SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
17 dicembre 2014 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Riferimento ad atti di terrorismo – Necessità di una decisione di autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931 – Obbligo di motivazione – Modulazione nel tempo degli effetti di un annullamento»
Nella causa T‑400/10,
Hamas, con sede in Doha (Qatar), rappresentato da L. Glock, avvocato,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato inizialmente da B. Driessen e R. Szostak, successivamente da B. Driessen e G. Étienne, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata inizialmente da M. Konstantinidis ed É. Cujo, successivamente da M. Konstantinidis e F. Castillo de la Torre, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto inizialmente una domanda di annullamento dell’avviso del Consiglio all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio relativo a misure restrittive specifiche contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU 2010, C 188, pag. 13), della decisione 2010/386/PESC del Consiglio, del 12 luglio 2010, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (GU L 178, pag. 28), e del regolamento di esecuzione (UE) n. 610/2010 del Consiglio, del 12 luglio 2010, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione (UE) n. 1285/2009 (GU L 178, pag. 1), nei limiti in cui tali atti si riferiscono al ricorrente,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da N.J. Forwood, presidente, F. Dehousse (relatore) e J. Schwarcz, giudici,
cancelliere: C. Kristensen, amministratore
in seguito all’udienza del 28 febbraio 2014 e alla chiusura della fase orale il 9 aprile 2014,
vista la decisione del 15 ottobre 2014 con cui è stata disposta la riapertura della fase orale e in seguito alla chiusura di quest’ultima il 20 novembre 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il 27 dicembre 2001, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la posizione comune 2001/931/PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (GU L 344, pag. 93), il regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344, pag. 70), e la decisione 2001/927/CE, relativa all’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU L 344, pag. 83).
2 «Hamas-Izz al-Din al-Qassem (ala terroristica di Hamas)» figurava negli elenchi allegati alla posizione comune 2001/931 e alla decisione 2001/927.
3 Tali due strumenti sono stati regolarmente aggiornati, in applicazione dell’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931 e dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001, e «Hamas-Izz al-Din al-Qassem (ala terroristica di Hamas)» è rimasto iscritto negli elenchi. Dal 12 settembre 2003, l’entità iscritta negli elenchi è «Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din al-Qassem)».
4 Il 12 luglio 2010, il Consiglio ha adottato la decisione 2010/386/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 (GU L 178, pag. 28), e il regolamento di esecuzione (UE) n. 610/2010, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione (UE) n. 1285/2009 (GU L 178, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di luglio 2010»).
5 «Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din al-Qassem)» era ancora iscritto negli elenchi contenuti in tali atti.
6 Il 13 luglio 2010, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU C 188, pag. 13; in prosieguo: l’«avviso di luglio 2010»).
Procedimento e nuovi sviluppi in corso di giudizio
7 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 settembre 2010, il ricorrente, Hamas, ha proposto il presente ricorso.
8 Nell’atto introduttivo il ricorrente chiede al Tribunale di voler:
– annullare l’avviso di luglio 2010 e gli atti del Consiglio di luglio 2010;
– condannare il Consiglio alle spese.
9 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2010, la Commissione europea ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 7 febbraio 2011 tale istanza è stata accolta.
10 Il 31 gennaio 2011, il Consiglio ha adottato la decisione 2011/70/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 (GU L 28, pag. 57), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, nonché il regolamento di esecuzione (UE) n. 83/2011, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione n. 610/2010 (GU L 28, pag. 14) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di gennaio 2011»).
11 Il 2 febbraio 2011, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2011, C 33, pag. 14).
12 Con lettera del 2 febbraio 2011, notificata al ricorrente il 7 febbraio 2011, il Consiglio ha inviato a quest’ultimo una memoria di motivazione del mantenimento della sua iscrizione nell’elenco.
13 Con lettera del 17 febbraio 2011, depositata nella cancelleria del Tribunale in pari data, il ricorrente ha fatto riferimento agli atti del Consiglio di gennaio 2011 e alla lettera del 2 febbraio 2011. Nel mantenere i motivi del suo ricorso avverso detti atti, ha indicato pure che avrebbe sviluppato le proprie censure contro le motivazioni del mantenimento della sua iscrizione nell’elenco notificate con la lettera del 2 febbraio 2011.
14 Con lettera del 30 maggio 2011, il Consiglio ha informato il ricorrente di volerne mantenere l’iscrizione, nell’ambito del successivo riesame delle misure restrittive, nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità destinatari delle misure restrittive previste dal regolamento n. 2580/2001.
15 Sentite le altre parti, il Tribunale ha autorizzato il ricorrente, con lettera della cancelleria del 15 giugno 2011, a adeguare, nella replica, i motivi e le conclusioni del suo ricorso in relazione agli atti del Consiglio di gennaio 2011, all’occorrenza alla luce delle motivazioni esposte nella lettera del 2 febbraio 2011. Il Tribunale non ha, per contro, autorizzato il ricorrente ad adeguare le conclusioni con riferimento alla lettera del 2 febbraio 2011.
16 Il termine ultimo per il deposito della replica è stato fissato al 27 luglio 2011.
17 Il 18 luglio 2011, il Consiglio ha adottato la decisione 2011/430/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 (GU L 188, pag. 47), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 687/2011, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e che abroga i regolamenti di esecuzione n. 610/2010 e n. 83/2011 (GU L 188, pag. 2) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di luglio 2011»).
18 Il 19 luglio 2011, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2011, C 212, pag. 20).
19 Con lettera del 19 luglio 2011, il Consiglio ha inviato al ricorrente una memoria di motivazione del mantenimento della sua iscrizione nell’elenco.
20 Con lettera del 27 luglio 2011, il ricorrente ha fatto riferimento agli atti del Consiglio di luglio 2011 e alla lettera del 19 luglio 2011 come atti sostitutivi di quelli inizialmente impugnati. Ha rilevato che la pubblicazione ovvero la notifica di tali atti faceva decorrere un nuovo termine di ricorso di due mesi e ha indicato i motivi per i quali non era stata depositata replica.
21 La lettera del 27 luglio 2011 è stata acquisita agli atti come domanda di proroga del termine per il deposito della replica.
22 Con lettere della cancelleria del 16 settembre 2011, il Tribunale ha informato le parti di aver deciso di non accogliere detta domanda di proroga e ha fissato al 2 novembre 2011 il termine ultimo per il deposito della memoria d’intervento della Commissione.
23 Il 28 settembre 2011, il ricorrente ha depositato nella cancelleria del Tribunale una memoria integrativa, in cui ha indicato di «estendere le proprie conclusioni di annullamento ag[li atti del Consiglio di luglio 2011]».
24 Ha indicato altresì che, tenuto conto del ricorso iniziale, della lettera del 17 febbraio 2011 e della memoria integrativa, il presente ricorso doveva essere considerato rivolto ormai contro gli atti del Consiglio di luglio 2010, di gennaio 2011 e di luglio 2011. Il ricorrente ha aggiunto di mantenere peraltro le conclusioni presentate contro l’avviso di luglio 2010 e ha precisato che le domande di annullamento s’indirizzavano contro gli atti in questione solamente nei limiti in cui questi lo riguardavano.
25 Il 28 ottobre 2011, la Commissione ha depositato la sua memoria d’intervento.
26 Con lettera del 15 novembre 2011, il Consiglio ha informato la difesa del ricorrente dell’intenzione di mantenere l’iscrizione di quest’ultimo, nell’ambito del successivo riesame delle misure restrittive, nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità destinatari delle misure restrittive previste dal regolamento n. 2580/2001.
27 Con decisione del Tribunale dell’8 dicembre 2011, la memoria integrativa è stata acquisita agli atti.
28 Con lettera del 20 dicembre 2011, il Tribunale ha informato le parti che, tenuto conto della scadenza, prima del deposito della memoria integrativa, del termine di ricorso per annullamento contro gli atti del Consiglio di gennaio 2011, l’adeguamento in relazione a detti atti delle conclusioni del ricorso proposto, in sé ammissibile, poiché già richiesto e operato a norma di diritto con la lettera del ricorrente del 17 febbraio 2011, sarebbe stato esaminato alla luce unicamente dei motivi e degli argomenti avanzati da tale parte prima della scadenza del termine di ricorso per annullamento contro detti atti, vale a dire quelli avanzati nell’atto introduttivo del giudizio.
29 Il Tribunale ha fissato al 17 febbraio 2012 il termine ultimo per il deposito delle osservazioni del Consiglio e della Commissione sull’adeguamento delle conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di gennaio 2011, e al 5 marzo 2012, con proroga al 3 aprile 2012, il termine ultimo per il deposito delle osservazioni delle medesime parti in merito alla memoria integrativa.
30 Il 22 dicembre 2011, il Consiglio ha adottato la decisione 2011/872/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2011/430 (GU L 343, pag. 54), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 1375/2011, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione n. 687/2011 (GU L 343, pag. 10) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di dicembre 2011»).
31 Il 23 dicembre 2011, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2011, C 377, pag. 17).
32 Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 1° febbraio 2012, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di dicembre 2011.
33 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 13 e il 16 febbraio 2012, la Commissione e il Consiglio, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di gennaio 2011.
34 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 3 aprile 2012, il Consiglio e la Commissione, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni in merito alla memoria integrativa.
35 Il 25 giugno 2012, il Consiglio ha adottato la decisione 2012/333/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2011/872 (GU L 165, pag. 72), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 542/2012, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e che abroga il regolamento di esecuzione n. 1375/2011 (GU L 165, pag. 12) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di giugno 2012»).
36 Il 26 giugno 2012, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2012, C 186, pag. 1).
37 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 giugno 2012, il ricorrente, su invito del Tribunale, ha depositato osservazioni in risposta a quelle del Consiglio e della Commissione del 3 aprile 2012.
38 Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 10 luglio 2012, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di giugno 2012.
39 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 20 e il 23 luglio 2012, la Commissione e il Consiglio, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di giugno 2012.
40 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 5 e il 6 settembre 2012, la Commissione e il Consiglio, su invito del Tribunale, hanno risposto alle osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012.
41 Il 10 dicembre 2012, il Consiglio ha adottato la decisione 2012/765/PESC, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2012/333 (GU L 337, pag. 50), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 1169/2012, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e che abroga il regolamento di esecuzione n. 542/2012 (GU L 337, pag. 2) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di dicembre 2012»).
42 L’11 dicembre 2012, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, gruppi e entità che figurano nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2012, C 380, pag. 6).
43 Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale l’11 febbraio 2013, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di dicembre 2012.
44 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale l’11 e il 13 marzo 2013, la Commissione e il Consiglio, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di dicembre 2012.
45 Il 25 luglio 2013, il Consiglio ha adottato la decisione 2013/395/PESC, che aggiorna e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2012/765 (GU L 201, pag. 57), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 714/2013, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione n. 1169/2012 (GU L 201, pag. 10) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di luglio 2013»).
46 Con lettera del 24 settembre 2013, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di luglio 2013.
47 Con lettera del 4 ottobre 2013, il Tribunale ha invitato il Consiglio, che ha ottemperato alla richiesta con atto del 28 ottobre 2013, a produrre taluni documenti e ha posto quesiti alle parti in vista dell’udienza.
48 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 28 e il 30 ottobre 2013, il Consiglio e la Commissione, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di luglio 2013.
49 Il 10 febbraio 2014, il Consiglio ha adottato la decisione 2014/72/PESC, che aggiorna e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2013/395 (GU L 40, pag. 56), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 125/2014, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga il regolamento di esecuzione n. 714/2013 (GU L 40, pag. 9) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di febbraio 2014»).
50 Il 28 febbraio 2014, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di febbraio 2014.
51 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 4 e il 5 marzo 2014, la Commissione e il Consiglio, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di febbraio 2014.
52 Il 22 luglio 2014, il Consiglio ha adottato la decisione 2014/483/PESC, che aggiorna e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 e che abroga la decisione 2014/72 (GU L 217, pag. 35), con la quale ha mantenuto l’iscrizione del ricorrente nell’elenco, e il regolamento di esecuzione (UE) n. 790/2014, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e che abroga il regolamento di esecuzione n. 125/2014 (GU L 217, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio di luglio 2014»; gli atti del Consiglio di luglio 2010, di gennaio, di luglio e di dicembre 2011, di giugno e di dicembre 2012, di luglio 2013 nonché di febbraio e di luglio 2014 saranno denominati, nel prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio da luglio 2010 a luglio 2014»).
53 Il 21 settembre 2014, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni in relazione agli atti del Consiglio di luglio 2014.
54 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 23 ottobre e il 4 novembre 2014, il Consiglio e la Commissione, su invito del Tribunale, hanno depositato osservazioni sull’adeguamento delle conclusioni operato in relazione agli atti del Consiglio di luglio 2014.
Conclusioni delle parti
55 Risulta dai fatti testé esposti che, con il presente ricorso, il ricorrente chiede al Tribunale di voler:
– annullare, nei limiti in cui lo riguardano, l’avviso di luglio 2010 e gli atti del Consiglio da luglio 2010 a luglio 2014 (in prosieguo: gli «atti impugnati»);
– condannare il Consiglio alle spese.
56 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede al Tribunale di voler:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
Considerazioni preliminari sull’oggetto del ricorso nonché sulla portata e sulla ricevibilità delle osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012
Sull’oggetto del ricorso
57 Come risulta dall’esposizione dei fatti, gli atti del Consiglio di luglio 2010 sono stati abrogati e sostituiti, successivamente, dagli atti del Consiglio di gennaio, di luglio e di dicembre 2011, di giugno e di dicembre 2012, di luglio 2013 nonché di febbraio e di luglio 2014.
58 Il ricorrente ha indi adeguato le conclusioni iniziali di modo che il ricorso persegue l’annullamento di tutti tali atti, nei limiti in cui lo riguardano. Esso ha peraltro esplicitamente mantenuto le conclusioni di annullamento degli atti abrogati.
59 Conformemente a una giurisprudenza costante in materia di ricorsi contro misure successive di congelamento dei capitali adottate ai sensi del regolamento n. 2580/2001, la parte ricorrente conserva un interesse ad ottenere l’annullamento di una decisione che dispone misure restrittive abrogata e sostituita da una decisione restrittiva successiva, in quanto l’abrogazione di un atto di un’istituzione non equivale ad un’ammissione della sua illegittimità e produce un effetto ex nunc, a differenza di una sentenza di annullamento, in forza della quale l’atto annullato è eliminato retroattivamente dall’ordinamento giuridico ed è considerato come mai esistito (sentenza del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, T‑228/02; in prosieguo: la «sentenza OMPI T‑228/02», Racc., EU:T:2006:384, punto 35; v. anche sentenze del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, T‑256/07; in prosieguo: la «sentenza PMOI T‑256/07», Racc., EU:T:2008:461, punti da 45 a 48 e giurisprudenza citata, e del 30 settembre 2009, Sison/Consiglio, T‑341/07; in prosieguo: la «sentenza Sison T‑341/07», Racc., EU:T:2009:372, punti 47 e 48).
60 Ne consegue che il presente ricorso di annullamento conserva il proprio oggetto relativamente agli atti impugnati anteriori agli atti del Consiglio di luglio 2014.
Sulla portata e sulla ricevibilità delle osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012
61 Il 28 giugno 2012, il ricorrente, aderendo all’invito in tal senso del Tribunale, ha depositato osservazioni in risposta a quelle del Consiglio e della Commissione, del 3 aprile 2012, in merito alla memoria integrativa.
62 Avendo il ricorrente intitolato le proprie osservazioni «memoria di replica», il Consiglio, nelle osservazioni del 6 settembre 2012, ha obiettato che il ricorrente non poteva depositare una replica sull’intera controversia quale dedotta inizialmente in giudizio con il deposito del ricorso.
63 Secondo il Consiglio, lo scambio di memorie vertenti sul merito della controversia sarebbe necessariamente cessato con il deposito, da parte del ricorrente, della memoria integrativa e, da parte del Consiglio, delle osservazioni su tale memoria.
64 Si deve rilevare che, indubbiamente, le osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012, depositate su invito del Tribunale, non possono costituire una replica, ai sensi dell’articolo 47, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, nella presente causa.
65 Infatti, com’è stato indicato ai precedenti punti da 20 a 22, nella presente causa non vi è stato, da parte del ricorrente, deposito di replica nei termini impartiti e la domanda di proroga del termine per il deposito della stessa, dedotta dal Tribunale dalla lettera del ricorrente del 27 luglio 2011, è stata respinta.
66 Le osservazioni del 28 giugno 2012 non possono dunque essere prese in considerazione nel presente ricorso per la parte in cui è diretto all’annullamento degli atti del Consiglio di luglio 2010 e di gennaio 2011 (v., a tale ultimo riguardo, il precedente punto 28). Esse sono tuttavia ricevibili nell’ambito della domanda di annullamento degli atti del Consiglio di luglio 2011 (introdotta con il deposito della memoria integrativa), nei limiti in cui rispondono alle osservazioni del Consiglio sui motivi nuovi della memoria integrativa diretti contro gli atti di luglio 2011, nonché nell’ambito delle domande di annullamento degli atti del Consiglio ulteriori.
67 Del resto, il Tribunale ha invitato il ricorrente a depositare osservazioni proprio perché ha ritenuto necessario consentirgli di rispondere, in tale contesto, alle osservazioni del Consiglio, del 3 aprile 2012, in merito alla memoria integrativa.
68 Infine, risulta dagli stessi termini di dette osservazioni del 28 giugno 2012 (v. punto 1 delle medesime) che esse sono volte unicamente a rispondere alle osservazioni del Consiglio, del 3 aprile 2012, in merito alla memoria integrativa.
69 Alla luce di tali precisazioni relative alla portata delle osservazioni del 28 giugno 2012, occorre respingere le obiezioni del Consiglio quanto alla ricevibilità di dette osservazioni.
Sulla ricevibilità del ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento dell’avviso di luglio 2010
70 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, obietta che il ricorso sia, nella parte relativa all’avviso di luglio 2010, irricevibile, essendo quest’ultimo un atto non impugnabile.
71 Conformemente all’articolo 263, primo comma, TFUE, sono suscettibili di ricorso i soli atti «destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi».
72 Secondo una giurisprudenza costante, benché, per determinare se misure impugnate costituiscano atti ai sensi dell’articolo 263 TFUE, occorra fare riferimento alla loro sostanza, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento soltanto i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica [v. ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Commissione, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punti 50 e 51 e giurisprudenza citata].
73 Nel caso di specie, il mantenimento dell’iscrizione del ricorrente nell’elenco dei destinatari del congelamento dei capitali dell’Unione europea (in prosieguo: l’«elenco di congelamento dei capitali») è stato operato con gli atti del Consiglio di luglio 2010.
74 L’avviso di luglio 2010, pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea all’indomani dell’adozione di tali atti, era inteso unicamente a informare, se possibile, le persone, i gruppi e le entità i cui capitali restavano congelati in esecuzione di detti atti della possibilità che veniva loro offerta di chiedere alle autorità nazionali competenti l’autorizzazione ad utilizzare i capitali congelati per necessità specifiche, di domandare al Consiglio i motivi del mantenimento della loro iscrizione nell’elenco di congelamento dei capitali, di chiedere al Consiglio un riesame della stessa decisione di mantenimento e, infine, di proporre ricorso dinanzi al giudice dell’Unione.
75 Ciò considerato, l’avviso di luglio 2010 non ha prodotto effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi del ricorrente modificandone in misura rilevante la situazione in diritto.
76 Siccome detto avviso non è dunque un atto impugnabile, il presente ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile nella parte in cui ne persegue l’annullamento.
Sulla domanda di annullamento degli atti del Consiglio da luglio 2010 a luglio 2014
77 A sostegno della domanda di annullamento degli atti del Consiglio di luglio 2010 e di gennaio 2011 il ricorrente deduce, nel ricorso, quattro motivi, vertenti, in sostanza, il primo, sulla violazione dei diritti della difesa, il secondo, su un errore manifesto di valutazione, il terzo, sulla violazione del diritto di proprietà e, il quarto, sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
78 A sostegno della domanda di annullamento degli atti del Consiglio di luglio e di dicembre 2011, di giugno e di dicembre 2012, di luglio 2013 nonché di febbraio e di luglio 2014 (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014»), il ricorrente deduce, nella memoria integrativa e nei successivi adeguamenti delle conclusioni, otto motivi di annullamento, vertenti, il primo, sulla violazione dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, il secondo, su errori relativi alla materialità dei fatti, il terzo, su un errore di valutazione quanto all’essere il ricorrente un terrorista, il quarto, sull’insufficiente considerazione dei mutamenti della situazione «col passar del tempo», il quinto, sulla violazione del principio di non ingerenza, il sesto, sulla violazione dell’obbligo di motivazione, il settimo, sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva e, l’ottavo, sulla violazione del diritto di proprietà.
79 Occorre cominciare con l’esame congiunto del quarto e del sesto motivo di annullamento degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, vertenti sull’insufficiente considerazione dei mutamenti della situazione «col passar del tempo» e sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
80 Il ricorrente espone che il congelamento dei capitali deve fondarsi su ragioni specifiche e concrete che dimostrino la persistente necessità di tale misura. Il Consiglio dovrebbe prestare particolare attenzione agli sviluppi dei procedimenti instaurati a livello nazionale. Eppure, nel caso di specie, esso si sarebbe limitato a citare una serie di fatti e ad affermare che le decisioni nazionali erano ancora in vigore. Dalla motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 non risulterebbe che tale istituzione si sia realmente interessata agli sviluppi a livello nazionale delle misure adottate contro il ricorrente. Il ricorrente contesta pertanto al Consiglio un’insufficiente considerazione dei mutamenti della situazione «col passar del tempo».
81 Il Consiglio avrebbe dovuto indicare nelle motivazioni dei suoi atti gli elementi che potevano dimostrare la sussistenza di prove e d’indizi seri alla base delle decisioni nazionali. Le memorie di motivazione inviate al ricorrente non conterrebbero, invece, nessuna precisazione al riguardo. Le motivazioni degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 non avrebbero potuto limitarsi a dare atto delle decisioni nazionali, ma avrebbero dovuto pure enunciare le informazioni pertinenti che il Consiglio traeva da dette decisioni per fondare la propria. Ebbene, il Consiglio non indicherebbe alcunché dei fatti addebitati al ricorrente in tali decisioni nazionali.
82 Il Consiglio contesta di non aver sufficientemente considerato i mutamenti della situazione «col passar del tempo». A partire dalla prima iscrizione, nel 2003, il ricorrente sarebbe stato mantenuto nell’elenco di congelamento dei capitali, all’esito dei riesami periodici del Consiglio, sulla base delle misure adottate dalle autorità statunitensi e britanniche.
83 Il Consiglio ritiene che le memorie di motivazione, in uno con gli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, presentino motivi convincenti che soddisfano l’obbligo di motivazione.
84 In primo luogo, occorre rammentare che il Consiglio, successivamente all’adozione, sul fondamento di decisioni di autorità nazionali competenti, di una decisione di iscrizione di una persona o di un gruppo nell’elenco di congelamento dei capitali, deve assicurarsi a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, che il mantenimento del nome dell’interessato nell’elenco controverso sia ancora giustificato.
85 Così come la verifica dell’esistenza di una decisione di un’autorità nazionale che soddisfi la definizione dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 si configura come una condizione preliminare fondamentale per l’adozione, da parte del Consiglio, della decisione iniziale di congelamento dei capitali, la verifica delle conseguenze riservate a tale decisione a livello nazionale risulta indispensabile nell’ambito dell’adozione di una decisione successiva di congelamento dei capitali (sentenze OMPI T‑228/02, punto 59 supra, EU:T:2006:384, punto 117, e dell’11 luglio 2007, Sison/Consiglio, T‑47/03, EU:T:2007:207, punto 164). Ciò che rileva, nel corso dell’esame del mantenimento del nome di una persona nell’elenco controverso, è accertare se, dal momento dell’iscrizione di tale persona in detto elenco o a partire dal riesame precedente, la situazione di fatto sia tanto mutata da non consentire più di trarre la medesima conclusione riguardo al coinvolgimento della persona in questione in attività terroristiche (sentenza del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, Racc., EU:C:2012:711, punto 82).
86 In secondo luogo, occorre rammentare che, secondo costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE, che dev’essere adeguata alla natura dell’atto in esame e al contesto in cui esso è stato adottato, deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo di legittimità. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni (v. sentenza OMPI T‑228/02, punto 59 supra, EU:T:2006:384, punto 141 e giurisprudenza citata).
87 Nel contesto dell’adozione di una decisione di congelamento dei capitali ai sensi del regolamento n. 2580/2001, la motivazione di quest’ultima dev’essere valutata anzitutto alla luce delle condizioni legali di applicazione di tale regolamento alla fattispecie, quali enunciate al suo articolo 2, paragrafo 3, e, per rinvio, all’articolo 1, paragrafo 4, ovvero all’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931, a seconda che si tratti di una decisione iniziale o di una decisione successiva di congelamento dei capitali (sentenza OMPI T‑228/02, punto 59 supra, EU:T:2006:384, punto 142).
88 A tale riguardo, il Tribunale non può ammettere che la motivazione possa consistere soltanto in una formulazione generica e stereotipata, ricalcata sulla lettera dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’articolo 1, paragrafi 4 o 6, della posizione comune 2001/931. Conformemente ai principi testé rammentati, il Consiglio è tenuto a menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione legale della sua decisione e le considerazioni che l’hanno indotto ad adottarla. La motivazione di una misura siffatta deve quindi indicare le ragioni specifiche e concrete per le quali il Consiglio considera applicabile all’interessato la normativa pertinente (v. sentenza OMPI, T‑228/02, punto 59 supra, EU:T:2006:384, punto 143 e giurisprudenza citata).
89 Pertanto, sia la motivazione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali sia la motivazione delle decisioni successive devono trattare non solo le condizioni legali di applicazione del regolamento n. 2580/2001, in particolare l’esistenza di una decisione nazionale assunta da un’autorità competente, ma altresì le ragioni specifiche e concrete per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale di valutazione, che l’interessato debba formare oggetto di una misura di congelamento dei capitali (sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punto 60).
90 In terzo luogo, quanto al controllo esercitato dal Tribunale, quest’ultimo ha riconosciuto che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie ai sensi degli articoli 75 TFUE, 215 TFUE e 352 TFUE, conformemente a una posizione comune adottata nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità sulle quali si fondano siffatte decisioni (v. sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punto 97 e giurisprudenza citata). Tuttavia, riconoscere al Consiglio detto margine discrezionale in materia non esonera il Tribunale dal controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione. Il giudice dell’Unione, in particolare, non solo è tenuto a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Nell’ambito di tale controllo, egli non può, però, sostituire la propria valutazione di opportunità a quella del Consiglio (v. sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punto 98 e giurisprudenza citata).
91 In quarto luogo, quanto ai fondamenti giuridici e fattuali di una decisione di congelamento dei capitali in materia di terrorismo, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, l’elenco di congelamento dei capitali è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulti che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, dei gruppi e delle entità interessati, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti.
92 La Corte, nella sentenza Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, punto 85 supra (EU:C:2012:711), ha ricordato come dal riferimento, nell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, alla decisione di un’«autorità competente» nonché a «informazioni precise» e a «prove o indizi seri e credibili» emerga che detta disposizione è intesa a proteggere le persone interessate, facendo sì che la loro iscrizione da parte del Consiglio nell’elenco controverso avvenga solo su di una base fattuale sufficientemente solida, e che la succitata posizione comune si propone di raggiungere tale obiettivo imponendo la necessità di una decisione assunta da un’autorità nazionale (punto 68 della sentenza). Difatti, ha rilevato la Corte, l’Unione manca di mezzi per condurre essa stessa indagini sul coinvolgimento di una determinata persona in atti terroristici (punto 69 della sentenza).
93 È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre esaminare le motivazioni alla base degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014.
94 Le memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 cominciano con un paragrafo in cui il Consiglio descrive il ricorrente come un «gruppo implicato in atti terroristici che, a partire dal 1988, ha regolarmente perpetrato e rivendicato attentati contro obiettivi israeliani, segnatamente rapimenti, aggressioni con armi da taglio o da fuoco contro civili e attentati suicidi dinamitardi su mezzi di trasporto pubblici o in luoghi pubblici». Il Consiglio enuncia che «Hamas ha organizzato attentati tanto dal lato israeliano della “Linea verde” quanto nei territori occupati» e che, «nel marzo 2005, Hamas ha proclamato una “tahdia” (periodo di calma), per cui le sue attività sono diminuite». Il Consiglio prosegue indicando che, «nondimeno, il 21 settembre 2005, una cellula di Hamas ha rapito e poi ucciso un Israeliano [e che,] in una videoregistrazione, Hamas ha affermato che l’ostaggio serviva a negoziare la liberazione di prigionieri palestinesi detenuti da Israele». Il Consiglio enuncia che «militanti di Hamas hanno partecipato al lancio di razzi contro il Sud d’Israele a partire dalla striscia di Gaza [e che], in passato, per commettere attentati contro civili in Israele, Hamas ha reclutato kamikaze offrendo aiuti alle rispettive famiglie». Il Consiglio aggiunge che, «nel giugno 2006, Hamas (incluso Hamas-lzz al-Din-aI-Qassem) è stato implicato nell’operazione che ha condotto al rapimento del soldato israeliano Gilad Shalit» (paragrafi 1 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014). Già nelle motivazioni del regolamento di esecuzione n. 1375/2011, del 22 dicembre 2011, il Consiglio indica che, «l’11 ottobre 2011, il [soldato Gilad Shalit] è stato liberato da Hamas, dopo cinque anni di detenzione, nell’ambito di uno scambio di prigionieri con Israele».
95 Il Consiglio ha indi stilato un elenco di «atti terroristici» che, a suo avviso, Hamas avrebbe condotto di recente, dal mese di gennaio 2010 (paragrafi 2 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014).
96 Dopo aver considerato che «tali atti rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, paragrafo 3, [lettere] a), b), c), d), f) e g), della posizione comune 2001/931 e sono stati commessi ai fini enunciati all’articolo 1, paragrafo 3, [punti] da i) a iii), di detta posizione comune», e che a «Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) si applica l’articolo 2, paragrafo 3, [punto] ii), del regolamento n. 2580/2001» (paragrafi 3 e 4 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014), il Consiglio parla di decisioni che autorità statunitensi e britanniche avrebbero, come risulta dalle motivazioni e dal fascicolo, adottato nel 2001 nei confronti del ricorrente (paragrafi da 5 a 7 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014). Nelle motivazioni del regolamento di esecuzione n. 790/2014, del 22 luglio 2014, il Consiglio evoca, per la prima volta, una decisione statunitense del 18 luglio 2012.
97 Le decisioni menzionate dal Consiglio sono, da un lato, una decisione del Secretary of State for the Home Departement (Ministro degli Interni, Regno Unito) del 29 marzo 2001, dall’altro, decisioni del governo degli Stati Uniti adottate in applicazione dell’articolo 219 dell’US Immigration and Nationality Act (legge statunitense sull’immigrazione e sulla cittadinanza; in prosieguo: l’«INA») e del decreto esecutivo 13224.
98 Quanto a dette decisioni, il Consiglio fa valere che quella del Regno Unito è stata riesaminata regolarmente da una commissione governativa nazionale, mentre quelle statunitensi sono passibili di un controllo amministrativo e giurisdizionale.
99 Il Consiglio deduce da tali considerazioni che «ad adottare le decisioni nei confronti di Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) sono state pertanto autorità competenti ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931» (paragrafi 8 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014).
100 Infine, il Consiglio «constata che le decisioni summenzionate (…) sono tuttora in vigore e (…) considera che i motivi che hanno fondato l’iscrizione di Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) nell’elenco [di congelamento dei capitali] sono ancora giustificati» (paragrafi 9 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014). Il Consiglio ne conclude che il ricorrente deve restare iscritto in detto elenco (paragrafi 10 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014).
101 Per prima cosa, e a prescindere se le deduzioni esposte al precedente punto 99 siano corrette, occorre rilevare che, per quanto l’elenco dei fatti violenti avvenuti nel periodo successivo al 2004, e più esattamente dal 2010 al 2011, stilato dal Consiglio nei paragrafi 1 e 2 delle memorie di motivazione dei suoi atti da luglio 2011 a luglio 2014 abbia un peso decisivo nella valutazione dell’opportunità di mantenere il congelamento dei capitali del ricorrente, atteso che è su detto elenco che il Consiglio fonda la constatazione di attività terroristiche in capo al ricorrente nel corso di detto periodo, nessuno di tali fatti è stato esaminato nelle decisioni nazionali del 2001 cui è fatto riferimento nei paragrafi 5 e 6 delle memorie di motivazione suddette.
102 Tutti detti fatti, invero, sono successivi alle decisioni nazionali citate e non possono quindi esservi stati esaminati.
103 Anche se le memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 enunciano che le decisioni nazionali che essi evocano sono rimaste in vigore, tali atti non fanno alcun riferimento a decisioni nazionali più recenti, tanto meno alle motivazioni delle stesse, tranne gli atti del Consiglio di luglio 2014, che menzionano, per la prima volta, una decisione statunitense del 18 luglio 2012.
104 A fronte delle censure mosse al riguardo dal ricorrente, il Consiglio non produce alcuna decisione più recente delle autorità statunitensi o britanniche di cui provi che abbia disposto quando ha adottato i propri atti da luglio 2011 a luglio 2014 e dalla quale risulti, in concreto, che i fatti successivi al 2004 elencati nelle memorie di motivazione siano stati realmente esaminati e valutati da dette autorità.
105 Invero, relativamente al procedimento nel Regno Unito, il Consiglio non produce nessuna decisione successiva al 2001.
106 Quanto alle decisioni statunitensi adottate in applicazione dell’articolo 219 dell’INA, il Consiglio non produce nessuna decisione successiva al 2003. Per la decisione del 18 luglio 2012, adottata in applicazione dell’articolo 219 dell’INA e menzionata per la prima volta nella memoria di motivazione degli atti del Consiglio di luglio 2014, il Consiglio non fornisce nessun elemento che consenta di conoscerne le motivazioni concrete in riferimento all’elenco dei fatti violenti contenuto nella memoria di motivazione di detti atti. Più in generale, e per quanto attiene ai motivi della designazione operata in applicazione dell’articolo 219 dell’INA, il Consiglio produce solamente un documento del 1997. Per le decisioni statunitensi adottate in applicazione del decreto esecutivo 13224, il Consiglio produce dinanzi al Tribunale unicamente una decisione del 31 ottobre 2001. Il Consiglio non produce nessuna decisione ulteriore del governo degli Stati Uniti in applicazione di detto testo. Per quanto attiene ai motivi della designazione, il Consiglio produce un documento senza data, che proverrebbe dal Tesoro americano, il quale menziona Hamas facendo riferimento a fatti i più recenti dei quali risalirebbero a giugno 2003.
107 Quanto alle decisioni nazionali evocate per la prima volta in udienza, esse costituiscono – a parte il fatto che non sono state prodotte – un tentativo di motivazione tardiva, irricevibile (v., in tal senso, sentenze del 12 novembre 2013, North Drilling/Consiglio, T‑552/12, EU:T:2013:590, punto 26, e del 12 dicembre 2013, Nabipour e a./Consiglio, T‑58/12, EU:T:2013:640, punti da 36 a 39). Si deve peraltro rilevare che tali decisioni non sono citate nella memoria di motivazione degli atti del Consiglio di luglio 2014, successivi all’udienza.
108 Il Consiglio, per contro, fa valere nelle sue osservazioni in merito alla memoria integrativa, che basterebbe una rassegna stampa per constatare che il ricorrente rivendica regolarmente atti terroristici.
109 Tale argomento, in uno con l’assenza di qualsiasi riferimento, nelle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, a decisioni di autorità competenti più recenti dei fatti imputati e che rimandino a detti fatti, prova in maniera chiara che il Consiglio ha fondato la sua imputazione al ricorrente dei fatti di terrorismo considerati per il periodo successivo al 2004 non su valutazioni contenute in decisioni di autorità competenti, bensì su informazioni da esso stesso estrapolate dalla stampa.
110 Ora, come si evince dagli elementi richiamati ai precedenti punti 91 e 92, la posizione comune 2001/931 esige, ai fini della tutela delle persone interessate e considerata l’assenza di strumenti di indagine propri dell’Unione, che la base fattuale di una decisione dell’Unione di congelamento dei capitali in materia di terrorismo poggi non su elementi che il Consiglio abbia estrapolato dalla stampa o da Internet, bensì su elementi concretamente esaminati e valutati in decisioni di autorità nazionali competenti ai sensi della posizione comune 2001/931.
111 Solo su una siffatta affidabile base fattuale il Consiglio può poi esercitare l’ampio potere discrezionale di cui dispone nell’ambito dell’adozione di decisioni di congelamento dei capitali a livello dell’Unione, in particolare per quanto attiene alle considerazioni di opportunità sulle quali tali decisioni sono fondate.
112 Si evince dalle suesposte considerazioni che il Consiglio non ha rispettato tali prescrizioni della posizione comune 2001/931.
113 Le motivazioni degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 rivelano, anzi, un ragionamento del Consiglio in senso contrario a quanto richiede detta posizione comune.
114 Infatti, invece di ricorrere, quale fondamento fattuale della sua valutazione, a decisioni di autorità competenti adottate in considerazione di fatti precisi e sulla base dei medesimi, verificare poi se detti fatti fossero realmente «atti terroristici» e il gruppo interessato realmente «un gruppo» ai sensi delle definizioni della posizione comune 2001/931 e decidere, infine, su tale base e nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale, di adottare eventualmente una decisione a livello dell’Unione, il Consiglio ha, nelle memorie di motivazione dei suoi atti da luglio 2011 a luglio 2014, proceduto all’inverso.
115 Esso parte da valutazioni che sono, in realtà, sue proprie, qualificando il ricorrente come terrorista fin dalla prima frase delle memorie di motivazione – talché la questione che le motivazioni sono chiamate a risolvere è risolta a monte – e imputandogli una serie di fatti di violenza da esso ricavati dalla stampa e da Internet (paragrafi 1 e 2 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014).
116 Occorre osservare, a tal riguardo, che la circostanza che si tratti di un riesame dell’elenco di congelamento dei capitali, dunque di un esame successivo ad altri, non può giustificare tale qualificazione aprioristica. Senza per questo ignorare il passato, il riesame di una misura di congelamento dei capitali è teoricamente aperto alla possibilità che la persona o il gruppo interessato non sia più terrorista al momento in cui il Consiglio decide. È dunque solo al termine di tale riesame che il Consiglio può trarre le sue conclusioni.
117 Il Consiglio dichiara, poi, che i fatti che imputa al ricorrente rientrano nella definizione di atto terroristico ai sensi della posizione comune 2001/931 e che il ricorrente è un gruppo ai sensi di detta posizione comune (paragrafi 3 e 4 delle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014).
118 Solo di seguito a tali affermazioni il Consiglio menziona decisioni di autorità nazionali, le quali sono tuttavia, perlomeno nel caso degli atti del Consiglio da luglio 2011 a febbraio 2014, anteriori ai fatti imputati.
119 Il Consiglio non tenta di provare, nelle memorie di motivazione di tali atti, che eventuali decisioni nazionali di riesame successive, oppure altre decisioni di autorità competenti, abbiano concretamente esaminato e valutato i fatti concreti menzionati all’inizio delle stesse memorie. Esso si limita piuttosto, nelle memorie di motivazione dei suoi atti da luglio 2011 a luglio 2014, a citare le decisioni nazionali iniziali e ad indicare, puramente e semplicemente, che sono ancora in vigore. Soltanto nella motivazione degli atti di luglio 2014 il Consiglio menziona una decisione statunitense posteriore ai fatti concretamente imputati al ricorrente, anche in tal caso, però, senza dimostrare che tale decisione abbia realmente esaminato e valutato i fatti specifici menzionati all’inizio della medesima memoria di motivazione.
120 Al pari di quella che ha dato luogo alla sentenza del 16 ottobre 2014, LTTE/Consiglio (T‑208/11 e T‑508/11, Racc., EU:T:2014:885), la presente causa si distingue, pertanto, nettamente dalle altre cause che hanno inaugurato il contenzioso relativo alle misure di congelamento dei capitali per fatti di terrorismo, dinanzi al Tribunale, in seguito all’adozione della posizione comune 2001/931 (cause Al-Aqsa/Consiglio, Sison/Consiglio e People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio).
121 Infatti, mentre, in dette prime cause del contenzioso dell’Unione in materia di terrorismo, la base fattuale dei regolamenti del Consiglio trovava origine in decisioni di autorità nazionali competenti, il Consiglio non si fonda più, nella specie, su fatti già verificati da autorità nazionali, ma procede esso stesso a proprie imputazioni fattuali autonome sulla base di informazioni ricavate dalla stampa o da Internet. Così facendo, il Consiglio esercita le funzioni di «autorità competente» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931; ciò non rientra tuttavia né nella sua competenza secondo tale posizione comune, né nei suoi mezzi, come rilevato sostanzialmente dalla Corte.
122 Invero, nella causa all’origine della sentenza PMOI T‑256/07, punto 59 supra (EU:T:2008:461, punto 90), gli atti elencati nelle motivazioni del congelamento dei capitali trasmesse dal Consiglio alla People’s Mojahedin Organization of Iran (in prosieguo: la «PMOI») non risultavano da valutazioni autonome del Consiglio, bensì da valutazioni dell’autorità nazionale competente. Come si evince dal punto 90 della sentenza PMOI T‑256/07, punto 59 supra (EU:T:2008:461), nella memoria di motivazione del 30 gennaio 2007 trasmessa al gruppo interessato (la PMOI) erano citati atti terroristici di cui la PMOI sarebbe stata responsabile e precisato che, «in ragione [degli stessi], era stata presa una decisione da parte di un’autorità nazionale competente». Gli atti elencati nella memoria di motivazione del Consiglio del 30 gennaio 2007, trasmessa alla PMOI, erano dunque stati esaminati e valutati nei confronti di tale gruppo dall’autorità nazionale competente. Diversamente che nella presente fattispecie, non era stato il Consiglio a rilevarli autonomamente.
123 Analogamente, nella causa T‑348/07, Al-Aqsa/Consiglio, il Tribunale disponeva del testo delle decisioni di autorità competenti invocate nella memoria di motivazione dei regolamenti impugnati e lo ha analizzato in dettaglio. Esso ha concluso che il Consiglio, ritenendo che il ricorrente sapesse che i capitali che raccoglieva sarebbero stati utilizzati a fini terroristici, non era incorso in alcun manifesto errore di valutazione (sentenza del 9 settembre 2010, Al-Aqsa/Consiglio T‑348/07, Racc., EU:T:2010:373, punti da 121 a 133). La base fattuale sulla quale il Consiglio lavorava era dunque, per come accertato dal Tribunale, una base fattuale del tutto solida, risultante direttamente dagli accertamenti compiuti dalle autorità nazionali competenti. Nella sentenza dell’11 luglio 2007, Al-Aqsa/Consiglio (T‑327/03, EU:T:2007:211), si evince parimenti in maniera chiara dalle motivazioni (punti da 17 a 20 della sentenza) che le valutazioni alla base della misura di congelamento dei capitali dell’Unione si fondavano su accertamenti di fatto provenienti non dal Consiglio, bensì da decisioni di autorità nazionali competenti.
124 Anche nella causa T‑341/07, Sison/Consiglio, le valutazioni alla base della misura di congelamento dei capitali erano tratte da accertamenti di fatto non propri del Consiglio, ma provenienti da decisioni con forza di giudicato adottate da autorità nazionali competenti [Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) e arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage (tribunale distrettuale dell’Aja, Paesi Bassi)] (sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punti 1, 88 e da 100 a 105).
125 Si deve aggiungere che, ancorché le motivazioni fattuali degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, dunque l’elenco dei fatti imputati dal Consiglio al ricorrente nel caso di specie, non costituiscano una valutazione giudiziaria con forza di giudicato, esse hanno svolto un ruolo decisivo nella valutazione, da parte del Consiglio, dell’opportunità di mantenere l’iscrizione del ricorrente nell’elenco di congelamento dei capitali e il Consiglio, lungi dal dimostrare di aver fondato tali motivazioni su decisioni di autorità competenti, attesta di essersi basato, in realtà, su estratti stampa o Internet.
126 A giudizio del Tribunale, tale approccio è contrario al sistema a due livelli instaurato dalla posizione comune 2001/931 in materia di terrorismo.
127 Se è vero, come rilevato dalla Corte, che l’importante, nel corso di un riesame, è accertare se, dal momento dell’iscrizione della persona di cui trattasi nell’elenco di congelamento dei capitali o a partire dal riesame precedente, la situazione di fatto sia tanto mutata da non consentire più di trarre la medesima conclusione riguardo al coinvolgimento della persona in questione in attività terroristiche (sentenza Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, punto 85 supra, EU:C:2012:711, punto 82) – talché il Consiglio può, se del caso e nell’ambito del suo ampio potere discrezionale, decidere di mantenere una persona nell’elenco di congelamento dei capitali se la situazione di fatto non è mutata –, è vero pure che ogni nuovo atto terroristico che il Consiglio inserisca nelle sue motivazioni in occasione di tale riesame, al fine di giustificare il mantenimento dell’iscrizione della persona di cui trattasi nell’elenco di congelamento dei capitali, deve, nel sistema decisionale a due livelli istituito dalla posizione comune 2001/931 e a causa della mancanza di strumenti di indagine del Consiglio, essere stato oggetto di un esame e di una decisione di un’autorità competente ai sensi di tale posizione comune (sentenza LTTE/Consiglio, punto 120 supra, EU:T:2014:885, punto 204).
128 Invano il Consiglio e la Commissione provano a sostenere che l’assenza di riferimenti, nelle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, a decisioni di autorità competenti precise che abbiano concretamente esaminato e valutato i fatti indicati all’inizio delle stesse memorie sia imputabile al ricorrente, il quale avrebbe potuto e dovuto, a loro avviso, contestare a livello nazionale le misure restrittive adottate nei suoi confronti.
129 Da un lato, l’obbligo del Consiglio di fondare le proprie decisioni di congelamento dei capitali in materia di terrorismo su una base fattuale tratta da decisioni di autorità competenti discende direttamente dal sistema a due livelli instaurato dalla posizione comune 2001/931, come confermato dalla sentenza Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, punto 85 supra (EU:C:2012:711, punti 68 e 69).
130 Tale obbligo non dipende dunque dal comportamento della persona o del gruppo di cui trattasi. In forza dell’obbligo di motivazione, il quale costituisce una formalità sostanziale, il Consiglio è tenuto a indicare, nella motivazione delle sue decisioni di congelamento dei capitali, le decisioni di autorità nazionali competenti che abbiano concretamente esaminato e valutato i fatti di terrorismo che esso riprende come base fattuale delle sue proprie decisioni.
131 Dall’altro lato, l’argomento del Consiglio e della Commissione non fa, in definitiva, che corroborare la constatazione, di cui al precedente punto 109, secondo la quale il Consiglio si è fondato, in realtà, non su valutazioni contenute in decisioni di autorità competenti, ma su informazioni di stampa o d’Internet. A tal riguardo, sembra paradossale che il Consiglio addebiti al ricorrente di non avere contestato a livello nazionale imputazioni fattuali che esso stesso non riesce a collegare a una qualsivoglia decisione di un’autorità competente precisa.
132 Infine, occorre aggiungere che l’insieme delle constatazioni testé effettuate non eccede la portata del controllo ristretto di competenza del Tribunale, vertente, nel rispetto dell’ampio potere discrezionale del Consiglio, sull’osservanza delle regole di procedura e sull’esattezza materiale dei fatti. È in tal senso, del resto, che il Tribunale, nella sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra (EU:T:2009:372), è stato chiamato a verificare – e ha potuto constatare – che i fatti addebitati al sig. Sison esposti nella memoria di motivazione del mantenimento della sua iscrizione nell’elenco di congelamento dei capitali fossero debitamente dimostrati dagli accertamenti svolti, con potere sovrano, dalle autorità olandesi (Raad van State e arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage) nelle decisioni evocate dal Consiglio nella medesima memoria di motivazione (sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punti 87 e 88).
133 Per contro, nella specie, il Tribunale non rinviene, nelle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, riferimenti ad alcuna decisione di autorità competente alle cui motivazioni possa ricondurre gli elementi di fatto imputati dal Consiglio al ricorrente.
134 Inoltre, sempre relativamente alla sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra (EU:T:2009:372), occorre rilevare che il Tribunale, mentre ha constatato che i fatti esposti nelle motivazioni degli atti del Consiglio provenivano effettivamente dalle due decisioni olandesi evocate nelle medesime motivazioni, ha tuttavia negato a queste stesse decisioni la natura di decisioni di autorità competenti, rilevando che esse non avevano ad oggetto l’applicazione di una misura di tipo preventivo o repressivo, all’interessato, a titolo della lotta al terrorismo (sentenza Sison T‑341/07, punto 59 supra, EU:T:2009:372, punti da 107 a 115).
135 Se dunque il Tribunale ha potuto respingere accertamenti di fatto provenienti pur sempre da autorità competenti, sulla base del rilievo che le decisioni di tali autorità non costituivano «condann[e o] apertura di indagini o di azioni penali», a fortiori, nella specie, non può essere conferito ad articoli di stampa – peraltro non menzionati nelle memorie di motivazione degli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014 – lo status processuale e probatorio riservato dalla posizione comune 2001/931 alle sole decisioni di autorità competenti.
136 Il Tribunale, infine, ritiene opportuno sottolineare l’importanza delle garanzie offerte dai diritti fondamentali in tale contesto (v. conclusioni Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Racc., EU:C:2011:482, paragrafi da 235 a 238).
137 Tutto ciò considerato, si deve concludere che il Consiglio, con gli atti adottati da luglio 2011 a luglio 2014 nelle circostanze testé esposte, ha violato tanto l’articolo 1 della posizione comune 2001/931 quanto l’obbligo di motivazione.
138 Il Consiglio fa tuttavia valere che nella presente causa il coinvolgimento del ricorrente nel terrorismo risulterebbe in ogni caso accertato. Esso rinvia, al riguardo, ai punti del ricorso nei quali il ricorrente indica, da un lato, di essersi discostato dalla propria linea di condotta, consistente nel risparmiare i civili, solo in un momento preciso, a seguito del «massacro nella Tomba dei Patriarchi», compiuto da un israeliano il 25 febbraio 1994, e, dall’altro, che la pratica degli attentati suicidi è stata solo transitoria. Il Consiglio aggiunge che il ricorrente non contesta la sua responsabilità nella cattura del soldato Gilad Shalit e nella morte di soldati israeliani.
139 Si deve constatare che, in tal modo, il Consiglio procede, in sostanza, dinanzi al Tribunale, a una sostituzione dei motivi dei suoi atti da luglio 2011 a luglio 2014, riducendo i motivi ivi inizialmente accolti a meri elementi fattuali che, a suo avviso, il ricorrente avrebbe ammesso dinanzi al Tribunale.
140 Tuttavia, il Tribunale non può, nelle circostanze di specie, compiere una valutazione che spetta al Consiglio, con statuizione unanime, operare.
141 Alla luce delle suesposte considerazioni, dalle quali risulta che il Consiglio ha violato tanto l’articolo 1 della posizione comune 2001/931 quanto, mancando riferimenti nelle motivazioni a decisioni di autorità competenti relative ai fatti imputati al ricorrente, l’obbligo di motivazione, occorre annullare, nei limiti in cui si riferiscono al ricorrente, gli atti del Consiglio da luglio 2011 a luglio 2014, così come gli atti del Consiglio di luglio 2010 e di gennaio 2011, di cui è pacifica la medesima assenza di riferimenti a decisioni di autorità competenti relative ai fatti imputati al ricorrente e che sono, dunque, inficiati dalla medesima violazione dell’obbligo di motivazione.
142 Il Tribunale rimarca che tali annullamenti, dovuti a vizi procedurali sostanziali, non implicano nessuna valutazione di fondo sulla questione della qualificazione del ricorrente come gruppo terroristico ai sensi della posizione comune 2001/931.
143 Tutto ciò considerato, occorre accogliere il presente ricorso e annullare gli atti impugnati, con esclusione dell’avviso di luglio 2010 rispetto al quale il ricorso va respinto (v. supra, punto 76).
144 Riguardo agli effetti nel tempo di tali annullamenti, senza necessità di pronunciarsi sulla natura degli atti impugnati in base all’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, si deve osservare che l’articolo 264, secondo comma, TFUE consente al giudice dell’Unione di precisare, ove lo reputi necessario, gli effetti degli atti annullati che devono essere considerati definitivi.
145 Nelle circostanze di specie, il Tribunale ritiene che, per scongiurare il rischio di una lesione grave e irreversibile dell’efficacia delle misure restrittive, pur tenendo conto dell’importante impatto delle medesime sui diritti e sulle libertà del ricorrente, occorra, ai sensi dell’articolo 264 TFUE, sospendere gli effetti della presente sentenza, quanto agli atti del Consiglio di luglio 2014, per un periodo di tre mesi dalla pronuncia ovvero, se sarà proposta impugnazione entro il termine fissato all’articolo 56, primo comma, dello Statuto della Corte, finché la Corte non statuirà sulla medesima.
Sulle spese
146 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio, essendo rimasto sostanzialmente soccombente, dev’essere condannato alle spese, conformemente alla domanda formulata in tal senso dal ricorrente.
147 In applicazione dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto la Commissione deve sopportare le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le decisioni 2010/386/PESC del Consiglio, del 12 luglio 2010, 2011/70/PESC del Consiglio, del 31 gennaio 2011, 2011/430/PESC del Consiglio, del 18 luglio 2011, che aggiornano l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, le decisioni 2011/872/PESC del Consiglio, del 22 dicembre 2011, 2012/333/PESC del Consiglio, del 25 giugno 2012, 2012/765/PESC del Consiglio, del 10 dicembre 2012, 2013/395/PESC del Consiglio, del 25 luglio 2013, 2014/72/PESC del Consiglio, del 10 febbraio 2014, e 2014/483/PESC del Consiglio, del 22 luglio 2014, che aggiornano l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abrogano, rispettivamente, le decisioni 2011/430, 2011/872, 2012/333, 2012/765, 2013/395 e 2014/72, sono annullate nelle parti che si riferiscono a Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
2) I regolamenti di esecuzione (UE) n. 610/2010 del Consiglio, del 12 luglio 2010, n. 83/2011 del Consiglio, del 31 gennaio 2011, n. 687/2011 del Consiglio, del 18 luglio 2011, n. 1375/2011 del Consiglio, del 22 dicembre 2011, n. 542/2012 del Consiglio, del 25 giugno 2012, n. 1169/2012 del Consiglio, del 10 dicembre 2012, n. 714/2013 del Consiglio, del 25 luglio 2013, n. 125/2014 del Consiglio, del 10 febbraio 2014, e n. 790/2014 del Consiglio, del 22 luglio 2014, che attuano l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abrogano, rispettivamente, i regolamenti di esecuzione (UE) n. 1285/2009, n. 610/2010, n. 83/2011, n. 687/2011, n. 1375/2011, n. 542/2012, n. 1169/2012, n. 714/2013 e n. 125/2014, sono annullati nelle parti che si riferiscono a Hamas (incluso Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
3) Gli effetti della decisione 2014/483 e del regolamento di esecuzione n. 790/2014 sono mantenuti per tre mesi dalla pronuncia della presente sentenza ovvero, se sarà proposta impugnazione entro il termine fissato all’articolo 56, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, finché la Corte non statuirà sulla medesima.
4) Il ricorso è respinto quanto al resto.
5) Il Consiglio dell’Unione europea è condannato a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute da Hamas.
6) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
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Firme
Indice
Fatti
Procedimento e nuovi sviluppi in corso di giudizio
Conclusioni delle parti
In diritto
Considerazioni preliminari sull’oggetto del ricorso nonché sulla portata e sulla ricevibilità delle osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012
Sull’oggetto del ricorso
Sulla portata e sulla ricevibilità delle osservazioni del ricorrente del 28 giugno 2012
Sulla ricevibilità del ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento dell’avviso di luglio 2010
Sulla domanda di annullamento degli atti del Consiglio da luglio 2010 a luglio 2014
Sulle spese