Language of document : ECLI:EU:C:2021:38

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. PIKAMÄE

fremsat den 20. januar 2021 (1) (i)

Sag C-928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – regler for institutionerne – social- og arbejdsmarkedspolitik – artikel 154 TEUF og 155 TEUF – dialog mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan – information og høring af arbejdsmarkedets parter – aftale indgået af arbejdsmarkedets parter – information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes centraladministrationer – Kommissionens afslag på at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen – kvalificering af retsakter vedtaget i forbindelse med proceduren for iværksættelse – Kommissionens skønsmargen – den retslige prøvelses omfang – pligt til at begrunde afgørelsen om afslag«






1.        European Federation of Public Service Unions (EPSU) (en europæisk sammenslutning af fagforeninger for offentligt ansatte) har i appelskriftet nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver Den Europæiske Unions Rets dom af 24. oktober 2019, EPSU og Goudriaan mod Kommissionen (2) (herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen i et annullationssøgsmål anlagt af sagsøgerne i første instans (EPSU og Jan Goudriaan) til prøvelse af den afgørelse, som Kommissionen traf ved skrivelse af 5. marts 2018 (herefter »den omtvistede afgørelse«), og hvorved Kommissionen afslog at forelægge Rådet for Den Europæiske Union et forslag til afgørelse om iværksættelse af en aftale, der var indgået mellem arbejdsmarkedets parter (3) (herefter »den omhandlede aftale«) (4).

2.        Domstolen skal i den foreliggende sag tage stilling til fortolkningen af artikel 155, stk. 2, TEUF. Det er ganske vist ikke første gang, at Kommissionen har gjort indsigelse mod en aftale, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet på plads (5), men det er første gang, at en sådan indsigelse er blevet indbragt for Domstolen, og at den skal tage stilling til Kommissionens beføjelser og forpligtelser i forbindelse med proceduren for iværksættelse af de aftaler, som arbejdsmarkedets parter indgår i henhold til denne bestemmelse (6).

3.        Domstolen skal således undersøge, om Kommissionen ud over at kontrollere lovligheden af den aftale, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet på plads, og deres repræsentativitet kan kontrollere, om det er hensigtsmæssigt at iværksætte denne aftale.

I.      Retsforskrifter

4.        Artikel 152, stk. 1, TEUF foreskriver:

»Unionen anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter. Den letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed.«

5.        Det fremgår af artikel 153, stk. 1, TEUF, at Unionen med henblik på at virkeliggøre de i artikel 151 fastlagte mål støtter og supplerer medlemsstaternes indsats på en række områder, herunder »information og høring af arbejdstagerne«.

6.        Artikel 154 TEUF bestemmer:

»1.      Kommissionen har til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter på EU-plan og træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at lette dialogen mellem dem, idet den samtidig sørger for en afbalanceret støtte til begge parter.

2.      Med henblik herpå konsulterer Kommissionen arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en EU-indsats, før den fremsætter forslag på det sociale og arbejdsmarkedspolitiske område.

3.      Hvis Kommissionen efter denne konsultation finder en EU-indsats hensigtsmæssig, konsulterer den arbejdsmarkedets parter om indholdet af det påtænkte forslag. Arbejdsmarkedets parter afgiver en udtalelse eller om nødvendigt en henstilling til Kommissionen.

4.      I forbindelse med den i stk. 2 og 3 nævnte konsultation kan arbejdsmarkedets parter meddele Kommissionen, at de ønsker at indlede processen i artikel 155. Varigheden af denne proces må ikke overstige ni måneder, medmindre arbejdsmarkedets parter og Kommissionen i fællesskab træffer beslutning om en forlængelse.«

7.        Artikel 155 TEUF har følgende ordlyd:

»1.      Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan kan, hvis parterne finder det ønskeligt, føre til overenskomstmæssige forbindelser, herunder aftaler.

2.      Iværksættelsen af aftaler, der indgås på EU-plan, finder sted enten efter de fremgangsmåder og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender, eller i spørgsmål under artikel 153 efter fælles anmodning fra de underskrivende parter ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen. Europa-Parlamentet underrettes.

Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, når den pågældende aftale indeholder en eller flere bestemmelser, der vedrører et af de områder, hvor der kræves enstemmighed i henhold til artikel 153, stk. 2.«

II.    Sagens baggrund

8.        Retten har i den appellerede doms præmis 1-6 gennemgået sagens baggrund, der med henblik på den foreliggende sag kan sammenfattes som følger.

9.        Ved høringsdokument af 10. april 2015 (7) opfordrede Kommissionen på grundlag af artikel 154, stk. 2, TEUF arbejdsmarkedets parter til at udtale sig om de mulige retningslinjer for en EU-indsats vedrørende en konsolidering af direktiverne om information og høring af arbejdstagere. Denne høring vedrørte bl.a. en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet for disse direktiver til at omfatte tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes offentlige forvaltninger.

10.      Den 2. juni 2015 meddelte arbejdsmarkedets parter med sæde i udvalget for social dialog for centraladministrationerne, nemlig dels TUNED, dels EUPAE, på grundlag af artikel 154, stk. 4, TEUF Kommissionen, at de ønskede at forhandle om og indgå en aftale i henhold til artikel 155, stk. 1, TEUF.

11.      Den 21. december 2015 undertegnede TUNED og EUPAE en aftale med titlen »Generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationer«.

12.      Ved skrivelse af 1. februar 2016 anmodede TUNED og EUPAE i fællesskab Kommissionen om at fremsætte et forslag med henblik på iværksættelse af den omhandlede aftale på EU-plan ved en afgørelse truffet af Rådet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF.

13.      Den 5. marts 2018 meddelte Kommissionen TUNED og EUPAE, at den havde truffet afgørelse om at afslå at fremsætte et forslag til afgørelse om iværksættelse af den omhandlede aftale på EU-plan.

14.      I den omtvistede afgørelse anførte Kommissionen i det væsentlige indledningsvis, at centraladministrationerne var under medlemsstaternes regeringers myndighed, at de udøvede offentlige myndighedsbeføjelser, og at deres struktur, deres organisation og deres funktion helt og holdent henhørte under medlemsstaternes kompetence. Kommissionen fremhævede dernæst, at der allerede i mange medlemsstater fandtes bestemmelser, som sikrede en vis grad af information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer. Kommissionen konstaterede endelig, at betydningen af de nævnte administrationer afhang af graden af centralisering eller decentralisering i medlemsstaterne, således at beskyttelsesniveauet for tjenestemænd og andre ansatte i de offentlige forvaltninger ville variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvis den omhandlede aftale blev iværksat ved en afgørelse truffet af Rådet.

III. Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom

15.      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2018 anlagde sagsøgerne i første instans sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

16.      Til støtte for dette søgsmål fremsatte sagsøgerne i første instans i det væsentlige to anbringender om henholdsvis en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af Kommissionens beføjelser og den utilstrækkelige og åbenbart urigtige karakter af begrundelsen for den omtvistede afgørelse.

17.      Kommissionen nedlagde påstand om frifindelse.

18.      Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen i det hele og pålagde parterne at bære hver deres egne sagsomkostninger.

19.      Efter at Retten i den appellerede doms præmis 19-36 havde undersøgt, om den omtvistede afgørelse kunne anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF, og fastslået, at det søgsmål, der var anlagt til prøvelse af denne afgørelse, i denne henseende kunne antages til realitetsbehandling, bemærkede Retten i denne doms præmis 37-40, at en af sagsøgerne havde søgsmålskompetence, og at det derfor var ufornødent at undersøge, om den anden sagsøger havde en sådan kompetence.

20.      For så vidt angår realiteten med hensyn til dette søgsmål forkastede Retten sagsøgernes første anbringende, idet den i den appellerede doms præmis 49-90 bl.a. foretog en objektiv, kontekstbestemt og formålsbestemt fortolkning af artikel 155, stk. 2, TEUF og i denne doms præmis 91-102 undersøgte de EU-retlige principper og formål, som sagsøgerne havde påberåbt sig til støtte for deres fortolkning af denne bestemmelse. Den konkluderede i den nævnte doms præmis 104, at Kommissionen ved at afslå at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af den omhandlede aftale ikke havde begået en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af dens beføjelser.

21.      Med hensyn til det andet anbringende i sagen undersøgte Retten i den appellerede doms præmis 108-140, om Kommissionen havde overholdt begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF i den omtvistede afgørelse, og om den begrundelse, der var angivet i denne afgørelse, var rigtig. Efter at have fastslået, at den omtvistede afgørelse skulle undergives en begrænset prøvelse, fandt Retten, at den omtvistede afgørelse opfyldte begrundelseskravet i artikel 296 TEUF både med hensyn til de anførte grundes tilstrækkelighed og med hensyn til deres rigtighed.

22.      Retten frifandt derfor Kommissionen i det hele.

IV.    Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen

23.      Jan Goudriaan har ved processkrift af 2. marts 2020 meddelt Domstolen, at han ikke er part i appelsagen ved Domstolen.

24.      EPSU har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:

–        Den appellerede dom ophæves.

–        Den omtvistede afgørelse annulleres […]

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

25.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes […]

–        EPSU tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

26.      EPSU og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. oktober 2020

V.      Retlig bedømmelse

27.      Den foreliggende appelsag ved Domstolen er baseret på fire forskellige anbringender.

28.      Med det første anbringende har EPSU gjort gældende, at direktiver vedtaget ved afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF er af lovgivningsmæssig karakter (8). Med det andet anbringende har EPSU gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fortolkede artikel 154 TEUF og 155 TEUF (9). Det tredje anbringende vedrører en retlig fejl i forbindelse med vurderingen af omfanget af Rettens retslige prøvelse (10). Med det fjerde anbringende har EPSU gjort gældende, at Retten begik en fejl, da den tiltrådte begrundelsen i den omtvistede afgørelse (11).

29.      Jeg vil først under ét behandle det første og det andet anbringende, som er uløseligt forbundet med hinanden, og som i det væsentlige vedrører den angiveligt fejlagtige fortolkning af artikel 154 TEUF og 155 TEUF. Dernæst vil jeg undersøge det tredje og det fjerde anbringende i den rækkefølge, hvori de er anført.

A.      Det første og det andet anbringende om fejlagtig fortolkning af artikel 154 TEUF og 155 TEUF

1.      Parternes argumenter

30.      EPSU har for det første foreholdt Retten, at den med urette forkastede EPSU’s første anbringende, eftersom den med urette fastslog, at direktiver vedtaget ved afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF er af ikke-lovgivningsmæssig karakter (12).

31.      I denne henseende har EPSU indledningsvis gjort gældende, at konsekvenserne af de direktiver, der vedtages ved afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, ikke adskiller sig fra konsekvenserne af de direktiver, der vedtages i henhold til artikel 153 TEUF. Retten støttede sig dernæst med urette på de proceduremæssige aspekter og kvalificeringen af den retsakt, der var vedtaget i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, i stedet for at lægge vægt på dens materielle virkninger (13). EPSU har endelig gjort gældende, at proceduren i denne bestemmelse er en særlig lovgivningsprocedure som omhandlet i artikel 289, stk. 2, TEUF. Henvisningen til dom af 6. september 2017 i sagen Slovakiet og Ungarn mod Rådet (14) er som følge heraf ikke relevant og kan ikke medføre, at foranstaltninger, der er truffet i medfør af artikel 155, stk. 2, TEUF, mister deres overvejende lovgivningsmæssige karakter.

32.      EPSU har for det andet anført, at Rettens fortolkning af artikel 154 TEUF og 155 TEUF er retligt fejlagtig, navnlig for så vidt angår de beføjelser, som Kommissionen har i forbindelse med proceduren for iværksættelse af aftaler, der indgås mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan i medfør af artikel 155, stk. 2, TEUF.

33.      Med hensyn til ordlydsfortolkningen har EPSU anført, at udtrykket »intervient« i den franske sprogversion og udtrykket »shall be implemented« i den engelske sprogversion af artikel 155, stk. 2, TEUF er bindende, da Kommissionen ikke indrømmes noget skøn til at vælge, om den vil foreslå den aftale, der er omhandlet i denne bestemmelse, for Rådet. Det må heraf udledes, at Retten har begået en fejl i forbindelse med sin fortolkning af karakteren af Kommissionens beføjelser (15). Det påhviler ifølge EPSU Kommissionen at foreslå Rådet denne aftale, når den har kontrolleret, om den er lovlig, og om de arbejdsmarkedsparter, der har indgået denne aftale, er repræsentative.

34.      Med hensyn til den kontekstbestemte og den formålsbestemte fortolkning af artikel 154 TEUF og 155 TEUF (16) tilkommer det desuden, når Kommissionen modtager en fælles anmodning om at iværksætte en aftale i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, Kommissionen at forelægge et forslag for Rådet og Rådet at beslutte, om det vil vedtage den omhandlede aftale. I den appellerede dom udvidede Retten Kommissionens rolle til skade for arbejdsmarkedets parters rolle og Rådets rolle. Den foretog dermed en fejlagtig anvendelse af dom af 14. april 2015, Rådet mod Kommissionen (17), hvorefter der findes tilfælde, hvor Kommissionen i henhold til EU-retten er forpligtet til at fremlægge et forslag til en lovgivningsmæssig retsakt.

35.      Efter EPSU’s opfattelse begik Retten ligeledes en retlig fejl, da den tog hensyn til artikel 17, stk. 1 og 2, TEU (18). Denne bestemmelse kan ikke styrke Kommissionens beføjelser, når de specifikt er blevet begrænset ved EUF-traktaten og navnlig ved artikel 154 TEUF og 155 TEUF. EPSU har subsidiært anført, at såfremt retsakter vedtaget i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF ikke anses for at være lovgivningsmæssige retsakter, finder artikel 17, stk. 2, TEU ikke anvendelse, og at Retten i så fald begik en fejl (19), da den fastslog, at denne bestemmelses andet punktum styrkede Kommissionens beføjelser.

36.      Retten beskrev ligeledes ikke, hvordan de procedurer, der er omhandlet i artikel 154 TEUF og 155 TEUF, fungerer, korrekt (20). I denne henseende har EPSU indledningsvis påpeget, at Kommissionen iværksætter høringsproceduren under udøvelsen af sin initiativret. Hertil kommer, at Kommissionen ikke som bemærket i den appellerede dom atter overtager ledelsen af proceduren med henblik på at efterprøve grundlaget for den aftale, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet på plads. Retten undlod endelig at fremhæve, at procedurens varighed er begrænset til ni måneder.

37.      EPSU har desuden foreholdt Retten, at den foretog en fejlagtig anvendelse af dom af 17. juni 1998 i sagen UEAPME mod Rådet (21), hvoraf det fremgår, at Kommissionens beføjelser er begrænset til kontrol af repræsentativitet eller lovlighed, og at der ikke henvises til nogen kontrol af hensigtsmæssigheden i denne dom. Det følger heraf, at Kommissionen ikke har nogen »politisk« skønsbeføjelse (22). Retten gengav EPSU’s argumentation forkert i den appellerede doms præmis 76. Det fremgår endelig af denne dom, at Parlamentets rolle og beføjelser adskiller sig fra og supplerer arbejdsmarkedsparternes rolle og beføjelser (23).

38.      Kommissionen har konkluderet, at det første anbringende er uvirksomt, og at det under alle omstændigheder i lighed med det andet anbringende er ugrundet.

2.      Bedømmelse

39.      Det første og det andet anbringende vedrører i det væsentlige retlige fejl, som Retten begik ved fortolkningen af artikel 154 TEUF og 155 TEUF, navnlig med hensyn til Kommissionens rolle i forbindelse med proceduren i artikel 155, stk. 2, TEUF.

a)      Det første anbringendes angiveligt uvirksomme karakter

40.      EPSU har efter Kommissionens opfattelse ikke forklaret, hvorfor den angiveligt fejlagtige kvalificering af retsakter, der vedtages i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, var afgørende for, at det første anbringende, som EPSU havde fremsat for Retten, blev forkastet, og dermed havde betydning for Kommissionens frifindelse.

41.      Det centrale spørgsmål i den foreliggende sag er spørgsmålet om, hvorvidt Retten med føje opretholdt Kommissionens afgørelse om afslag på at foreslå Rådet at iværksætte den aftale, der var indgået mellem arbejdsmarkedets parter. Eftersom der er tale om en afgørelse om afslag, og der i denne forbindelse ikke blev forelagt noget forslag for Rådet, synes Kommissionens tvivl om behovet for at afgøre, hvilken type retsakt proceduren i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF burde have givet anledning til, umiddelbart at være begrundet, da et sådant spørgsmål, henset til de omhandlede omstændigheder, er af hypotetisk karakter.

42.      Det må imidlertid erkendes, at Retten i den appellerede dom undersøgte karakteristikaene ved proceduren i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF og karakteren af de foranstaltninger, der træffes af Rådet. Retten foretog nemlig en sådan undersøgelse i den del af dommen, der vedrørte den kontekstbestemte fortolkning af denne bestemmelse (24). Ifølge fast retspraksis kan klagepunkter, som er rettet mod overflødige præmisser i en dom afsagt af Retten, ikke føre til dens ophævelse, hvorfor de er uvirksomme (25). I det foreliggende tilfælde støttede Retten sig imidlertid på denne del, da den drog sin konklusion om Kommissionens rolle i henhold til denne bestemmelse.

43.      Af disse grunde og i medfør af princippet in dubio pro actione (26) anser jeg det for nødvendigt at foretage en materiel undersøgelse af EPSU’s første appelanbringende, som skal behandles sammen med det andet anbringende, da de to anbringender er tæt forbundet med hinanden.

b)      Realiteten

44.      Når arbejdsmarkedets parter høres af Kommissionen, skal de underrette den om, at de har til hensigt at indgå en aftale på EU-plan efter proceduren i artikel 155 TEUF på et eller flere af de områder, der er angivet i artikel 153 TEUF. Iværksættelsen af denne aftale på EU-plan finder i henhold til artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF sted efter fælles anmodning fra parterne, på forslag af Kommissionen og ved en afgørelse, som Rådet træffer. Det er i den foreliggende sag ubestridt, at den omhandlede aftale vedrører det område, der er angivet i artikel 153, stk. 1, litra e), TEUF, og at den principielt kan iværksættes på EU-plan. Tvisten vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det forslag, som Kommissionen forelægger for Rådet i medfør af denne bestemmelse, beror på et valg, og hvilken rækkevidde den eventuelle skønsmargen har. Efter EPSU’s opfattelse kan Kommissionen, når den skal afgøre, om den vil forelægge et forslag for Rådet eller ej, kun kontrollere, om den aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter, er lovlig, og om disse parter er repræsentative. Efter Kommissionens opfattelse har den imidlertid ud over de to nævnte former for kontrol kompetence til at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at iværksætte aftalen på EU-plan.

45.      Omdrejningspunktet i den foreliggende sag er således spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen, såfremt der ikke foreligger omstændigheder, som rejser tvivl om, hvorvidt den aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, er lovlig, og hvorvidt de parter, der har underskrevet denne aftale, er repræsentative, er bundet af deres fælles anmodning og derfor forpligtet til at foreslå Rådet at iværksætte denne aftale på EU-plan. For at kunne besvare dette spørgsmål skal der ifølge Domstolens faste praksis, hvilket Retten bemærkede i den appellerede dom (27), tages hensyn ikke alene til ordlyden af artikel 155, stk. 2, TEUF, men ligeledes til den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og til de mål, som den forfølger (28). Som jeg har påpeget i punkt 41 i dette forslag til afgørelse, påhviler det imidlertid Domstolen ud fra en objektiv, kontekstbestemt og formålsbestemt fortolkning af denne bestemmelse, som skal fastlægge rækkevidden af Kommissionens beføjelser og karakteren af den retsakt, der vedtages i henhold til samme bestemmelse, at afgøre, om den fortolkning, som Retten foretog, er behæftet med fejl.

1)      Ordlydsfortolkning

46.      EPSU har i det væsentlige anført, at anvendelsen af det engelske udtryk »shall be implemented« i artikel 155, stk. 2, TEUF indebærer, at Kommissionen pålægges en forpligtelse og ikke overlades nogen skønsmargen til at afgøre, om det er hensigtsmæssigt at foreslå en tekst, som arbejdsmarkedets parter har godkendt, for Rådet.

47.      Denne argumentation kan efter min opfattelse ikke tiltrædes ud fra en sproglig synsvinkel, hvilket der er følgende grunde til.

48.      Det er i denne henseende vigtigt at holde sig for øje, at juridiske tekster ifølge almindelig praksis for affattelse af lovregler som oftest angives i indikativ, medmindre det formål, der forfølges med den pågældende forskrift, kræver, at der anvendes en anden verbalform. Da der som hovedregel anvendes indikativ i juridiske tekster, kan det ikke alene af anvendelsen af denne modus udledes, at det omhandlede verbum udtrykker en forpligtelse eller et krav (29) over for den pågældende forskrifts adressater (30). Dette gælder efter min opfattelse for ordlyden af artikel 155, stk. 2, TEUF. Det udtryk, der skal fortolkes, skal af disse grunde undersøges under hensyntagen til den bestemmelse, hvori det optræder.

49.      Det fremgår i denne henseende af ordlyden af artikel 155, stk. 2, TEUF, at iværksættelsen af aftaler, der indgås på EU-plan, finder sted enten efter de fremgangsmåder og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender, eller i spørgsmål under artikel 153 TEUF (31) efter fælles anmodning fra de underskrivende parter ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen. Udtrykket »intervient« i den franske sprogversion og »shall be implemented« i den engelske sprogversion af denne bestemmelse vedrører de to tilfælde, der er nævnt i stk. 2, og er, som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 58 og 59, en formulering, som har til formål at udtrykke den gensidigt udelukkende karakter af de to procedurer for aftalens iværksættelse, dvs. iværksættelse på nationalt plan eller på EU-plan. Det fremgår efter min opfattelse endnu tydeligere af de øvrige sprogversioner (32), at artikel 155, stk. 2, TEUF udtømmende beskriver de to muligheder, der kan vælges for at iværksætte en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter. Det følger heraf, at EU-retten kun tillader de to ovennævnte muligheder for iværksættelse af aftaler, der indgås af arbejdsmarkedets parter.

50.      Det var desuden med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 62 bemærkede, at udtrykket »intervient« i den franske sprogversion og »shall be implemented« i den engelske sprogversion både henviser til »Rådets afgørelse« og til »Kommissionens forslag«. Ifølge den grammatiske opbygning af artikel 155, stk. 2, første punktum, TEUF er det ikke muligt at fortolke denne bestemmelse således, at den både indebærer en forpligtelse for Kommissionen til at foreslå, at aftalen mellem arbejdsmarkedets parter iværksættes, og et skøn for Rådet i forhold til at bestemme, om det vil træffe en afgørelse om at iværksætte denne aftale. Den modsatte fortolkning, dvs. fortolkningen om, at Rådet er forpligtet til at iværksætte en aftale mellem arbejdsmarkedets parter og til at træffe den omhandlede afgørelse, vil i mine øjne gøre stk. 2, andet afsnit, der vedrører afstemningen i Rådet, meningsløs (33).

51.      Det er som følge heraf ikke muligt at fortolke ordlyden af artikel 155, stk. 2, TEUF således, at denne bestemmelse tvinger Kommissionen til at forelægge Rådet den aftale, som arbejdsmarkedets parter er nået frem til. Det skal desuden fremhæves, at det med udtrykket »på forslag af Kommissionen« i artikel 155, stk. 2, TEUF udtrykkeligt præciseres, at Kommissionen foreslår den omhandlede aftale for Rådet, og forslaget beror efter min opfattelse på et valg om at indlede den pågældende procedure, hvilket er en forudsætning for, at Rådet kan handle i medfør af denne bestemmelse (34). EPSU har i det væsentlige ikke bestridt, at Kommissionen har mulighed for ikke at foreslå Rådet at iværksætte aftalen mellem arbejdsmarkedets parter. EPSU har nemlig såvel i appelskriftet som i retsmødet erkendt, at Kommissionen har kompetence til at kontrollere, om den aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter, er lovlig, og om disse parter er repræsentative, og at disse to former for kontrol kan medføre, at Kommissionen afslår at forelægge Rådet et forslag om, at det træffer en afgørelse. EPSU har endvidere anført, at en sådan mulighed er underlagt betingelser, som ikke fremgår entydigt af denne bestemmelse. Det er derfor min opfattelse, at EPSU’s fortolkning af artikel 155, stk. 2, TEUF, der synes at være baseret på en fejlfortolkning af Rettens dom af 17. juni 1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96 (35), af de grunde, der er angivet i punkt 59-72 i dette forslag til afgørelse, er åbenbart usammenhængende og uforenelig med denne bestemmelses ordlyd. Det er af de ovennævnte grunde min opfattelse, at den mulighed, som Kommissionen i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF har for at foreslå eller ikke at foreslå Rådet at iværksætte en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, må bero på et valg, som indebærer en fremadrettet vurdering af, hvorvidt alle aspekter af denne aftale er hensigtsmæssige.

52.      Det bør for fuldstændighedens skyld anføres, at udtrykket »afgørelse« i artikel 155, stk. 2, TEUF anvendes uden nærmere præcisering af, hvordan den retsakt, der vedtages af Rådet, skal kvalificeres (36). Selv om dette udtryk i teorien kan forstås snævert eller mere bredt, dvs. enten ud fra definitionen i artikel 288 TEUF (37), hvorefter en »afgørelse er bindende i alle enkeltheder«, og »[n]år den angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende for disse«, eller som enhver retsakt, der har retsvirkninger (38), er der i retslitteraturen almindelig enighed om, at der i det foreliggende tilfælde er tale om sui generis-afgørelser, som har bindende virkning erga omnes (39) og med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for medlemsstaterne (40). Ifølge institutionel praksis har de aftaler, som arbejdsmarkedets parter har indgået, og som Rådet har vedtaget på EU-plan, været omfattet af direktiver om iværksættelse af den aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter (41).

53.      Det følger således af ordlydsfortolkningen af artikel 155, stk. 2, TEUF, at den tilgang, som EPSO har anbefalet, ligger uden for de grammatiske rammer, der er fastsat i denne bestemmelse.

2)      Tilblivelsen af proceduren i artikel 155, stk. 2, TEUF

54.      Den tilgang, som EPSU har anbefalet, er efter min opfattelse uforenelig med tilblivelsen af dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan, da denne dialog lige fra begyndelsen blev udviklet uafhængigt i forhold til medlemsstaternes retsordener (42) og desuden i Kommissionens regi (43).

55.      Det fremgik indledningsvis af den europæiske fælles akt (44), som indsatte artikel 118 B i EØF-traktaten, at »Kommissionen bestræber sig på at udvikle dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på europæisk plan, idet denne dialog, hvis parterne finder det ønskeligt, kan føre til, at der knyttes aftalemæssige forbindelser«. Den europæiske fælles akt gav i denne forbindelse navnlig Kommissionen til opgave at udvikle og fremme dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan. I praksis havde Kommissionen på daværende tidspunkt en langt større rolle end blot at fungere som mægler eller formidler (45), da arbejdsmarkedets parter handlede på dennes initiativ.

56.      Artikel 154 TEUF og 155 TEUF er desuden udsprunget af artikel 3 og 4 i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (46), som blev indarbejdet i fællesskabsretten ved protokol nr. 14 om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der var knyttet som bilag til Maastrichttraktaten (herefter »aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«) (47), og denne aftale er udsprunget af aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgået mellem arbejdsmarkedets parter (48). Stats- og regeringscheferne, forsamlet til regeringskonferencen i Maastricht i december 1991, fjernede i forbindelse med vedtagelsen af aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken den passage i aftalen, hvoraf det fremgik, at aftaler mellem arbejdsmarkedets parter skulle iværksættes, »således som de er indgået« (49). Den fjernede passage indikerer efter min opfattelse, at stats- og regeringscheferne fra første hånd har ønsket, at institutionerne skal føre kontrol med indholdet af den aftale, som arbejdsmarkedets parter forhandler på plads, og som iværksættes på EU-plan.

57.      Kommissionens initiativtagende funktion i forbindelse med dialogen på arbejdsmarkedet følger endelig implicit af de meddelelser, som Kommissionen har udsendt, bl.a. om anvendelsen af de ovennævnte bestemmelser (50). Dialogen på arbejdsmarkedet har nemlig lige fra begyndelsen ikke bare omfattet rent kollektive forhandlinger, men været uløseligt forbundet med Kommissionens rolle som igangsætter (51).

58.      Det må sammenfattende fastslås, at både tilblivelsen af artikel 154 TEUF og 155 TEUF og de meddelelser, som Kommissionen har udsendt, indikerer, at dens rolle i forbindelse med iværksættelsen af de aftaler, der indgås mellem arbejdsmarkedets parter, ikke alene er at fungere som ansvarlig for at forelægge aftaler for Rådet med henblik på vedtagelse uden kompetence til at vurdere, om det er hensigtsmæssigt, at de iværksættes på EU-plan.

3)      Systematisk fortolkning

i)      Fortolkningen af artikel 155, stk. 2, TEUF, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 154 TEUF og 155 TEUF

59.      Artikel 154 TEUF og 155 TEUF udgør samlet set det særlige retsgrundlag for igangsætning og vedtagelse af Unionens foranstaltninger på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. Unionens indsats på dette område kræver og fremmer, modsat hvad der gælder for de andre områder, der er fastsat i traktaterne, en løbende dialog mellem henholdsvis Kommissionen og arbejdsmarkedets parter. Med henblik herpå er der i artikel 154 TEUF navnlig fastsat en mekanisme for høring af arbejdsmarkedets parter, som bl.a. indebærer, at disse parters rolle og uafhængighed for så vidt angår vedtagelsen af den passende foranstaltning anerkendes.

60.      Med hensyn til høringen fremgår det af artikel 154, stk. 2, TEUF, at Kommissionen skal konsultere arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en EU-indsats, før den fremsætter forslag på det sociale og arbejdsmarkedspolitiske område. I henhold til artikel 154, stk. 3, TEUF skal Kommissionen endvidere, hvis den efter den første høring finder en EU-indsats hensigtsmæssig, konsultere arbejdsmarkedets parter på ny om indholdet af det påtænkte forslag (52).

61.      Det er vigtigt at fremhæve, at den første høring, der er omhandlet i artikel 154, stk. 2, TEUF, er af generel karakter og ikke berører Kommissionens senere afgørelse om, hvorvidt den vil fremlægge et specifikt forslag på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. Denne høring af arbejdsmarkedets parter har således ingen indvirkning på Kommissionens skønsbeføjelse med hensyn til at forelægge Rådet forslag til, hvilke retsakter der skal vedtages. Ifølge artikel 154, stk. 3, TEUF er Kommissionen nemlig kun forpligtet til at iværksætte en anden høring af arbejdsmarkedets parter, hvis den »finder en EU-indsats hensigtsmæssig«.

62.      Hvis Kommissionen efter disse overvejelser konkluderer, at en EU-indsats ikke er hensigtsmæssig, følger det derimod både af stk. 2 og 3 i artikel 154, at den forudgående høring af arbejdsmarkedets parter ikke har nogen betydning for en sådan eventuel indsats.

63.      Disse to former for høringer kan i henhold til artikel 154, stk. 4, TEUF medføre, at opgaven med at udforme de pågældende foranstaltningers materielle indhold overdrages til arbejdsmarkedets parter (53). Udformningen af dette indhold, som de arbejdsmarkedsparter, der deltager i dialogen på arbejdsmarkedet, forhandler om, sker uafhængigt i forhold til EU-institutionerne. Det fremgår nemlig af denne bestemmelse, at arbejdsmarkedets parter kan meddele Kommissionen, at de ønsker at indlede forhandlinger, hvilket kan medføre, at de indgår en aftale, men ikke behøver at gøre det. Under disse forhandlinger opgiver arbejdsmarkedets parter deres rådgivende rolle og indtager en aktiv rolle i forbindelse med vedtagelsen af social- og arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, samtidig med at Kommissionen midlertidigt overdrager denne rolle til arbejdsmarkedets parter. For at forhindre, at det initiativ, som arbejdsmarkedets parters har taget, fører til dødvande på det område, der er genstand for forhandlingerne, f.eks. fordi de trækker i langdrag, eller arbejdsmarkedets parter ikke når frem til en aftale inden for en rimelig frist, selv om der kræves en indsats for at handle på det pågældende område, bestemmer artikel 154, stk. 4, TEUF, at forhandlingsprocessen principielt ikke må vare i mere end ni måneder (54). Selv om dette ikke præciseres udtrykkeligt i denne bestemmelse, følger det heraf, at Kommissionen ved udløbet af denne frist igen får beføjelse til at kontrollere hele processen, herunder beføjelse til selv at udarbejde de relevante forslag på det pågældende social- og arbejdsmarkedspolitiske område.

64.      Artikel 154 TEUF og 155 TEUF omfatter således forskellige aspekter af den samme lovgivningsproces, som har til formål at udforme social- og arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, hvilket ses af henvisningen i artikel 154 TEUF til artikel 155 TEUF. Selv om disse to bestemmelser formelt set udgør to forskellige retsgrundlag, bør de efter min opfattelse undersøges under ét, eftersom de begge kan medføre, at den samme foranstaltning vedtages. Det fremgår samlet set af disse bestemmelser, at de til trods for de ovennævnte særlige omstændigheder ikke bevirker, at Kommissionen mister sin »klassiske« rolle på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område, som navnlig går ud på at udøve initiativretten ved at fremsatte forslag med henblik på at fremme Unionens almene interesser som omhandlet i artikel 17, stk. 1, TEU.

65.      Det følger af en samlet fortolkning af artikel 154 TEUF og 155 TEUF, at procedurerne i disse bestemmelser finder sted i Kommissionens regi med undtagelse af forhandlingsfasen, hvor Kommissionen ikke deltager. Som Retten med føje udtalte (55), indebærer den omstændighed, at Rådet i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF handler »på forslag af Kommissionen«, at selv om ansvaret for forhandlingerne om aftalen og dens indgåelse alene tilfalder de berørte arbejdsmarkedsparter, overtager Kommissionen atter ledelsen af proceduren, når arbejdsmarkedets parter i fællesskab anmoder om, at aftalen iværksættes på EU-plan, og det er Kommissionen, der skal undersøge, om der er anledning til at forelægge Rådet et forslag eller ej (56). I modsætning til hvad EPSU synes at have anført i appelskriftet, kan Kommissionens ret til at iværksætte høringer af arbejdsmarkedets parter som omhandlet i artikel 154 TEUF ikke sidestilles med dens ret til at vedtage forslag med henblik på at sikre iværksættelsen af en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF.

66.      Efter min opfattelse er EPSU’s tilgang om, at Kommissionen, når den i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF skal afgøre, om det bør foreslås at iværksætte en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, på EU-plan, kun kan kontrollere, om denne aftale er lovlig, og om arbejdsmarkedets parter er repræsentative, som jeg tidligere har fremhævet i dette forslag til afgørelse (57), udtryk for en fejlfortolkning af dom af 17. juni 1998 i sagen UEAPME mod Rådet (58). Det skal indledningsvis påpeges, at de faktiske omstændigheder i denne sag adskilte sig væsentligt fra de omstændigheder, som Domstolen er blevet præsenteret for i den foreliggende sag. I modsætning til den foreliggende sag fremgår det nemlig af denne dom, at Kommissionen havde forelagt Rådet et forslag om iværksættelse på EU-plan af den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået mellem generelle tværfaglige organisationer (59). Det var i øvrigt på grundlag af dette forslag, at Rådet vedtog direktiv 96/34/EF (60), som var genstand for et annullationssøgsmål, der resulterede i den nævnte dom (61). Den sagsøgende sammenslutning, Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME), gjorde gældende, at den havde særlige rettigheder i forbindelse med de processuelle ordninger, der var indført ved aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, bl.a. en generel ret til at deltage i forhandlingsfasen i den anden i aftalen fastlagte fremgangsmåde og en særlig ret til at deltage i forhandlingen om rammeaftalen, og at disse rettigheder var blevet tilsidesat i forbindelse med proceduren for indgåelse for rammeaftalen forud for vedtagelsen af dette direktiv. Retten bemærkede i denne sammenhæng og mere specifikt ved vurderingen af sagens formalitet, at den eventuelle tilsidesættelse af den sagsøgende sammenslutnings rettigheder, når den ikke havde medvirket ved indgåelsen af den omtvistede rammeaftale, og dermed dens ret til at nedlægge påstand om annullation af et direktiv, der havde karakter af en almengyldig retsakt, kun kunne fastslås, hvis Kommissionen og Rådet ikke havde opfyldt deres forpligtelser til at føre kontrol med proceduren for arbejdsmarkedets parters vedtagelse af en afledt retsakt (62).

67.      I dom af 17. juni 1998, UEAPME mod Rådet (63), afviste Retten sagen, da den fandt, at Kommissionen og Rådet med rette var nået til det resultat, at den samlede repræsentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen var tilstrækkelig stor for så vidt angik dennes indhold til, at den kunne gennemføres på fællesskabsniveau ved en af Rådet vedtaget retsakt, og at den sagsøgende sammenslutning derfor ikke havde kunnet godtgøre, at den retmæssigt kunne kræve, at Rådet modsatte sig denne gennemførelse (64). Den sag, der lå til grund for denne dom, giver ingen anledning til at antage, at Kommissionens kompetence til at foreslå Rådet at iværksætte en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, kun giver den ret til at kontrollere, om aftalen er lovlig, og om arbejdsmarkedets parter er repræsentative. En gennemgang af Rettens analyse af de bestemmelser, der nu er fastlagt i artikel 154 TEUF og 155 TEUF (65), viser, at det, når Kommissionen forelægges en fælles anmodning fra arbejdsmarkedets parter om at iværksætte en aftale, som de har indgået, på EU-plan, påhviler denne at foretage en samlet vurdering af denne aftales demokratiske repræsentativitet, da Kommissionens virksomhed skal være i overensstemmelse med de principper, der gælder for dens indsats på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område (66). I modsætning til det af EPSU anførte fremgår det af denne dom, at aftalens lovlighed og arbejdsmarkedets parters repræsentativitet kun er nogle af de spørgsmål, som Kommissionen skal tage i betragtning, når den afgør, om det bør foreslås Rådet at iværksætte en aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter, på EU-plan. Det kan imidlertid udledes af behovet for disse to former for kontrol, at Kommissionen ikke har mulighed for at undersøge andre spørgsmål vedrørende det hensigtsmæssige i at iværksætte denne aftale. Eftersom aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (67), som blev fortolket i den sag, der gav anledning til denne dom, er gengivet næsten ordret i den nuværende artikel 154 TEUF og 155 TEUF, er den systematiske fortolkning, som Retten foretog i denne dom, stadig relevant og understøtter den systematiske fortolkning, der foreslås i dette forslag til afgørelse.

ii)    Fortolkningen af artikel 155, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 17 TEU

68.      Det fremgår af en systematisk fortolkning af artikel 155, stk. 2, TEUF, sammenholdt med traktaternes øvrige bestemmelser om Unionens institutionelle struktur, at en anmodning, som arbejdsmarkedets parter fremsætter for at iværksætte en aftale, som de har indgået, på EU-plan, ikke kan forpligte Kommissionen til foreslå den for Rådet.

69.      Kommissionen fremmer i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå. For at tilgodese Unionens almene interesser og sikre, at Unionens indsats ikke styres af eksterne interesser, bestemmes det nemlig i artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU, at Kommissionen udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed, og at dens medlemmer ikke må modtage instruktioner fra nogen regering eller nogen institution. Det tilkommer således Kommissionen helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen at afgøre, hvilke forslag der kan fremme Unionens almene interesser (68).

70.      Med henblik på at gennemføre de målsætninger for Unionen, der er fastsat i traktaterne, bestemmer artikel 17, stk. 2, første og andet punktum, TEUF, at EU’s lovgivningsmæssige retsakter kun kan vedtages på forslag af Kommissionen, medmindre andet er fastsat i traktaterne, og at andre retsakter vedtages på forslag af Kommissionen, når dette er fastsat i traktaterne.

71.      Det fremgår af bestemmelserne i artikel 17 TEU, at Kommissionen i traktaterne er tillagt en særlig initiativret, som danner grundlag for procedurerne for vedtagelse af såvel lovgivningsmæssige retsakter som andre retsakter, der kun kan vedtages på forslag af Kommissionen. Som Domstolen allerede har bemærket i forbindelse med den lovgivningsmæssige initiativret, som Kommissionen har ifølge artikel 17, stk. 2, TEU og artikel 289 TEUF, indebærer denne ret, at det i princippet tilkommer Kommissionen at afgøre, om der skal fremlægges et forslag til en retsakt, og i givet fald at fastlægge dets genstand, formål og indhold (69). Denne vide skønsmargen, som Kommissionen har med hensyn til at udøve sin beføjelse til at vedtage forslag, understøttes af Domstolens praksis vedrørende den institutionelle ligevægt, hvorefter traktaterne tillægger Kommissionen et forfatningsmæssigt prærogativ, der giver den beføjelse til i fuld uafhængighed at vurdere, om der skal fremsættes et lovgivningsforslag, eller om et sådant forslag skal ændres, og andre institutioner derfor ikke kan tvinge Kommissionen til at fremsætte et initiativ, såfremt den finder, at der ikke foreligger en interesse for Unionen (70).

72.      Det følger heraf, at Kommissionens beføjelse til at fremsætte forslag, dvs. dens initiativret, er direkte og uløseligt forbundet med den forpligtelse, som den i henhold til artikel 17, stk. 2, TEU har til at fremme Unionens generelle interesser. Artikel 155, stk. 2, TEUF, der er den centrale bestemmelse i den foreliggende sag, udgør derfor, for så vidt som det heraf udtrykkeligt fremgår, at Rådets afgørelse træffes »på forslag af Kommissionen«, et konkret udtryk på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område af den almindelige regel, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, TEU. I den foreliggende sag, som vedrører iværksættelsen af en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, som omhandlet i artikel 155, stk. 2, TEUF, er det vanskeligt at finde en gyldig grund til at antage, at initiativretten skulle have mere begrænset rækkevidde end den beføjelse, som Kommissionen normalt har i henhold til den almindelige institutionelle ordning. Den snævre fortolkning af Kommissionens beføjelser, som EPSU har foreslået, modsiges endvidere af den omstændighed, at Unionens almene interesser er langt mere vidtrækkende end de interesser, der varetages af aftalen mellem arbejdsmarkedets parter, som kun udgør en fælles viljeserklæring og kun har virkning inter partes (71). Hvis de aftaler, som arbejdsmarkedets parter indgår, og som Rådet vedtager på EU-plan, udformes som direktiver, som iværksætter den aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter (72), er det imidlertid klart, at den heraf følgende EU-retsakt vil have virkninger, som ikke er inter partes, men erga omnes, hvilket udvider dens personelle anvendelsesområde (73), hvorfor det tilkommer Kommissionen at sørge for, at de forpligtelser, som arbejdsmarkedets parter påtager sig, er forenelige med Unionens almene interesser. Denne fortolkning drages ikke i tvivl af EPSU’s klagepunkt om, at Retten i den appellerede dom begik en fejl i forbindelse med den kontekstbestemte fortolkning med hensyn til omfanget af Kommissionens beføjelser, eftersom den fastslog, at de direktiver, som Rådet vedtager i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, er af ikke-lovgivningsmæssig karakter. Genstanden for den foreliggende sag er en afgørelse, hvorved Kommissionen afslog at forelægge Rådet et forslag om iværksættelse af en aftale, der var indgået mellem arbejdsmarkedets parter, og de præmisser i den appellerede dom, som vedrører visse karakteristika ved den procedure, der er omhandlet i denne bestemmelse, skal derfor betragtes som generelle betragtninger, der er fremført til støtte for Rettens kontekstbestemte fortolkning. Retten kan imidlertid ikke tilregnes en retlig fejl for så vidt angår disse betragtninger. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, indeholder artikel 155 TEUF nemlig ingen udtrykkelig henvisning til den almindelige eller den særlige lovgivningsprocedure, hvilket ifølge Domstolens praksis (74) indebærer, at de foranstaltninger, der træffes efter afslutningen af proceduren i artikel 155, stk. 2, TEUF, ikke udgør lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF. En sådan kvalificering berører imidlertid ikke den initiativret, som Kommissionens har fået med henblik på at iværksætte de aftaler, som arbejdsmarkedets parter forhandler på plads, eftersom denne beføjelses omfang ikke afhænger af, om den retsakt, der skal vedtages, er af lovgivningsmæssig karakter eller ej.

4)      Formålsfortolkning

73.      Dialogen på arbejdsmarkedet betegnes i artikel 151 TEUF som et af Unionens mål (75). Denne dialog »hævder […] sin centrale og enestående placering inden for demokratisk forvaltningspraksis i Europa« (76). Artikel 152, stk. 1, TEUF fastsætter i denne sammenhæng princippet om arbejdsmarkedsparternes uafhængighed og bestemmer, at Unionen »anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter«, og at den »letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed« (77). I henhold til artikel 154, stk. 1, TEUF har Kommissionen »til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter på EU-plan«, og den »træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at lette dialogen mellem dem, idet den samtidig sørger for en afbalanceret støtte til begge parter«. Det følger heraf, at EUF-traktatens afsnit X bl.a. har til formål at fremme arbejdsmarkedsparternes rolle og at lette dialogen mellem dem, idet deres uafhængighed respekteres.

74.      Denne uafhængighed indebærer mere konkret, at arbejdsmarkedets parter under den fase, hvor der forhandles om og indgås en aftale, hvilken fase de selv fuldt ud råder over, kan føre drøftelser og handle frit uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen og navnlig ikke fra medlemsstaterne eller institutionerne. Det kan herved anføres, at uafhængighedsprincippet indebærer, at EU-institutionerne respekterer arbejdsmarkedsparternes evne til af egen vilje at forhandle og indgå kollektive overenskomster, hvilket i øvrigt fremgår af artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Proceduren for forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter som led i den europæiske dialog på arbejdsmarkedet kan således betragtes som et konkret udtryk for dette uafhængighedsprincip.

75.      Arbejdsmarkedsparternes uafhængighed i forbindelse med forhandlinger om aftaler må imidlertid ikke forveksles med proceduren for iværksættelse på EU-plan af de aftaler, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet på plads, hvor Rådet handler på forslag af Kommissionen. Når arbejdsmarkedets parter først frit har forhandlet om og indgået en aftale, og de underskrivende parter i fællesskab har anmodet om iværksættelse af denne aftale på EU-plan, har Kommissionen nemlig igen ret til at deltage i proceduren og overtager igen ledelsen af denne (78). Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 89, inddrager artikel 155 TEUF således blot arbejdsmarkedets parter i proceduren for vedtagelse af visse ikke-lovgivningsmæssige retsakter uden at tildele dem beføjelse til selv at vedtage retsakter, som har bindende retsvirkninger i forhold til tredjemand, eller til direkte at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af en aftale. Det følger efter min opfattelse heraf, at formålet med denne bestemmelse er at fremme arbejdsmarkedsparternes rolle og dialogen mellem dem uden at tildele dem sådanne beføjelser.

76.      Denne tilgang bekræftes i øvrigt, som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 82 og 94-98, af det demokratiske princip, der i henhold til artikel 10, stk. 1 og 2, TEU kommer til udtryk ved den omstændighed, at borgerne er repræsenteret i Parlamentet, og at Det Europæiske Råds medlemmer stammer fra regeringerne, som er politisk ansvarlige over for deres respektive nationale parlamenter. Hvis arbejdsmarkedets parter havde beføjelse til at tvinge Kommissionen til at fremsætte et forslag med henblik på at iværksætte deres aftaler på EU-plan, ville de nemlig være i stand til at påvirke indholdet af de retsakter, der vedtages på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område, langt mere end Parlamentet, som blot underrettes om de aftaler, der iværksættes på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF (79). Da Retten forkastede EPSU’s argumentation, foretog den derfor blot en korrekt anvendelse af det demokratiske princip, således som dette fortolkes i præmis 88 i dom af 17. juni 1998, UEAPME mod Rådet (80).

c)      Konklusion vedrørende det første og det andet anbringende

77.      Som jeg tidligere har forklaret, fører samtlige fortolkningsmetoder til det samme resultat, nemlig at en anmodning, som arbejdsmarkedets parter fremsætter i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF med henblik på at få de aftaler, som de har indgået på EU-plan, gennemført i EU-retten, ikke har bindende virkning for Kommissionen.

78.      I modsætning til det af EPSU anførte begik Retten som følge heraf ingen retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen ikke var forpligtet til at forelægge den omhandlede aftale for Rådet, for at det kunne iværksætte den ved en afgørelse, som i øvrigt ikke har lovgivningsmæssig karakter.

79.      Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster EPSU’s første og andet anbringende i deres helhed.

B.      Det tredje anbringende

1.      Parternes argumenter

80.      Med det tredje anbringende har EPSU i det væsentlige foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl for så vidt angår intensiteten af dens retslige prøvelse af den omtvistede afgørelse (81).

81.      EPSU har i denne henseende anført, at afgørelsen om at foreslå en aftale, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet på plads, for Rådet, overvejende er af retlig og ikke af politiske karakter. Rettens fortolkning om, at Kommissionen råder over et vidt skøn af politisk karakter, er således baseret på en fejlagtig fortolkning af traktatens bestemmelser og af den nævnte dom af 17. juni 1998 i sagen UEAPME mod Rådet (82).

82.      EPSU har i øvrigt gjort gældende, at Retten begik en fejl (83) ved at drage paralleller til det europæiske borgerinitiativ. Proceduren i artikel 154 TEUF og 155 TEUF kan ifølge EPSU ikke sidestilles med borgerinitiativet, eftersom dette initiativ hverken vedrører en procedure for kollektive forhandlinger eller udøvelsen af en grundlæggende ret, der er sikret ved artikel 28 i chartret om grundlæggende rettigheder, og eftersom de parter, der indleder denne procedure, ikke deltager i udformningen af indholdet af det lovgivningsmæssige forslag.

83.      Kommissionen har tilbagevist EPSU’s antagelser.

2.      Bedømmelse

84.      EPSU har i det væsentlige foreholdt Retten, at den ikke foretog en passende retslig prøvelse af Kommissionens afgørelse. EPSU har anført, at Retten begik en retlig fejl ved at indskrænke sig til en begrænset retslig prøvelse af Kommissionens afgørelse.

85.      I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 79, at når Kommissionen modtager en anmodning om iværksættelse på EU-plan af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, skal den bl.a. vurdere, om det, også i lyset af hensyn af politisk, økonomisk og social art, vil være hensigtsmæssigt at iværksætte denne aftale på EU-plan. I denne doms præmis 109-112 fandt den, at Kommissionen som følge heraf rådede over en vid skønsmargen, hvilket indebar, at dens afgørelse skulle underkastes en begrænset retslig prøvelse.

86.      Det foreliggende anbringende rejser derfor spørgsmålet om omfanget af den prøvelse, som Unionens retsinstanser skal foretage af en afgørelse, hvorved Kommissionen afslår at fremsætte et forslag om iværksættelse på EU-plan af en aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter. Dette spørgsmål er nødvendigvis forbundet med de spørgsmål, der er rejst i forbindelse med det første og det andet appelanbringende, hvis undersøgelse har bekræftet, at Kommissionen ikke er forpligtet til at vedtage et sådant forslag og råder over en vid skønsmargen med hensyn til, om det er hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et sådant forslag. Denne skønsmargen har imidlertid foranlediget EPSU til at støtte sin argumentation på en forkert antagelse, eftersom denne til forskel fra Retten ikke har angivet korrekt, på hvilke betingelser Kommissionen kan afslå at forelægge et forslag for Rådet. Efter min opfattelse har EPSU’s argumenter ikke afsløret nogen retlig fejl i de passager af den appellerede dom, som jeg netop har henvist til.

87.      Det fremgår af fast retspraksis, at når EU-institutionerne træffer foranstaltninger på områder, hvor de har et vidt skøn, og hvor de skal foretage valg af bl.a. politisk karakter og komplekse vurderinger, begrænses den retslige prøvelse til en kontrol af, om der er foretaget åbenbart urigtige skøn (84) (85). Domstolen har desuden fremhævet, at legalitetskontrollens rækkevidde i en situation, hvor EU-lovgiver skal foretage komplekse økonomiske vurderinger, må være så meget mere begrænset, når »der er tale om en almengyldig retsakt« (86). Den begrænsede retslige prøvelse er derfor udtryk for princippet om magtadskillelse, da retsinstansen ikke må sætte sig i lovgivers sted ved at træffe afgørelser, som den ikke har bemyndigelse til.

88.      Selv om den retspraksis, hvortil der henvises i det foregående punkt, bl.a. vedrører domstolsprøvelsen af lovgivningsmæssige retsakter, kan principperne heri også overføres på den foreliggende sag, eftersom EPSU har foreholdt Kommissionen, at den afslog at forelægge Rådet et forslag om at vedtage en almengyldig retsakt på EU-plan, hvilket fremgår af punkt 72 i dette forslag til afgørelse. De interesser, der tilkendegives i en aftale, som arbejdsmarkedets parter har indgået, er uden tvivl legitime, men det må ikke glemmes, at Kommissionen skal tage hensyn til langt flere forhold for at fremme Unionens interesser som omhandlet i artikel 17, stk. 1, TEU. Jeg tilslutter mig Rettens synspunkt om, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en samlet vurdering af politiske, økonomiske og sociale faktorer, når en sådan aftale iværksættes ved vedtagelse af en almengyldig retsakt. Når Kommissionen beslutter at vedtage et forslag eller afslår at gøre det i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, er den imidlertid nødt til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser netop i kraft af sin skønsbeføjelse. For at denne afvejning kan afspejle Unionens almene interesser, skal Kommissionen nemlig i overensstemmelse med artikel 17, stk. 3, TEU udøve denne beføjelse i fuld uafhængighed (87). Efter min opfattelse begik Retten som følge heraf ingen fejl, da den fastslog, at Kommissionen råder over en vid skønsmargen, når den i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF undersøger, om Rådet bør forelægges et forslag til afgørelse om iværksættelse på EU-plan af en aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter. Retten skal konkret begrænse sig til en materiel undersøgelse af, om udøvelsen af Kommissionens initiativret er behæftet med en åbenbar fejl eller magtfordrejning, eller om de berørte institutioner åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn (88).

89.      Den omstændighed, at en afgørelse fra Kommissionen, som er vedtaget i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, underkastes en begrænset retslig prøvelse, følger desuden af den dom, som Domstolen afsagde for nylig i sagen Puppinck m.fl. mod Kommissionen (89), selv om baggrunden for denne sag var anderledes end baggrunden for den foreliggende sag. I forbindelse med denne sag skulle Domstolen undersøge lovligheden af en afgørelse, hvori Kommissionen bekendtgjorde, at den ikke ville træffe nogen foranstaltninger som reaktion på et europæisk borgerinitiativ, der blev indgivet til den. I dommen bekræftede Domstolen Rettens tilgang, hvorefter Kommissionens forpligtelse til at fremme Unionens almene interesser i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU uvægerligt indebærer en vid skønsbeføjelse, da denne forpligtelse kræver vanskelige valg og afvejning af forskellige interesser. Denne vide skønsbeføjelse går hånd i hånd med en begrænset retslig prøvelse, som bl.a. kan bestå i at kontrollere, om der er foretaget åbenbart urigtige skøn (90). Det er på denne baggrund min opfattelse, at der findes en fast retspraksis om dette spørgsmål, som ikke kan drages i tvivl i den foreliggende sag.

90.      Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen forkaster det tredje anbringende.

C.      Det fjerde anbringende

1.      Parternes argumenter

91.      EPSU har anført, at Retten i den appellerede doms præmis 116-140 begik en retlig fejl, da den tiltrådte begrundelsen i den omtvistede afgørelse.

92.      EPSU har i denne forbindelse indledningsvis påpeget, at Retten begik en fejl, da den i den appellerede doms præmis 129 bemærkede, at de grunde, der var angivet i den omtvistede afgørelse, ikke var materielt urigtige eller helt uden relevans med henblik på at vurdere hensigtsmæssigheden af at iværksætte den omhandlede aftale på EU-plan. EPSU har navnlig foreholdt Retten, at den ikke tog hensyn til Kommissionens manglende begrundelse for tidsintervallet mellem dens tidligere korrespondance og afgørelsen, og at den heller ikke tog hensyn til, at Kommissionen afveg fra de meddelelser, som den selv havde udsendt (91). Disse to forhold skabte berettiget forventning hos EPSU om, at der ville blive foretaget en konsekvensanalyse, eller at den allerede var i gang. I den appellerede doms præmis 136 og 138 gengav Retten desuden EPSU’s argument herom urigtigt. EPSU har desuden gjort gældende, at de tre grunde, der er anført i den omtvistede afgørelse, i modsætning til det af Retten fastslåede enten er faktisk eller retligt forkerte eller irrelevante.

93.      EPSU har dernæst anført, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 118 og 119 fastslog, at begrundelsen i den omtvistede afgørelse var tilstrækkelig til, at EPSU kunne forstå baggrunden for den. EPSU har i denne henseende anført, at disse grunde er urigtige, og at den begrundelse, som Kommissionen gav, ikke svarer til den, der blev påberåbt under proceduren.

94.      EPSU har endelig anfægtet den fortolkning, som Retten i den appellerede doms præmis 130 og 132 anlagde af Domstolens praksis vedrørende direktiverne om information og høring.

95.      Kommissionen har anfægtet EPSU’s argumentation.

2.      Bedømmelse

96.      Med dette anbringende har EPSU foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl, da den vurderede Kommissionens begrundelsespligt i henhold til artikel 296 TEUF (92).

97.      Det skal indledningsvis påpeges, at udstederen af en retsakt i henhold til den begrundelsespligt, der er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som denne har lagt til grund, således at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning med henblik på at forsvare deres rettigheder, og således at retten kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af dette begrundelseskrav skal desuden fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder og navnlig i lyset af indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen (93). Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (94).

98.      Når en EU-institution, således som det er tilfældet i den foreliggende sag, har et vidt skøn, må der lægges endnu større vægt på overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution forsyner sine afgørelser med en tilstrækkelig begrundelse. Kun under disse omstændigheder kan Unionens retsinstanser efterprøve, om de faktiske og retlige omstændigheder, der har betydning ved udøvelsen af skønnet, forelå (95).

99.      Begrundelsespligten udgør endelig et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om den omtvistede retsakts lovlighed (96). I det foreliggende tilfælde fastslog Retten i den appellerede doms præmis 119, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet, henset til artikel 296 TEUF, efter at den i denne doms præmis 114-119 havde undersøgt, om dette var tilfældet. Eftersom det foreliggende anbringendes andet led vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede afgørelses begrundelse var tilstrækkelig, og de konklusioner, som Retten drog af denne undersøgelse, var afgørende for, at den kunne foretage sin prøvelse af denne afgørelse (97), vil jeg behandle dette led først.

a)      Den retlige fejl med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede afgørelses begrundelse var tilstrækkelig

100. Med det fjerde anbringendes andet led har EPSU gjort gældende, at Retten foretog en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 118 fastslog, at EPSU kunne få kendskab til grundlaget for den omtvistede afgørelse.

101. Det bør herved påpeges, at Retten undersøgte, om den omtvistede afgørelses begrundelse var tilstrækkelig, i den appellerede doms præmis 116-118. Den bemærkede for det første, at Kommissionen havde hørt arbejdsmarkedets parter om, hvorvidt en EU-indsats vedrørende information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i de offentlige forvaltninger ville være hensigtsmæssig, og at det netop var i forbindelse med denne høring, at arbejdsmarkedets parter havde forhandlet om og indgået den omhandlede aftale.

102. For det andet må jeg efter at have gennemgået den omtvistede afgørelse tilslutte mig Rettens vurdering om, at adressaterne for denne afgørelse kunne forvente, at Kommissionen ville angive en mere udførlig begrundelse end den forholdsvis kortfattede begrundelse, der fandtes i den nævnte afgørelse, eftersom det tog Kommissionen mere end to år at besvare den anmodning, som arbejdsmarkedets parter havde indgivet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF. Det er imidlertid også ubestridt, at vurderingen af, om den begrundelse, der gives i den samme afgørelse, er tilstrækkelig, ikke alene kan baseres på antallet af sætninger heri eller deres længde. Det kan nemlig ikke udelukkes, at en kortfattet begrundelse for en afgørelse kan være fuldt forståelig, såfremt den er præcis og klar.

103. Det må i det foreliggende tilfælde konstateres, at Kommissionen i det væsentlige har støttet sit afslag på tre grunde, nemlig for det første centraladministrationernes særlige karakter og navnlig den omstændighed, at de udøver offentlige myndighedsbeføjelser, for det andet det forhold, at der i mange medlemsstaters lovgivninger findes bestemmelser om information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer, og for det tredje den omstændighed, at der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til disse administrationers struktur og kompetenceområde, således at en eventuel iværksættelse af aftalen vil have et større eller mindre anvendelsesområde alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om.

104. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at påpege, at spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ifølge fast retspraksis ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (98). I det foreliggende tilfælde bør det ved vurderingen af, om begrundelsen var tilstrækkelig, fremhæves, at den ikke var rettet mod en adressat uden kendskab til sagen, men mod de arbejdsmarkedsparter, som havde indgået den omhandlede aftale, og som på grund af både deres status og Kommissionens forudgående høringer allerede var bekendt med den sammenhæng, hvori denne afgørelse om afslag var blevet vedtaget. Som Retten i øvrigt bemærkede, »meddelte Kommissionen under et møde med arbejdsmarkedets parter, som blev afholdt den 17. januar 2018, i hvilken retning den [omtvistede] afgørelse ville gå« (99). Dette viser efter min opfattelse, at Kommissionen havde underrettet arbejdsmarkedets parter om de pågældende grunde, allerede før denne afgørelse blev vedtaget. Det fremgår således tilstrækkeligt klart af disse grunde, hvorfor Kommissionen, hvis grundlæggende opgave i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU er at fremme Unionens almene interesser, ikke anså det for hensigtsmæssigt at foreslå Rådet at iværksætte en aftale, der var indgået mellem de pågældende arbejdsmarkedsparter, på EU-plan.

105. Det følger efter min opfattelse heraf, at Retten i den appellerede doms præmis 118 med føje fastslog, at EPSU kunne få kendskab til grundlaget for Kommissionens vurdering, og at Retten kunne foretage en prøvelse af dette grundlag. Klagepunktet om, at Retten med urette fastslog, at den omtvistede afgørelse opfyldte begrundelseskravet i artikel 296 TEUF, må på denne baggrund forkastes.

b)      Det første led om en fejl med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de grunde i den omtvistede afgørelse, som Retten lagde vægt på, var nøjagtige og relevante

106. Det fjerde anbringendes første led om en fejl med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de grunde i den omtvistede afgørelse, som Retten lagde vægt på, var nøjagtige og relevante, består i det væsentlige af to klagepunkter. Med det første klagepunkt har EPSU foreholdt Retten, at den ikke tog hensyn til Kommissionens manglende begrundelse for tidsintervallet mellem dens tidligere korrespondance (100) og afgørelsen, og at den heller ikke tog hensyn til, at Kommissionen afveg fra de meddelelser, som den selv havde udsendt (101). EPSU har desuden foreholdt Retten, at den ikke gengav de argumenter, som EPSU havde fremført i første instans, korrekt. Med det andet klagepunkt har EPSU anfægtet Rettens vurdering af de tre grunde, der var angivet i den omtvistede afgørelse.

107. For så vidt angår det første klagepunkt, hvormed EPSU har foreholdt Retten, at den ikke tog hensyn til de løfter, der blev givet i den tidligere korrespondance, og til de meddelelser, som Kommissionen havde udsendt, hvoraf det fremgik, at den skulle foretage en legalitetskontrol og en konsekvensanalyse, og at denne kontrol og denne analyse var i gang, hvilket var i strid med princippet om den berettigede forventning, vil jeg påpege, at der ikke blev fremlagt argumenter vedrørende dette princip under sagen i første instans, og at den appellerede dom derfor ikke omhandlede nogen tilsidesættelse af dette princip.

108. Hvad navnlig angår korrespondancen må det konstateres, at EPSU foreholdt Kommissionen, at den – »selv om den i over et år hævdede det modsatte« – ikke havde foretaget en konsekvensanalyse og derfor ikke var i stand til at begrunde konklusionen i den omtvistede afgørelse (102). Med hensyn til meddelelserne påberåbte EPSU sig kun disse ved Retten for at gøre gældende, at de havde givet indtryk af, at Kommissionen følte sig bundet af arbejdsmarkedsparternes anmodning om et forslag med henblik på iværksættelse af arbejdsmarkedets parters aftaler på EU-plan (103).

109. Det skal imidlertid fremhæves, at det fremgår af fast retspraksis, at en part ikke har adgang til først for Domstolen at fremføre et argument, som parten ikke har fremført for Retten, eftersom Domstolen under en appel kun har kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, som er blevet behandlet i første instans (104). Det er under disse omstændigheder min opfattelse, at det første klagepunkt bør afvises, for så vidt som det vedrører en tilsidesættelse af den berettigede forventning.

110. Hertil kommer, at EPSU’s antagelse om, at Kommissionen i sin korrespondance og sine meddelelser havde afgivet løfter, som den senere fraveg, må forkastes, eftersom den strider mod formålet med de høringer, der foreskrives på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. Som det fremgår af punkt 60 i dette forslag til afgørelse, skal Kommissionen nemlig i henhold til artikel 154, stk. 2, TEUF konsultere arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en EU-indsats, før den fremsætter forslag på det sociale og arbejdsmarkedspolitiske område. Det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, at formålet med høringerne er at gøre det muligt for de forskellige parter at fremsætte anmodninger og bemærkninger, inden Kommissionen fremsætter et konkret forslag på EU-plan. Hvis det antages, at høringerne og fremlæggelsen af de relevante oplysninger medfører en bindende forpligtelse for de berørte parter, vil det som følge heraf tømme denne procedure for dens naturlige indhold. Det er derfor ikke muligt for mig at støtte EPSU’s antagelse om, at høringerne kan skabe en berettiget forventning hos parterne i disse høringer om eventuelle politiske afgørelser (105). Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen er bundet af sine tidligere bemærkninger eller af de meddelelser, som den har udsendt, er det – i lighed med hvad den anførte i retsmødet – min klare opfattelse, at disse bemærkninger eller meddelelser under ingen omstændigheder kan ændre de beføjelser, som Kommissionen er blevet tildelt ved traktaterne og navnlig ved artikel 17, stk. 2, TEU.

111. For så vidt som det første klagepunkt vedrører Rettens urigtige gengivelse i den appellerede doms præmis 136-138 af de argumenter, som EPSU havde fremført for den i første instans, skal det påpeges, at Retten i denne doms præmis 135 sammenfattede det argument, som sagsøgerne i første instans havde fremført, ved at bemærke, at de havde gjort »gældende, at der ikke var noget i det foreliggende tilfælde, som berettigede, at Kommissionen afviste at iværksætte [den omhandlede aftale] på grundlag af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet«, da disse sagsøgere bl.a. havde foreholdt »Kommissionen, at den ikke foretog nogen form for konsekvensanalyse med hensyn til disse principper«. Dette tyder efter min opfattelse på, at det argument, som sagsøgerne havde fremført i stævningen i første instans, blev sammenfattet i korte træk, men korrekt, i den appellerede dom. Retten tog imidlertid stilling til deres argumenter i den appellerede doms præmis 136-138, som derfor indeholder Rettens vurdering, hvorfor klagepunktet om urigtig gengivelse af de argumenter, som EPSU fremførte for Retten, efter min opfattelse er ugrundet.

112. Det første klagepunkt må derfor forkastes.

113. Med det andet klagepunkt har EPSU anfægtet den vurdering, som Retten foretog, da den undersøgte de tre grunde, der er angivet i den omtvistede afgørelse.

114. Det skal indledningsvis anføres, at for så vidt angår rigtigheden af de grunde, der er angivet i den omtvistede afgørelse, skulle Rettens prøvelse, som det fremgår af vurderingen af det tredje appelanbringende (106), begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt disse forhold var materielt urigtige eller helt uden relevans med henblik på at vurdere hensigtsmæssigheden af at iværksætte den omhandlede aftale på EU-plan.

115. Hvad navnlig angår den første grund i den omtvistede afgørelse begik Retten ifølge EPSU en fejl i dommens præmis 130 og 136, eftersom der allerede findes mange direktiver, som gælder for ansatte i centraladministrationerne, og det desuden ikke kan konkluderes, at iværksættelsen af den aftale, som arbejdsmarkedets parter har indgået, vil ændre centraladministrationernes »struktur, organisation og funktion«, i og med at Kommissionen ikke har foretaget nogen konsekvensanalyse.

116. I denne henseende satte Kommissionen, som Retten bemærkede, med denne grund ikke spørgsmålstegn ved, at Unionen har kompetence til at vedtage retsakter om de sociale rettigheder, som tilkommer tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne, men fremhævede, at den omhandlede aftale vedrørte et særligt område, som har forbindelse med medlemsstaternes suverænitet. Formålet med denne grund er nemlig at vise, at visse tjenestemænd og visse andre ansatte i centraladministrationerne udøver offentlige myndighedsbeføjelser. Selv om der, som EPSU i det væsentlige har gjort gældende, principielt intet er til hinder for, at EU-lovgiver vedtager bestemmelser, som giver disse tjenestemænd og andre ansatte i den offentlige sektor ret til information og høring, kan og skal Kommissionen tage hensyn til de særlige forhold i disse administrationer og deres særlige rolle for at sikre medlemsstaternes almene interesser, som i øvrigt følger af udtrykkelige undtagelser i traktaterne (107).

117. Hvad angår den hævdede forpligtelse til at foretage en konsekvensanalyse er det desuden min opfattelse, at det påhviler Kommissionen at foretage en sådan analyse, når den udnytter sin initiativret (108), og navnlig på et område, hvor der er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne. Det kan imidlertid ikke foreholdes Kommissionen, at den ikke har foretaget en sådan analyse, når den vælger ikke at træffe en foranstaltning. I forbindelse med den foreliggende sag er det vigtigt at fremhæve, at Kommissionens afgørelse om ikke at forelægge Rådet et forslag om at iværksætte den aftale, der er indgået af arbejdsmarkedets parter, efter dens karakter er en afgørelse, hvor der ikke kræves nogen konsekvensanalyse.

118. Med hensyn til den anden grund i den omtvistede afgørelse har EPSU foreholdt Retten, at den ikke tog hensyn til, at den aftale, som arbejdsmarkedets parter havde forhandlet på plads, indeholdt en klausul om »forbud mod forringelser«, som indebar udvidede rettigheder i forhold til dem, der allerede var tildelt af medlemsstaterne, og som forhindrede disse i at ophæve de rettigheder, der fulgte af den omhandlede aftale.

119. Det skal i denne forbindelse henvises til den vide skønsmargen, som Kommissionen har i det foreliggende tilfælde, bl.a. i forhold til at afgøre, om det er nødvendigt at udfylde en eventuel lakune i anvendelsesområdet for EU-direktiverne om arbejdstagernes ret til information og høring. Selv hvis det antages, at Retten tog hensyn til denne klausul om »forbud mod forringelser«, burde den imidlertid have godtgjort, at medlemsstaternes eksisterende regler om information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne ikke i tilstrækkelig grad kunne sikre denne information og denne høring i disse medlemsstater. I forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF kan Retten imidlertid ikke erstatte den begrundelse, som udstederen af den anfægtede retsakt har angivet, med sin egen, og den kan ikke udfylde et hul i denne retsakts begrundelse med sin egen argumentation, således at dens undersøgelse ikke er knyttet til nogen vurdering i denne retsakt (109). EPSU kan som følge heraf ikke forvente, at Retten godtgør noget, der medfører en sådan erstatning, især når den var forpligtet til at foretage en begrænset prøvelse af den omtvistede afgørelse. Det må ikke desto mindre konstateres, at Kommissionen ved afgørelsen af, om Rådet burde forelægges den aftale, der var indgået mellem arbejdsmarkedets parter, med henblik på at iværksætte den, skulle tage stilling til det vigtige spørgsmål om, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at indføre harmoniserede EU-regler om information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne. Eftersom Kommissionens besvarede dette spørgsmål benægtende, behøvede den ikke at undersøge, hvilken virkning klausulen om »forbud mod forringelser« kunne få, hvis den nævnte aftale var blevet iværksat på EU-plan.

120. Med hensyn til den tredje grund i den omtvistede afgørelse har EPSU gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 133 hverken tog hensyn til, at de særlige aftaler, som arbejdsmarkedets parter indgår i visse sektorer, er branchebestemte, eller til spørgsmålet om, hvorvidt arbejdsmarkedets parter var repræsentative. EAPE er således arbejdsmarkedspart for centraladministrationerne, hvilket indebærer, at aftalen mellem arbejdsmarkedets parter vedrører de centrale forvaltninger og ikke de lokale forvaltninger. Den omhandlede aftale påvirker desuden ikke medlemsstaternes forvaltningsstruktur, eftersom den kun omhandler arbejdstagernes ret til information og høring.

121. Det er herved tilstrækkeligt at konstatere, at eftersom den omhandlede aftale vedrører høring og information af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne, vil dens iværksættelse påvirke medlemsstaterne meget forskelligt alt efter deres grad af centralisering eller decentralisering. Der var intet til hinder for, at Kommissionen tog hensyn til den sidstnævnte omstændighed som en uønsket virkning af aftalens iværksættelse på EU-plan.

122. Det er som følge heraf min opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den tiltrådte de tre grunde, der er angivet i den omtvistede afgørelse.

c)      Det tredje led om en retlig fejl i forbindelse med direktiverne om information og høring

123. Med det fjerde anbringendes tredje led har EPSU anført, at Retten i den appellerede doms præmis 131 og 132 anlagde en forkert fortolkning af Domstolens praksis vedrørende direktiverne om information og høring (110). Der er allerede forskel på de lokale forvaltninger og de centrale forvaltninger, navnlig hvad angår direktiv 2001/23/EF (111).

124. Jeg må herved konstatere, at EPSU ikke har givet nogen forklaring om forbindelsen mellem de direktiver, der er nævnt i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, og om den angivelige forskel mellem disse to forvaltningsniveauer. EPSU har heller ikke forklaret, hvorfor Retten skulle have begået en retlig fejl i den appellerede dom. Det er derfor åbenbart, at en sådan argumentation må afvises.

d)      Konklusion

125. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen dels afviser, dels forkaster det fjerde appelanbringende.

126. Det er i lyset af det ovenfor anførte min opfattelse, at alle de appelanbringender, som EPSU har fremsat, og dermed appellen i det hele må forkastes.

VI.    Sagsomkostninger

127. I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

128. Eftersom jeg i den foreliggende sag foreslår Domstolen at forkaste appellen, og da Kommissionen har nedlagt påstand herom, skal EPSU efter min opfattelse pålægges at betale sagsomkostningerne.

VII. Forslag til afgørelse

129. Jeg foreslår på grundlag af det ovenfor anførte, at Domstolen forkaster appellen og pålægger EPSU at betale sagsomkostningerne.


1 –      Originalsprog: fransk.


i      Der er foretaget rettelser i punkt 18 efter den oprindelige offentliggørelse af teksten.


2 –      T-310/18 (EU:T:2019:757).


3 –      Aftalen af 21.12.2015 med titlen »Generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationer«, som blev undertegnet af Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED) og European Public Administration Employers (EUPAE).


4 –      Arbejdsmarkedets parter indledte forhandlinger om aftalen efter en høring, som Kommissionen iværksatte på grundlag af artikel 154, stk. 2, TEUF.


5 –      Den 26.4.2012 gjorde Kommissionen indsigelse mod en europæisk rammeaftale om beskyttelse af sundheden og sikkerheden for ansatte i frisørbranchen, som Coiffure EU og UNI Europa Hair & Beauty havde indgået. Der blev i dette tilfælde ikke indgivet nogen klage, og arbejdsmarkedets parter foreslog en ny udgave af aftalen. Jf. den kritiske analyse i F. Dorssemont, K. Lörcher og M. Schmitt, »On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case«, Industrial Law Journal, bind 48, nr. 4, december 2019, s. 571-603.


6 –      Jf. M. Schmitt, N. Moizard og M. Frapard, »Droit social européen«, JDE, 2020/6, nr. 270, s. 297.


7 –      C(2015) 2303 final.


8 –      EPSU har i denne henseende anfægtet den appellerede doms præmis 69, 73, 96 og 100.


9 –      Dette anbringende er navnlig rettet mod den appellerede doms præmis 34, 54-63, 64-82, 93 og 94-98.


10 –      Dette anbringende er rettet mod den vurdering, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 31-33, 78, 79, 109-112, 122 og 133.


11 –      Dens kritik er bl.a. rettet mod den appellerede doms præmis 116-140.


12 –      EPSU har kritiseret den appellerede doms præmis 69, 73, 89, 96 og 100.


13 –      EPSU har kritiseret den appellerede doms præmis 69 og 89. Konklusionen i denne doms præmis 96 er desuden uforenelig både med de foranstaltninger, som træffes i henhold til denne bestemmelse, og som er af lovgivningsmæssig karakter, og med den retspraksis, der følger af dom af 8.9.2011, Hennings og Mai (C-297/10 og C-298/10, EU:C:2011:560, præmis 66).


14 –      C-643/15 og C-647/15 (EU:C:2017:631).


15 –      Kritikken vedrører den appellerede doms præmis 62.


16 –      EPSU har anfægtet den tilgang, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 62, 63, 69-82, 87, 89, 99, 100 og 109.


17 –      C-409/13 (EU:C:2015:217, præmis 70).


18 –      EPSU har henvist til den appellerede doms præmis 34, 63-81 og 93.


19 –      I den appellerede doms præmis 34 og 74.


20 –      EPSU har kritiseret den appellerede doms præmis 74-77, 87 og 96.


21 –      T-135/96 (EU:T:1998:128, præmis 84).


22 –      EPSU har kritiseret den appellerede doms præmis 82 og 94-98. Den politiske »skønsbeføjelse« bevirker, at Rådet mister muligheden for at udøve sin beføjelse til at træffe eller ikke at træffe en afgørelse i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF, at parterne fratages enhver uafhængighed, og at Kommissionen får en plads ved forhandlingsbordet sammen med arbejdsmarkedets parter. Den tilgang, som Retten har anlagt i forhold til Kommissionens kontrol af hensigtsmæssigheden, griber ind i arbejdsmarkedsparternes uafhængighed og krænker deres grundlæggende rettigheder, eftersom denne kontrol begrænses til aftaler, som indgås uden for rammerne af den høringsproces, der er fastsat ved traktaten.


23 –      Selv om den »anden« procedure, der er fastsat i artikel 154 TEUF og 155 TEUF, i denne henseende giver arbejdsmarkedets parter til opgave at forhandle om, udarbejde og uafhængigt at godkende aftalens indhold, findes der ikke en tilsvarende procedure, som gør det muligt for Parlamentet at udarbejde indholdet af et lovgivningsmæssigt forslag uafhængigt.


24 –      jf. bl.a. den appellerede doms præmis 64 ff. og i særdeleshed denne doms præmis 69.


25 –      Jf. kendelse af 9.3.2007, Schneider Electric mod Kommissionen (C-188/06 P, EU:C:2007:158, præmis 64). Jf. i denne retning ligeledes dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 148), og af 19.4.2007, KHIM mod Celltech (C-273/05 P, EU:C:2007:224, præmis 56 og 57), samt kendelse af 23.2.2006, Piau mod Kommissionen (C-171/05 P, EU:C:2006:149, præmis 86).


26 –      Jf. herved generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse LL mod Parlamentet (C-326/16 P, EU:C:2017:605, punkt 69).


27 –      Jf. den appellerede doms præmis 48.


28 –      Jf. bl.a. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 45).


29 –      Som jeg vil forklare i punkt 54 ff. i dette forslag til afgørelse, understøttes fortolkningen om, at artikel 155, stk. 2, TEUF ikke er en bindende regel, af dens tilblivelse.


30 –      Ifølge den deskriptivistiske teori afspejler præsens indikativ rettens egentlige funktion, som er at fastsatte rammer for alle (jf. M. Villey, »De l’indicatif dans le droit«, Archives de philosophie du droit, Dalloz, Paris, bind 19, 1974, s. 33-61). Ifølge G. Cornu kan indikativ »skabe en forestilling om, at den pågældende regel ikke er fastsat vilkårligt, men er naturbetinget, og at retten ligger tæt på sagens natur« (G. Cornu, Linguistique juridique, Montchrestien, Paris, 1990, s. 271).


31 –      Efter min opfattelse vedrører denne aftale i henhold til artikel 153, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 155, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 16, stk. 3, TEU, et område, der er omfattet af artikel 153 TEUF, og hvor Rådet kan træffe afgørelse med kvalificeret flertal.


32 –      Navnlig på spansk: »La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según […] ya sea […]«, på tysk: »Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder […] oder […]«, på estisk: »Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel«, på italiensk: »Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e […] o, e […]«, på nederlandsk: »De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij […], hetzij […]«, på portugisisk: »Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer […] quer, […]« og på finsk: »Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai […]«.


33 –      Jf. E. Franssen, Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Antwerpen, 2002, s. 287 og 288.


34 –      Jf. i denne retning dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217).


35 –      EU:T:1998:128.


36 –      Jf. F. Dorssemont, kapitel 1: »Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue«, i Marc De Vos, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haag, 2003, s. 29.


37 –      Det fremgår af artikel 288 TEUF, at »[f]or at udøve Unionens beføjelser vedtager institutionerne forordninger, direktiver, afgørelser, henstillinger og udtalelser«.


38 –      Jf. F. Dorssemont, nævnt i fodnote 36 ovenfor, s. 29.


39 –      Ibidem, s. 29 og 30.


40 –      Ifølge retslitteraturen findes der nemlig visse retsakter, som ikke er af lovgivningsmæssig karakter, og som vedtages direkte på grundlag af EUF-traktaten. Jf. E. Best, »Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer«, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, 15, nr. 1, s. 93.


41 –      Jf. bl.a. Rådets direktiv 97/81/EF af 15.12.1997 om rammeaftalen vedrørende deltidsarbejde, der er indgået af Unice, CEEP og EFS (EFT 1998, L 14, s. 9), Rådets direktiv 96/34/EF af 3.6.1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS (EFT 1996, L 145, s. 4), og Rådets direktiv 1999/70/EF af 28.6.1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT 1999, L 175, s. 43).


42 –      Jf. F. Dorssemont, nævnt i fodnote 36 ovenfor, s. 17.


43 –      J.-V. Koster, »Le dialogue social européen à l’épreuve de la »modernisation« du marché du travail«, Revue française des affaires sociales, nr. 1, 2012, s. 62-79. Jf. det generelle og historiske overblik i C. Barnard, EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012, s. 713 ff.


44 –      Ved artikel 22 i den europæiske fælles akt, der blev undertegnet i Luxembourg den 17.2.1986 og i Haag den 28.2.1986 og trådte i kraft den 1.7.1987, blev EØF-traktaten suppleret med artikel 118 B. Jf. det historiske overblik i P. Pochet og C. Degryse, »The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?«, i F. Vandenbroucke, C. Barnard og G. De Baere (red.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 211-237.


45 –      Jf. A. Henni, »Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats«, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, bind 1741, nr. 36, s. 5-50.


46 –      Aftale indgået mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (EFT 1992, C 191, s. 91). Artikel 3, stk. 2-4, og artikel 4 i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken omhandlede specifikt den procedure, der nu er fastsat i artikel 154, stk. 2-4, TEUF. I henhold til artikel 4, stk. 1, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (nu artikel 155, stk. 1, TEUF) havde arbejdsmarkedets parter desuden ret til at anmode Kommissionen om at foreslå Rådet at iværksætte denne aftale forhandlet af dem i henhold til artikel 4, stk. 2 (nu artikel 155, stk. 2, TEUF), i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken.


47 –      Jf. vedrørende iværksættelse af aftaler indgået af arbejdsmarkedets parter i henhold til EF-traktatens artikel 139 O. Deinert, »Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy«, Industrial Law Journal, bind 32, nr. 4, december 2003, s. 317-325.


48 –      Aftale undertegnet af CEES, UNICE og CEEP. Det blev i denne aftale foreslået at omarbejde EØF-traktatens artikel 118, stk. 4, samt dens artikel 118 A og 118 B.


49 –      A. Henni, »Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats«, Courrier hebdomadaire du CRISP, bind 1741, nr. 36, 2001, s. 5-50.


50 –      Jf. bl.a. Kommissionens meddelelse KOM(93) 600 endelig af 14.12.1993 om gennemførelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken fremlagt af Kommissionen for Rådet og Europa-Parlamentet, KOM(1998) 322 endelig af 20.5.1998 med titlen »Tilpasning og fremme af den sociale dialog på fællesskabsplan« og KOM(2002) 341 endelig af 26.6.2002 med titlen »Den europæiske sociale dialog som drivkraft bag modernisering og omstilling«.


51 –      A. Mias, »Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique«, Droit et société, 2004, nr. 58, s. 657-682.


52 –      Det fremgår af en vejledende rapport, som det franske senat udarbejdede i 2017, at ca. 30 spørgsmål siden 1992 havde været genstand for høringer som omhandlet i artikel 154 TEUF, og at Kommissionen i praksis havde givet de pågældende 87 organisationer (65 arbejdsgiverorganisationer, hvoraf de fleste var branchebestemte, og 22 faglige organisationer) seks uger til at fremsætte bemærkninger i forbindelse med den første og den anden høring (rapporten er tilgængelig på følgende websted: https://www.senat.fr/rap/r16-556-1/r16-556-130.html).


53 –      Jf. C. Didry, »L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue«, Année sociologique, 2009, bind 59, nr. 2, s. 417-447 (tilgængelig på følgende websted: https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009-2-page-417.htm).


54 –      Det er ifølge denne bestemmelse muligt at forlænge denne periode, hvilket besluttes i fællesskab af de berørte arbejdsmarkedsparter og Kommissionen.


55 –      Jf. den appellerede doms præmis 73 og 74.


56 –      Jf. i denne retning og analogt dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet (T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 84), hvorefter arbejdsmarkedets parter, når de indgår en aftale, som de i fællesskab ønsker gennemført på EU-plan, retter en fælles anmodning til Kommissionen, som, idet den dermed igen får ledelsen under proceduren, undersøger, om der er anledning til at forelægge Rådet et forslag i den forbindelse.


57 –      Jf. punkt 51 i dette forslag til afgørelse.


58 –      T-135/96 (EU:T:1998:128).


59 –      UNICE, CEEP og EFS.


60 –      Rådets direktiv af 3.6.1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS (EFT 1996, L 145, s. 4).


61 –      Jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet (T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 4-11).


62 –      Jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet (T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 83-90).


63 –      T-135/96 (EU:T:1998:128).


64 –      Jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet (T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 110 og 111).


65 –      Jf. med hensyn til korrelation fodnote 46 til dette forslag til afgørelse.


66 –      Jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet (T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 71 ff., navnlig præmis 84 og 85).


67 –      Jf. punkt 55 og 56 i dette forslag til afgørelse.


68 –      Jf. analogt dom af 16.2.2017, Margarit Panicello (C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 70).


69 –      Jf. bl.a. dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 70 og 74), og af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 59).


70 –      Jf. i denne retning dom af 22.5.1990, Parlamentet mod Rådet (70/88, EU:C:1990:217, præmis 19).


71 –      Jf. med hensyn til virkning inter partes O. Hasselbalch, »European Collective Agreements«, i B. E. Olsen og K. E. Sørensen, Regulation in the EU, Thomson, København, 2006, s. 381-384.


72–      Jf. bl.a. og senest Rådets direktiv 2010/18/EU af 8.3.2010 om iværksættelse af den reviderede rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP og EFS, og om ophævelse af direktiv 96/34/EF (EUT 2010, L 68, s. 13), Rådets direktiv 2014/112/EU af 19.12.2014 om iværksættelse af den europæiske aftale om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden inden for transport ad indre vandveje, indgået af European Barge Union (EBU), European Skippers Organisation (ESO) og European Transport Workers’ Federation (ETF) (EUT 2014, L 367, s. 86), Rådets direktiv 2010/32/EU af 10.5.2010 om iværksættelse af rammeaftalen indgået af HOSPEEM og EPSU om forebyggelse af stikskader i sygehus- og sundhedssektoren (EUT 2010, L 134, s. 66), og Rådets direktiv 2009/13/EF af 16.2.2009 om iværksættelse af den aftale, der er indgået mellem European Community Shipowners’ Associations (ECSA) og European Transport Workers’ Federation (ETF) om konventionen om søfarendes arbejdsforhold af 2006, og om ændring af direktiv 1999/63/EF (EUT 2009, L 124, s. 30).


73 –      Jf. O. Deinert, »Self-Executing Collective Agreements in EC Law«, i Marc De Vos, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haag, 2003, s. 48.


74 –      Jf. dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 62).


75 –      Jf. det generelle og historiske overblik i C. Barnard, EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 4. oplag, 2012, s. 713 ff., og B. Bercusson, European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2. oplag, 2009, s. 126 ff.


76 –      Kommissionens meddelelse med titlen »Den europæiske sociale dialog som drivkraft bag modernisering og omstilling« (KOM(2002) 341 endelig af 26.6.2002, s. 6).


77 –      Denne bestemmelse gælder for Unionen og i henhold til artikel 13 TEU for samtlige institutioner i modsætning til artikel 154 TEUF, som kun er bindende for Kommissionen.


78 –      Jf. punkt 51 i dette forslag til afgørelse.


79 –      I dette tilfælde ville arbejdsmarkedets parter desuden få beføjelse til at tvinge Kommissionen til at handle på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område, selv om artikel 225 TEUF alene giver Parlamentet ret til at anmode Kommissionen om at fremsætte et forslag og til at blive underrettet om begrundelsen for et afslag, hvis Kommissionen vælger ikke at fremsætte det ønskede forslag. Det samme gælder i medfør af artikel 241 TEUF for Rådet.


80 –      T-135/96 (EU:T:1998:128).


81 –      EPSU har kritiseret den appellerede doms præmis 31-33, 78, 79, 109-112, 122 og 133.


82 –      T-135/96 (EU:T:1998:128).


83 –      Jf. den appellerede doms præmis 112.


84 –      Jf. bl.a. dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).


85 –      Jeg har for nylig fremsat et forslag til afgørelse, hvori jeg fremhævede, at det er blevet fastslået i retspraksis, at lovgivningen på personaleområdet indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og at lovgiver derfor skal foretage komplekse vurderinger, i forhold til hvilke lovgiver råder over et vidt skøn (jf. vedrørende den retslige prøvelsens omfang mit forslag til afgørelse Alvarez y Bejarano m.fl. mod Kommissionen og Rådet, C-517/19 P og C-518/19 P, EU:C:2020:848, punkt 36).


86 –      Jf. dom af 19.11.1998, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-150/94, EU:C:1998:547, præmis 54).


87 –      Jf. punkt 69 i dette forslag til afgørelse.


88 –      Jf. bl.a. dom af 22.11.2001, Nederlandene mod Rådet (C-110/97, EU:C:2001:620, præmis 62), og af 2.7.2009, Bavaria og Bavaria Italia (C-343/07, EU:C:2009:415, præmis 82).


89 –      Dom af 19.12.2019 (C-418/18 P, EU:C:2019:1113).


90 –      Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 87-97).


91 –      Kommissionens meddelelse af 14.12.1993 til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (KOM(93) 600 endelig), Kommissionens meddelelse af 18.9.1996 om udviklingen af den sociale dialog på fællesskabsplan (KOM(96) 448 endelig), Kommissionens meddelelse af 20.5.1998 med titlen »Tilpasning og fremme af den sociale dialog på fællesskabsplan« (KOM(1998) 322 endelig) og Kommissionens meddelelse af 2.10.2013 til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget med titlen »Målrettet og effektiv regulering (REFIT): resultater og næste skridt« (COM(2013) 685 final).


92 –      Dette anbringende er rettet mod den appellerede doms præmis 116-140.


93 –      Dom af 17.9.2020, Rosneft m.fl. mod Rådet (C-732/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:727, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).


94 –      Jf. dom af 17.9.2020, Rosneft m.fl. mod Rådet (C-732/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:727, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).


95 –      Jf. dom af 21.11.1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, præmis 14).


96 –      Jf. dom af 10.7.2008, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala (C-413/06 P, EU:C:2008:392, præmis 181).


97 –      Jf. punkt 97 i dette forslag til afgørelse.


98 –      Jf. i denne retning dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 79).


99 –      Jf. den appellerede doms præmis 137.


100 –      EPSU har henvist til skrivelserne af 9.3.2016 og 3.2.2017 og til den mundtlige kommunikation af 15.11.2016.


101 –      Jf. fodnote 91 til dette forslag til afgørelse.


102 –      Jf. punkt 106 i stævningen i første instans.


103 –      Jf. punkt 29-39 i stævningen i første instans.


104 –      Jf. bl.a. dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).


105 –      Ifølge Domstolens praksis omfatter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, der hænger sammen med retssikkerhedsprincippet, enhver borger, hos hvem EU’s administration har givet anledning til begrundede forhåbninger. Præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan give sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles. Ingen kan derimod påberåbe sig tilsidesættelse af dette princip, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 153 og den deri nævnte retspraksis).


106 –      Jf. punkt 86-90 i dette forslag til afgørelse.


107 –      Der skal navnlig henvises til artikel 45, stk. 4, TEUF, hvorefter medlemsstaternes myndigheder kan begrænse adgangen til visse stillinger i den offentlige tjeneste til egne statsborgere. Ifølge Domstolens faste praksis gælder dette for stillinger, der indebærer en direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller andre offentlige organers almene interesser.


108 –      Det fremgår af artikel 5, stk. 3, TEU, at Unionen i medfør af nærhedsprincippet kun handler på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan. Ifølge punkt 13 i den tværinstitutionelle aftale af 13.4.2016 mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning (EUT 2016, L 123, s. 1) vil Kommissionen »foretage konsekvensanalyser af sine [lovgivningsinitiativer], som forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale indvirkninger«, men dette punkt omhandler kun lovgivningsmæssige retsakter og forholdet mellem institutionerne.


109 –      Jf. i denne retning dom af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen (C-73/11 P, præmis 87-90 og den deri nævnte retspraksis).


110 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/14/EF af 11.3.2002 om indførelse af en generel ramme for information og høring af arbejdstagerne i Det Europæiske Fællesskab – Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles erklæring om arbejdstagerrepræsentation (EFT 2002, L 80, s. 29), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/38/EF af 6.5.2009 om indførelse af europæiske samarbejdsudvalg eller en procedure i fællesskabsvirksomheder og fællesskabskoncerner med henblik på at informere og høre arbejdstagerne (EUT 2009, L 122, s. 28) og Rådets direktiv 2001/86/EF af 8.10.2001 om fastsættelse af supplerende bestemmelser til statut for det europæiske selskab (SE) for så vidt angår medarbejderindflydelse (EFT 2001, L 294, s. 22).


111 –      Rådets direktiv af 12.3.2001 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder eller bedrifter eller af dele af virksomheder eller bedrifter (EFT 2001, L 82, s. 16).