Language of document : ECLI:EU:C:2021:38

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PRIIT PIKAMÄE

20 päivänä tammikuuta 2021 (1)(i)

Asia C928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Toimielimiä koskeva oikeus – Sosiaalipolitiikka – SEUT 154 ja SEUT 155 artikla – Työmarkkinaosapuolten välinen sosiaalinen vuoropuhelu unionin tasolla – Työmarkkinaosapuolille tiedottaminen ja heidän kuulemisensa – Työmarkkinaosapuolten tekemä sopimus – Jäsenvaltioiden keskushallintojen viranomaisten virkamiesten ja toimihenkilöiden tietojensaantioikeus ja heidän kuulemisensa – Komission kieltäytyminen tekemästä neuvostolle päätösehdotusta sopimuksen täytäntöönpanosta – Täytäntöönpanomenettelystä peräisin olevien toimien luonnehdinta – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonnan taso – Kieltäytymispäätöksen perusteluvelvollisuus






1.        Valituksellaan European Federation of Public Service Unions (EPSU, Euroopan julkisten palvelujen ammattiliittojen federaatio) vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 24.10.2019 antaman tuomion EPSU ja Goudriaan v. komissio(2) (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kantajien (EPSU ja Jan Goudriaan) ensimmäisessä oikeusasteessa nostaman kumoamiskanteen Euroopan komission 5.3.2018 päivätyllä kirjeellä tekemästä päätöksestä (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla komissio kieltäytyi esittämästä Euroopan unionin neuvostolle päätösehdotuksen työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanosta(3) (jäljempänä asianomainen sopimus).(4)

2.        Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on tarkasteltava SEUT 155 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun komissio vastustaa työmarkkinaosapuolten tekemää sopimusta,(5) mutta tämä on ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuin käsittelee tällaista vastustamista ja tarkastelee komission toimivaltaa ja velvollisuuksia työmarkkinaosapuolten edellä mainitun määräyksen nojalla tekemän sopimuksen täytäntöönpanomenettelyssä.(6)

3.        Unionin tuomioistuimen on siis ratkaistava, voiko komissio valvoa paitsi työmarkkinaosapuolten neuvotteleman sopimuksen laillisuutta ja edustavuutta myös sopimuksen täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta.

I       Asiaa koskevat oikeussäännöt

4.        SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:

”Unioni tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä ottaen huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuuden. Se helpottaa työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen.”

5.        SEUT 153 artiklan 1 kohdassa määrätään, että 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa useilla aloilla, joihin kuuluu ”tiedottaminen työntekijöille ja työntekijöiden kuuleminen”.

6.        SEUT 154 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.      Komission tehtävänä on edistää työmarkkinaosapuolten kuulemista unionin tasolla ja toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden osapuolten vuoropuhelun helpottamiseksi varmistamalla molemmille osapuolille tasapuolinen tuki.

2.      Tätä varten komissio kuulee työmarkkinaosapuolia unionin toiminnan mahdollisista suuntaviivoista, ennen kuin se tekee ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla.

3.      Jos komissio kuultuaan työmarkkinaosapuolia pitää unionin toimintaa tarkoituksenmukaisena, se kuulee työmarkkinaosapuolia suunnitellun ehdotuksen sisällöstä. Työmarkkinaosapuolet antavat komissiolle lausunnon ehdotuksesta tai tarvittaessa sitä koskevan suosituksen.

4.      Edellä 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen kuulemisten yhteydessä työmarkkinaosapuolet voivat ilmoittaa komissiolle halustaan aloittaa 155 artiklassa tarkoitettu menettely. Menettely ei saa kestää pitempään kuin yhdeksän kuukautta, jollei pidentämisestä sovita yhteisesti kyseisten työmarkkinaosapuolten ja komission kanssa.”

7.        SEUT 155 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.      Työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu unionin tasolla voi johtaa osapuolten niin halutessa sopimussuhteisiin, mukaan lukien sopimusten tekeminen.

2.      Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai, 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä, neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä. Asiasta ilmoitetaan Euroopan parlamentille.

Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti silloin kun kyseisessä sopimuksessa on yksi tai useampi sellaista alaa koskeva määräys, jolla 153 artiklan 2 kohdan mukaan edellytetään yksimielisyyttä.”

II     Asian tausta

8.        Unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt asian taustan valituksenalaisen tuomion 1–6 kohdassa, ja se voidaan tiivistää tämän oikeudenkäyntimenettelyn tarpeita varten seuraavasti.

9.        Komissio kehotti 10.4.2015 päivätyllä kuulemisasiakirjalla(7) SEUT 154 artiklan 2 kohdan mukaisesti työmarkkinaosapuolia ilmaisemaan kantansa siihen, mikä lähestymistapa Euroopan unionin tasolla olisi omaksuttava työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan annettujen direktiivien konsolidointihankkeen suhteen. Kuuleminen koski erityisesti näiden direktiivien soveltamisalan mahdollista laajentamista jäsenvaltioiden julkishallinnon virkamiehiin ja toimihenkilöihin.

10.      Keskushallintojen viranomaisten sosiaalisen vuoropuhelun komiteassa kokoontuneet työmarkkinaosapuolet eli yhtäältä TUNED ja toisaalta EUPAE ilmoittivat SEUT 154 artiklan 4 kohdan nojalla 2.6.2015 komissiolle halukkuudestaan neuvotella ja tehdä SEUT 155 artiklan 1 kohtaan perustuva sopimus.

11.      TUNED ja EUPAE allekirjoittivat 21.12.2015 sopimuksen, jonka otsikko on ”Valtion keskushallinnon virkamiesten ja toimihenkilöiden tietojensaantioikeutta ja heidän kuulemistaan koskevat yleiset puitteet”.

12.      TUNED ja EUPAE pyysivät yhdessä 1.2.2016 päivätyllä kirjeellä komissiota tekemään ehdotuksen asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohtaan perustuvalla neuvoston päätöksellä.

13.      Komissio ilmoitti 5.3.2018 TUNEDille ja EUPAElle päätöksestään, jonka mukaan se ei tekisi neuvostolle ehdotusta päätökseksi asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla.

14.      Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä ensinnäkin, että keskushallintojen viranomaiset toimivat jäsenvaltioiden hallitusten alaisina, ne käyttävät julkista valtaa ja että niiden rakenne, organisaatio ja toiminta on täysin jäsenvaltioille kuuluva asia. Toiseksi komissio totesi, että oikeussääntöjä, joilla näiden viranomaisten virkamiehille ja toimihenkilöille taataan tietynasteinen oikeus saada tietoja ja tulla kuulluksi, on jo olemassa useissa jäsenvaltioissa. Lopuksi komissio totesi, että näiden viranomaisten merkitys riippuu jäsenvaltioissa toteutetun keskittämisen tai hajauttamisen asteesta, joten jos asianomainen sopimus pantaisiin täytäntöön neuvoston päätöksellä, julkishallinnon virkamiesten ja toimihenkilöiden suojelun taso vaihtelisi huomattavasti jäsenvaltioiden välillä.

III  Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

15.      Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.5.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.

16.      Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet esittivät kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen koski komission toimivallan laajuuteen liittynyttä oikeudellista virhettä ja toinen riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta ja ilmeistä virheellisyyttä.

17.      Komissio vaati kanteen hylkäämistä.

18.      Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla kanteen kokonaisuudessaan ja velvoitti kaikki asianosaiset vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

19.      Tarkasteltuaan valituksenalaisen tuomion 19–36 kohdassa riidanalaisen päätöksen SEUT 263 artiklassa tarkoitettua kannekelpoisuutta ja katsottuaan, että päätöksestä nostettu kanne voitiin tällä perusteella ottaa tutkittavaksi, unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 37–40 kohdassa, että yhdellä kantajista oli asiavaltuus, joten toisen kantajan asiavaltuutta ei ollut tarpeen tutkia.

20.      Kanteen asiakysymyksen tutkimisen osalta unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kantajien ensimmäisen kanneperusteen erityisesti tulkittuaan valituksenalaisen tuomion 49–90 kohdassa SEUT 155 artiklan 2 kohtaa sananmukaisesti, asiayhteyden perusteella ja teleologisesti sekä tarkasteltuaan kyseisen tuomion 91–102 kohdassa unionin sääntöjä, periaatteita ja tavoitteita, joihin kantajat olivat vedonneet tästä määräyksestä tekemänsä tulkinnan tueksi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 104 kohdassa, että komissio ei ollut tehnyt toimivaltansa laajuuteen liittyvää oikeudellista virhettä, kun se oli kieltäytynyt tekemästä neuvostolle päätösehdotusta asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanosta.

21.      Toisen kanneperusteen arvioimiseksi unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli valituksenalaisen tuomion 108–140 kohdassa, oliko komissio noudattanut riidanalaisessa päätöksessä SEUT 296 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuutta ja olivatko kyseisen päätöksen perustelut aiheellisia. Todettuaan, että riidanalaiseen päätökseen nähden oli harjoitettava suppeaa valvontaa, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että riidanalainen päätös täytti SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden sekä perustelujen riittävyyden että niiden aiheellisuuden puolesta.

22.      Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan.

IV     Asianosaisten vaatimukset ja menettely unionin tuomioistuimessa

23.      Jan Goudriaan ilmoitti 2.3.2020 päivätyllä asiakirjalla unionin tuomioistuimelle, ettei hän ole asianosaisena unionin tuomioistuimessa käytävässä valitusmenettelyssä.

24.      EPSU vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa valituksenalaisen tuomion,

–        kumoaa riidanalaisen päätöksen ja

–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

25.      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

–        hylkää valituksen ja

–        velvoittaa EPSUn korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

26.      EPSU ja komissio esittivät suulliset lausumansa 26.10.2020 pidetyssä istunnossa.

V       Oikeudellinen tarkastelu

27.      Unionin tuomioistuimessa käsiteltävä valitus jakautuu neljään erilliseen valitusperusteeseen.

28.      Ensimmäisellä valitusperusteellaan EPSU väittää, että neuvoston päätöksellä SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla antamat direktiivit ovat luonteeltaan lainsäädäntötoimia.(8) Toisella valitusperusteellaan EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan SEUT 154 ja SEUT 155 artiklaa.(9) Kolmas valitusperuste koskee oikeudellista virhettä unionin yleisen tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan laajuuden arvioinnissa.(10) Neljännellä valitusperusteellaan EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen vahvistaessaan valituksenalaisessa tuomiossa esitettyjen perustelujen lainmukaisuuden.(11)

29.      Ehdotan, että ensin tarkastellaan yhdessä ensimmäistä ja toista valitusperustetta, jotka liittyvät kiinteästi toisiinsa ja koskevat SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan väitetysti virheellistä tulkintaa. Tämän jälkeen on aiheellista tarkastella kolmatta ja neljättä valitusperustetta siinä järjestyksessä, jossa ne on esitetty.

A       Ensimmäinen ja toinen valitusperuste, jotka koskevat SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan virheellistä tulkintaa

1.     Asianosaisten lausumat

30.      Ensimmäiseksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi perusteettomasti EPSUn ensimmäisen kanneperusteen, koska se katsoi virheellisesti, että neuvoston päätöksellä SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti annettavat direktiivit eivät ole luonteeltaan lainsäädäntötoimia.(12)

31.      EPSU väittää tässä yhteydessä ensinnäkin, että neuvoston SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla antamalla päätöksellä annettavien direktiivien vaikutukset eivät eroa SEUT 153 artiklan nojalla annettavien direktiivien vaikutuksista. Seuraavaksi se väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tukeutui virheellisesti menettelyllisiin seikkoihin ja SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti annetun toimen luonnehdintaan sen sijaan, että se olisi painottanut toimen aineellisia vaikutuksia.(13) Lopuksi EPSU väittää, että kyseisessä kohdassa määrätty menettely on SEUT 289 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu erityinen lainsäätämisjärjestys. Näin ollen viittaus 6.9.2017 annettuun tuomioon Slovakia ja Unkari v. neuvosto(14) ei ole merkityksellinen eikä voi johtaa siihen, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksyttyjä toimia ei pidettäisi luonteeltaan pääasiallisesti lainsäädäntötoimina.

32.      Toiseksi EPSU väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta SEUT 154 ja SEUT 155 artiklasta on oikeudellisesti virheellinen, erityisesti siltä osin kuin on kyse komissiolle kuuluvasta toimivallasta menettelyssä, joka koskee työmarkkinaosapuolten SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti unionin tasolla tekemien sopimusten täytäntöönpanoa.

33.      Yhtäältä EPSU katsoo sananmukaisesta tulkinnasta, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan ranskankielisessä versiossa käytetty ilmaus ”intervient” ja englanninkielisessä versiossa käytetty ilmaus ”shall be implemented” ovat pakottavia eikä niissä jätetä komissiolle lainkaan harkintavaltaa siinä, tekeekö se neuvostolle ehdotuksen kyseisessä määräyksessä tarkoitetusta sopimuksesta. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin teki virheen tulkitessaan komission toimivallan luonnetta.(15) EPSUn mukaan komission on sopimuksen lainmukaisuuden ja sopimuksen neuvotelleiden työmarkkinaosapuolten edustavuuden varmistettuaan tehtävä sopimuksesta ehdotus neuvostolle.

34.      Toisaalta EPSU katsoo SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan asiayhteyteen perustuvasta ja teleologisesta tulkinnasta,(16) että kun komissiolle esitetään SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla sopimuksen täytäntöönpanoa koskeva yhteinen pyyntö, sen on tehtävä neuvostolle ehdotus ja neuvoston on päätettävä, onko kyseessä oleva sopimus hyväksyttävä. Unionin yleinen tuomioistuin laajensi valituksenalaisessa tuomiossa komission roolia työmarkkinaosapuolten ja neuvoston roolien kustannuksella. Näin toimiessaan se sovelsi virheellisesti 14.4.2015 annettua tuomiota neuvosto v. komissio,(17) josta ilmenee, että on olemassa tapauksia, joissa komissiolla on unionin oikeuden nojalla velvollisuus tehdä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttää toimea koskeva ehdotus.

35.      EPSUn mielestä unionin yleinen tuomioistuin teki myös oikeudellisen virheen, kun se otti huomioon SEU 17 artiklan 1 ja 2 kohdan.(18) Kyseinen määräys ei voi vahvistaa komission toimivaltaa silloin, kun sitä on nimenomaisesta rajoitettu EU-sopimuksessa tai EUT-sopimuksessa, kuten muun muassa SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa on tehty. Toissijaisesti EPSU katsoo, että jos oletettaisiin, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksytyt toimet eivät ole lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia, SEU 17 artiklan 2 kohtaa ei voisi soveltaa, ja näin ollen unionin yleinen tuomioistuin teki virheen,(19) kun se totesi, että kyseisen määräyksen toinen virke vahvistaa komission toimivaltaa.

36.      Unionin yleinen tuomioistuin myös kuvasi EPSUn mukaan virheellisesti SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen toimintaa.(20) Tässä yhteydessä EPSU tuo ensin esiin, että komissio aloittaa kuulemismenettelyn aloitevaltansa puitteissa. Seuraavaksi, toisin kuin valituksenalaisessa tuomiossa esitetään, kyseinen toimielin ei vastaa menettelyn kulusta sen tarkistamiseksi, onko työmarkkinaosapuolten neuvottelema sopimus aiheellinen. Lopulta unionin yleinen tuomioistuin jätti korostamatta, että menettelyn kesto on rajoitettu yhdeksään kuukauteen.

37.      EPSUn mukaan unionin yleinen tuomioistuin myös tulkitsi virheellisesti 17.6.1998 annettua tuomiota UEAPME v. neuvosto,(21) josta ilmenee, että komission toimivalta rajoittuu edustavuuden tai lainmukaisuuden tarkistamiseen, mutta tarkoituksenmukaisuuden tarkistamista ei mainita kyseisessä tuomiossa. Näin ollen komissiolla ei ole mitään ”poliittista” harkintavaltaa.(22) EPSUn mukaan unionin yleinen tuomioistuin otti valituksenalaisen tuomion 76 kohdassa vääristyneellä tavalla huomioon EPSUn argumentaation. Kyseisestä tuomiosta ilmenee vielä, että parlamentin tehtävät ja valtuudet eroavat työmarkkinaosapuolien tehtävistä ja valtuuksista ja täydentävät niitä.(23)

38.      Komissio katsoo, että ensimmäinen valitusperuste on tehoton ja joka tapauksessa perusteeton, kuten toinen valitusperustekin.

2.     Arviointi

39.      Ensimmäinen ja toinen valitusperuste koskevat oikeudellisia virheitä, joita unionin yleisen tuomioistuimen väitetään tehneen tulkitessaan SEUT 154 ja SEUT 155 artiklaa erityisesti siltä osin kuin on kyse komission roolista SEUT 155 artiklan 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä.

a)     Ensimmäisen valitusperusteen väitetty tehottomuus

40.      Komission mielestä EPSU ei selitä syitä, joiden vuoksi SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksyttyjen oikeudellisten toimien väitetysti virheellinen luonnehdinta olisi vaikuttanut ratkaisevasti sen unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen ensimmäisen kanneperusteen hylkäämiseen ja siten vaikuttanut kyseisen kanteen hylkäämiseen.

41.      Käsiteltävässä asiassa keskeinen kysymys on se, pysyttikö unionin yleinen tuomioistuin perustellusti komission päätöksen, jolla se kieltäytyi ehdottamasta neuvostolle työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa. Kun kyseessä on kieltäytymispäätös eikä neuvostolle ole esitetty mitään tällaista ehdotusta, komission esittämät epäilyt tarpeesta määritellä, minkä tyyppinen toimi SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesta menettelystä olisi pitänyt seurata, vaikuttavat ensi näkemältä perustelluilta, sillä tällainen kysymys on luonteeltaan hypoteettinen käsiteltävän asian olosuhteissa.

42.      On kuitenkin myönnettävä, että unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisessa tuomiossa SEUT 155 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn ominaispiirteitä ja neuvoston hyväksymien toimenpiteiden luonnetta. Unionin yleinen tuomioistuin tosiaan tutki näitä seikkoja kyseisen määräyksen asiayhteyteen perustuvaa tulkintaa käsitelleessä valituksenalaisen tuomion kohdassa.(24) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun ylimääräisiä perusteluja koskevat väitteet eivät voi aiheuttaa tämän ratkaisun kumoamista ja ovat näin ollen tehottomia.(25) Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin tukeutui kyseiseen kohtaan tehdäkseen päätelmänsä komission roolista kyseisen määräyksen yhteydessä.

43.      Näistä syistä katson in dubio pro actione ‑periaatteen(26) mukaisesti tarpeelliseksi tutkia asiakysymyksen osalta EPSUn esittämän ensimmäisen valitusperusteen, jota on tarkasteltava yhdessä toisen valitusperusteen kanssa, koska nämä kaksi valitusperustetta liittyvät läheisesti toisiinsa.

b)     Asiakysymys

44.      Kun komissio kuulee työmarkkinaosapuolia, ne voivat ilmoittaa komissiolle halustaan tehdä SEUT 155 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti sopimus unionin tasolla yhdellä tai useammalla SEUT 153 artiklassa tarkoitetulla alalla. Tällaisen sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla tapahtuu SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan osapuolten yhteisestä pyynnöstä komission ehdotuksesta ja neuvoston päätöksestä. Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että asianomainen sopimus kuuluu SEUT 153 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuun alaan ja että se voidaan lähtökohtaisesti panna täytäntöön unionin tasolla. Erimielisyys koskee sitä, onko komission neuvostolle tämän määräyksen nojalla tekemä ehdotus harkinnanvarainen toimi ja mikä on tämän harkintavallan mahdollinen laajuus. EPSU katsoo, että kun komissiota pyydetään päättämään, tekeekö se ehdotuksen neuvostolle vai ei, se voi valvoa ainoastaan työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen lainmukaisuutta ja työmarkkinaosapuolten edustavuutta. Komissio katsoo sitä vastoin olevansa toimivaltainen lausumaan kahden edellä mainitun valvonnankohteen lisäksi siitä, onko sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla tarkoituksenmukaista.

45.      Käsiteltävässä asiassa keskeinen kysymys koskee siis sitä, sitooko komissiota työmarkkinaosapuolten yhteinen pyyntö silloin, kun ei ole olemassa seikkoja, jotka kyseenalaistaisivat työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen lainmukaisuuden ja sopimuksen allekirjoittaneiden osapuolten edustavuuden, ja onko komissio näin ollen velvollinen ehdottamaan neuvostolle kyseisen sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan – kuten unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisessa tuomiossa(27) – otettava huomioon paitsi SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuoto myös sen asiayhteys ja tavoitteet.(28) Kuten toin esiin tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa, unionin tuomioistuimen on kyseisen määräyksen sananmukaisen, asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tulkinnan pohjalta määriteltävä komission toimivallan laajuus ja kyseisen määräyksen nojalla tehdyn toimen luonne ratkaistakseen, onko unionin yleisen tuomioistuimen tekemä tulkinta virheellinen.

1)     Sananmukainen tulkinta

46.      EPSU katsoo, että englanninkielisen ilmauksen ”shall be implemented” käyttö SEUT 155 artiklan 2 kohdassa merkitsee, että komissiolle asetetaan velvollisuus eikä sille jätetä lainkaan harkintavaltaa päättää, onko neuvostolle tarkoituksenmukaista tehdä ehdotus työmarkkinaosapuolten hyväksymästä tekstistä vai ei.

47.      Sananmukainen tulkinta ei mielestäni tue tätä väitettä jäljempänä esitettävistä syistä.

48.      Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä, että yleisesti hyväksytyn lainlaadintakäytännön mukaan oikeudellisissa teksteissä käytetään yleensä indikatiivia, ellei kyseisen säännöksen tavoite edellytä muun tapaluokan käyttämistä. Kun indikatiivin käyttö oikeudellisissa teksteissä on pääsääntö, pelkästään tämän tapaluokan käytöstä ei voida päätellä, että kyseinen verbi ilmaisee velvollisuutta tai pakkoa(29) kyseisen määräyksen tai säännöksen adressaatille.(30) Näin on mielestäni myös SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon kohdalla. Näistä syistä tulkittavan ilmauksen tarkastelussa on otettava huomioon määräys tai säännös, jossa se esiintyy.

49.      SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodosta seuraa, että unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai, SEUT 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta,(31) allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä, neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä. Ranskankielisessä versiossa käytetty ilmaus ”intervient” ja englanninkielisessä versiossa käytetty ilmaus ”shall be implemented” liittyvät kyseisessä 2 kohdassa tarkoitettuihin kahteen vaihtoehtoon ja, kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 58 ja 59 kohdassa, merkitsevät muotoilua, jolla on tarkoitus ilmaista näiden kahden menettelyn – eli joko kansallisen tason tai unionin tason menettelyn – yksinomainen luonne sopimuksen täytäntöönpanemiseksi. Minusta vaikuttaa siltä, että muissa kieliversioissa(32) tuodaan vielä selkeämmin ilmi, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa kuvataan tyhjentävästi työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa varten valittavana olevat kaksi vaihtoehtoa. Unionin oikeudessa ei siis tunneta mitään muuta menettelyä työmarkkinaosapuolten tekemien sopimusten täytäntöönpanemiseksi kuin edellä mainitut kaksi vaihtoehtoa.

50.      Lisäksi katson, että unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa, että ranskankielisessä versiossa käytetty ilmaus ”intervient” ja englanninkielisessä versiossa käytetty ilmaus ”shall be implemented” koskevat sekä neuvoston päätöstä että komission ehdotusta. SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen kieliopillisesta rakenteesta seuraa, ettei tätä määräystä voida tulkita siten, että se sisältäisi samanaikaisesta sekä komission velvollisuuden ehdottaa työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa että neuvoston harkintavallan päättää, tekeekö se kyseisen sopimuksen täytäntöönpanoa koskevan päätöksen vai ei. Päinvastainen tulkinta eli tulkinta, jonka mukaan neuvostolla olisi velvollisuus panna työmarkkinaosapuolten välinen sopimus täytäntöön ja tehdä kyseinen päätös, tekisi mielestäni täysin merkityksettömäksi kyseisen kohdan toisen alakohdan, joka koskee äänestystä neuvostossa.(33)

51.      Näin ollen SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuotoa on mahdotonta tulkita siten, että siinä velvoitettaisiin komissio tekemään neuvostolle ehdotus työmarkkinaosapuolten neuvottelemasta sopimuksesta. Lisäksi on syytä panna merkille, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa käytetty ilmaus ”komission ehdotuksesta” nimenomaisesti selventää, että komissio tekee neuvostolle ehdotuksen asianomaisesta sopimuksesta, ja ehdotus on mielestäni kyseisen menettelyn käynnistävä harkinnanvarainen toimi, jota ilman neuvosto ei voi toimia tämän määräyksen nojalla.(34) EPSU ei ole kiistänyt komission mahdollisuutta olla tekemättä neuvostolle ehdotusta työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi. Se on tosiaan myöntänyt sekä valituksessaan että istunnossa, että kyseisellä toimielimellä on toimivalta valvoa työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen lainmukaisuutta ja työmarkkinaosapuolten edustavuutta, ja näiden kahden valvonnan tuloksena komissio voi kieltäytyy ehdotuksen tekemisestä neuvostolle tämän päätöstä varten. Lisäksi EPSU katsoo, että tällaiseen mahdollisuuteen liittyy ehtoja, joista ei määrätä yksiselitteisesti kyseisessä määräyksessä. Katson siis, että EPSUn SEUT 155 artiklan 2 kohdasta tekemä tulkinta, joka vaikuttaa perustuvan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-135/96, UEAPME v. neuvosto, 17.6.1998 antaman tuomion(35) virheelliseen tulkintaan, on tämän ratkaisuehdotuksen 59–72 kohdassa esitettävistä syistä ilmeisen epäjohdonmukainen ja tämän määräyksen sanamuodon vastainen. Edellä esitetyistä syistä olen sitä mieltä, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa komissiolle annettu mahdollisuus ehdottaa tai olla ehdottamatta neuvostolle työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa ei voi olla muuta kuin harkinnanvarainen toimi, johon kuuluu kaikkien siihen liittyvien näkökohtien tarkoituksenmukaisuuden ennakolta arviointi.

52.      Täydellisyyden vuoksi huomautan, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa käytetään termiä ”päätös” tarkentamatta mitenkään tämän neuvoston tekemän toimen luonnetta.(36) Vaikka tämä termi voidaan ymmärtää joko suppeassa merkityksessä siten, että se vastaa SEUT 288 artiklassa esitettyä määritelmää,(37) jonka mukaan ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava” ja ”jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä”, tai laajassa merkityksessä, jolla viitataan kaikkiin toimiin, joilla on oikeudellisia vaikutuksia,(38) oikeuskirjallisuudessa on yleisesti hyväksytty, että käsiteltävän kaltaisissa asioissa on kyse sui generis ‑päätöksistä, jotka ovat pakottavia kaikkien osalta(39) ja jotka sitovat jäsenvaltioita tavoiteltaviin tuloksiin nähden.(40) Institutionaalisessa käytännössä työmarkkinaosapuolten tekemät ja neuvoston unionin tasolla hyväksymät sopimukset ovat olleet muodoltaan direktiivejä työmarkkinaosapuolten tekemien sopimusten täytäntöönpanosta.(41)

53.      Näin ollen SEUT 155 artiklan 2 kohdan sananmukaisesta tulkinnasta seuraa, että EPSUn puoltama lähestymistapa ylittää kyseisessä määräyksessä kieliopin asettamat rajat.

2)     SEUT 155 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn syntyhistoria

54.      EPSUn puoltama lähestymistapa on mielestäni ristiriidassa unionin tason sosiaalisen vuoropuhelun syntyhistorian kanssa, sillä tätä vuoropuhelua on alusta alkaen kehitetty yhtäältä itsenäisesti jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin nähden(42) ja toisaalta komission johdolla(43).

55.      Ensinnäkin Euroopan yhtenäisasiakirjassa,(44) jolla ETY:n perustamissopimukseen lisättiin 118 b artikla, määrättiin, että ”komissio pyrkii Euroopan tasolla edistämään työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua, joka voi johtaa sopimussuhteisiin, jos osapuolet niin haluavat”. Euroopan yhtenäisasiakirjassa annettiin näin komissiolle tehtäväksi kehittää ja edistää työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua yhteisössä. Käytännössä komission rooli oli tuolloin paljon merkittävämpi kuin pelkän välimiehen tai sovittelijan rooli,(45) sillä työmarkkinaosapuolet toimivat sen aloitteesta.

56.      Seuraavaksi SEUT 154 ja SEUT 155 artikla perustuvat sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen 3 ja 4 artiklaan,(46) ja kyseinen sopimus sisällytettiin yhteisön oikeuteen Maastrichtin sopimuksen sosiaalipolitiikka koskevalla pöytäkirjalla N:o 14 (jäljempänä sopimus sosiaalipolitiikasta),(47) joka puolestaan perustuu työmarkkinaosapuolten välillä sosiaalipolitiikasta tehtyyn sopimukseen.(48) Maastrichtissa joulukuussa 1991 pidetyssä hallitustenvälisessä konferenssissa valtion- ja hallitusten päämiehet päättivät hyväksyessään sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen poistaa siitä kohdan, jossa tarkennettiin, että työmarkkinaosapuolten välillä tehdyt sopimukset oli pantava täytäntöön siinä muodossa kuin ne oli tehty.(49) Mielestäni tämä poisto osoittaa, että valtion- ja hallitusten päämiehet ovat alusta lähtien halunneet, että toimielimet valvovat työmarkkinaosapuolten välillä neuvoteltuja ja unionin tasolla täytäntöönpantavia sopimuksia.

57.      Lopuksi komission rooli aloitteentekijänä sosiaalisessa vuoropuhelussa perustuu implisiittisesti tiedonantoihin, joita tämä toimielin on julkaissut erityisesti edellä mainittujen määräysten soveltamisesta.(50) Sosiaalisessa vuoropuhelussa ei tosiaan ole alun alkaen ollut kyse pelkästä kollektiivisesta neuvottelusta vaan se on ollut kiinteästi kytköksissä komission aloitteeseen.(51)

58.      Yhteenvetona voidaan todeta, että sekä SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan syntyhistoria että komission julkaisemat tiedonannot osoittavat, että komission roolia työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpanossa ei voida typistää pelkäksi välikädeksi, jonka tehtävänä on saattaa sopimukset neuvoston hyväksyttäviksi ilman, että sillä olisi mitään toimivaltaa arvioida niiden täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta unionin tasolla.

3)     Systemaattinen tulkinta

i)     SEUT 155 artiklan 2 kohdan tulkinta luettuna yhdessä SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan määräysten kanssa

59.      Yhdessä tarkasteltuina SEUT 154 ja SEUT 155 artikla muodostavat erityiset oikeusperustat unionin toimien käynnistämiselle ja hyväksymiselle sosiaalipolitiikan alalla. Toisin kuin muilla perussopimusten piiriin kuuluvilla aloilla, tällä alalla toimien täytäntöönpano unionin tasolla edellyttää ja edistää pysyvää vuoropuhelua komission ja työmarkkinaosapuolten välillä. Tätä varten SEUT 154 artiklassa määrätään muun muassa viimeksi mainittujen kuulemismekanismista, joka tarkoittaa työmarkkinaosapuolten roolin ja riippumattomuuden tunnustamista asianmukaisen toimenpiteen toteuttamisessa.

60.      SEUT 154 artiklan 2 kohdassa määrätään kuulemisesta, että komission on kuultava työmarkkinaosapuolia unionin toiminnan mahdollisista suuntaviivoista, ennen kuin se tekee ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla. SEUT 154 artiklan 3 kohdassa taas määrätään, että jos komissio tämän ensimmäisen kuulemisen jälkeen pitää unionin toimintaa tarkoituksenmukaisena, sen on kuultava uudelleen työmarkkinaosapuolia suunnitellun ehdotuksen sisällöstä.(52)

61.      On syytä korostaa, että tämä SEUT 154 artiklan 2 kohdassa määrätty ensimmäinen kuuleminen on luonteeltaan yleinen eikä vaikuta komission myöhempään päätökseen tehdä tai olla tekemättä erityistä ehdotusta sosiaalipolitiikan alalla. Tällä työmarkkinaosapuolten kuulemisella ei siten ole mitään vaikutusta komission harkintavaltaan siltä osin kuin kyse on annettavia säädöksiä koskevien ehdotusten tekemisestä neuvostolle. SEUT 154 artiklan 3 kohdan mukaan komission on nimittäin käynnistettävä työmarkkinaosapuolten toinen kuuleminen vain, jos se ”pitää unionin toimintaa tarkoituksenmukaisena”.

62.      Jos komissio sen sijaan päätyy harkintansa tuloksena siihen, että unionin toiminta ei ole tarkoituksenmukaista, sekä SEUT 154 artiklan 2 kohdasta että 3 kohdasta seuraa, että työmarkkinaosapuolten siihenastisella kuulemisella ei ole merkitystä tällaisen mahdollisen toiminnan kannalta.

63.      Näiden kahden kuulemisen seurauksena asianomaisten toimenpiteiden aineellisen sisällön laadinta voidaan SEUT 154 artiklan 4 kohdan nojalla antaa työmarkkinaosapuolten tehtäväksi.(53) Tällainen laadinta tapahtuu työmarkkinaosapuolten, jotka ovat sosiaalisen vuoropuhelun päätahoja, välisenä neuvotteluna unionin toimielimistä riippumattomasti. Kyseisessä määräyksessä nimitäin määrätään, että työmarkkinaosapuolet voivat ilmoittaa komissiolle halustaan aloittaa neuvottelut, mikä saattaa johtaa mutta ei välttämättä johda niiden välisen sopimuksen tekemiseen. Näiden neuvottelujen aikana työmarkkinaosapuolet astuvat ulos neuvoa-antavasta roolistaan ja ottavat aktiivisen roolin sosiaalipoliittisten toimenpiteiden toteuttamisessa, kun taas komissio vetäytyy väliaikaisesti tästä roolista antaakseen sijaa työmarkkinaosapuolille. Jotta työmarkkinaosapuolien tekemä aloite ei johtaisi täydelliseen pysähtymiseen neuvottelujen kohteena olevalla alalla esimerkiksi siksi, että neuvottelut venyvät tai työmarkkinaosapuolet eivät pääse kohtuullisessa ajassa sopimukseen, vaikka toiminta on tarpeen asianomaisella alalla toimimiseksi, SEUT 154 artiklan 4 kohdassa määrätään, että menettely ei lähtökohtaisesti saa kestää pitempään kuin yhdeksän kuukautta.(54), Edellä esitetystä seuraa, että määräajan päättyessä kaikkia menettelyjä koskeva määräysvalta palaa komissiolle, mukaan lukien valta laatia itse asianmukaiset ehdotukset asianomaisella politiikan alalla, vaikka tätä ei nimenomaisesti tarkennetakaan kyseisessä määräyksessä.

64.      SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa säännellään siten saman, sosiaalipoliittisten toimenpiteiden laadintaan tarkoitetun päätöksentekomenettelyn eri näkökohtia, kuten ensin mainittuun määräykseen sisältyvä viittaus toiseen määräykseen osoittaa. Vaikka nämä kaksi määräystä ovat muodollisesti kaksi erillistä oikeudellista perustaa, katson, että koska ne voivat johtaa saman toimenpiteen toteuttamiseen, niitä on tarkasteltava yhdessä. Näistä määräyksistä yhdessä seuraa, että edellä mainituista erityispiirteistä huolimatta ne eivät poista komissiolta sen ”perinteistä” roolia sosiaalipolitiikan alalla, kuten sille kuuluvaa aloitevaltaa tehdä ehdotuksia unionin yleisen edun edistämiseksi SEU 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

65.      Yhdessä luettuina SEUT 154 ja SEUT 155 artiklasta seuraa, että näissä määräyksissä tarkoitetut menettelyt toteutetaan komission alaisuudessa, lukuun ottamatta neuvotteluvaihetta, jonka ajaksi komissio väistyy syrjään. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut,(55) se, että neuvosto toimii SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla komission ”ehdotuksesta”, tarkoittaa, että siinä missä sopimuksen neuvotteleminen ja tekeminen kuuluvat yksinomaan asianomaisille työmarkkinaosapuolille, komissio vastaa jälleen menettelystä, kun nämä osoittavat komissiolle yhteisen pyyntönsä sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla, ja komission tehtävänä on selvittää, onko sen aiheellista tehdä neuvostolle ehdotus.(56) Toisin kuin EPSU vaikuttaa valituksessaan väittävän, SEUT 154 artiklassa tarkoitettua komission toimivaltaa käynnistää työmarkkinaosapuolten kuulemisia ei voida rinnastaa sen toimivaltaan tehdä SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla ehdotuksia työmarkkinaosapuolten välillä tehtyjen sopimusten täytäntöönpanemiseksi.

66.      Katson, että EPSUn lähestymistapa, jonka mukaan silloin, kun komissiota on pyydetty selvittämään SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla, onko aiheellista ehdottaa työmarkkinaosapuolten välillä tehdyn sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla, komissio voi tarkastella vain sopimuksen lainmukaisuutta ja työmarkkinaosapuolten edustavuutta, perustuu – kuten olen jo tuonut esiin tässä ratkaisuehdotuksessa(57) 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto virheelliseen tulkintaan.(58) Aluksi on syytä huomauttaa, että kyseisessä asiat tosiseikat olivat olennaisesti erilaiset kuin ne, jotka unionin tuomioistuimelle on esitetty käsiteltävässä asiassa. Mainitusta tuomiosta tosiaan ilmenee, että toisin kuin käsiteltävässä asiassa, komissio oli tehnyt neuvostolle ehdotuksen toimialaltaan yleisten työmarkkinakeskusjärjestöjen(59) tekemän vanhempainlomaa koskevan puitesopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. Juuri tämän ehdotuksen pohjalta neuvosto sitä paitsi antoi direktiivin 96/34/EY,(60) josta nostettu kumoamiskanne johti kyseiseen tuomioon.(61) Kantaja, Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises, väitti, että sillä on erityisoikeuksia, jotka liittyvät sosiaalipolitiikasta tehdyssä sopimuksessa vahvistettuihin menettelyihin, muun muassa yleinen oikeus osallistua toiseen menettelyyn kuuluviin neuvotteluihin ja erityinen oikeus osallistua puitesopimuksen neuvottelemiseen, mutta näitä oikeuksia oli sen mielestä loukattu direktiivin antamista edeltäneessä puitesopimuksen tekemistä koskevassa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tässä yhteydessä ja tarkemmin ottaen kanteen tutkittavaksi ottamisen arvioinnin yhteydessä, että kantajan oikeuksien mahdollinen loukkaaminen henkilönä, joka ei osallistunut riidanalaisen puitesopimuksen tekemiseen, ja siten hänen oikeutensa vaatia sellaisen direktiivin kumoamista, jolla on yleisesti sovellettavan toimen ominaispiirteet, voitiin vahvistaa vain, jos komissio ja neuvosto eivät olleet täyttäneet velvollisuuksiaan valvoa, että asianomaiset työmarkkinaosapuolet olivat noudattaneet johdettuun oikeuteen kuuluvan toimen hyväksymismenettelyä.(62)

67.      Unionin yleinen tuomioistuin jätti 17.6.1998 antamassaan tuomiossa UEAPME v. neuvosto(63) kanteen tutkimatta, sillä sen mielestä komissio ja neuvosto olivat perustellusti katsoneet, että puitesopimuksen osapuolten yhteinen edustuspohja oli sen sisältöön nähden riittävä, jotta puitesopimus voitiin panna yhteisön tasolla täytäntöön neuvoston toimella, eikä kantaja ollut siten näyttänyt toteen, että sillä oli oikeus vaatia neuvostoa estämään puitesopimuksen täytäntöönpano.(64) Tuomion taustalla ollut asia ei anna mitään perustetta olettaa, että komission toimivalta ehdottaa neuvostolle työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa rajoittuisi sopimuksen lainmukaisuuden ja työmarkkinaosapuolten edustavuuden varmistamiseen. Päinvastoin tarkasteltaessa unionin yleisen tuomioistuimen tekemää arviointia niistä määräyksistä, joista on tullut nykyiset SEUT 154 ja SEUT 155 artikla,(65) ilmenee, että kun työmarkkinaosapuolet ovat esittäneet komissiolle yhteisen pyynnön niiden tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla, komission tehtävänä on arvioida yleisesti kyseisen sopimuksen demokraattinen edustavuus, sillä komission osallistumisen on oltava sen toimintaa sosiaalipolitiikan alalla sääntelevien periaatteiden mukaista.(66) Kyseisestä tuomiosta seuraa, että toisin kuin EPSU väittää, sopimuksen lainmukaisuus ja työmarkkinaosapuolten edustavuus ovat vain osa kaikista niistä näkökohdista, joita komission on tarkasteltava arvioidakseen, onko syytä ehdottaa neuvostolle työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla. Näiden kahden valvonnan tarpeellisuudesta ei kuitenkaan voida päätellä, ettei komissio voisi tarkastella muitakin seikkoja, jotka liittyvät sopimuksen täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuuteen. Kun sosiaalipolitiikasta tehty sopimus,(67) jota kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa tulkittiin, on toistettu lähes sanatarkasti nykyisissä SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa, unionin yleisen tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa tekemä systemaattinen tulkinta on edelleen merkityksellinen ja tukee tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotettua systemaattista tulkintaa.

ii)  SEUT 155 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä SEU 17 artiklan kanssa, tulkinta

68.      SEUT 155 artiklan 2 kohdan, kun sitä luetaan yhdessä perussopimusten muiden unionin toimielinrakennetta koskevien määräysten kanssa, systemaattisesta tulkinnasta ilmenee, että työmarkkinaosapuolten esittämä pyyntö niiden tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla ei voi velvoittaa komissiota ehdottamaan sitä neuvostolle.

69.      SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet. Unionin yleisen edun toteutumisen varmistamiseksi ja sen turvaamiseksi, ettei unionin toiminta ole alisteista kolmansien osapuolien eduille, SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa määrätään, että komissio hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana ja että sen jäsenet eivät saa ottaa ohjeita miltään hallitukselta tai toimielimeltä. Komission tehtävänä on siten määritellä itsenäisesti olematta missään hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään tahoon ja ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, mitkä ehdotukset ovat unionin yleisen edun mukaisia.(68)

70.      Perussopimusten mukaisten unionin tavoitteiden saavuttamiseksi SEU 17 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä määrätään, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä unionin säädös voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksesta, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, ja muut säädökset annetaan komission ehdotuksesta, kun perussopimuksissa niin määrätään.

71.      SEU 17 artiklan määräyksistä seuraa, että perussopimuksissa annetaan komissiolle erityinen aloitevalta, joka on sekä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien toimien että muuntyyppisten toimien hyväksymismenettelyjen taustalla; ainoastaan komissio voi ehdottaa niiden antamista. Näin ollen, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut SEU 17 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 289 artiklassa annetusta lainsäädäntöaloitevallasta, tämä valta tarkoittaa sitä, että lähtökohtaisesti komission tehtäviin kuuluu päättää, tekeekö se ehdotuksen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi vai ei, sekä tarvittaessa päättää kyseisen ehdotuksen kohteesta, päämäärästä ja sisällöstä.(69) Tätä laajaa harkintavaltaa, joka komissiolle on annettu ehdotusten tekemistä koskevan valtansa käyttämisessä, tukee toimielinten välistä tasapainoa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan on niin, että kun perussopimuksissa annetaan komissiolle perustuslaillinen oikeus, jonka nojalla sillä on valta itsenäisesti arvioida lainsäädäntöehdotuksen antamisen tai sen muuttamisen tarkoituksenmukaisuus, mikään muu toimielin ei voi pakottaa komissiota antamaan aloitetta, jos se ei komission mielestä ole unionin edun mukainen.(70)

72.      Tästä seuraa, että komissiolle annettu toimivalta tehdä ehdotuksia eli sen aloitevalta liittyy suoraan ja erottamattomasti komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdan nojalla kuuluvaan velvollisuuteen edistää unionin yleistä etua. SEUT 155 artiklan 2 kohta, joka on nyt käsiteltävän asian kannalta keskeinen määräys sikäli, että siinä määrätään nimenomaisesti, että neuvoston päätös tehdään ”komission ehdotuksesta”, on siis sosiaalipolitiikan alalla erityinen ilmaisu SEU 17 artiklan 2 kohdassa määrätystä pääsäännöstä. Kun käsiteltävässä asiassa on kyse SEUT 155 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanosta, on vaikea löytää pätevää perustetta sille, että aloitevallan tulisi olla suppeampi kuin sen, joka komissiolle yleisessä institutionaalisessa järjestelmässä tavallisesti kuuluu. Komission toimivaltaa rajoittava tulkinta, jota EPSU puoltaa, on sitäkin perusteettomampi, kun otetaan huomioon, että unionin yleinen etu on paljon laajempi kuin etu, jota työmarkkinaosapuolten neuvottelemalla sopimuksella suojataan, sillä sopimus on vain yhteisen tahdon ilmaus ja vaikuttaa vain sen osapuoliin.(71) Jos työmarkkinaosapuolten tekemät ja neuvoston unionin tasolla hyväksymät sopimukset saisivat muodokseen työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanosta annettavan direktiivin,(72) tuloksena syntyvällä unionin toimella olisi väistämättä ei ainoastaan osapuolia vaan kaikkia yleisesti sitovia vaikutuksia, mikä laajentaisi toimen henkilöllistä soveltamisalaa,(73) ja siksi komission on valvottava, että työmarkkinaosapuolten antamat sitoumukset ovat unionin yleisen edun mukaisia. Tätä tulkintaa ei horjuta EPSUn väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisessa tuomiossa virheen komission toimivallan laajuutta koskeneessa asiayhteyteen perustuvassa tulkinnassa, sillä se katsoi, että neuvoston SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla antamat direktiivit eivät ole luonteeltaan lainsäädäntötoimia. Käsiteltävän asian kohteena on komission päätös, jolla se kieltäytyi tekemästä neuvostolle ehdotusta työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanosta, joten valituksenalaisen tuomion perustelut, jotka koskevat kyseisessä määräyksessä tarkoitetun menettelyn tiettyjä ominaispiirteitä, ovat lähinnä yleisiä huomioita, joilla on tarkoitus vahvistaa unionin yleisen tuomioistuimen asiayhteyden perusteella tekemää tulkintaa. Unionin yleisen tuomioistuimen ei kuitenkaan voida katsoa tehneen oikeudellista virhettä tällaisissa huomioissa. Kuten komissio perustellusti toteaa, SEUT 155 artiklassa ei viitata nimenomaisesti tavalliseen eikä erityiseen lainsäätämisjärjestykseen, mikä merkitsee unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön(74) mukaan, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn päätteeksi hyväksytyt toimet eivät ole SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä säädöksiä. Tällainen luonnehdinta ei kuitenkaan muuta millään tavoin komission aloitevaltaa työmarkkinaosapuolten välillä neuvoteltujen sopimusten täytäntöönpanossa, sillä tämän toimivallan laajuus ei vaihtele sen mukaan, onko annettava toimi luonteeltaan lainsäädäntötoimi vai ei.

4)     Teleologinen tulkinta

73.      Työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu tunnustetaan SEUT 151 artiklassa yhdeksi unionin tavoitteista.(75) Se ”on vakiinnuttanut keskeisen ja omaperäisen asemansa Euroopan demokraattisessa hallintotavassa”.(76) Tässä yhteydessä SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistetaan työmarkkinaosapuolten itsenäisyyden periaate määräämällä, että unioni ”tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä ottaen huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuuden” ja se ”helpottaa työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen”.(77) SEUT 154 artiklan 1 kohdassa puolestaan määrätään, että komission ”tehtävänä on edistää työmarkkinaosapuolten kuulemista unionin tasolla” ja ”toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden osapuolten vuoropuhelun helpottamiseksi varmistamalla molemmille osapuolille tasapuolinen tuki”. Edellä esitetystä seuraa, että EU-sopimuksen X osaston yhtenä tarkoituksena on edistää työmarkkinaosapuolten asemaa ja helpottaa niiden välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen.

74.      Tarkemmin ottaen tämä itsenäisyys merkitsee, että sopimuksen neuvottelu- ja tekovaiheessa, jossa yksinomaan työmarkkinaosapuolet ovat mukana, nämä voivat vaihtaa näkemyksiä ja toimia vapaasti ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta eikä etenkään jäsenvaltioilta tai toimielimiltä. Tässä yhteydessä voitaisiin sanoa, että itsenäisyysperiaatteella tarkoitetaan, että Euroopan unionin toimielimet kunnioittavat työmarkkinaosapuolten kykyä neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia tahtonsa mukaisesti, kuten lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklasta ilmenee. Täten työmarkkinaosapuolten eurooppalaisen sosiaalisen vuoropuhelun puitteissa käytävää neuvottelumenettelyä voidaan pitää erityisenä ilmaisuna tästä itsenäisyysperiaatteesta.

75.      Työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä sopimuksen neuvottelemisessa ei kuitenkaan pidä sekoittaa menettelyyn työmarkkinaosapuolten neuvottelemien sopimusten täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla, jossa neuvosto toimii komission ehdotuksesta. Nimittäin kun työmarkkinaosapuolet ovat vapaasti neuvotelleet ja tehneet sopimuksen ja allekirjoittajaosapuolet ovat esittäneet yhteisen pyynnön sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla, komissiolla on jälleen oikeus ryhtyä toimenpiteisiin ja se vastaa jälleen menettelystä.(78) Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa, SEUT 155 artiklassa määrätään pelkästään työmarkkinaosapuolten osallistumisesta tiettyjen muiden kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien toimien antamista koskevaan menettelyyn ilman, että niille annettaisiin valtaa antaa itse toimia, joilla olisi sitovia oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden, eikä liioin valtuuksia tehdä suoraan päätösehdotusta neuvostolle sopimuksen täytäntöönpanosta. Mielestäni tästä seuraa, että kyseisellä määräyksellä pyritään edistämään työmarkkinaosapuolten asemaa ja vuoropuhelua antamatta niille tällaisia valtuuksia.

76.      Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 82 ja 94–98 kohdassa, tätä lähestymistapaa tukee demokratian periaate, jota SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla ilmentää kansalaisten edustus parlamentissa ja se, että Eurooppa-neuvoston jäsenet kuuluvat kansallisille parlamenteille poliittisesti vastuussa oleviin hallituksiin. Jos työmarkkinaosapuolilla olisi valta pakottaa komissio esittämään ehdotus niiden tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla, niillä tosiaan olisi paljon enemmän vaikutusvaltaa sosiaalipolitiikan alalla annettavien säädösten sisältöön kuin parlamentilla, jolle ainoastaan ilmoitetaan sopimusten täytäntöönpanosta SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla.(79) Hylätessään EPSUn väitteet unionin yleinen tuomioistuin sovelsi siis aivan oikein demokratian periaatetta, sellaisena kuin sitä on tulkittu 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto 88 kohdassa.(80)

c)     Ensimmäistä ja toista valitusperustetta koskeva päätelmä

77.      Kuten olen edellä esittänyt, kaikki tulkintamenetelmät johtavat samaan lopputulokseen eli siihen, että työmarkkinaosapuolten SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla esittämä pyyntö niiden unionin tasolla tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin oikeudessa, ei sido komissiota.

78.      Näin ollen ja toisin kuin EPSU väittää, unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt mitään oikeudellista virhettä katsoessaan, ettei komissiolla ollut velvollisuutta esittää asianomaista sopimusta neuvostolle, jotta neuvosto panisi sen täytäntöön päätöksellä, joka vieläpä ei olisi luonteeltaan lainsäädäntötoimi.

79.      Ehdotan siis, että unionin tuomioistuin hylkää EPSUn ensimmäisen ja toisen valitusperusteen kokonaisuudessaan.

B       Kolmas valitusperuste

1.     Asianosaisten lausumat

80.      EPSU väittää kolmannessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen riidanalaista päätöstä koskevan tuomioistuinvalvontansa intensiteetin osalta.(81)

81.      EPSU toteaa tässä yhteydessä, että päätös ehdottaa työmarkkinaosapuolten neuvottelemaa sopimusta neuvostolle ei ole luonteeltaan poliittinen vaan pääasiassa oikeudellinen. Unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta, jonka mukaan komissiolla on laaja poliittisluonteinen harkintavalta, perustuu siten perussopimuksen määräysten ja edellä mainitun 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto(82) virheelliseen tulkintaan.

82.      EPSU väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin rinnasti tilanteen virheellisesti(83) eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen. Sen mukaan SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätty menettely ei muistuta kansalaisaloitetta, sillä yhtäältä kansalaisaloite ei liity kollektiiviseen neuvottelumenettelyyn eikä perusoikeuskirjan 28 artiklassa suojatun perusoikeuden käyttämiseen ja toisaalta kyseisen menettelyn käynnistäjät eivät osallistu lainsäädäntöehdotuksen tekstin laatimiseen.

83.      Komissio kiistää EPSUn väitteet.

2.     Arviointi

84.      EPSUn mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei kohdistanut komission päätökseen asianmukaisen tason tuomioistuinvalvontaa. Se väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen rajatessaan komission päätökseen sovellettavan tuomioistuinvalvonnan suppeaksi.

85.      Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa, että kun komissio on saanut käsiteltäväkseen työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla koskevan pyynnön, sen on varmistettava muun muassa sopimuksen mahdollisen täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuus unionin tasolla myös poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien kannalta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 109–112 kohdassa, että tämän seurauksena komissiolla oli laaja harkintavalta, joten sen päätökseen nähden oli harjoitettava suppeaa tuomioistuinvalvontaa.

86.      Käsiteltävässä valitusperusteessa on siis kyse siitä, minkä tasoista valvontaa unionin tuomioistuinten on kohdistettava komission päätökseen kieltäytyä tekemästä ehdotusta työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla. Tämä kysymys liittyy väistämättä ensimmäisessä ja toisessa valitusperusteessa esille tulleisiin kysymyksiin, joiden tarkastelussa vahvistui, ettei komissiolla ole velvollisuutta tehdä tällaista ehdotusta ja että komissiolla on laaja harkintavalta, kun se arvioi, onko sen tarkoituksenmukaista esittää tällainen ehdotus neuvostolle. Tällainen harkintavalta merkitsee, että EPSUn väite perustuu virheelliseen lähtökohtaan, sillä – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin – se on määritellyt virheellisesti edellytykset, joiden täyttyessä komissio voi kieltäytyä tekemästä ehdotusta neuvostolle. EPSU ei mielestäni ole tuonut väitteissään ilmi oikeudellista virhettä edellä mainitsemissani valituksenalaisen tuomion kohdissa.

87.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun unionin toimielimet toteuttavat toimenpiteitä aloilla, joilla niillä on laaja harkintavalta ja joilla niiltä edellytetään erityisesti poliittisten valintojen ja monitahoisten arviointien tekemistä, tuomioistuinvalvonta rajoittuu sen varmistamiseen, ettei mitään ilmeistä arviointivirhettä ole tehty.(84),(85) Lisäksi unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että laillisuusvalvonnan intensiteetin olisi sellaisessa tilanteessa, jossa unionin lainsäätäjä on joutunut suorittamaan monitahoisia taloudellisia arviointeja, oltava sitäkin rajallisempi, koska ”kyseessä on soveltamisalaltaan yleinen toimi”.(86) Tuomioistuinvalvonnan suppeus ilmentää siis vallanjaon periaatetta, jonka mukaan tuomiovaltaa käyttävä elin ei voi asettua lainsäätäjän asemaan ja tehdä päätöksiä, joihin sillä ei ole oikeutusta.

88.      Vaikka edellisessä kohdassa mainittu oikeuskäytäntö koskee erityisesti lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyihin toimiin sovellettavaa tuomioistuinvalvontaa, siihen sisältyvät periaatteet pätevät myös käsiteltävän asian yhteydessä, sillä EPSUn mukaan komissio ei olisi saanut kieltäytyä tekemästä ehdotusta siitä, että neuvosto hyväksyisi soveltamisalaltaan yleisen toimen unionin tasolla, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 72 kohdasta ilmenee. Vaikka työmarkkinaosapuolten tekemässä sopimuksessa käsitellyt edut ovat epäilemättä hyväksyttäviä, ei pidä unohtaa, että edistääkseen unionin etua SEU 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla komission on otettava huomioon paljon laajemmat näkökohdat. Voin vain yhtyä unionin yleisen tuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan tällaisen sopimuksen täytäntöönpano yleisesti sovellettavan toimen toteuttamisella asettaa komissiolle velvollisuuden arvioida poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia tekijöitä kokonaisuutena. Kun komissio päättää tehdä tai kieltäytyy tekemästä ehdotuksen, sen on kuitenkin SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla punnittava kyseessä olevia etuja, sillä juuri tällainen punninta kuuluu sen harkintavaltaan. Jotta punninnan tulos heijastaisi kunnolla unionin yleistä etua, komission on käytettävä tätä valtaansa SEU 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti täysin riippumattomana.(87) Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni tehnyt virhettä, kun se katsoi, että komissiolla on laaja harkintavalta, kun se selvittää SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla, onko sen aiheellista tehdä neuvostolle päätösehdotus työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla. Unionin yleisen tuomioistuimen on käytännössä rajoituttava siihen, että se tutkii aineellisesti, liittyykö komission aloitevallan käyttöön ilmeistä virhettä tai väärinkäyttöä tai ovatko asianomaiset toimielimet selvästi ylittäneet harkintavaltansa rajat.(88)

89.      Se, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla tehty komission päätös on suppean tuomioistuinvalvonnan alainen, ilmenee myös unionin tuomioistuimen tuoreesta tuomiosta Puppinck ym. v. komissio,(89) vaikka asiayhteys oli kyseisessä oikeusriidassa erilainen kuin käsiteltävässä asiassa. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuinta pyydettiin arvioimaan sellaisen päätöksen laillisuutta, jossa komissio totesi, ettei se toteuttaisi mitään toimia sille esitetyn kansalaisaloitteen johdosta. Unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossaan unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistavan, jonka mukaan SEU 17 artiklan 1 kohtaan perustuva komission velvollisuus edistää unionin yleistä etua sisältää itsessään laajan harkintavallan, joka edellyttää vaikeita valintoja ja erilaisten intressien punnintaa. Tällaiseen laajaan harkintavaltaan liittyy suppea tuomioistuinvalvonta, jossa tarkastetaan muun muassa, ettei ilmeisiä virheitä ole tehty.(90) Edellä esitetyn perusteella tätä kysymystä koskeva oikeuskäytäntö on mielestäni nyttemmin vakiintunutta eikä sitä ole syytä kyseenalaistaa käsiteltävässä asiassa.

90.      Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kolmannen valitusperusteen perusteettomana.

C       Neljäs valitusperuste

1.     Asianosaisten lausumat

91.      EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 116–140 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se vahvisti riidanalaisen päätöksen perustelut.

92.      Sen mukaan ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 129 kohdassa, että riidanalaisen päätöksen perustelut eivät olleet aineellisesti virheellisiä tai täysin merkityksettömiä arvioitaessa asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanon asianmukaisuutta unionin tasolla. EPSU erityisesti kritisoi sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon, että komissio ei perustellut yhtäältä aiempien viestiensä ja päätöksen välillä kulunutta aikaa ja toisaalta ristiriitoja sen itse julkaisemien tiedonantojen kanssa.(91) Nämä kaksi seikkaa synnyttivät EPSUssa perustellun luottamuksen siihen, että päätöksen vaikutukset arvioitaisiin tai arviointi olisi meneillään. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin otti valituksenalaisen tuomion 136 ja 138 kohdassa vääristyneellä tavalla huomioon EPSUn tätä koskevan väitteen. EPSU myös väittää, että toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi, riidanalaisessa päätöksessä esitetyt kolme perustelua ovat joko tosiseikkojen tai oikeudellisten seikkojen osalta virheellisiä tai merkityksettömiä.

93.      EPSU väittää seuraavaksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 118 ja 119 kohdassa oikeudellisen virheen katsoessaan, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät, jotta EPSU saattoi ymmärtää päätöksen syyt. Tässä yhteydessä EPSU väittää yhtäältä, että nämä perustelut ovat virheellisiä, ja toisaalta, että komission esittämät perustelut eivät vastaa niitä, joihin menettelyn aikana on vedottu.

94.      EPSU riitauttaa lopuksi unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 130 ja 132 kohdassa esittämän tulkinnan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä tiedottamista ja kuulemista koskevien direktiivien alalla.

95.      Komissio kiistää EPSUn väitteet.

2.     Arviointi

96.      EPSU väittää tässä valitusperusteessa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen arvioidessaan komission perusteluvelvollisuutta, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 296 artiklassa.(92)

97.      Aluksi on muistutettava, että SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrätyn perusteluvelvollisuuden nojalla toimen antajan on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava päättelynsä siten, että yhtäältä niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, jotta he voivat puolustaa oikeuksiansa, ja toisaalta, että unionin tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden. Lisäksi tämän perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asian olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä intressi, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, saattaa olla selvitysten saamiseksi.(93) Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa, ovatko perustelut riittäviä, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.(94)

98.      Lisäksi silloin kun unionin toimielimellä, kuten käsiteltävässä asiassa komissiolla, on laaja harkintavalta, unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyjen takeiden noudattaminen hallinnollisissa menettelyissä on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluu muun muassa toimivaltaisen toimielimen velvollisuus perustella riittävästi päätöksensä. Ainoastaan tällä tavoin unionin tuomioistuimet voivat selvittää, täyttyvätkö ne tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat edellytykset, joista harkintavallan käyttäminen riippuu.(95)

99.      Lopuksi perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys ja se on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä, joka koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta.(96) Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisen tuomion 114–119 kohdassa, oliko riidanalainen päätös perusteltu riittävällä tavalla SEUT 296 artiklan näkökulmasta, ja totesi kyseisen tuomion 119 kohdassa, että näin oli. Koska käsiteltävän valitusperusteen toinen osa koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä ja koska unionin yleisen tuomioistuimen tutkinnan perusteella tekemät päätelmät olivat ratkaisevia, jotta unionin tuomioistuimet saattoivat tutkia kyseisen päätöksen laillisuuden,(97) katson, että minun on syytä tarkastella tätä valitusperusteen osaa.

a)     Riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä koskeva oikeudellinen virhe

100. Neljännen valitusperusteen toisessa osassa EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa katsoessaan, että EPSU sai mahdollisuuden tutustua riidanalaisen päätöksen perusteluihin.

101. Tässä yhteydessä on syytä tuoda esiin, että unionin yleinen tuomioistuin tutki riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyden valituksenalaisen tuomion 116–118 kohdassa. Se muistutti yhtäältä, että komissio oli kuullut työmarkkinaosapuolia siitä, olivatko unionin toimet julkishallinnon virkamiesten ja toimihenkilöiden tietojensaantioikeuden ja kuulemisen osalta tarkoituksenmukaisia, ja että juuri tämän kuulemisen päätteeksi työmarkkinaosapuolet neuvottelivat ja tekivät asianomaisen sopimuksen.

102. Toisaalta, tarkastellessani riidanalaista päätöstä minun on todettava, että hyväksyn unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan kyseisen päätöksen adressaatit saattoivat odottaa, että komissio esittäisi yksityiskohtaisemmat perustelut kuin päätöksessä esitetyt verrattain suppeat perustelut, sillä komissiolla kesti yli kaksi vuotta vastata työmarkkinaosapuolten SEUT 155 artiklan 2 kohdan perusteella esittämään pyyntöön. On kuitenkin myös selvää, että tässä samassa päätöksessä esitettyjen perustelujen riittävyyttä ei voida arvioida pelkästään siinä olevien virkkeiden lukumäärän tai pituuden perusteella. Ei nimittäin ole poissuljettua, että päätöksen tueksi esitetyt suppeat perustelut ovat täsmällisyytensä ja selkeytensä vuoksi täysin ymmärrettäviä.

103. Käsiteltävässä asiassa on todettava, että komissio on esittänyt kieltäytymisensä tueksi kolme pääasiallista perustetta, jotka perustuvat ensinnäkin keskushallintojen viranomaisten erityispiirteisiin ja erityisesti siihen, että ne käyttävät julkista valtaa, toiseksi siihen, että useiden jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä, jotka koskevat näiden viranomaisten virkamiesten ja toimihenkilöiden tiedonsaantioikeuttakuulemista, ja kolmanneksi siihen, että jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja näiden viranomaisten rakenteessa ja toimivallassa, joten mahdollisesti täytäntöönpantavan sopimuksen soveltamisalan laajuus vaihtelisi jäsenvaltioittain.

104. Tässä yhteydessä on riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa, täyttävätkö tietyn päätöksen perustelut SEUT 296 artiklassa määrätyt edellytykset, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja erityisesti kaikki asiassa sovellettavat säännöt.(98) Perustelujen riittävyyden arvioinnissa on käsiteltävässä asiassa merkityksellistä, että perusteluja ei osoitettu asiaan perehtymättömälle adressaatille vaan ne osoitettiin asianomaisen sopimuksen tehneille työmarkkinaosapuolille, jotka tunsivat jo asemansa ja komission järjestämien kuulemisten perusteella asiayhteyden, jossa kieltäytymispäätös oli tehty. Lisäksi, kuten unionin yleinen tuomioistuin toi esiin, ”komissio oli 17.1.2018 työmarkkinaosapuolten kanssa pidetyssä kokouksessa ilmoittanut siitä, millainen riidanalainen päätös on”.(99) Mielestäni tämä tarkoittaa, että komissio esitti työmarkkinaosapuolille perusteluja jo ennen päätöksen tekemistä. Katson näin ollen, että näistä perusteluista ilmenee riittävän yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi komissio, jonka perustehtävänä on SEU 17 artiklan 1 kohdan nojalla edistää unionin yleistä etua, ei ole pitänyt tarkoituksenmukaisena ehdottaa neuvostolle asianomaisten työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla.

105. Edellä esitetystä seuraa mielestäni, että unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa, että EPSU sai mahdollisuuden tutustua komission arvioinnin perusteluihin ja että unionin yleinen tuomioistuin saattoi tutkia näiden perustelujen laillisuuden. Näin ollen väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin olisi katsonut virheellisesti, että riidanalainen päätös täytti SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden, on hylättävä.

b)     Ensimmäinen osa, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen hyväksymien riidanalaisen päätöksen perustelujen paikkansapitävyyteen ja merkityksellisyyteen liittyvää virhettä

106. Neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen hyväksymien riidanalaisen päätöksen perustelujen paikkansapitävyyteen ja merkityksellisyyteen liittyvää virhettä, jakautuu kahteen väitteeseen. Ensimmäisessä väitteessään EPSU kritisoi sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon, että komissio ei perustellut yhtäältä aiempien viestiensä(100) ja päätöksen välillä kulunutta aikaa ja toisaalta ristiriitoja sen itse julkaisemien tiedonantojen kanssa.(101) Lisäksi se katsoo, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tuonut asianmukaisesti esiin sen ensimmäisessä oikeusasteessa esittämiä väitteitä. Toisessa väitteessään EPSU kritisoi unionin yleisen tuomioistuimen arviointia riidanalaisen päätöksen kolmesta perustelusta.

107. Siltä osin kuin EPSU kritisoi ensimmäisessä väitteessään sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon aiemmissa viesteissä annettuja vakuutteluja ja komission julkaisemia tiedonantoja, joista EPSUn mukaan ilmenee, että komission piti suorittaa laillisuusvalvonta ja vaikutustenarviointi ja että nämä valvonta ja arviointi olivat käynnissä, mikä merkitsi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista, huomautan, että ensimmäisessä oikeusasteessa käydyssä oikeudenkäynnissä ei esitetty mitään tätä periaatetta koskevaa väitettä, joten valituksenalaisessa tuomiossa ei ole käsitelty kyseisen periaatteen mahdollista loukkaamista.

108. Tarkemmin ottaen on todettava viesteistä, että EPSUn mukaan komissio ei tehnyt mitään vaikutustenarviointia ”toisin kuin se väitti yli vuoden ajan” ja siksi se ei pystynyt perustelemaan riidanalaisessa päätöksessä tekemäänsä päätelmää.(102) Tiedonannot EPSU taas toi unionin yleisessä tuomioistuimessa esiin vain vedotakseen siihen, että niiden perusteella työmarkkinaosapuolten pyyntö tehdä ehdotus työmarkkinaosapuolten sopimusten täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla tuntui sitovan komissiota.(103)

109. On kuitenkin syytä palauttaa mieliin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että koska unionin tuomioistuimen valvonta rajoittuu valituksen yhteydessä sen oikeudellisen ratkaisun arviointiin, joka on annettu ensimmäisessä asteessa esitetyistä perusteista ja perusteluista, asianosainen ei voi esittää ensimmäisen kerran unionin tuomioistuimessa perustelua, johon se ei ole vedonnut unionin yleisessä tuomioistuimessa.(104) Näin ollen katson, että tämä ensimmäinen väite on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee perustellun luottamuksen loukkaamista.

110. Ylimääräisenä huomautuksena totean, että EPSUn väite, jonka mukaan komissio oli viesteissään ja tiedonannoissaan antanut vakuutteluja ja sen jälkeen poikennut niistä, on hylättävä, koska se olisi vastoin sosiaalipolitiikan alalla toteutettujen kuulemisten tavoitetta. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 60 kohdasta ilmenee, SEUT 154 artiklan 2 kohdan nojalla komissio kuulee työmarkkinaosapuolia unionin toiminnan mahdollisista suuntaviivoista, ennen kuin se tekee ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla. Kyseisen määräyksen sanamuodosta ilmenee, että kuulemisilla on tarkoitus antaa eri osapuolille mahdollisuus esittää pyyntöjä ja huomioita, jotta komissio voi suunnitella tietyn ehdotuksen tekemistä unionin tasolla. Näin ollen yhtäältä, jos katsottaisiin, että kuulemiset ja niihin liittyvien tietojen antaminen asettaa asianomaisille osapuolille sitovan velvoitteen, tämä veisi menettelyltä sen luonnollisen sisällön. En siis voi puoltaa EPSUn väitettä, jonka mukaan kuulemiset voisivat synnyttää niihin osallistuvissa osapuolissa perustellun luottamuksen mahdollisiin poliittisiin päätöksiin.(105) Toisaalta komission aiempien huomautusten tai sen julkaisemien tiedonantojen samoin kuin sen istunnossa esittämän näkemyksen komissiota mahdollisesti sitovan luonteen osalta on mielestäni selvää, että tällaiset huomautukset tai tiedonannot eivät voi missään olosuhteissa muuttaa toimielimelle perussopimuksissa ja erityisesti SEU 17 artiklan 2 kohdassa annettuja valtuuksia.

111. Siltä osin kuin ensimmäisen väitteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin otti valituksenalaisen tuomion 136–138 kohdassa vääristyneellä tavalla huomioon EPSUn ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät väitteet, on huomattava, että kyseisen tuomion 135 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tiivisti ensimmäisen oikeusasteen kantajien väitteen siten, ettei millään voida käsiteltävässä asiassa oikeuttaa sitä, että komissio kieltäytyi [asianomaisen sopimuksen] täytäntöönpanosta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen perusteella ja kantajat ”moittivat komissiota erityisesti siitä, ettei se ole tehnyt minkäänlaista arviota päätöksensä vaikutuksista näiden periaatteiden kannalta tarkasteltuna”. Mielestäni valituksenalaisessa tuomiossa toistetaan tällä tavoin toki tiivistetysti mutta tarkasti väite, jonka valittajat esittivät ensimmäisessä oikeusasteessa esittämänsä kannekirjelmän 106 kohdassa. Valituksenalaisen tuomion 136–138 kohdassa kuitenkin vastataan niiden väitteisiin ja ne muodostavat näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, joten väite, jonka mukaan EPSUn unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät väitteet olisi otettu huomioon vääristyneellä tavalla, on mielestäni perusteeton.

112. Ensimmäinen väite on siis hylättävä.

113. Toisessa väitteessään EPSU kritisoi unionin yleisen tuomioistuimen arviointia riidanalaisen päätöksen kolmesta perustelusta.

114. Riidanalaisen päätöksen perustelujen oikeellisuudesta on aluksi todettava, että kuten kolmannen valitusperusteen tarkastelussa ilmeni,(106) unionin yleisen tuomioistuimen valvonnan oli rajoituttava siihen, että tosiseikat eivät pidä paikkaansa tai niillä ei ole mitään merkitystä arvioitaessa asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta unionin tasolla.

115. EPSU katsoo erityisesti riidanalaisen päätöksen ensimmäisestä perustelusta, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen tuomionsa 130 ja 136 kohdassa, sillä yhtäältä keskushallinnon viranomaisten työntekijöihin sovelletaan nykyään lukuisia direktiivejä ja toisaalta mistään ei voida päätellä, että työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpano muuttaisi keskushallintojen viranomaisten ”rakennetta, organisaatiota ja toimintaa” etenkään, kun komissio ei ole tehnyt mitään vaikutustenarviointia.

116. Kuten unionin yleinen tuomioistuin korosti, komissio ei tällä perusteella kyseenalaistanut unionin toimivaltaa antaa keskushallintojen viranomaisten virkamiesten ja toimihenkilöiden sosiaalisia oikeuksia koskevia toimia, vaan se korosti, että asianomainen sopimus koski erityistä alaa, joka liittyy jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuteen. Tällä perusteella on tosiaan tarkoitus korostaa, että tietyt keskushallintojen viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt käyttävät julkista valtaa. Vaikka, kuten EPSU tuo esiin, mikään ei lähtökohtaisesti estä unionin lainsäätäjää antamasta säännöksiä, joilla taataan näille julkisen sektorin virkamiehille ja toimihenkilöille oikeus saada tietoja ja tulla kuulluksi, komissio voi ja sen pitää ottaa huomioon näiden viranomaisten erityinen asema ja erityispiirteet jäsenvaltioiden yleisten etujen suojaamiseksi, mikä lisäksi ilmenee perussopimuksissa olevista nimenomaisista poikkeuksista.(107)

117. Mitä taas tulee väitettyyn velvollisuuteen tehdä vaikutustenarviointi, mielestäni vaikuttaa siltä, että komission kuuluisi mahdollisesti tehdä tällainen arviointi silloin, kun se käyttää aloitevaltaansa(108) erityisesti unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvalla alalla. Komissiota ei kuitenkaan voida moittia tällaisen arvioinnin puuttumisesta, kun se päättää kieltäytyä toteuttamasta jonkin toimen. Käsiteltävässä asiassa on huomattava, että komission päätös kieltäytyä tekemästä neuvostolle ehdotusta työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta on luonteeltaan päätös, joka ei edellytä vaikutustenarviointia.

118. EPSU arvostelee riidanalaisen päätöksen toisen perusteen osalta unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ottanut huomioon sitä, että työmarkkinaosapuolten neuvottelemaan sopimukseen sisältyi ”heikentämiskieltoa” koskeva lauseke, jolla annetaan laajempia oikeuksia kuin ne, jotka jäsenvaltioissa on jo myönnetty, ja joka estää jäsenvaltioita peruuttamasta asianomaisella sopimuksella myönnettyjä oikeuksia.

119. Tässä yhteydessä on muistutettava siitä laajasta harkintavallasta, joka komissio käsiteltävässä asiassa on muun muassa sen määrittämiseksi, onko syytä korjata mahdollisia puutteita työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan unionissa annettujen direktiivien soveltamisalassa. Vaikka oletettaisiin, että unionin yleinen tuomioistuin olisi ottanut huomioon tämän heikentämiskieltoa koskevan lausekkeen, sen olisi pitänyt osoittaa, että jäsenvaltioissa olemassa olevien, keskushallintojen viranomaisten virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan annettujen sääntöjen avulla ei voitu toteuttaa tätä tiedottamista ja kuulemista riittävällä tavalla jäsenvaltioiden tasolla. SEUT 263 artiklassa tarkoitetun tuomioistuinvalvonnan puitteissa unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi korvata riidanalaisen toimenpiteen toteuttajan perusteluja omillaan eikä täyttää kyseisen toimenpiteen perusteluissa olevaa aukkoa omilla perusteluillaan, joten sen tarkastelu ei liittyisi mihinkään riidanalaisessa toimenpiteessä esitettyyn arviointiin.(109) EPSU ei siis voi odottaa, että unionin yleinen tuomioistuin päätyisi tekemään tällaisen korvaamisen, etenkin kun sen oli kohdistettava riidanalaiseen päätökseen vain suppeaa valvontaa. Näin ollen on todettava, että ratkaistakseen, oliko sen esitettävä työmarkkinaosapuolten tekemä sopimus neuvostolle sen täytäntöönpanoa varten, komission oli pääasiallisesti pohdittava, oliko keskushallintojen viranomaisten virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan tarkoituksenmukaista yhdenmukaistaa unionin tasolla. Koska komission vastaus tähän kysymykseen oli kielteinen, sen ei tarvinnut arvioida heikentämiskieltoa koskevan lausekkeen mahdollista vaikutusta tilanteessa, jossa asianomainen sopimus olisi pantu täytäntöön unionin tasolla.

120. EPSU väittää riidanalaisen päätöksen kolmannesta perustelusta, että unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut valituksenalaisen tuomion 133 kohdassa huomioon työmarkkinaosapuolten tietyillä aloilla tekemien sopimusten alakohtaisuutta eikä työmarkkinaosapuolten edustavuutta. EPSUn mukaan EAPE on keskushallintojen viranomaisia edustava osapuoli, joten työmarkkinaosapuolten välinen sopimus koskee keskushallintoja eikä paikallishallintoja. Asianomainen sopimus ei myöskään vaikuta jäsenvaltioiden hallintojen rakenteeseen, sillä se koskee ainoastaan työntekijöiden oikeutta saada tietoja ja tulla kuulluksi.

121. Tältä osin riittää, kun todetaan, että koska asianomainen sopimus koskee keskushallintojen virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan, sen täytäntöönpano unionin tasolla vaikuttaisi hyvin eri tavoin jäsenvaltioihin sen mukaan, kuinka keskitettyä tai hajautettua hallinto niissä on. Mikään ei kuitenkaan estänyt komissiota ottamasta tätä huomioon sopimuksen täytäntöönpanon ei-toivottuna seurauksena unionissa.

122. Näin ollen katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä, kun se hyväksyi riidanalaisen päätöksen kolme perustelua.

c)     Kolmas osa, joka koskee tiedottamisesta ja kuulemisesta annettuihin direktiiveihin liittyvää oikeudellista virhettä

123. Neljännen valitusperusteen kolmannessa osassa EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 131 ja 132 kohdassa tulkinnut virheellisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä tiedottamisesta ja kuulemisesta annettujen direktiivien alalla.(110) EPSUn mukaan erityisesti direktiivissä 2001/23/EY(111) kohdeltiin jo eri tavoin paikallis- ja keskushallintoja.

124. Totean tässä yhteydessä, että EPSU ei selitä tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa mainittujen direktiivien ja näiden kahden eri hallinnon tason välistä väitettyä yhteyttä. EPSU ei myöskään selitä, millä perusteella unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen. Tällaista väitettä ei siis selvästikään voida hyväksyä.

d)     Päätelmä

125. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin jättää neljännen valitusperusteen osittain tutkimatta ja osittain hylkää sen perusteettomana.

126. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että kaikki EPSUn esittämät valitusperusteet sekä valitus kokonaisuudessaan on hylättävä.

VI     Oikeudenkäyntikulut

127. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Kyseisen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

128. Koska käsiteltävässä asiassa ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen, EPSU on mielestäni velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut.

VII  Ratkaisuehdotus

129. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa EPSUn korvaamaan oikeudenkäyntikulut.


1      Alkuperäinen kieli: ranska.


i      Tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohtaa on muutettu sen jälkeen, kun ratkaisuehdotus on ensimmäisen kerran julkaistu verkossa.


2      T-310/18, EU:T:2019:757.


3      Trade Unions’ National and European Administration Delegationin (TUNED) ja European Public Administration Employersin (EUPAE) 21.12.2015 allekirjoittama sopimus, jonka otsikko on ”Valtion keskushallinnon virkamiesten ja toimihenkilöiden tietojensaantioikeutta ja heidän kuulemistaan koskevat yleiset puitteet”.


4      Työmarkkinaosapuolet aloittivat sopimusneuvottelut komission SEUT 154 artiklan 2 kohdan nojalla toteuttaman kuulemisen jälkeen.


5      Komissio vastusti 26.4.2012 Coiffure EU:n ja UNI Europa Hair & Beautyn allekirjoittamaa eurooppalaista puitesopimusta työterveyden ja työturvallisuuden suojelemisesta kampaamoalalla. Mitään kannetta ei tuolloin nostettu, ja työmarkkinaosapuolet ehdottivat uutta versiota sopimuksesta. Asiasta esitetään kriittinen analyysi teoksessa Dorssemont, F., Lörcher, K., Schmitt, M., ”On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case”, Industrial Law Journal, osa 48, nro 4, joulukuu 2019, s. 571–603.


6      Ks. Schmitt, M., Moizard, N. ja Frapard, M., ”Droit social européen”, J.D.E., 2020/6, nro 270, s. 297.


7      C(2015) 2303 final.


8      Tältä osin EPSU vastustaa valituksenlaisen tuomion 69, 73, 96 ja 100 kohtaa.


9      Tämän valitusperusteen kohteena ovat erityisesti valituksenalaisen tuomion 34, 54– 63, 64–82, 93 sekä 94–98 kohta.


10      Tämän valitusperusteen kohteena on unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 31–33, 78, 79, 109–112, 122 ja 133 kohdassa tekemä arviointi.


11      Tämä kritiikki koskee erityisesti valituksenalaisen tuomion 116–140 kohtaa.


12      EPSUn kritiikki koskee valituksenalaisen tuomion 69, 73, 89, 96 ja 100 kohtaa.


13      EPSU kritisoi valituksenalaisen tuomion 69 ja 89 kohtaa. Lisäksi kyseisen tuomion 96 kohdassa esitetty päätelmä on sen mukaan ristiriidassa yhtäältä kyseisen määräyksen nojalla hyväksyttyjen toimien, jotka ovat luonteeltaan lainsäädäntötoimia, kanssa ja toisaalta 8.9.2011 annettuun tuomioon Hennings ja Mai (C-297/10 ja C-298/10, EU:C:2011:560, 66 kohta) perustuvan oikeuskäytännön kanssa.


14      C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631.


15      Kritiikki koskee valituksenalaisen tuomion 62 kohtaa.


16      EPSU riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 62, 63, 69–82, 87, 89, 99, 100 ja 109 kohdassa noudattaman lähestymistavan.


17      C-409/13, EU:C:2015:217, 70 kohta.


18      EPSU viittaa valituksenalaisen tuomion 34, 63–81 ja 93 kohtaan.


19      Valituksenalaisen tuomion 34 ja 74 kohdassa.


20      EPSU kritisoi valituksenalaisen tuomion 74–77, 87 ja 96 kohtaa.


21      T-135/96, EU:T:1998:128, 84 kohta.


22      EPSU kritisoi valituksenalaisen tuomion 82 ja 94–98 kohtaa. ”Poliittinen” harkintavalta veisi neuvostolta mahdollisuuden käyttää sen toimivaltaa päättää, antaako se SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla päätöksen vai ei, heikentäisi osapuolten itsenäisyyden olemattomaksi ja toisi komission neuvottelupöytään työmarkkinaosapuolten rinnalle. Unionin yleisen tuomioistuimen noudattama lähestymistapa, jonka mukaan komissio valvoo myös tarkoituksenmukaisuutta, loukkaa työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä ja perusoikeuksia, sillä tällainen valvonta rajoittuu sopimuksiin, jotka on tehty perussopimuksessa määrätyn kuulemismenettelyn ulkopuolella.


23      SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyssä ”toisessa” menettelyssä annetaan työmarkkinaosapuolille tehtäväksi neuvotella, laatia ja hyväksyä itsenäisesti sopimuksen sisältö, mutta ei ole olemassa vastaavaa menettelyä, joka sallisi parlamentin laatia itsenäisesti lainsäädäntöehdotuksen sisällön.


24      Ks. valituksenalaisen tuomion 64 kohta ja seuraavat kohdat sekä erityisesti kyseisen tuomion 69 kohta.


25      Ks. määräys 9.3.2007, Schneider Electric v. komissio (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, 64 kohta). Ks. vastaavasti myös tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 148 kohta) ja tuomio 19.4.2007, SMHV v. Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, 56 ja 57 kohta) sekä määräys 23.2.2006, Piau v. komissio (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, 86 kohta).


26      Ks. tästä julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus LL v. parlamentti (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, 69 kohta).


27      Ks. valituksenalaisen tuomion 48 kohta.


28      Ks. erityisesti tuomio 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta) ja tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia (C-202/18 ja C-238/18, EU:C:2019:139, 45 kohta).


29      Kuten tulen tämän ratkaisuehdotuksen 54 kohdassa ja seuraavissa kohdissa esittämään, SEUT 155 artiklan 2 kohdan syntyhistoria tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseinen sääntö ei ole pakottava.


30      Deskriptivistisen teorian mukaan indikatiivin preesens vastaa oikeuden tehtävää, joka on kunkin aseman vahvistaminen (ks. tältä osin Villey, M., ”De l’indicatif dans le droit”, Archives de philosophie du droit, Dalloz, Pariisi, osa 19, 1974, s. 33–61). Gérard Cornu on todennut, että indikatiivi voisi synnyttää mielikuvan siitä, että sääntö ei ole mielivaltainen vaan luonnollisesti perusteltu ja että laki on lähellä asioiden luonnollista tilaa (Cornu, G., Linguistique juridique, Montchrestien, Pariisi, 1990, s. 271).


31      Nähdäkseni tämä sopimus kuuluu johonkin SEUT 153 artiklan 1 ja 2 kohdan ja SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla, luettuina yhdessä SEU 16 artiklan 3 kohdan kanssa, SEUT 153 artiklassa tarkoitettuun alaan, jolla neuvosto voi tehdä ratkaisunsa määräenemmistöllä.


32      Mm. espanjaksi ”La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según – – ya sea – –”; saksaksi ”Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder – – oder – –”; viroksi ”Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel”; italiaksi ”Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e – – o, e – –”; hollanniksi ”De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij – –, hetzij – –”; portugaliksi ”Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer – – quer, – –” ja suomeksi ”Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai – –”.


33      Ks. Franssen, E., Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Antwerpen, 2002, s. 287–288.


34      Ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217).


35      EU:T:1998:128.


36      Ks. Dorssemont, F., luku 1, ”Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue”, teoksessa Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Den Haag, 2003, s. 29.


37      SEUT 288 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Käyttäessään unionin toimivaltaa toimielimet hyväksyvät asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä sekä antavat suosituksia ja lausuntoja”.


38      Ks. Dorssemont, F., edellä alaviitteessä 36 mainittu teos, s. 29.


39      Ibidem, s. 29 ja 30.


40      Oikeuskirjallisuuden mukaan on tosiaan olemassa toimia, jotka eivät ole luonteeltaan lainsäädäntötoimia ja jotka annetaan suoraan EU-sopimuksen nojalla. Ks. Best, E., ”Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, osa 15, nro 1, s. 93.


41      Ks. erityisesti Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE), julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) ja Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY) tekemästä osa-aikatyötä koskevasta puitesopimuksesta 15.12.1997 annettu neuvoston direktiivi 97/81/EY (EYVL 1998, L 14, s. 9); UNICE:n, CEEP:n ja EAY:n tekemästä vanhempainlomaa koskevasta puitesopimuksesta 3.6.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/34/EY (EYVL 1996 L 145, s. 4) ja Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/70/EY (EYVL 1999, L 175, s. 43).


42      Ks. Dorssemont, F., edellä alaviitteessä 36 mainittu teos, s. 17.


43      Koster, J.-V., ”Le dialogue social européen à l’épreuve de la ’modernisation’ du marché du travail”, Revue française des affaires sociales, nro 1, 2012, s. 62–79. Yleistä ja historiallista katsausta varten ks. Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012, s. 713 ja seuraavat sivut.


44      ETY:n perustamissopimusta täydennettiin 17.2.1986 Luxemburgissa ja 28.2.1986 Haagissa allekirjoitetun ja 1.7.1987 voimaan tulleen Euroopan yhtenäisasiakirjan 22 artiklalla lisäämällä siihen 118 b artikla. Historiallista katsausta varten ks. Pochet, P. ja Degryse, C., ”The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?”, teoksessa F. Vandenbroucke, C. Barnard ja G. De Baere (toim.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 211–237.


45      Ks. Henni, A., ”Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats.”, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, osa 1741, nro 36, s. 5–50.


46      Muiden Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden kuin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kesken tehty sopimus (EYVL 1992, C 191, s. 91). Erityisesti yhtäältä sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen 3 artiklan 2–4 kohdassa ja 4 artiklassa määrättiin menettelystä, joka sisältyy nykyään SEUT 154 artiklan 2–4 kohtaan. Toisaalta sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen 4 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut SEUT 155 artiklan 1 kohta) annettiin työmarkkinaosapuolille mahdollisuus pyytää komissiota ehdottamaan, että neuvosto panee niiden neuvotteleman sopimuksen täytäntöön sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan (josta on tullut SEUT 155 artiklan 2 kohta) nojalla.


47      Työmarkkinaosapuolten EY:n perustamissopimuksen 139 artiklan nojalla tekemien sopimusten täytäntöönpanosta ks. Deinert, O., ”Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy”, Industrial Law Journal, osa 32, nro 4, joulukuu 2003, s. 317–325.


48      EAY:n, UNICE:n ja CEEPIn tekemä sopimus. Tässä sopimuksessa ehdotettiin ETY:n perustamissopimuksen 118 artiklan 4 kohdan sekä 118 a artiklan ja 118 b artiklan uudelleen laatimista.


49      Henni, A., ”Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats.”, Courrier hebdomadaire du CRISP, osa 1741, nro 36, 2001, s. 5–50.


50      Ks. erityisesti komission neuvostolle ja Euroopan parlamentille 14.12.1993 antama tiedonanto KOM(93) 600 lopullinen sosiaalipolitiikkaa koskevan pöytäkirjan täytäntöönpanosta, komission 20.5.1998 antama tiedonanto KOM(1998) 322 lopullinen ”Yhteisön tason työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun mukauttaminen ja edistäminen” sekä komission 26.6.2002 antama tiedonanto KOM(2002) 341 lopullinen ”Euroopan työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu – uudistumisen ja muutoksen taustavoima”.


51      Mias, A, ”Du dialogue social européen au travail législatif communautaire. Maastricht, ou le syndical saisi par le politique”, Droit et société, 2004, nro 58, s. 657–682.


52      Ranskan senaatin vuonna 2017 laatimasta informatiivisesta kertomuksesta ilmenee, että vuodesta 1992 lähtien noin 30 aiheesta oli järjestetty SEUT 154 artiklassa määrätty kuuleminen ja että käytännössä komissio antoi luetelluille 87 järjestölle (mukaan lukien 65 työnantajajärjestöä, suurin osa toimialajärjestöjä, ja 22 ammattijärjestöä) kuusi viikkoa huomautusten esittämiseksi ensin ensimmäisen ja sen jälkeen toisen kuulemisen aikana. Kertomus on saatavilla internet-sivustolla https://www.senat.fr/rap/r16-556-1/r16-556-130.html.


53      Ks. Didry, C., ”L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue”, Année sociologique, 2009, osa 59, nro 2, s. 417–447. Saatavilla internet-sivustolla https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009-2-page-417.htm


54      Tähän määräykseen sisältyy määräajan pidentämismahdollisuus, jos työmarkkinaosapuolet ja komissio yhdessä sopivat siitä.


55      Ks. valituksenalaisen tuomion 73 ja 74 kohta.


56      Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 17.6.1998, UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128, 84 kohta), jonka mukaan silloin, kun työmarkkinaosapuolet tekevät sopimuksen ja yhdessä pyytävät sen täytäntöönpanoa unionin tasolla, ne osoittavat yhteisen pyyntönsä komissiolle, joka ryhtyy tällöin johtamaan menettelyä ja tutkii, onko neuvostolle syytä tehdä tällainen ehdotus.


57      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohta.


58      T-135/96, EU:T:1998:128.


59      UNICE, CEEP ja EAY.


60      UNICE:n, CEEP:n ja EAY:n tekemästä vanhempainlomaa koskevasta puitesopimuksesta 3.6.1996 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1996 L 145, s. 4).


61      Ks. vastaavasti tuomio 17.6.1998, UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128, 4–11 kohta).


62      Ks. vastaavasti tuomio 17.6.1998, UEAPME v. neuvosto (T-135/96 EU:T:1998:128, 83–90 kohta).


63      T-135/96, EU:T:1998:128.


64      Ks. vastaavasti tuomio 17.6.1998, UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128, 110 ja 111 kohta).


65      Vastaavuudesta ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 46.


66      Ks. vastaavasti tuomio 17.6.1998, UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128, 71 kohta ja seuraavat kohdat, erityisesti 84 ja 85 kohta).


67      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 ja 56 kohta.


68      Ks. analogisesti tuomio 16.2.2017, Margarit Panicello (C-503/15, EU:C:2017:126, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 14.4.2015 neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217, 70 kohta).


69      Ks. erityisesti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217, 70 ja 74 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 59 kohta).


70      Ks. vastaavasti tuomio 22.5.1990, parlamentti v. neuvosto (C-70/88, EU:C:1990:217, 19 kohta).


71      Osapuolten välisestä vaikutuksesta ks. Hasselbalch, O., ”European Collective Agreements”, teoksessa Olsen, B.E. ja Sørensen, K. E., Regulation in the EU, Thomson, Kööpenhamina, 2006, s. 381–384.


72      Ks. erityisesti ja viimeksi BUSINESSEUROPEN, UEAPME:n, CEEP:n ja EAY:n tekemän vanhempainvapaata koskevan tarkistetun puitesopimuksen täytäntöönpanosta ja direktiivin 96/34/EY kumoamisesta 8.3.2010 annettu neuvoston direktiivi 2010/18/EU (EUVL 2010, L 68, s. 13); tiettyjen työajan järjestämistä koskevien seikkojen sääntelystä sisävesiliikenteessä Euroopan sisävesiliikenneliiton (EBU), Euroopan laivurijärjestön (ESO) ja Euroopan kuljetustyöntekijöiden liiton (ETF) välillä tehdyn eurooppalaisen sopimuksen täytäntöönpanosta 19.12.2014 annettu neuvoston direktiivi 2014/112/EU (EUVL 2014, L 367, s. 86); HOSPEEMin ja EPSUn tekemän terävien instrumenttien aiheuttamien tapaturmien ehkäisemistä terveydenhuoltoalalla koskevan puitesopimuksen täytäntöönpanosta 10.5.2010 annettu neuvoston direktiivi 2010/32/EU (EUVL 2010, L 134, s. 66) ja Euroopan yhteisön kansallisten varustamoyhdistysten keskusjärjestön (ECSA) ja Euroopan kuljetustyöntekijöiden liiton (ETF) merityötä koskevasta yleissopimuksesta, 2006, tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta ja direktiivin 1999/63/EY muuttamisesta 16.2.2009 annettu neuvoston direktiivi 2009/13/EY (EUVL 2009 L 124, s. 30).


73      Ks. Deinert, O., ”Self-Executing Collective Agreements in EC Law”, teoksessa Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Den Haag, 2003, s. 48.


74      Ks. tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631, 62 kohta).


75      Yleistä ja historiallista katsausta varten ks. Barnard, C., EU Employment Law,Oxford European Union Law Library, Oxford, 4. painos, 2012, s. 713 ja seuraavat sivut sekä Bercusson, B., European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2. painos, 2009, s. 126 ja seuraavat sivut.


76      Komission tiedonanto – Euroopan työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu – uudistumisen ja muutoksen taustavoima, [KOM(2002) 341 lopullinen, 26.6.2002, s. 6].


77      Tätä määräystä sovelletaan unioniin ja SEU 13 artiklan nojalla kaikkiin toimielimiin, kun taas SEUT 154 sitoo vain komissiota.


78      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohta.


79      Lisäksi tässä tapauksessa työmarkkinaosapuolille annettaisiin valta velvoittaa komissio toimimaan sosiaalipolitiikan alalla, vaikka SEUT 225 artiklassa annetaan parlamentille ainoastaan oikeus pyytää komissiota tekemään ehdotus ja saada tietoja kieltäytymisen perusteista, jos komissio päättää olla tekemättä pyydettyä ehdotusta. Sama koskee neuvostoa SEUT 241 artiklan nojalla.


80      T-135/96, EU:T:1998:128.


81      EPSUn kritiikki koskee valituksenalaisen tuomion 31–33, 78, 79, 109–112, 122 ja 133 kohtaa.


82      T-135/96, EU:T:1998:128.


83      Ks. valituksenalaisen tuomion 112 kohta.


84      Ks. erityisesti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631, 124 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


85      Olen jo aiemmin esittämissäni ratkaisuehdotuksissa saanut tilaisuuden korostaa, että oikeuskäytännön mukaan julkishallinnon henkilöstölainsäädäntö edellyttää poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja että henkilöstösääntöjen lainsäätäjän on siis suoritettava monitahoisia arviointeja, joita varten sillä on laaja harkintavalta [tuomioistuinvalvonnan laajuudesta ks. 21.10.2020 antamani ratkaisuehdotus Alvarez y Bejarano ym. v. komissio ja neuvosto (C‑517/19 P ja C‑518/19 P, EU:C:2020:848, 36 kohta)].


86      Ks. tuomio 19.11.1998, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-150/94, EU:C:1998:547, 54 kohta).


87      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 69 kohta.


88      Ks. erityisesti tuomio 22.11.2001, Alankomaat v. neuvosto (C-110/97, EU:C:2001:620, 62 kohta) ja tuomio 2.7.2009, Bavaria ja Bavaria Italia (C-343/07, EU:C:2009:415, 82 kohta).


89      Tuomio 19.12.2019 (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113).


90      Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 87–97 kohta).


91      Sosiaalipolitiikasta tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta 14.12.1993 annettu komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille (KOM(93) 600 lopullinen); 18.9.1996 annettu komission tiedonanto sosiaalisen vuoropuhelun kehityksestä yhteisön tasolla [KOM(96) 448 lopullinen]; 20.5.1998 annettu komission tiedonanto ”Yhteisön tason työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun mukauttaminen ja edistäminen” [KOM(1998) 322 lopullinen] ja 2.10.2013 annettu komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Sääntelyn toimivuus ja tuloksellisuus (REFIT): Tulokset ja jatkotoimet” [COM(2013) 685 final].


92      Tämä valitusperuste kohdistuu valituksenalaisen tuomion 116–140 kohtaan.


93      Tuomio 17.9.2020, Rosneft ym. v. neuvosto (C‑732/18 P, ei julkaistu, EU:C:2020:727, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


94      Ks. tuomio 17.9.2020, Rosneft ym. v. neuvosto (C‑732/18 P, ei julkaistu, EU:C:2020:727, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


95      Ks. tuomio 21.11.1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, 14 kohta).


96      Ks. tuomio 10.7.2008, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 181 kohta).


97      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 97 kohta.


98      Ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217, 79 kohta).


99      Ks. valituksenalaisen tuomion 137 kohta.


100      EPSU viittaa 9.3.2016 ja 3.2.2017 päivättyihin kirjeisiin sekä 15.11.2016 annettuun suulliseen tiedonantoon.


101      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 91.


102      Ks. ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kannekirjelmän 106 kohta.


103      Ks. ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kannekirjelmän 29–39 kohta.


104      Ks. erityisesti tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


105      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuoja koskee oikeusvarmuuden periaatteen välittömänä seurauksena jokaista yksityistä, joka on tilanteessa, josta ilmenee, että hänelle on unionin hallinnon vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia. Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä, riippumatta siitä muodosta, jossa vakuuttelut on annettu. Kukaan ei sitä vastoin voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei hallinto ole antanut hänelle täsmällisiä vakuutteluja [ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C-482/17, EU:C:2019:1035, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)].


106      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 86–90 kohta.


107      On erityisesti syytä mainita SEUT 45 artiklan 4 kohta, jossa määrätään, että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat rajoittaa tiettyihin julkishallinnon virkoihin pääsyn oman maan kansalaisiin. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä koskee palvelussuhteita, joihin liittyy suoraan tai välillisesti julkisen vallan käyttöä, ja tehtäviä, joilla on tarkoitus suojata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleistä etua.


108      SEU 5 artiklan 3 kohdan nojalla toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Paremmasta lainsäädännöstä 13.4.2016 tehdyn Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välisen toimielinten sopimuksen (EUVL 2016, L 123, s. 1) 13 kohdan mukaan komissio ”tekee vaikutustenarviointeja sellaisista lainsäädäntöaloitteistaan – –, joilla odotetaan olevan merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia tai ympäristövaikutuksia”. Kyseinen kohta koskee kuitenkin vain lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä toimia ja toimielinten välisiä suhteita.


109      Ks. vastaavasti tuomio 24.1.2013, Frucona Košice v. komissio (C‑73/11 P, 87–90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


110      Työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevista yleisistä puitteista Euroopan yhteisössä 11.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/14/EY – Luonnos työntekijöiden edustusta koskevaksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteiseksi julistukseksi (EYVL 2002, L 80, s. 29); eurooppalaisen yritysneuvoston perustamisesta tai työntekijöiden tiedottamis- ja kuulemismenettelyn käyttöönottamisesta yhteisönlaajuisissa yrityksissä tai yritysryhmissä 6.5.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/38/EY (EUVL 2009, L 122, s. 28) ja eurooppayhtiön sääntöjen täydentämisestä henkilöstöedustuksen osalta 8.10.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/86/EY (EYVL 2001, L 294, s. 22).


111      Työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12.3.2001 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 2001, L 82, s. 16).