindaja, et see on täielik loetelu Kataloonia õigusaktidega seotud aspektidest, millega komisjon rahul ei ole, ning et komisjon ei ole nende väidetavate piirangutega nõus sellepärast, et need mõjutavad ainult suuri, mitte aga keskmise suurusega jaekauplusi – piirang, mis näib vajalik juhul, kui komisjoni väide diskrimineerimise kohta, mis lähtub eeldusest, et Hispaania ettevõtjad eelistavad väikeseid ja keskmise suurusega kauplusi, teiste liikmesriikide ettevõtjad aga suuri, tunnistatakse vastuvõetavaks – ning sellepärast, et need ei ole õigustatud.

45.      Siseriikliku õiguse (seadus 7/1996) osas ei näi vaidlust olevat selles, et komisjon ei ole rahul kõnealuse seaduse artikli 6 nende sätetega, mis a) näevad ette kriteeriumid, millest tuleb lähtuda loa andmise üle otsustamisel, kuivõrd need kriteeriumid kaitsevad olemasolevaid jaekauplusi (artikli 6 lõiked 1–4), b) kohustavad konsulteerima loataotluste küsimustes konkurentsikohtuga (artikli 6 lõige 2) ja c) näevad ette selliste komiteede moodustamise, mille ülesanne on esitada aruanne suurte jaekaupluste avamise kohta (artikli 6 lõige 5).

46.      Samas võib märkida, et Hispaania valitsus eitab artikli 6 lõigete 3–5 kohaldatavust Kataloonias.

 Kas tegemist on kaudse diskrimineerimisega kodakondsuse alusel?

47.      Komisjon ei püüa ega saakski väita, et vaidlustatud õigusnormid on otseselt diskrimineerivad selle poolest, et need näevad Hispaania ja teiste liikmesriikide ettevõtjate puhul ette erineva kohtlemise. Komisjoni väide on pigem see, et kuigi kõnealused õigusnormid on pealtnäha neutraalsed, jätavad nad tegelikult teiste liikmesriikide ettevõtjad Hispaania ettevõtjatega võrreldes oluliselt ebasoodsamasse olukorda.

48.      Selle väite aluseks on kaks eeldust: esiteks koheldakse suuri ja muid (väikeseid ja keskmise suurusega) jaekauplusi erinevalt; teiseks on selline erinev kohtlemine kasulik Hispaania (ja eelkõige Kataloonia) ettevõtjatele, kes eelistavad väiksemaid kauplusi, ja kahjulik teiste liikmesriikide ettevõtjatele, kes eelistavad suuri kauplusi.

49.      Esimene eeldus näib puudutavat ainult väikest osa meetmetest, millele komisjon vastu on; teise kohta ei näi olevat ühtki piisavat tõendit.

 Suurte ja muude kaupluste erinev kohtlemine

50.      Esiteks, mis puudutab eespool punktis 43 toodud 4. punktis ja 5. punkti alapunktis a osutatud kriteeriumide määratletuse väidetavat ebapiisavust ning vaikiva keeldumise reeglit, siis nähtub nende sõnastusest selgelt, et viidatud õigusnormid (seaduse 18/2005 artikkel 10 ühelt poolt ning artiklid 6 ja 7 teiselt poolt) hõlmavad nii Generalitati kui ka omavalitsusüksuste lube ja kehtivad seega nii suurtele kui ka keskmise suurusega jaekauplustele.

51.      Teiseks, mis puudutab eespool punktis 43 toodud 5. punkti alapunktis c esitatud väidet, et nõutakse tasusid, mis ei ole seotud menetluse kuludega, siis tuleb märkida, et seaduse 18/2005 artikkel 12 kohustab Generalitati loatasu nõudma (suurte jaekaupluste puhul) ning lubab seda teha omavalitsusüksustel (keskmise suurusega jaekaupluste puhul). Komisjoni väited puudutavad ainult Generalitati tasusid, kuid samas ei ole ta esitanud mingit võrdlust võimaldavat teavet omavalitsusüksuste tasude kohta.

52.      Kolmandaks, eespool punktis 43 toodud 3. punktis ja 5. punkti alapunktis d osutatud turuosaaruande nõue ja sellest väidetavalt tulenevad menetluse viivitused hõlmavad nii suuri kui ka keskmise suurusega jaekauplusi. Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad on selle nõude täitmisest siiski vabastatud. Seega puudutab see nõue ja selle täitmisega kaasneda võivad viivitused suuri ettevõtjaid, kes tahavad avada suuri või keskmise suurusega jaekauplusi, kuid mitte muid ettevõtteid, sõltumata sellest, kui suuri kauplusi nad avada tahavad (kusjuures tuleb meeles pidada, et mõistete „suur” ja „keskmise suurusega” määratlus sõltub vastava omavalitsusüksuse elanikkonna suurusest).

53.      Seega ei ole ükski eespool käsitletud meetmetest seotud komisjoni väitega, et kõnealused piirangud on diskrimineerivad.

54.      Punktis 43 toodud 2. punkti alapunktides a, b ja c esitatud väited aga puudutavad ainult hüpermarketeid (mis on suurte jaekaupluste alaliik) ja mitte ühtki muud liiki kauplusi.(16) Ülejäänud, komisjoni väitel Kataloonia õigusest tulenevad piirangud – eespool punktis 43 toodud 1. punktis ja 5. punkti alapunktis b osutatud suurte jaekaupluste asutamise keeld väljaspool teatavate omavalitsusüksuste terviklikke linnaalasid ja nõuandekomitee arvamuse nõue, kusjuures komiteesse kuuluvad taotleja konkurendid – hõlmavad mis tahes suuri jaekauplusi ja ainult neid, nagu seda teevad ka piirangud, mis väidetavalt tulenevad seaduse 7/1996 (siseriiklik õigus) artiklist 6.

55.      Järelikult on komisjoni argumentatsiooni seisukohalt olulised ainult need aspektid.

 Hispaania ja teiste liikmesriikide ettevõtjate erinev kohtlemine

56.      Kui ei ole just tõsi, et Hispaania (ja eelkõige Kataloonia) ettevõtjad eelistavad väiksemaid jaekauplusi, teiste liikmesriikide ettevõtjad aga suuri, ei saa vaidlustatud meetmed viimaseid diskrimineerida, ükskõik, millisel määral need suurte jaekaupluste avamist teistega võrreldes ka ei piiraks.

57.      Ainus Euroopa Kohtule esitatud tõend, mille põhjal võiks hinnata, kas see väide on ka tegelikult tõene, seisneb kahes arvandmete komplektis (ühe esitas komisjon ja teise Hispaania valitsus), mis eristavad Kataloonia jaemüügipindade kuulumist Hispaania ja teiste liikmesriikide ettevõtjatele jaekaupluste puhul müügipinnaga a) üle ja b) alla 2500 m². Need komplektid hõlmavad eri ajavahemikke ning sisaldavad ilmselt eri allikatest saadud andmeid. Seega ei ole üllatav, et need annavad üpris erineva pildi, kuigi mõlemast nähtub, et teiste liikmesriikide ettevõtjatele kuulus suurem osa (53%–68%) suuremate jaekaupluste müügipinnast ning Hispaania ettevõtjatele suurem osa (72%–92%) väiksemate kaupluste müügipinnast.(17) Samuti nähtub neist, et alla 2500 m² suuruse müügipinnaga kaupluste kogu müügipind on suuremate kaupluste omast 4,5–10 korda suurem.(18)

58.      Need arvud sobivad kahtlemata kokku komisjoni väitega, et teiste liikmesriikide ettevõtjad eelistavad suuremaid, Hispaania ettevõtjad aga väiksemaid jaekauplusi. Ma leian aga, et need ei tõenda kuidagi selle väite tõesust. Nad näitavad kõige rohkem üldist statistilist korrelatsiooni, mis muutub komisjoni väite puhul veelgi ebaolulisemaks, kui arvestada, et PTSEC‑s loetletud omavalitsusüksustest on ainult ühe (peale Barcelona) elanikkond üle 240 000 ja enam kui poolte elanikkond alla 10 000, nii et „suurte jaekaupluste” hulka, mida komisjoni poolt vaidlustatud õigusnormid mõjutavad, kuulub määramata arv kauplusi müügipinnaga 800 m² – 2500 m²; (19) komisjon ei ole teada andnud seda, kui palju selliseid kauplusi on, ega ka seda, kuidas jaguneb nende kuuluvus Hispaania ja teiste liikmesriikide ettevõtjate vahel.(20) Seega on nende andmete põhjal mis tahes esialgsete järelduse tegemisel vaja teistsuguseid kindlaid tõendeid, et määrata kindlaks komisjoni väite alused; lisaks puudutaksid sellised järeldused peamiselt hüpermarketeid, mitte kõiki suuri jaekauplusi, mida kõnealused vaidlustatud õigusnormid mõjutavad.

59.      Ühtki sellist teistsugust tõendit ei ole esitatud. Kõnealuse statistilise korrelatsiooni aluseks oleva põhjusliku seose selgitamisel jõudis komisjon kõige kaugemale kohtuistungil Euroopa Kohtu küsimusele antud vastusena väljendatud arvamusega, et teiste liikmesriikide ettevõtjad eelistaksid reeglina suuremaid kauplusi, et saavutada mastaabisääst, mida neil on vaja selleks, et parandada oma võimalusi uuele turule sisenemisel. Ükskõik, kui usutav selline põhjendamine ka ei ole, hõlmab see ainult teises riigis turule tulekut, mitte ettevõtja kodakondsust(21) ning toetab komisjoni põhieeldust ainult osaliselt.

60.      On tõsi, et Hispaania valitsus ei ole seda eeldust kuigipalju vaidlustanud, kuigi ta väidab mõne tõendi toel, et paljud teiste liikmesriikide ettevõtjad on alati eelistanud või on hakkamas eelistama väiksemaid kauplusi. Igal juhul peab komisjon ise oma väidet tõendama ja ma leian, et selles lihtsas punktis ei ole ta seda suutnud teha.

61.      Järelikult tuleb komisjoni kaebus tagasi lükata, kuivõrd selle aluseks on väide, et vaidlustatud meetmed diskrimineerivad kodakondsuse alusel.

62.      EÜ artikli 43 kohaselt võivad aga keelatud olla ka meetmed, mis ei ole diskrimineerivad, ja järgnevalt ma kavatsengi analüüsida seda, kas kõnealused meetmed võivad kuuluda selle sätte kohaldamisalasse.

 Kas vaidlustatud meetmed kuuluvad EÜ artikli 43 kohaldamisalasse?

63.      EÜ artikli 43 kohaselt on keelatud iga siseriiklik meede, mis isegi siis, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta, võib takistada EL‑i kodanikel asutamislepinguga tagatud asutamisvabaduse teostamist või muuta selle nende jaoks vähem atraktiivseks.(22) Euroopa Kohus ei ole selle keelu kvalifitseerimiseks kunagi määratlenud miinimumreeglit ehk mõjukünnist, millest allpool jääb meede sätte kohaldamisalast välja.

64.      Taani valitsus (kes tunnistab, et ta enda õigusnormidel võib kõnealuste Hispaania vaidlustatud õigusnormidega olla sarnasusi) väidab aga, et siseriiklikud õigusaktid (nagu näiteks planeerimisseadus), mis määravad turutingimused kindlaks kõigi ettevõtjate jaoks ja kehtivad kõigile ettevõtjatele sõltumata kodakondsusest, kuuluvad EÜ artikli 43 kohaldamisalasse ainult juhul, kui need mõjutavad otseselt teiste liikmesriikide ettevõtjate turulepääsu. Eelneva loa taotlemise nõuet ei tohiks suurte jaekaupluste puhul automaatselt pidada sellist mõju tekitavaks. Taani valitsus esitab neli väidet, millega Hispaania valitsus nõustub.

65.      Esiteks rõhutatakse kohtupraktikas, et selleks, et turulepääsu piirangud kuuluksid EÜ artikli 43 kohaldamisalasse, peavad need olema olulised. CaixaBank France’i kohtuotsuses(23) räägib Euroopa Kohus „tõsisest” takistusest „tõhusama konkurentsi osutamisele” või „kõige tõhusamast viisist tekitada konkurentsi”. Otsuses kohtuasjas komisjon vs. Itaalia(24) mainib ta „olulist sekkumist lepingute sõlmimise vabadusse”, „olulisi lisakulusid” ja seda, et ettevõtjad on „kohustatud ümber korraldama oma poliitika ja turundusstrateegia, eelkõige laiendama oluliselt nende poolt pakutud [kindlustus]teenuste spektrit”, mis toob neile kaasa „sellises ulatuses kohandusi ja kulusid”, et see mõjutab nende turule sisenemist. On tõsi, et on teisi otsuseid, mis ei tundu nii ranged,(25) kuid seda võib selgitada nende juhtumite konkreetsete asjaoludega. Peale selle oli Euroopa Kohus oma varasemas kohtupraktikas seisukohal, et turgu üldiselt reguleerivad meetmed ei jää EÜ artikli 43 (varem EMÜ asutamislepingu artikkel 52) kohaldamisalasse.(26)

66.      Teiseks, siseriiklikud meetmed, millel on põhivabadusele liiga ebakindel ja kaudne mõju, ei jää üldiselt asutamislepingu sätete kohaldamisalasse.(27)

67.      Kolmandaks, loogilisest ja teleoloogilisest seisukohast peaks olemas olema künnis, millest allpool ei kujuta siseriiklik meede endast asutamisvabaduse piirangut.(28) Vastupidisel juhul jääks EÜ artikli 43 kohaldamisalasse isegi kõige väiksem õigusnorm.

68.      Neljandaks oleks EÜ artikli 43 selline tõlgendamine kooskõlas Euroopa Kohtu lähenemisviisiga kaupade vaba liikumise puhul, eriti seoses „teatavate müügitingimustega”.(29) Sarnane lähenemisviis on kasutusele võetud toodete kasutamise puhul.(30) Kui turutingimuste üldine reguleerimine liikmesriikide poolt kuulub EÜ artikli 28 (nüüd ELTL artikkel 34) kohaldamisalasse ainult juhul, kui see mõjutab otseselt ettevõtjate turulepääsu, ei tohiks EÜ artikli 43 puhul kasutada laiemat lähenemisviisi.

69.      Kuigi ma mõistan vähemalt osade nende väidete tugevust, ei ole ma kindel, et nendega saab käesolevas asjas põhjendada vaidlustatud meetmete hindamata jätmist EÜ artikli 43 alusel.

70.      Nagu komisjon märgib, mõjutab jaekaupluse avamiseks eelneva loa taotlemise kord iseenesest otseselt ettevõtjate asutamisvabadust ja see on nii kõigi loa taotlemisega seotud takistuste puhul. Sellest järeldub, et kui EÜ artikli 43 kohaldamisel saaks kasutada miinimumreeglit, mis välistaks näiteks käesolevas asjas kõne all olevad meetmed, ei oleks seda võimalik sõnastada Taani valitsuse pakutud kujul.

71.      Küsimuses, kas käesolevas asjas kõne all olevad tingimused ja piirangud on tegelikud ja olulised või kas nende mõju ettevõtjatele võib pidada ebakindlaks või ebaoluliseks, on tõsi see, et neid kõiki ei saa käsitleda ühel tasemel.

72.      Punktis 43 toodud 1.–3. punktis on loetletud tingimused ja piirangud, mis piiravad uute kaupluste avamiseks olemas olevate asukohtade valikut ja müügipinna suurust, mille kohta võib luba taotleda, ning loataotlejate suurimat turuosa, on selgelt tegelikud, olulised ja mitte mingil moel ebakindlad.

73.      4. ja 5. punktis loetletud tingimusi ja piiranguid on ehk raskem liigitada, kuid mulle tundub, et neil kõigil on esitatud loataotluste ja/või antud lubade arvule tõenäoliselt negatiivne mõju:

–        kui kasutatakse kriteeriume, mis ei ole määratletud piisavalt selgesti, nii et nende täitmist oleks võimalik hinnata objektiivselt,(31) ajendab see ettevõtjaid tõenäoliselt loataotluste esitamisest hoiduma, viib ettearvamatute tulemusteni ning raskendab loataotluse rahuldamata jätmise korral kohtulikku vaidlustamist; kõik need on tegelikud takistused uute kaupluste asutamisele;

–        vaikiva keeldumise reegliga(32) kaasneb paratamatult see, et taotlusi jäetakse rohkem rahuldamata kui nn vaikiva nõusoleku reegli korral (mille kohaselt loataotlusele teatava aja jooksul vastamata jätmine tähendab loa andmist);

–        nõudega pöörduda nõuandekomitee poole, kuhu kuuluvad juba asjaomases piirkonnas tegelevad kaubandusettevõtjad ja millega tuleb konsulteerida mitte ainult loataotluste küsimustes, vaid ka olemasolevate asukohtade valiku küsimuses,(33) kaasneb paratamatult tõenäosus, et uusi kauplusi asutatakse vähem;

–        tasude nõudmine, mis ei ole seotud menetluse kuludega, ning menetluse liiga pikk kestus(34) on mõlemad tegurid, mis väga tõenäoliselt ajendavad ettevõtjaid uute kaupluste asutamisest hoiduma.

74.      Loa taotlemise ja nõuandekomitee moodustamise nõue on siseriiklikus õiguses sama mis Kataloonia õigusaktides; sama kehtib suures osas ka kasutatavate kriteeriumide kohta.(35) Peale selle, et nendel kriteeriumidel jääb puudu objektiivsest täpsusest, on need ka suunatud sellele, et lubada uusi kauplusi asutada ainult kohtades, kus ei suudeta nõudlust rahuldada ja kus need ei mõjuta väikeseid kaubandusettevõtjaid, mis mõlemal juhul pärsib tõenäoliselt palju uute suurte või keskmise suurusega jaekaupluste avamist.

75.      Kuigi ma saan aru seisukohast, et EÜ artikli 43 puhul ei oleks vaja tegelda reguleerimise ebaoluliste mõjudega ning et Euroopa Kohus võiks kõigi asutamislepinguga tagatud põhivabaduste suhtes võtta oma praktikast kohtuasjas Keck ja Mithouard tuleneva konkreetse ja sidusa lähenemisviisi, ei leia ma, et need kaalutlused võivad mõjutada EÜ artikli 43 asjakohasust käesolevas asjas.

76.      Mis puudutab väidet, et Euroopa Kohus on oma teatavates otsustes rõhutanud asutamisvabaduse mõne konkreetse piirangu tõsidust, ei tähenda see, et ta on seadnud tõsise piiramise EÜ artikli 43 kohaldatavuse tingimuseks, seda enam, et ta ei ole seda aspekti rõhutanud süstemaatiliselt; sellist järeldust ei saa teha ka viidatud otsuste sõnastuse põhjal. Peale selle näib mulle komisjoni märkuste põhjal, et asutamisvabaduse väidetav piiramine võib esmapilgul olla tõsine.

77.      Seepärast pean ma vajalikuks analüüsida, kas vaidlustatud meetmeid (vt punktid 43 ja 45) on võimalik, nagu väidab Hispaania, põhjendada Euroopa Kohtu lahenditega asutamisvabaduse mittediskrimineerivate piirangute kohta.

 Kas vaidlustatud õigusnorme on võimalik põhjendada?

78.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib asutamislepinguga tagatud põhivabadust piirav meede vastuvõetav olla ainult siis, kui ta on õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu, kui ta on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.(36) Ma käsitlen esiteks seda, kas eesmärgid, millele Hispaania viitab, on selles valguses õiguspärased, ja teiseks, kas vaidlustatud meetmed on sobivad ja proportsionaalsed.

 Kas vaidlustatud meetmetega taotletavad eesmärgid on õigustatud „ülekaaluka üldise huvi tõttu”?

79.      Hispaania valitsus väidab, et vaidlustatud meetmete eesmärgid on seotud a) keskkonnakaitsega ning linnade ja maapiirkondade planeerimisega ning b) tarbijakaitsega; mõlemad eesmärgid on üldtunnustatult seotud üldise huviga. Komisjon aga väitab seaduse 7/1996 artiklile 6 viidates, et vaidlustatud meetmete tegelik eesmärk on kaitsta väikeseid kaubandusettevõtjaid – seega on tegemist majandusliku eesmärgiga, millega ei saa õigustada asutamisvabaduse piiramist.

80.      Euroopa Kohus on tõepoolest tunnistanud, et sedalaadi eesmärgid, nagu nendele viitab Hispaania valitsus, võivad õigustada põhivabaduste piiramist;(37) puhtmajanduslike eesmärkide puhul see nii ei ole.(38) Järelikult on ainult selliseid majanduslikke eesmärke taotlevad piirangud EÜ artikliga 43 automaatselt keelatud.

81.      Piirangutest, mida komisjon vaidlustab, näib minu arvates puhtmajanduslik eesmärk olevat ainult suurima turuosa tingimusel ja loataotluste läbivaatamisel kasutatavatel kriteeriumidel sedavõrd, kuivõrd need kriteeriumid on seotud kohalikele kaubandusettevõtjatele avalduva mõjuga.

82.      Kui turuosa piirang tuleneb ainult Kataloonia õigusaktidest, siis teised kõne all olevad kriteeriumid on kõige sõnaselgemalt sätestatud seaduse 7/1996(39) artikli 6 lõikes 4, kus on konkreetselt ette nähtud, et igasugust negatiivset mõju olemasolevatele väikestele jaekauplejatele tuleb tasakaalustada. Hispaania aga väidab, et selle seaduse artikli 6 lõiked 3–5 ei ole põhiseaduslikel ja seadusandlikel põhjustel Kataloonias kohaldatavad ning et käesolev rikkumismenetlus puudutab ainult selles autonoomses piirkonnas kehtivaid õigusakte. See vastuväide on poolte vahel tekitanud üsna elava vaidluse selle üle, kas ja kuivõrd käesolev menetlus vaidlustatud õigusnorme hõlmab või ei hõlma.

83.      Ma ei usu, et seda konkreetset vaidlust on võimalik lahendada, kuivõrd see hõlmab Hispaania konstitutsiooniõigusega seotud küsimusi, mille üle Euroopa Kohus ei ole pädev otsustama. Nõue hinnata olemasolevatele jaekauplustele avalduvat mõju on üldsõnalisemalt, kuid sellegipoolest ühemõtteliselt sätestatud nii seaduse 7/1996 (mille kohaldatavust Kataloonias ei vaidlustata) artikli 6 lõikes 2 kui ka Kataloonia dekreedi 378/2006 artikli 14 lõike 1 punktis b.(40)

84.      Hispaania väidab sisuliselt, et turuosa ülempiiri ning olemasolevatele väikestele jaekauplejatele avalduva mõjuga seotud tingimuste eesmärk on tarbijate kaitsmine tõhusama konkurentsi tagamise teel hindade, kvaliteedi ja valiku osas.

85.      Kuid turuosaga ja olemasolevale kaubandusele avalduva mõjuga seotud tingimused puudutavad – erinevalt muudest tingimustest, mis reguleerivad konkreetselt ja ainult tarbijate valikut – pigem turu struktuuri kui tarbijakaitset. Nagu ka komisjon on märkinud, reguleeritakse konkurentsipoliitikat EL‑i tasandil ning Euroopa Kohus on konkreetselt sedastanud, et eesmärgid, nagu „asjaomase turu konkurentsistruktuuri tugevdamine või tootmisviiside moderniseerimine ja tõhustamine [...] ei saa tegelikult õigustada põhivabaduse piiranguid”.(41)

86.      Seepärast asun ma seisukohale, et seaduse 7/1996 artikli 6 lõige 2, seaduse 18/2005 artikkel 8 ning dekreedi 378/2006 artikli 14 lõike 1 punkt b on EÜ artikliga 43 vastuolus osas, milles need näevad ette turuosa ülempiiri ning olemasolevatele jaekaubandusettevõtjatele avalduva mõju künnise, mida ületavaid uusi suuri ja/või keskmise suurusega jaekauplusi ei lubata asutada. Kuna neil on puhtmajanduslik eesmärk, ei saa neid õigustada Euroopa Kohtu praktikale viidates.

87.      Samas aga näib mulle, et ülejäänud meetmetel võib vähemalt osaliselt olla üks Hispaania valitsuse märgitud õiguspärastest eesmärkidest, mistõttu tuleb analüüsida nende sobivust ja proportsionaalsust.

 Kas kõnealuste meetmete kohaldamine on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik?

88.      Ülejäänud vaidlustatud meetmed võib jagada järgmistesse rühmadesse: uute kaupluste koha ja suuruse piiranguid; konsulteerimise nõue a) konkurentsikohtuga ja b) nõuandekomiteega; kasutatavate kriteeriumide ebatäpsus; vaikiva keeldumise reegel; tasude nõudmine, mis ei ole seotud menetluse kuludega; ning menetluse pikkus.

89.      Kuigi on tõsi, et liikmesriik, kes püüab õigustada asutamislepinguga tagatud põhivabaduse piirangut, peab tõendama selle sobivust ja proportsionaalsust, ei saa see sobivuse osas tähendada seda, et liikmesriik peab tõendama, et piirang sobib taotletava eesmärgi saavutamiseks kõigist võimalikest meetmetest kõige paremini, vaid ainult seda, et see ei ole selleks sobimatu. Proportsionaalsuse osas tuleb aga tõendada, et mitte ükski muu meede ei saaks olla sama tõhus ja samas asjaomast vabadust vähem piirav.

–       Uute kaupluste asukoha ja suuruse piirangud

90.      Hispaania väidab, et sellega, et Kataloonia õigusaktid lubavad suuri jaekauplusi asutada ainult linnaaladele, kus nõudlus on kõige suurem, ja piiravad nende suurust vähem asustatud aladel, püüavad need vältida saastavat autoliiklust, ära hoida linnade allakäiku, säilitada keskkonnaga lõimitud linnamudelit ning vältida uute teede ehitamist ja tagada ühistranspordiga juurdepääsetavust. Ta väidab, et mudelarvutuste kohaselt väheneb CO2 heide oluliselt, kui jaekaubanduskeskused avatakse pigem linnakeskustes kui väljaspool linnu. Pealegi, kui selliseid kaalutlusi arvesse võtta, tuleb seda teha eelnevalt, loa taotlemise menetluse käigus, ja mitte hiljem, järelkontrollide raames.

91.      Sedalaadi üldine põhjendamine – ning eriti ennetavate ja seega eelnevate meetmete vajalikkuse rõhutamine keskkonnakaitse puhul – tundub mulle usutav; ka komisjon ei ole seda oma kirjalikes märkustes kuidagi ümber lükata püüdnud. Istungil tegi ta ainult märkuse selle kohta, et kõnealused meetmed ei sobi kirjeldatud keskkonnaeesmärkide saavutamiseks. Seepärast olen ma täiesti nõus seisukohaga, et kaupluste asukoha ja suuruse piirangud sobivad Hispaania kirjeldatud konkreetsete keskkonnakaitse-eesmärkide saavutamiseks.

92.      Samas aga on selge, et vaidlustatud meetmetega kaasnevad konkreetsed piirangud on tõepoolest suured ja ahendavad Kataloonias oluliselt uute suurte jaekaupluste, eriti hüpermarketite avamise võimalusi. Hispaania jaoks ei piisa ainult selle tõendamisest, et sedalaadi piirangud sobivad keskkonnakaitse-eesmärkide saavutamiseks. Ta peab tõendama ka seda, et need piirangud ei lähe tegelikult kaugemale sellest, mis on vajalik nende eesmärkide saavutamiseks, kirjeldades näiteks alternatiivseid (vähem piiravaid) meetmeid ja selgitades, miks need ei ole kõnealuste eesmärkide saavutamiseks sobivad. Ma ei näe selle kohta Hispaania valitsuse märkustes ühtki tõendit või väidet (peale tavaliste kinnituste) ja Hispaania valitsus ei esitanud neid ka istungil.

93.      Seepärast olen ma seisukohal, et Euroopa Kohtul on võimatu teha järeldust komisjoni viidatud õigusnormidest tulenevate asukoha- ja suurusepiirangute proportsionaalsuse kohta. Kuna piirangu olemasolu on tõendatud ja kohtupraktika kohaselt(42) peab asutamislepinguga tagatud vabaduse piirangu loonud liikmesriik tõendama, et see sobib õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ega lähe selleks vajalikust kaugemale, pean ma järeldama, et komisjoni nõue selles konkreetses küsimuses on põhjendatud.

–       Konkurentsikohtuga ja nõuandekomiteega konsulteerimise nõue

94.      Komisjon ei ole nõus seaduse 7/1996 artikli 6 lõike 2 teises lõigus sätestatud konkurentsikohtuga konsulteerimise nõudega.

95.      Ta ei ole oma väidet, et see nõue piirab asutamisvabadust, kuidagi põhjendanud, vaid ainult väitnud üldiselt, et igasugune eelneva loa taotlemise menetlus on piirang. Samamoodi ei ole Hispaania esitanud selle võimaliku piirangu õigustamiseks ühtki konkreetset väidet.

96.      Seda silmas pidades ja kuna mulle tundub, et mittesiduv aruanne ei saa olla eriti piirav meede, vaid on seetõttu, et selle koostab konkurentsiküsimustega tegelev asutus eel-, mitte järelkontrolli teostamise vahendina, esmapilgul tarbijakaitsenõuete täitmiseks tõenäoliselt nii sobiv kui ka proportsionaalne, asun ma seisukohale, et komisjoni nõude see osa tuleks jätta rahuldamata.

97.      Nõuandekomitee osas ei ole komisjon nõus järgmisega: seaduse 7/1996 artikli 6 lõige 5, mis annab autonoomsetele piirkondadele õiguse moodustada komiteesid, kelle ülesanne on analüüsida suurte jaekaupluste asutamist; seaduse 18/2005 artikkel 11, millega moodustataksegi selline komitee Kataloonias ja volitatakse seda analüüsima muu hulgas lubade andmist suurtele jaekauplustele; ning dekreedi 378/2006 artikkel 26, mis määrab kindlaks selle komitee koosseisu. Komisjon ei ole nõus konkreetselt sellega, et sellesse komiteesse kuuluvad olemasolevate kaubandusettevõtjate esindajad, kes suhtuvad uusi kauplusi asutada soovivatesse uutesse ettevõtjatesse tõenäoliselt eelarvamusega.

98.      Hispaania eitab seaduse 7/1996 artikli 6 lõike 5 kohaldatavust Kataloonias.(43) Kuid minu arvates on ilmne, et kui mõni autonoomne piirkond on moodustanud komitee, ei saa selle aluseks olnud õigusnorm olla asjassepuutumatu. Muudmoodi saaks seda tõlgendada ainult nii, et komitee moodustamise aluseks olnud õigusnorm oli algusest peale õigustühine.(44)

99.      Kas nõuandekomitee moodustamise nõue ja sellele loataotluste läbivaatamise delegeerimine sobivad Hispaania poolt väidetavate keskkonnakaitse, planeerimise ja/või tarbijakaitsega seotud eesmärkide saavutamiseks?

100. Nõuandekomitee ei tegele ainult Generalitatile esitatud loataotluse läbivaatamisega, vaid analüüsib ka planeerimisküsimusi seoses piirkondade kindlaksmääramisega, kus tohib avada jaekauplusi, sealhulgas ettepanekute tegemine PTSEC muutmiseks, ning piiritleb „omavalitsusüksuste terviklikke linnaalasid”.

101. Seega kuuluvad teatavad küsimused, milles tema poole pöördutakse, selgelt linnade ja maapiirkondade planeerimise valdkonda, kus mõned eesmärgid võivad olla keskkonnaga seotud. Teisalt ei nähtu kõnealustest õigusaktidest kuidagi, et komiteega konsulteeritakse tarbijakaitseküsimustes. Keskkonnakaitsega ning linnade ja maapiirkondade planeerimisega seotud kaalutlused võivad olulised olla ka mõne konkreetse loataotluse läbivaatamisel. Seepärast ei tundu kohatuna see, et on olemas nõuandekomitee, kuhu kuuluvad kohalikke ja piirkondlikke asutusi ja huve esindavad isikud ning mis analüüsib neid mitmesuguseid küsimusi enne, kui neis otsus tehakse.

102. Samamoodi ei näi ka selle komitee olemasolu ja ülesanded mitte mingil moel ebaproportsionaalsetena. Nagu Hispaania valitsus märgib, on komiteel ainult nõuandev funktsioon ja on raske välja mõelda selliste mitmesuguste küsimuste analüüsimiseks viisi, mis oleks vähem piirav.

103. Kuid kas see komitee oma tegelikus koosseisus sobib selle eesmärgi saavutamiseks?

104. Komisjoni põhiväide on, et komiteesse kuuluvad olemasolevad kohalikud kaubandusettevõtjad, kes on tõenäoliselt huvitatud status quo säilitamisest ja uute ettevõtjate võimaluste piiramisest. See väide tundub usutav ja seda on Euroopa Kohus analoogsetel asjaoludel ka varem kinnitanud.(45)

105. Hispaania väidab, et kohalike kaubandusettevõtjate esindajad moodustavad komitee koosseisust vähemuse (alla kolmandiku), kuid minu arvates ei ole see oluline. Isegi kui enamus kuulubki kohalikele ja piirkondlikele asutustele, kelle puhul tuleks eeldada, et nad täidavad oma ülesandeid erapooletult, siis ainus sektor, kelle huve komitees esindatakse (ja seda olulisel määral), on kohalik kaubandus.

106. Sellise koosseisuga institutsioon, kus keskkonna- või tarbijakaitsega seotud huvid ei ole esindatud, ei tundu mulle küll sobivana keskkonnakaitse, planeerimise või tarbijakaitsega seotud eesmärkide saavutamiseks. Selle seisukohad on tõenäoliselt järjepidevalt kallutatud kohaliku kaubanduse kasuks ja seda ainult sellepärast, et muud huvid, millega seotud eesmärke komitee väidetavalt kaitseb, ei ole selles esindatud.

107. Seepärast olen ma seisukohal, et (kooskõlas seaduse 7/1996 artikli 6 lõikega 5) seaduse 18/2005 artikli 11 alusel moodustatud nõuandekomitee olemasolu ja selle ülesanded, mis on ette nähtud viimati nimetatud sättes ning dekreedi 378/2006 artiklis 27, võivad õigustatud olla niivõrd, kuivõrd nendega püütakse arvestada ülekaalukat üldist huvi, kuid komitee koosseis, nagu see on ette nähtud viimati nimetatud dekreedi artikliga 26, ei sobi asjaomaste eesmärkide saavutamiseks ning on seepärast EÜ artikliga 43 vastuolus.

–       Kriteeriumide ebatäpsus

108. Komisjon väidab, et seaduse 18/2005 artiklis 10 sätestatud kriteeriumid ei ole täpsed ja nimetab neist (ammendavalt) järgmisi: „tingimused, mis määravad kindlaks projekti ohutuse ja kaupluse sobitumise linnakeskkonda”, „projektiga kaasnev liikuvus” ning „tarbijate õigus toodete kvaliteedi, koguse, hinna ja omaduste poolest laiale ja mitmekesisele valikule”.

109. Selles osas tahaksin tähelepanu juhtida sellele, et komisjon ei vaidlusta kriteeriume ennast, vaid nende ebatäpsust, mille tõttu, nagu ta väidab, ei saa loataotlejad täpselt hinnata oma loa saamise võimalusi ning lube väljastavatele asutustele jääb liiga suur otsustusõigus.

110. Hispaania tunnistab, et „tarbijate õigus toodete kvaliteedi, koguse, hinna ja omaduste poolest laiale ja mitmekesisele valikule” võib tõepoolest olla ebatäpne, kuid väidab, et teised kaks vaidlustatud kriteeriumi on määratletud piisavalt täpselt.

111. Esimese kriteeriumi osas olen eriarvamusel. Hispaania on pelgalt väitnud, et kaupluse lõimimine linnakeskkonda mõjutab projekti asukohta „terviklikul linnaalal” (kriteerium, mida komisjon ei näi vaidlustavat). Kuid minu arvates ei muuda see kriteeriumi veel täpseks või lõplikuks.

112. Teise puhul väidab Hispaania, et „projektiga kaasnevat liikuvust” tuleb hinnata konkreetselt vastavalt Kataloonia seaduse 9/2003 sätetele.(46) Olles selle seadusega tutvunud, leian ma, et kuigi selles on mõningase üksikasjalikkusega sätestatud põhimõtted ja eesmärgid, millest tuleb lähtuda arendustegevuses, mis mõjutab inimeste liikuvust ja kaubavedusid, ning asjaolud, mida tuleb arvestada igasugusel hindamisel, ei sisalda see ühtki viidet sellele, millised kriteeriumid või künnised täpselt määravad ära jaemüügiloa andmise või andmata jätmise. Seega jääb ebatäpsus, millega komisjon rahul ei ole, ikkagi alles.

113. Hispaania aga väidab, et asjaolu, et need kriteeriumid ei ole täpselt määratletud, ei muuda neid veel kõne all olevate keskkonna- ja tarbijakaitsega seotud eesmärkide saavutamiseks sobimatuks. Tema väitel kasutatakse EL‑i õiguses sama meetodit, s.o osutatakse kriteeriumidele, mida tuleb kasutada, kuid jäetakse määratlemata künnised, mille põhjal oleks võimalik täpselt ette teada, kas taotlus rahuldatakse või mitte.

114. Kuigi Hispaania ei ole sellega seoses nimetanud ühtki konkreetset EL‑i õigusakti, on tal õigus. Lihtsa otsinguga on võimalik leida mitu näidet, millest esile tõsta tasub ehk direktiivi 98/8/EÜ.(47)

115. Proportsionaalsuse küsimuses viitab komisjon Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas Analir jt:(48) „[...] et eelneva loa andmise kord oleks õigustatud isegi juhul, kui see näeb ette erandi kõnealust laadi põhivabadusest, peab see põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja asjaomastele ettevõtjatele varem teada olevatel kriteeriumidel, nii et siseriiklike võimude kaalutlusõigusel oleksid piirid ja seda ei saaks meelevaldselt kasutada. Seega tuleb eelneva loa andmise korraga seatava avaliku teenuse osutamise kohustuse laadist ja sisust asjaomastele ettevõtjatele ette teatada.”

116. Saarekabotaaži puhul tundub avaliku teenuse osutamise kohustuste laadi ja sisu eelneva määratlemise nõue mõistlikuna. Kuid käesolevas asjas (nagu ka EL‑i õigusaktide puhul, millele ma viitasin eespool) tundub mulle, siin kõne all olevate kriteeriumide puhul sellisest määratlemisest rääkida ei saa. Kui linnakeskkonda lõimimine, maanteekasutuse ja transpordi mõjutamine ning tarbijate valik on jaekauplusele tegevusloa andmise üle otsustamisel õiguspärased kriteeriumid – kusjuures komisjon ei vaidlustagi nende laadi, vaid ainult nende ebatäpsust –, siis tundub, et konkreetseid künniseid ei olegi võimalik ette kindlaks määrata, ilma et sellega ei kaasneks teatavat jäikust, mis piirab asutamisvabadust tõenäoliselt veelgi rohkem.

117. Seepärast olen ma seisukohal, et seaduse 18/2005 artiklis 10 sätestatud kriteeriumid, millele komisjon viitab, ei ole nii ebatäpsed, et need ei sobiks keskkonna- ja tarbijakaitsega ning planeerimisega seotud eesmärkide saavutamiseks, nagu väidab Hispaania, ega lähe selle jaoks vajalikust kaugemale.

–       Vaikiva keeldumise reegel

118. Vaikiva keeldumise reegel tundub sobivuse poolest neutraalne. Kui loaasutus ei tee sõnaselget otsust ettenähtud aja jooksul, tagab õiguskindluse kaudne otsus. See, kas selline kaudne otsus tähendab nõusolekut või keeldumist, ei muuda teda minu arvates Hispaania väidetavate eesmärkide saavutamise jaoks vähem või rohkem sobivaks.

119. Proportsionaalsuse kohta väidab komisjon, et vaikiva nõusoleku reegel (mille kohaselt loataotlus rahuldatakse, kui ettenähtud aja jooksul ei võeta vastu keelduvat otsust) oleks sama tõhus, kuid asutamisvabadust vähem piirav. Ta väidab ka, et otsus, mis loetakse keelduvaks, ei võimalda taotlejatel teada keeldumise aluseid ning seega neid aluseid vaidlustada.

120. Esimese väite puhul tundub mulle, et komisjonil peab olema õigus, ja ka Hispaania valitsus ei ole esitanud selle kohta ühtki vastuväidet. Juhingi tähelepanu sellele, et dekreedi 378/2006 (mida komisjon vaidlustab teistel alustel(49)) artikli 33 lõige 5 sisaldab turuosaaruande koostamise kohta vaikiva nõusoleku reeglit, mis tõendab igati selle lähenemisviisi asjakohasust.

121. Teise väite kohta aga on Hispaania väitnud, ilma et komisjon oleks seda vaidlustanud, et vaikiva keeldumise reegel ei vabasta loaasutusi põhjendamiskohustusest, vaid määrab kindlaks tähtaja, millest alates on vaidlustamine võimalik. Juhin lisaks tähelepanu sellele, et Euroopa Liidu enda õiguskorras kasutatakse personalieeskirjade artiklites 90 ja 91 ametnike taotluste ja kaebuste puhul samasugust vaikiva keeldumise reeglit, jättes neile ametnikele õiguse kaevata selliste otsuste peale EL‑i kohtutele.

122. Seepärast olen ma seisukohal, et komisjoni nõue on selles osas põhjendatud, kuid ainult sedavõrd, et vaikiva nõusoleku reegel oleks vaikiva keeldumise reegliga võrreldes sama tõhus, kuid vähem piirav.

–       Tasud

123. Loataotluste läbivaatamise eest tasude võtmine näib täiesti sobiv tagamaks, et läbivaatamine on põhjalik ning et keskkonna- ja tarbijakaitsega ning planeerimisega seotud eesmärkidele vastavuse kontrollimisega ei kaasne maksumaksjale põhjendamatult suurt koormust.

124. Komisjon aga väidab, et võetavad tasud ei ole seotud menetluse kuludega ja on seepärast ebaproportsionaalsed. Ta viitab sellega seoses kohtupraktikale, mille kohaselt selleks, et eelneva loa menetluse kulud ei piiraks asutamislepinguga tagatud põhivabadust, ei tohi need takistada ettevõtjaid ellu viimast oma äriplaane,(50) registreerimisnõuetega ei tohi kaasneda ebaproportsionaalseid halduskulusid;(51) ning mille kohaselt tasu nõudmine teenuse eest mahus, mis ei ole selle teenuse kuludega üldse seotud või mis arvutatakse mitte konkreetse teenuse osutamiskulude, vaid teenuse osutamise eest vastutava osakonna kõigi jooksvate ja kapitalikulude põhjal, on maks.(52)

125. Hispaania väidab vastu, et tasu määraks on teatav summa kavandatava müügipinna ruutmeetri kohta.(53) See summa arvutati algselt nii, et 1994. ja 1995. aasta taotluste läbivaatamise kulud jagati samade aastate vastavate ruutmeetrite arvuga, ning seda on sealtpeale inflatsiooni suhtes korrigeeritud. Nii saavad ettevõtjad tasude summa varem kindlalt välja arvutada. Hispaania valitsus lisab, et tasud nõutakse sisse osamaksetena, nii et taotleja, kes võtab oma taotluse tagasi, ei pea maksma kõiki tasusid, ning et nende kogusumma moodustab projekti kogumaksumusest harilikult keskmiselt ligikaudu 0,1%.

126. Ma olen selles osas üldiselt Hispaania väidetega nõus. Komisjon ei ole Hispaania selgitust selle arvutusmeetodi kohta vaidlustanud ja mulle tundub, et kuigi see meetod ei anna iga kord tulemust, mis vastaks absoluutse täpsusega tegelikele kuludele, annab ta siiski tulemuse, mis vastab üldistele kuludele piisavalt täpselt ja erineb konkreetse taotluse läbivaatamise tegelikest kuludest vähe. Ma olen nõus sellega, et ruutmeetri tasumäär on objektiivne kriteerium, mille eeliseks on see, et see võimaldab menetluse kulusid selgesti ette näha. Samamoodi ei ole minu arvates tõenäoline, et ettevõtjaid takistab oma äriplaanide elluviimisel tasu, mille summa moodustab projekti maksumusest kõigest 0,1%, isegi kui see annab absoluutarvestuses suhteliselt suure summa.

127. Seepärast olen ma seisukohal, et Hispaania on piisavalt tõendanud, et tasud, millega komisjon nõus ei ole, on põhjendatud.

–       Menetluse kestus

128. Komisjon väidab, et dekreedi 378/2006 artikli 33 lõigetes 5 ja 7 ette nähtud kaks kuuekuulist tähtaega jätavad loaasutustele suurte jaekaupluste taotluste läbivaatamiseks kuni aasta, mis on mis tahes eesmärke silmas pidades liiga pikk aeg, mis taotlejaid tõenäoliselt heidutab, isegi kui see on kõigest võimalik ülempiir. Hispaania märgib, et tegelikkuses kestab taotluste läbivaatamine keskmiselt 1,9 kuud, kui ei esine täiendavaid formaalsusi ega peatamisi, et võimaldada puuduvate dokumentide esitamist, ent kui menetluse lubatav kestus oleks liiga lühike, kasutataks vaikiva keeldumise reeglit sagedamini ja rohkem taotlusi jääks rahuldamata.

129. Kõnealused kuuekuulised tähtajad on tegelikult turuosaaruande koostamise ja kehtivuse, mitte loa andmise menetluse enda kohta.

130. Esimene tähtaeg sisaldab vaikiva nõusoleku reeglit: kui kuue kuu jooksul ei koostata negatiivse hinnanguga turuosaaruannet, loetakse aruande järeldus positiivseks. Minu arvates räägib komisjon endale vastu, kui ta väidab, et vaikiva nõusoleku reegli näol on tegemist asutamisvabaduse ebaproportsionaalse piiranguga, samas kui ta on veelgi jõulisemalt väitnud, et omavalitsusüksuste jaemüügilubade või aruannete puhul on vaikiva keeldumise reegel just samasugune piirang. Aruande koostamiseks tähtaja määramises (mille juures tuleb paratamatult arvestada teatava ajaga, mis samas ei saa olla liiga pikk) ei ole mitte midagi ebasobivat ning samas ei ole ühtki tõendit selle kohta, et kuut kuud ei ole võimalik mahutada suure projekti ajakavasse.

131. Teine tähtaeg määrab ära turuosaaruande kehtivuse. Kui selline tähtaeg võib võimalike loataotlejate jaoks olla heidutav, siis minu arvates pigem juhul, kui see on liiga lühike, mitte liiga pikk.

132. Seega olen ma seisukohal, et dekreedi 378/2006 artikli 33 lõikes 5 sätestatud kuuekuuline tähtaeg on loataotluste läbivaatamiseks sobiv ja proportsionaalne ning et sama dekreedi artikli 33 lõikes 7 sätestatud kuuekuuline tähtaeg ei ole nii pikk, et see piiraks asutamisvabadust. Kuna ma aga olen juba jõudnud järeldusele, et nende tähtaegadega seotud turuosaaruande nõue on piirang, mis ei saa olla õigustatud, kuna sellega taotletakse majanduslikku eesmärki, ei mõjuta need järeldused käesoleva menetluse lõpptulemust.

 Kohtukulud

133. Kodukorra artikli 69 lõike 3 alusel võib Euroopa Kohus jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Arvestades järeldusi, milleni ma jõudsin eespool, leian ma, et käesolevas asjas on selle sätte kohaldamine asjakohane. Kodukorra artikli 69 lõike 4 kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud.

 Ettepanek

134. Kõikidest eespool esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

–        tuvastada, et Hispaania Kuningriik on rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis vastu ja/või jättis jõusse järgmised õigusnormid:

–        Kataloonia seaduse 18/2005 artikli 4 lõige 1 osas, mis keelab suurte jaekaupluste asutamise väljaspool teatavate omavalitsusüksuste terviklikke linnaalasid;

–        Kataloonia dekreedi 379/2006 artikkel 7 ja artikli 10 lõige 2 koostoimes sama dekreedi 1. lisaga osas, milles need sätted piiravad loa andmist uutele hüpermarketitele ja näevad ette nõude, et uute hüpermarketite turuosa laiatarbekaupade pakkumisel tohib olla kuni 9% ja muude kaupade puhul kuni 7%;

–        siseriikliku seaduse 7/1996 artikli 6 lõige 2, Kataloonia seaduse 18/2005 artikkel 8 ning Kataloonia dekreedi 378/2006 artikli 14 lõike 1 punkt b osas, milles need sätted näevad ette turuosa ülempiiri ning olemasolevale jaekaubandusettevõtjatele avalduva mõju künnise, mida ületavaid uusi suuri ja/või keskmise suurusega jaekauplusi ei lubata asutada;

–        seaduse 18/2005 artiklid 6 ja 7 osas, milles need näevad ette, et loataotlus jääb automaatselt rahuldamata, kui seda ei ole teatava aja jooksul sõnaselgelt rahuldatud, ja seega piiravad asutamisvabadust rohkem kui reegel, et taotlus loetakse automaatselt rahuldatuks, kui seda ei ole sama aja jooksul sõnaselgelt jäetud rahuldamata;

–        dekreedi 378/2006 artikkel 26 osas, milles see säte reguleerib Comisión de Equipamientos Comercialese koosseisu nii, et selles on olulisel määral esindatud olemasolevate jaekaubandusettevõtjate huvid, kuid välja on jäetud keskkonna- ja tarbijakaitse huvirühmad;

–        jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata; ning

–        jätta Euroopa Komisjoni, Hispaania Kuningriigi ja Taani Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.


1 – Algkeel: inglise.


2 – Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación de comercio minorista (15. jaanuari 1996. aasta seadus 7/1996 jaekaubanduskorra kohta).


3 – Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales (27. detsembri 2005. aasta seadus 18/2005 kaubanduspindade kohta).


4 – Decreto 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 18/2005 (10. oktoobri 2006. aasta dekreet 378/2006 seaduse 18/2005 rakendamise kohta).


5 – Decreto 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales (10. oktoobri 2006. aasta dekreet 379/2006 kaubanduskeskuste uue territoriaalse sektoraalse plaani heakskiitmise kohta).


6 –      Vt eespool 5. joonealune märkus ja allpool punkt 23.


7 –      Seaduse lisasätte 1 lõike 2 kohaselt ettevõtjad, kelle juures töötab vähem kui 250 inimest ja kelle aastakäive on kuni 50 miljonit eurot ja/või aastabilansi üldmaht kuni 43 miljonit eurot.


8 –      Kõnealuseid tasusid reguleerib Decreto Legislativoga (seadusandlik dekreet) 3/2008 kinnitatud Ley de Tasas y Precios Públicose (avalike maksude ja tasude seadus; nagu seda on muudetud) artikkel 7. Tasusid arvutatakse vastavalt müügipinnale, mille kohta taotlus esitati; loataotluse puhul on tasumäär 3,60 eurot/m² ja turuosaaruannete puhul 0,90 eurot/m².


9 –      On olemas ka keskmise suurusega hüpermarketid (müügipinnaga üle 5000 m²) ja suured hüpermarketid (müügipinnaga üle 10 000 m²).


10 – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT 2006 L 376, lk 36).


11 –      Vt selle kohta 15. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑211/08: komisjon vs. Hispaania (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 32).


12 –      Vt hiljutise näitena 1. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑570/07 ja C‑571/07: Blanco Pérez ja Chao Gómez (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53).


13 – Vt ka eespool 12. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 61.


14 –      Vt hiljutise näitena 22. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑161/07: komisjon vs. Austria (EKL 2008, lk I‑10671, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).


15 –      Komisjon ei ole nõus konkreetselt järgmisega: „tingimused, mis määravad kindlaks projekti ohutuse ja kaupluse sobitumise linnakeskkonda”, „projektiga kaasnev liikuvus” ning „tarbijate õigus toodete kvaliteedi, koguse, hinna ja omaduste poolest laiale ja mitmekesisele valikule”.


16 –      Kõnealused piirangud hõlmavad üldiselt ka toiduainete sektoris keskmise suurusega kauplusi ja kõiki kauplusi müügipinnaga üle 1000 m², mis tegelevad kodumasinate või elektroonika, spordi- või isiklikuks kasutamiseks mõeldud varustuse, vabaaja- või kultuurikaupade müügiga. Seega saavad diskrimineerimisväitega seostuda ainult alapunktid a, b ja c.


17 –      Komisjoni esitatud arvandmed (mille täpsust Hispaania valitsus vaidlustab) näitavad, et 2002. aastal kuulus teiste liikmesriikide ettevõtjatele ligikaudu 54% suurte jaekaupluskaupluste ja 14% väiksemate kaupluste müügipinnast ning et 2007. aastal oli see näitaja suurte kaupluste puhul jäänud küll üldiselt samaks, kuid väiksemate kaupluste puhul langenud 8%‑ni. Hispaania valitsuse andmed 2008. aasta kohta näitavad, et teiste liikmesriikide ettevõtjatele kuulus suuremate kaupluste müügipinnast ligikaudu 68% ja väiksemate kaupluste omast 28%.


18 –      Suur vahe tuleneb peamiselt sellest, et Hispaania valitsuse andmed alla 2500 m² suuruse müügipinnaga jaekaupluskaupluste kohta on komisjoni andmetest oluliselt väiksemad.


19 – Vt tabel punktis 11. Müügipinna suuruse „veelahkmeks” oleva 2500 m² tähtsust vähendavad omakorda mitmesugused erandid, mis on esitatud eespool punktides 12, 13 ja 23.


20 –      Lisaks ei ole Euroopa Kohtule mitte ühegi kaupluseliigi kohta esitatud asjaomaste ettevõtjate kapitaliosaluste liigendust.


21 –      See võib igatahes olla oluliselt asjakohasem näiteks Edela-Hispaania linnast Huelvast (mis on Barcelonast enam kui 1000 km kaugusel) pärit ettevõtja puhul kui Lõuna-Prantsusmaa linnast Perpignanist (mis on Barcelonast vähem kui 200 km kaugusel) pärit ettevõtja puhul, kui kumbki neist tahaks tulla Kataloonia turule.


22 –      12. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 53.


23 – 5. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑442/02: CaixaBank France (EKL 2004, lk I‑8961, punktid 12–14).


24 – 28. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑518/06: komisjon vs. Itaalia (EKL 2009, lk I‑3491, punktid 66–70).


25 – 15. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑439/99: komisjon vs. Itaalia (EKL 2002, lk I‑305); 19. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑531/06: komisjon vs. Itaalia (EKL 2009. lk I‑4103) ja 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑169/07: Hartlauer (EKL 2009, lk I‑1721).


26 – 12. veebruari 1987. aasta otsus kohtuasjas 221/85: komisjon vs. Belgia (EKL 1987, lk 719).


27  – 20. juuni 1996. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑418/93–C‑421/93, C‑460/93–C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94–C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 ja C‑332/94: Semeraro Casa Uno jt (EKL 1996, lk I‑2975, punkt 32); 27. jaanuari 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑190/98: Graf (EKL 2000, lk I‑493, punkt 25).


28 – Kohtujurist Tizzano 25. märtsi 2004. aasta ettepanek eespool 23. joonealuses märkuses viidatud CaixaBank France’i kohtuasjas, punkt 58.


29 – 24. novembri 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑267/91 ja C‑268/91: Keck ja Mithouard (EKL 1993, lk I‑6097, punktid 16 ja 17); 29. juuni 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑391/92: komisjon vs. Kreeka (EKL 1995, lk I‑1621, punkt 13); ja 2. juuni 1994. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑69/93 ja C‑258/93: Punto Casa ja PPV (EKL 1994, lk I‑2355, punkt 12).


30 –      10. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑110/05: komisjon vs. Itaalia (EKL 2009, lk I‑519, punktid 56 ja 57); 10. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑265/06: komisjon vs. Portugal (EKL 2008, lk I‑2245); ja 4. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑142/05: Mickelsson ja Roos (EKL 2009, lk I‑4273).


31 –      Vt punkt 16. Komisjon ei ole nõus konkreetselt järgmisega: „tingimused, mis määravad ära projekti ohutuse ja kaupluse sobitumise linnakeskkonda”, „projektiga kaasnev liikuvus” ning „tarbijate õigus toodete kvaliteedi, koguse, hinna ja omaduste poolest laiale ja mitmekesisele valikule”. Ükski neist nõuetest ei ole piisavalt täpne, mis toob tõenäoliselt kaasa väga suured kohaldamiserinevused. Hispaania eitab siiski kahe esimese tingimuse ebatäpsust. Seda küsimust käsitlen ma allpool.


32 –      Vt punkt 14.


33 –      Vt punkt 17.


34 –      Eeldades, et need väited on põhjendatavad; tasude ja menetluse kestuse sobivuse ja proportsionaalsuse küsimust käsitlen allpool.


35 –      Vt punktid 7–9 ja 45.


36 –      Vt nt 12. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 61.


37 –      Vt hiljutiste näidetena keskkonnakaitse kohta 11. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑384/08: Attanasio Group (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 50); linnade ja maapiirkondade planeerimise kohta 1. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑567/07: Woningstichting Sint Servatius (EKL 2009, lk I‑9021, punkt 29); ja tarbijakaitse kohta 13. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑260/04: komisjon vs. Itaalia (EKL 2007, lk I‑7083, punkt 27).


38 – Vt hiljutise näitena 15. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑96/08: CIBA (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 48).


39 – Vt punkt 8.


40 – Vt vastavalt punktid 7 ja 20.


41 – 4. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑367/98: komisjon vs. Portugal (EKL 2002, lk I‑4731, punkt 52).


42 – Vt punkt 36 ja 14. joonealune märkus.


43 – Vt punkt 82.


44 – Lisan, et komisjon peab seda küsimust igatahes ebaoluliseks, kuna tema arvates lähtub Kataloonia õigus siseriiklikest õigusaktidest.


45 – Vt 25. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑439/99: komisjon vs. Itaalia, punktid 40 ja 41; täielikuma analüüsi esitab kohtujurist Alber oma 29. mai 2001. aasta ettepanekus samas kohtuasjas, punkt 163 jj.


46 – Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad (13. juuni 2003. aasta seadus liikuvuse kohta), eriti selle artikkel 18.


47 – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiiv 98/8/EÜ, mis käsitleb biotsiidide turuleviimist (EÜT 1998 L 123, lk 1; ELT eriväljaanne 03/23, lk 3); vt eelkõige selle VI lisa. Teisi näiteid: komisjoni 12. novembri 1997. aasta otsus 97/794/EÜ, milles sätestatakse teatavad üksikasjalikud eeskirjad nõukogu direktiivi 91/496/EMÜ kohaldamiseks seoses kolmandatest riikidest imporditavate elusloomade veterinaarkontrolliga (EÜT 1997 L 323, lk 31; ELT eriväljaanne 03/22, lk 111); komisjoni suunised vertikaalpiirangute kohta (EÜT 2000 C 291, lk 1); ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrus (EÜ) 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise ja nõukogu direktiivide 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009 L 309, lk 1).


48 – 20. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑205/99: Analir jt (EKL 2001, lk I‑1271, punkt 38).


49 – Vt punkt 128 jj.


50 – 22. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑390/99: Canal Satélite Digital (EKL 2002, lk I‑607, punkt 41).


51 – Ibid., punkt 42.


52 – 20. aprilli 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑71/91 ja C‑178/91: Ponente Carni ja Cispadana Costruzioni (EKL 1993, lk I‑1915, punkt 42).


53 – Vt 8. joonealune märkus.