Language of document : ECLI:EU:C:2021:38

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PRIITA PIKAMÄEA

od 20. siječnja 2021.(1)

Predmet C928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

protiv

Europske komisije

„Žalba – Institucionalno pravo – Socijalna politika – Članci 154. i 155. UFEU‑a – Socijalni dijalog između socijalnih partnera na razini Unije – Obavješćivanje i savjetovanje sa socijalnim partnerima – Sporazum koji su sklopili socijalni partneri – Obavješćivanje i savjetovanje javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava država članica – Odbijanje Komisije da Vijeću podnese prijedlog odluke za provedbu sporazuma – Kvalifikacija akata donesenih na kraju postupka provedbe – Komisijina margina prosudbe – Stupanj sudskog nadzora – Obveza obrazlaganja odluke o odbijanju”






1.        Svojom žalbom, European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Europski savez sindikata javnih službi) zahtijeva od Suda da ukine presudu Općeg suda Europske unije od 24. listopada 2019., EPSU i Goudriaan/Komisija(2) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud odbio tužbu za poništenje koju su podnijeli tužitelji u prvom stupnju (EPSU i Jan Goudriaan) protiv odluke koju je Europska komisija donijela u svojem dopisu od 5. ožujka 2018. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) i kojom je Komisija odbila podnijeti Vijeću Europske unije prijedlog odluke za provedbu sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera(3) (u daljnjem tekstu: predmetni sporazum)(4).

2.        U ovom predmetu Sud se mora izjasniti o tumačenju članka 155. stavka 2. UFEU‑a. Iako to nije prvi put da se Komisija usprotivila sporazumu koji su socijalni partneri ispregovarali(5), to je pak prvi put da Sud odlučuje o takvom protivljenju i da se izjašnjava o Komisijinim ovlastima i obvezama u okviru postupka provedbe sporazuma koje su socijalni partneri sklopili na temelju te odredbe(6).

3.        Sud mora, dakle, utvrditi može li Komisija, osim nadzora zakonitosti sporazuma koji su ispregovarali socijalni partneri i njihove reprezentativnosti, provesti nadzor glede svrhovitosti provedbe tog sporazuma.

I.      Pravni okvir

4.        Članak 152. stavak 1. UFEU‑a predviđa:

„Unija prepoznaje i promiče ulogu socijalnih partnera na svojoj razini, uzimajući u obzir raznolikost nacionalnih sustava. Ona olakšava dijalog među socijalnim partnerima poštujući njihovu autonomiju.”

5.        Člankom 153. stavkom 1. UFEU‑a predviđeno je da radi postizanja ciljeva iz članka 151., Unija podupire i dopunjuje aktivnosti država članica u više područja među kojima je „obavješćivanj[e] radnika i savjetovanj[e] s njima”.

6.        Članak 154. UFEU‑a određuje:

„1.      Komisija ima zadaću promicati savjetovanje među socijalnim partnerima na razini Unije te poduzimati odgovarajuće mjere za olakšavanje njihova dijaloga pri čemu partnerima osigurava ravnomjernu potporu.

2.      U tu svrhu, prije podnošenja prijedloga u području socijalne politike, Komisija se savjetuje sa socijalnim partnerima o mogućem smjeru djelovanja Unije.

3.      Ako nakon takva savjetovanja Komisija smatra da je djelovanje Unije preporučljivo, savjetuje se sa socijalnim partnerima o sadržaju predviđenog prijedloga. Socijalni partneri dostavljaju Komisiji svoje mišljenje ili, ako je primjereno, preporuku.

4.      Socijalni partneri mogu tijekom savjetovanja iz stavaka 2. i 3. obavijestiti Komisiju o želji da pokrenu proces predviđen člankom 155. Taj proces ne smije trajati dulje od devet mjeseci, osim ako ga socijalni partneri i Komisija zajednički odluče produljiti.”

7.        U skladu s člankom 155. UFEU‑a:

„1.      Ako socijalni partneri to žele, njihov dijalog na razini Unije može dovesti do uspostave ugovornih odnosa, uključujući sklapanje sporazuma.

2.      Sporazumi sklopljeni na razini Unije provode se ili u skladu s postupcima i praksom socijalnih partnera i država članica ili, u područjima obuhvaćenima člankom 153., na zajednički zahtjev stranaka potpisnica, odlukom Vijeća, donesenom na prijedlog Komisije. O tome se izvješćuje Europski parlament.

Vijeće odlučuje jednoglasno ako predmetni sporazum sadržava jednu ili više odredaba koje se odnose na jedno od područja za koje se zahtijeva jednoglasnost na temelju članka 153. stavka 2.”

II.    Okolnosti spora

8.        Okolnosti spora Opći sud izložio je u točkama 1. do 6. pobijane presude te ih se za potrebe ovog postupka može sažeti na sljedeći način.

9.        Komisija je savjetodavnim dokumentom od 10. travnja 2015.(7), na temelju članka 154. stavka 2. UFEU‑a, pozvala socijalne partnere da se izjasne o mogućem smjeru djelovanja Europske unije u vezi s konsolidacijom direktiva o obavješćivanju i savjetovanju radnika. To savjetovanje se, među ostalim, odnosilo na moguće proširenje područja primjene tih direktiva na javne službenike i zaposlenike u javnim upravama država članica.

10.      Socijalni partneri TUNED, s jedne strane, i EUPAE, s druge strane, obavijestili su 2. lipnja 2015. u okviru Odbora za socijalni dijalog središnjih državnih uprava, na temelju članka 154. stavka 4. UFEU‑a Komisiju o svojoj volji za pregovaranje i sklapanje sporazuma na temelju članka 155. stavka 1. UFEU‑a.

11.      TUNED i EUPAE potpisali su 21. prosinca 2015. sporazum naslovljen „Opći okvir za obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava”.

12.      Dopisom od 1. veljače 2016. TUNED i EUPAE zajednički su od Komisije zatražili da podnese prijedlog za provedbu predmetnog sporazuma na razini Unije odlukom Vijeća donesenom na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.

13.      Komisija je 5. ožujka 2018. obavijestila TUNED i EUPAE da je odlučila odbiti podnijeti prijedlog odluke Vijeću za provedbu predmetnog sporazuma na razini Unije.

14.      Komisija je u spornoj odluci u biti navela, prije svega, da su središnje državne uprave pod izravnom nadležnošću vlada država članica, da one izvršavaju javne ovlasti i da je njihova struktura, organizacija i djelovanje u cijelosti u nadležnosti država članica. Potom je Komisija istaknula da u mnogim državama članicama već postoje odredbe koje osiguravaju određenu razinu obavješćivanja i savjetovanja s javnim službenicima i zaposlenicima tih uprava. Naposljetku, Komisija je utvrdila da važnost navedenih uprava ovisi o stupnju centraliziranosti ili decentraliziranosti država članica, tako da će se u slučaju provedbe predmetnog sporazuma odlukom Vijeća razina zaštite javnih službenika i zaposlenika javne uprave znatno razlikovati među državama članicama.

III. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

15.      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. svibnja 2018. tužitelji u prvom stupnju pokrenuli su postupak za poništenje sporne odluke.

16.      U prilog toj tužbi tužitelji u prvom stupnju istaknuli su, u osnovi, dva tužbena razloga koji su se temeljili na pogrešci koja se tiče prava u vezi s opsegom Komisijinih ovlasti te na nedostatnim i očito pogrešnim razlozima sporne odluke.

17.      Komisija je zahtijevala da se tužba odbije.

18.      Pobijanom presudom Opći sud odbio je tužbu u cijelosti i naložio tužiteljima u prvom stupnju da snose troškove.

19.      Nakon što je u točkama 19. do 36. pobijane presude ispitao može li se sporna odluka pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a i zaključio da je tužba usmjerena protiv te odluke po toj osnovi dopuštena, Opći je sud u točkama 37. do 40. te presude istaknuo da je jedan od tužitelja aktivno procesno legitimiran, tako da nije potrebno ispitati to svojstvo za drugog tužitelja.

20.      Glede ispitivanja merituma te tužbe, Opći je sud odbio prvi tužbeni razlog tužitelja protumačivši doslovno, kontekstualno i teleološki, osobito u točkama 49. do 90. pobijane presude, članak 155. stavak 2. UFEU‑a, te ispitavši, u točkama 91. do 102. te presude, pravila, načela i ciljeve Unije koje su tužitelji istaknuli u potporu svojem tumačenju te odredbe. U točki 104. navedene presude on je zaključio da Komisija nije počinila povredu koja se tiče prava glede opsega svojih ovlasti, kada je odbila Vijeću podnijeti prijedlog odluke za provedbu predmetnog sporazuma.

21.      Što se tiče drugog tužbenog razloga, Opći je sud u točkama 108. do 140. pobijane presude ispitao je li u spornoj odluci Komisija poštovala obvezu obrazlaganja predviđenu u članku 296. UFEU‑a, kao i osnovanost obrazloženja te odluke. Nakon što je utvrdio da sporna odluka mora biti predmet ograničenog nadzora, Opći je sud smatrao da je spornom odlukom ispunjena obveza obrazlaganja predviđena u članku 296. UFEU‑a, kako glede dostatnosti razloga tako i glede njihove osnovanosti.

22.      Opći je sud stoga odbio tužbu u cijelosti.

IV.    Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom

23.      Aktom od 2. ožujka 2020. J. Goudriaan obavijestio je Sud da nije stranka u žalbenom postupku pred Sudom.

24.      Svojom žalbom EPSU od Suda zahtijeva da:

–        ukine pobijanu presudu;

–        poništi spornu odluku i;

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

25.      Komisija zahtijeva da se:

–        žalba odbije, i

–        EPSU‑u naloži snošenje troškova.

26.      EPSU‑ova i Komisijina očitovanja saslušana su na raspravi od 26. listopada 2020.

V.      Pravna analiza

27.      Ova žalba Sudu sastoji se od četiriju zasebnih žalbenih razloga.

28.      U sklopu svojeg prvog žalbenog razloga EPSU ističe da su direktive donesene odlukom Vijeća na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a zakonodavne prirode(8). U sklopu svojeg drugog žalbenog razloga EPSU ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je protumačio članke 154. i 155. UFEU‑a(9). Treći se žalbeni razlog temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom ocjene stupnja sudskog nadzora koji provodi Opći sud(10). U sklopu svojeg četvrtog žalbenog razloga EPSU ističe da je Opći sud počinio pogrešku time što je potvrdio zakonitost obrazloženja sporne odluke(11).

29.      Predlažem prvo analizirati cijeli prvi i drugi žalbeni razlog koji su suštinski povezani i odnose se, u biti, na navodno pogrešno tumačenje članaka 154. i 155. UFEU‑a. Potom valja ispitati treći i četvrti žalbeni razlog prema redoslijedu u kojem su izneseni.

A.      Prvi i drugi žalbeni razlog koji se temelje na pogrešnom tumačenju članaka 154. i 155. UFEUa

1.      Argumentacija stranaka

30.      Kao prvo, EPSU predbacuje Općem sudu da je neopravdano odbio njegov prvi tužbeni razlog jer je pogrešno smatrao da su direktive donesene odlukom Vijeća na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a nezakonodavne prirode(12).

31.      U tom pogledu, EPSU ističe da se posljedice direktiva donesenih odlukom Vijeća na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a ne razlikuju od posljedica direktiva donesenih na temelju članka 153. UFEU‑a. Potom, Opći sud se pogrešno oslonio na postupovne aspekte i na kvalifikaciju akta donesenog na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, umjesto da stavi naglasak na njegove bitne učinke(13). Naposljetku, EPSU ističe da je postupak predviđen u toj odredbi posebni zakonodavni postupak u smislu članka 289. stavka 2. UFEU‑a. Po toj osnovi upućivanje na presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće(14) nije relevantno i zbog njega mjere donesene primjenom članka 155. stavkom 2. UFEU‑a ne mogu izgubiti svoju zapravo zakonodavnu prirodu.

32.      Kao drugo, EPSU tvrdi da je tumačenje članaka 154. i 155. UFEU‑a koje je Opći sud dao pravno pogrešno osobito glede ovlasti dodijeljenih Komisiji u postupku provedbe sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera na razini Unije na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.

33.      Što se s jedne strane tiče doslovnog tumačenja, EPSU tvrdi da su izrazi „intervient” u francuskoj verziji i „shall be implemented” u engleskoj verziji, u članku 155. stavku 2. UFEU‑a, imperativi koji Komisiji ne daju nikakvu diskrecijsku ovlast glede odluke hoće li se Vijeću predložiti sporazum iz te odredbe. Iz toga slijedi da je Opći sud počinio pogrešku prilikom tumačenja prirode Komisijinih ovlasti(15). EPSU smatra da po dovršetku nadzora zakonitosti sporazuma i reprezentativnosti socijalnih partnera, koji su ispregovarali taj sporazum, Komisija mora isti predložiti Vijeću.

34.      S druge strane, glede kontekstualnog i teleološkog tumačenja članaka 154. i 155. UFEU‑a(16), kada je Komisiji podnesen zajednički zahtjev za provedbu sporazuma na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, na njoj je da Vijeću podnese prijedlog, a na ovom potonjem da odluči, treba li usvojiti predmetni sporazum. U pobijanoj presudi Opći je sud proširio Komisijinu ulogu na štetu uloge socijalnih partnera i Vijeća. Time je on pogrešno primijenio presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija(17), iz koje proizlazi da postoje slučajevi u kojima je na temelju prava Unije Komisija dužna podnijeti prijedlog zakonodavnog akta.

35.      EPSU smatra da je Opći sud također počinio pogrešku koja se tiče prava kada je uzeo u obzir članak 17. stavke 1. i 2. UEU‑a(18). Tom se odredbom ne mogu pojačati Komisijine ovlasti kad su ih UEU ili UFEU posebno ograničili, a što je osobito slučaj s člancima 154. i 155. UFEU‑a. EPSU podredno tvrdi da, pod pretpostavkom da akti doneseni na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a nisu zakonodavni akti, članak 17. stavak 2. UEU‑a nije primjenjiv, tako da je Opći sud počinio pogrešku(19) time što je zaključio da druga rečenica te odredbe pojačava Komisijine ovlasti.

36.      Opći sud također je pogrešno opisao funkcioniranje postupaka iz članaka 154. i 155. UFEU‑a(20). U tom pogledu EPSU ističe, prije svega, da Komisija pokreće postupak savjetovanja u okviru ostvarivanja svojeg prava inicijative. Potom, suprotno od onoga što je navedeno u pobijanoj presudi, ta institucija ne preuzima kontrolu nad postupkom radi provjere osnovanosti sporazuma koji su socijalni partneri ispregovarali. Naposljetku, Opći je sud propustio naglasiti da je trajanje postupka ograničeno na devet mjeseci.

37.      Usto, EPSU predbacuje Općem sudu da je pogrešno primijenio presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće(21), iz koje proizlazi da su Komisijine ovlasti ograničene na nadzor reprezentativnosti ili zakonitosti, jer nadzor svrhovitosti nije spomenut u toj presudi. Iz toga slijedi da Komisija ne raspolaže nikakvom „političkom” diskrecijskom ovlašću(22). U točki 76. pobijane presude Opći sud je iskrivio EPSU‑ovu argumentaciju. Naposljetku, iz te presude proizlazi da su uloga i ovlasti Parlamenta drukčiji i dopunjuju ulogu i ovlasti socijalnih partnera(23).

38.      Komisija zaključuje da je prvi žalbeni razlog bespredmetan te, u svakom slučaju i baš poput drugog žalbenog razloga, neosnovan.

2.      Ocjena

39.      Prvi i drugi žalbeni razlozi temelje se, u biti, na pogreškama koje se tiču prava koje je Opći sud navodno počinio kada je protumačio članke 154. i 155. UFEU‑a, osobito glede Komisijine uloge u okviru postupka predviđenog člankom 155. stavkom 2. UFEU‑a.

a)      Navodna bespredmetnost prvog žalbenog razloga

40.      Komisija smatra da EPSU ne objašnjava da razloge zbog kojih je navodno pogrešna kvalifikacija pravnih akata donesenih na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a imala odlučujuću ulogu u odbijanju prvog tužbenog razloga tužbe koju je podnio Općem sudu, i, slijedom toga, bila od važnosti u odbijanju te tužbe.

41.      Pitanje koje se nalazi u središtu ovog predmeta jest to, je li Opći sud s pravom potvrdio Komisijinu odluku o odbijanju da se Vijeću predloži provedba sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera. Budući da se radi o odluci o odbijanju i nikakav prijedlog u tom smislu nije podnesen Vijeću, čini se, na prvi pogled, da su dvojbe koje Komisija izražava glede nužnosti da se utvrdi vrsta akta, koji bi morao proizaći iz postupka na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, osnovane, jer je takvo pitanje hipotetske naravi s obzirom na predmetne okolnosti.

42.      Međutim, valja priznati da je u pobijanoj odluci Opći sud ispitao obilježja postupka predviđenog u članku 155. stavku 2. UFEU‑a i prirodu mjera koje Vijeće donosi. Naime, Opći je sud takvo ispitivanje započeo u dijelu pobijane presude koji se odnosi na kontekstualno tumačenje te odredbe(24). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prigovore protiv razloga koje je Opći sud u svoju odluku uključio samo radi cjelovitosti ne mogu dovesti do ukidanja te odluke pa su oni stoga bespredmetni(25). No, u ovom se slučaju Opći sud oslonio na taj dio kako bi došao do zaključka u vezi s Komisijinom ulogom na temelju te odredbe.

43.      Iz tih razloga i primjenom načela in dubio pro actione(26), smatram nužnim ispitati meritum prvog žalbenog razloga koji je EPSU istaknuo i koji se mora analizirati zajedno s drugim žalbenim razlogom jer su ta dva razloga usko povezana.

b)      Meritum

44.      Kada se Komisija savjetuje sa socijalnim partnerima, oni je mogu obavijestiti o svojoj volji da međusobno sklope sporazum na razini Unije, u skladu s postupkom predviđenim u članku 155. UFEU‑a, i to u jednom ili više područja iz članka 153. UFEU‑a. Što se tiče provedbe tog sporazuma na razini Unije, do nje dolazi, u skladu s člankom 155. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a na zajednički zahtjev stranaka, na prijedlog Komisije i odlukom Vijeća. U ovom je predmetu nesporno da je predmetni sporazum obuhvaćen područjem iz članka 153. stavka 1. točke (e) UFEU‑a i da se on može, načelno, provesti na razini Unije. Spor se odnosi na pitanje, je li prijedlog koji primjenom te odredbe Komisija podnijela Vijeću diskrecijska radnja i koji je mogući doseg te margine prosudbe. EPSU smatra da kada je pozvana odlučiti hoće li podnijeti prijedlog Vijeću, Komisija može nadzirati samo zakonitost sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera i njihovu reprezentativnost. Komisija, naprotiv, smatra da je, osim dvaju gore spomenutih vidova nadzora, nadležna odlučiti o svrhovitosti provedbe sporazuma na razini Unije.

45.      Stoga se glavno pitanje u ovom predmetu odnosi na to je li Komisija – uslijed izostanka elemenata koji u pitanje mogu dovesti zakonitost sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera, kao i reprezentativnost stranaka potpisnica tog sporazuma –vezana njihovim zajedničkim zahtjevom i, dakle, obvezana predložiti Vijeću provedbu tog sporazuma na razini Unije. Radi odgovora na to pitanje, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kako je na nju podsjetio Opći sud u pobijanoj presudi(27), valja uzeti u obzir ne samo tekst članka 155. stavka 2. UFEU‑a, nego i njegov kontekst i ciljeve kojima ta odredba teži(28). S obzirom na to i kao što sam to istaknuo u točki 41. ovog mišljenja, nakon što se ta odredba doslovno, kontekstualno i teleološki protumači radi određivanja dosega Komisijinih ovlasti i prirode akta donesenog na temelju te iste odredbe, na Sudu će biti da utvrdi sadržava li tumačenje koje je prihvatio Opći sud pogrešku.

1)      Doslovno tumačenje

46.      EPSU smatra da uporaba engleskog izraza „shall be implemented” u članku 155. stavku 2. UFEU‑a u biti znači da je Komisiji propisana obveza čime joj se ne prepušta nikakva margina prosudbe za odluku o svrhovitosti toga hoće li Vijeću predložiti tekst koji su socijalni partneri odobrili.

47.      Ta se argumentacija ne može, prema mojem mišljenju, prihvatiti u doslovnom smislu i to iz razloga izloženih u daljnjem tekstu.

48.      U tom pogledu valja imati na umu da se prema opće prihvaćenoj praksi u izradi zakonodavnih nacrta pravni izrazi općenito sastavljaju u indikativu, osim ako cilj zadan dotičnom normom ne zahtijeva uporabu drugog glagolskog oblika. Budući da je u pravnim izrazima uporaba indikativa pravilo, iz samog korištenja tog oblika ne može se izvesti zaključak da predmetni glagol izražava obvezu ili zahtjev(29) spram adresata dotične obveze(30). Čini mi se da to važi i glede teksta članka 155. stavka 2. UFEU‑a. Iz tih razloga, izraz koji treba protumačiti mora se ispitati uzimajući u obzir odredbu u kojoj se nalazi.

49.      U tu svrhu, iz teksta članka 155. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da se sporazumi sklopljeni na razini Unije provode ili u skladu s postupcima i praksom socijalnih partnera i država članica ili, u područjima obuhvaćenima člankom 153. UFEU‑a(31), na zajednički zahtjev stranaka potpisnica, odlukom Vijeća, donesenom na prijedlog Komisije. Izrazi „intervient” u francuskoj verziji i „shall be implemented” u engleskoj verziji u toj odredbi, odnose se na dva slučaja predviđena u tom stavku 2. te oni čine, kao što je to Opći sud istaknuo u točkama 58. i 59. pobijane presude, formulaciju koja je namijenjena izražavanju isključive prirode tih dvaju postupaka radi provedbe sporazuma, to jest na nacionalnoj razini ili na razini Unije. Čini mi se da su ostale jezične verzije(32) još jasnije glede činjenice da članak 155. stavak 2. UFEU‑a taksativno opisuje dvije mogućnosti koje se mogu odabrati radi provedbe sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera. Slijedi da pravo Unije ne poznaje nikakvu drugu provedbu sporazuma koje su socijalnih partneri sklopili do dviju gore spomenutih mogućnosti.

50.      Usto smatram da je u točki 62. pobijane presude Opći sud pravilno istaknuo da se izrazi „intervient” u francuskoj verziji i „shall be implemented” u engleskoj verziji odnose istovremeno na „odluku Vijeća” i na „prijedlog Komisije”. Iz gramatičke strukture članka 155. stavka 2. prve rečenice UFEU‑a proizlazi da tu odredbu nije moguće protumačiti na način da istovremeno podrazumijeva, s jedne strane, obvezu Komisije da predloži provedbu sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera, te, s druge strane, diskrecijsku ovlast Vijeća da odluči hoće li donijeti odluku o provedbi tog sporazuma. Suprotno tumačenje, to jest ono prema kojem je Vijeće obvezano provesti sporazum socijalnih partnera i donijeti predmetnu odluku, lišilo bi, prema mojem mišljenju, svakog smisla drugi podstavak tog stavka kojim je uređeno glasovanje unutar Vijeća(33).

51.      Slijedom toga bi bilo nemoguće izraze iz članka 155. stavka 2. UFEU‑a protumačiti na način da Komisiju obvezuju da Vijeću predloži sporazum koji su socijalni partneri ispregovarali. Valja istaknuti da, osim toga, izraz „na prijedlog Komisije” u članku 155. stavku 2. UFEU‑a izričito određuje da predmetni sporazum Komisija predlaže Vijeću, pri čemu je prijedlog, prema mojem mišljenju, diskrecijska radnja kojom se predmetni postupak pokreće, uslijed čijeg izostanka Vijeće ne može djelovati na temelju te odredbe(34). EPSU nije, u osnovi, osporio mogućnost Komisije da Vijeću ne predloži provedbu sporazuma između socijalnih partnera. Naime, on je priznao, kako u svojoj žalbi tako i na raspravi, da je ta institucija nadležna za provođenje nadzora nad zakonitošću sporazuma koji sklope socijalni partneri i reprezentativnosti ovih potonjih, pri čemu ta dva vida nadzora mogu dovesti do Komisijina odbijanja da Vijeću podnese prijedlog kako bi ono donijelo odluku. Štoviše, EPSU smatra da je takva mogućnost povezana s pretpostavkama koje nisu nedvosmisleno predviđene tom odredbom. Smatram, dakle, da EPSU‑ovo tumačenje članka 155. stavka 2. UFEU‑a, koje se iz razloga koji će biti izloženi u točkama 59. do 72. ovog mišljenja izgleda temelji na pogrešnom tumačenju presude Općeg suda od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96(35), jest očito nedosljedno i suprotno tekstu te odredbe. Zbog prethodnih razloga smatram da mogućnost Komisije iz članka 155. stavka 2. UFEU‑a da Vijeću predloži provedbu sporazuma koji je sklopljen između socijalnih partnera može biti samo diskrecijska radnja koja obuhvaća prospektivnu ocjenu svrhovitosti svih s time povezanih aspekata.

52.      Radi potpunosti primjećujem da članak 155. stavak 2. UFEU‑a koristi pojam „odluka”, a da nam ne daje više pojašnjenja glede kvalifikacije tog akta koji Vijeće donosi(36). Iako se taj pojam teoretski može shvatiti stricto sensu ili lato sensu, prvi upućuje na definiciju u članku 288. UFEU‑a(37), u skladu s kojim je „[o]dluka […] u cijelosti obvezujuća” i „[o]dluka u kojoj je određeno kome je upućena, obvezujuća je samo za njih”, a drugi podrazumijeva svaki akt koji proizvodi pravne učinke(38), opće je prihvaćeno u doktrini da se u konkretnom slučaju radi o odlukama sui generis koje imaju obvezujući učinak erga omnes(39) i vezuju države članice glede rezultata koje treba postići(40). U institucionalnoj praksi sporazumi koje su sklopili socijalni partneri i koje je Vijeće prihvatilo na razini Unije poprimili su oblik direktiva o provedbi sporazuma koji su socijalni partneri sklopili(41).

53.      Slijedom navedenog, iz doslovnog tumačenja članka 155. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da bi pristup koji EPSU zagovara prekoračio gramatičke granice postavljene tom odredbom.

2)      Nastanak postupka predviđenog u članku 155. stavku 2. UFEUa

54.      Pristup koji EPSU zagovara nije, prema mojem mišljenju, u skladu s nastankom socijalnog dijaloga na razini Unije, jer se taj dijalog razvijao od svojih početaka, s jedne strane, samostalno u odnosu na pravne poretke država članica(42) i, s druge strane, pod okriljem Komisije(43).

55.      Prije svega, Jedinstveni europski akt(44), koji je u Ugovor o EEZ‑u dodao članak 118.b, predviđao je da „Komisija treba na europskoj razini nastojati razvijati dijalog između socijalnih partnera koji bi mogao dovesti do ugovornih odnosa, ako to dvije strane smatraju poželjnim”. Time je Komisiji Jedinstvenim europskim aktom dodijeljena, među ostalim, zadaća razvoja i promicanja socijalnog dijaloga na razini Zajednice. U praksi, u tom je razdoblju uloga Komisija uvelike premašila ulogu pukog arbitra ili miritelja(45), pri čemu su socijalni partneri djelovali na njezin poticaj.

56.      Potom, članci 154. i 155. UFEU‑a potječu iz članaka 3. i 4. Sporazuma o socijalnoj politici(46), koji je uvršten u pravo Zajednice na temelju Protokola br. 14 o socijalnoj politici Ugovora iz Maastrichta (u daljnjem tekstu: Sporazum o socijalnoj politici)(47), koji je pak potjecao iz Sporazuma o socijalnoj politici sklopljenog između socijalnih partnera(48). Kada su šefovi država i vlada, okupljeni na Međuvladinoj konferenciji u Maastrichtu u prosincu 1991., donijeli Sporazum o socijalnoj politici, obrisali su odlomak koji je u njemu određivao da se sporazumi između socijalnih partnera trebaju provoditi „kako su sklopljeni”(49). To brisanje upućuje, prema mojem mišljenju, na to da su šefovi država i vlada od početka željeli da institucije provode nadzor nad sadržajem sporazuma koji ispregovaraju socijalni partneri i koji se provodi na razini Unije.

57.      Naposljetku, prvotna funkcija Komisije u području socijalnog dijaloga implicitno proizlazi iz komunikacija koja je ta institucija objavila i koje se odnose, među ostalim, na primjenu gore navedenih odredaba(50). Naime, od svojih začetaka, socijalni dijalog nije bio samo kolektivno pregovaranje, nego je bio suštinski povezan s Komisijinim poticajem(51).

58.      Zaključno, kako nastanak članaka 154. i 155. UFEU‑a tako i komunikacije koje je Komisija objavila upućuju na to da se njezina uloga u provedbi sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera ne može svesti samo na svojstvo izaslanika zaduženog za to da sporazume podnosi Vijeću na usvajanje, a da nema nikakvu ovlast ocijeniti svrhovitost njihove provedbe na razini Unije.

3)      Sustavno tumačenje

i)      Tumačenje članka 155. stavka 2. UFEUa u vezi s odredbama članaka 154. i 155. UFEUa

59.      Članci 154. i 155. UFEU‑a, razmatrani kao cjelina, čine posebne pravne osnove za pokretanje i usvajanja radnji Unije u području socijalne politike. Za razliku od drugih područja predviđenih Ugovorima, provedba tog područja na razini Unije zahtijeva i zagovara trajni dijalog između, s jedne strane Komisije, te, s druge strane, socijalnih partnera. U tu svrhu, članak 154. UFEU‑a predviđa, među ostalim, mehanizam savjetovanja s ovim potonjim koji ima osobito za posljedicu priznavanje uloge i neovisnosti socijalnih partnera u pogledu donošenja prikladne mjere.

60.      Glede savjetovanja, članak 154. stavak 2. UFEU‑a predviđa da je prije podnošenja prijedloga u području socijalne politike, Komisija dužna savjetovati se sa socijalnim partnerima o mogućem smjeru djelovanja Unije. Potom, na temelju članka 154. stavka 3. UFEU‑a, ako nakon takva prvog savjetovanja Komisija smatra da je djelovanje Unije preporučljivo, mora se ponovno savjetovati sa socijalnim partnerima o sadržaju predviđenog prijedloga(52).

61.      Mora se naglasiti da je to prvo savjetovanje predviđeno u članku 154. stavku 2. UFEU‑a općenito i ne dira u kasniju odluku Komisije hoće li podnijeti konkretan prijedlog u području socijalne politike. Tako to savjetovanje sa socijalnim partnerima nema nikakva utjecaja na Komisijinu diskrecijsku ovlast kada se radi o podnošenju Vijeću prijedloga pravnih akata koje treba donijeti. Naime, u skladu s člankom 154. stavkom 3. UFEU‑a, Komisija je dužna pokrenuti drugo savjetovanje sa socijalnim partnerima samo ako „smatra da je djelovanje Unije preporučljivo”.

62.      S druge strane, ako Komisijin postupak razmišljanja dovede do zaključka da djelovanje Unije nije preporučljivo, kako iz stavka 2. tako iz stavka 3. članka 154. UFEU‑a proizlazi da do tada vođeno savjetovanje sa socijalnim partnerima ostaje neprovedivo za potrebe takvog mogućeg djelovanja.

63.      Te dvije vrste savjetovanja mogu, na temelju članka 154. stavka 4. UFEU‑a, dovesti do toga da se zadaća izrade materijalnog sadržaja dotičnih mjera prenese na socijalne partnere(53). Budući da se o njoj pregovara između socijalnih partnera, sudionika socijalnog dijaloga, takva izrada obavlja se samostalno u odnosu na institucije Unije. Ta odredba predviđa, naime, da socijalni partneri mogu obavijestiti Komisiju o želji da pokrenu pregovore, što bi moglo dovesti do sklapanja sporazuma između njih, ali ne nužno. Tijekom trajanja tih pregovara, socijalni partneri izlaze iz svoje savjetodavne uloge kako bi imali aktivnu ulogu u donošenju mjera socijalne politike, dok se Komisija privremeno povlači iz te uloge u korist socijalnih partnera. Kako bi se izbjeglo da inicijativa koju ovu potonji poduzmu dovede do opće paralize u području koje je predmet pregovora, primjerice zbog činjenice da oni vječno traju ili da socijalni partneri ne postignu sporazum u razumnom roku, iako je takva radnja nužna za djelovanje u predmetnom području, članak 154. stavak 4. UFEU‑a određuje da taj postupak ne smije, u načelu, trajati dulje od devet mjeseci(54). Iako ta odredba to ne određuje izričito, iz toga proizlazi da po isteku tog roka Komisija preuzima ovlast nadzora glede cijelog postupka, uključujući ovlast da sama izradi relevantne prijedloge u dotičnom području socijalne politike.

64.      Članci 154. i 155. UFEU‑a uređuju tako različite aspekte istog postupka odlučivanja koji je namijenjen izradi mjera socijalne politike, kao što to dokazuje upućivanje na drugu odredbu sadržano u prvoj. Iako formalno te dvije odredbe čine dvije zasebne pravne osnove, mislim da ih valja ispitati zajedno s obzirom na to da mogu dovesti do donošenja iste mjere. Iz tih objedinjenih odredaba proizlazi da, unatoč gore spomenutim osobitostima, one ne dovode do lišavanja Komisije njezine „tradicionalne” uloge u području socijalne politike, koja se odražava, među ostalim, u korištenju njezine ovlasti inicijative putem prijedloga podnesenih radi promicanja općeg interesa Unije u smislu članka 17. stavka 1. UEU‑a.

65.      Iz objedinjenog tumačenja članaka 154. i 155. UFEU‑a proizlazi da se postupci predviđeni u tim odredbama odvijaju pod okriljem Komisije, uz iznimku faze pregovara tijekom koje se Komisijina intervencija suspendira. Kao što je to Opći sud s pravom naveo(55), činjenica da na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a Vijeće djeluje „na prijedlog” Komisije znači da dok su za pregovaranje i sklapanje sporazuma isključivo nadležni socijalni partneri, Komisija preuzima kontrolu nad postupkom kada oni zajedno zahtijevaju provedbu sporazuma na razini Unije, te je na Komisiji da ispita treba li Vijeću podnijeti prijedlog(56). Nasuprot onomu što izgleda da EPSU tvrdi u svojoj žalbi, Komisijina ovlast pokretanja savjetovanja sa socijalnim partnerima u smislu članka 154. UFEU‑a ne može se izjednačiti s njezinom ovlašću usvajanja prijedloga kako bi se osigurala provedba sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.

66.      Smatram da EPSU‑ov pristup – prema kojemu, kada je pozvana utvrditi na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, treba li predložiti da se na razini Unije provede sporazum sklopljen između socijalnih partnera, Komisija može samo provesti nadzor zakonitosti tog sporazuma i reprezentativnosti socijalnih partnera – počiva, kao što sam to već naglasio u okviru ovog mišljenja(57), na pogrešnom tumačenju presude od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće(58). Prije svega, valja primijetiti da su činjenični elementi tog predmeta u bitnom različiti od onih koji su Sudu predočeni u okviru ovog predmeta. Naime, za razliku od ovog predmeta, iz te presude proizlazi da je Komisija predložila Vijeću da se na razini Unije provede okvirni sporazum o roditeljskom dopustu sklopljen između općih međusektorskih organizacija(59). Osim toga, na temelju tog je prijedloga Vijeće donijelo Direktivu 96/34/EZ(60) koja je bila predmet tužbe za poništenje koja je dovela do te presude(61). Tužitelj, Europsko udruženje obrtnika, malih i srednjih poduzetnika, istaknuo je da ima posebna prava u okviru postupovnih mehanizama uvedenih Sporazumom o socijalnoj politici, među kojima je osobito opće pravo sudjelovanja u fazi pregovora drugog postupka i posebno pravo sudjelovanja u pregovorima o okvirnom sporazumu, što su prava za koja je smatrao da su bila povrijeđena u okviru postupka sklapanja okvirnog sporazuma koji je prethodio donošenju te direktive. U tom je kontekstu, i konkretnije, u sklopu ocjene dopuštenosti tužbe, Opći sud istaknuo da se moguća povreda prava tužitelja kao osobe koja nije sudjelovala u sklapanju spornog okvirnog postupka i, prema tome, njegova prava zahtijevati poništenje direktive koja ima obilježja općeg akta, može priznati samo ako Komisija i Vijeće nisu ispunili svoje obveze nadzora nad postupkom donošenja akta sekundarnog prava od strane dotičnih socijalnih partnera(62).

67.      U svojoj presudi od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće(63), Opći sud je tužbu proglasio nedopuštenom smatrajući da su Komisija i Vijeće s pravom smatrali da je kumulativna reprezentativnost potpisnika okvirnog sporazuma bila dovoljna s obzirom na njegov sadržaj, a kako bi se isti proveo na razini Zajednice putem akta Vijeća, te da tužitelj stoga nije uspio dokazati da ima pravo zahtijevati od Vijeća da spriječi tu provedbu(64). Predmet povodom kojeg je ta presuda donesena ne daje nikakve osnove za pretpostavku da je Komisijina nadležnost, da Vijeću predlaže provedbu sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera, ograničena samo na nadzor zakonitosti sporazuma i reprezentativnosti socijalnih partnera. Naprotiv, ispitivanje analize Općeg suda o odredbama koje su postale današnji članci 154. i 155. UFEU‑a(65) otkriva da Komisija mora, kada joj je podnesen zajednički zahtjev socijalnih partnera da se na razini Unije provede sporazum koji su sklopili, općenito ocijeniti demokratsku reprezentativnost tog sporazuma, pri čemu intervencija Komisije mora biti u skladu s načelima kojima je uređeno njezino djelovanje u području socijalne politike(66). Iz te presude proizlazi da, nasuprot onomu što EPSU tvrdi, od svih pitanja koje je Komisija pozvana ocijeniti kako bi utvrdila treba li Vijeću predložiti da se na razini Unije provede sporazum koji su socijalni partneri sklopili, zakonitost sporazuma i reprezentativnost socijalnih partnera tek su jedan dio. No, iz nužnosti tih dvaju vidova nadzora ipak se ne može zaključiti da je Komisija lišena mogućnosti ispitati druga pitanja koja se odnose na svrhovitost provedbe tog sporazuma. Budući da je Sporazum o socijalnoj politici(67), koji je protumačen u predmetu povodom kojeg je ta presuda donesena, skoro doslovno preuzet u današnjim člancima 154. i 155. UFEU‑a, sustavno tumačenje koje je Opći sud dao u toj presudi i danas je i dalje relevantno i podupire sustavno tumačenje predloženo u okviru ovog mišljenja.

ii)    Tumačenje članka 155. stavka 2. UFEUa u vezi s člankom 17. UEUa

68.      Iz sustavnog tumačenja članka 155. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s drugim odredbama Ugovorâ o institucionalnoj arhitekturi Unije, proizlazi da zahtjev, koji socijalni partneri postave kako bi se na razini Unije proveo sporazum koji su sklopili, ne može obvezivati Komisiju da to predloži Vijeću.

69.      Na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a, Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative. Naime, kako bi osiguralo ostvarivanje općeg interesa Unije i to da djelovanje Unije nije podređeno interesima trećih, članak 17. stavak 3. treći podstavak, UEU‑a određuje da je obavljanju svojih zaduženja Komisija u potpunosti neovisna i da njezini članovi ne primaju naputke od bilo koje vlade ili koje druge institucije. Stoga je na Komisiji da posve samostalno odredi koji su to prijedlozi u općem interesu Unije, a da se pritom ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu ni u kojem pogledu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste(68).

70.      Radi ostvarivanja ciljeva Unije, kako su određeni Ugovorima, članak 17. stavak 2. UEU‑a predviđa, u svojoj prvoj i drugoj rečenici, da se zakonodavni akt Unije može donijeti samo na temelju prijedloga Komisije, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, i da se ostale vrste akata donose na temelju prijedloga Komisije ako je to predviđeno Ugovorima.

71.      Iz odredaba članka 17. UEU‑a proizlazi da je Ugovorima dodijeljena Komisiji posebna ovlast inicijative od koje potječu postupci za donošenje kako zakonodavnih akata tako i drugih vrsta akata, odnosno akata čije donošenje može samo Komisija predložiti. Stoga i kao što je to Sud već istaknuo glede ovlasti zakonodavne inicijative priznate člankom 17. stavkom 2. UEU‑a i člankom 289. UFEU‑a, ta ovlast podrazumijeva da je u načelu na Komisiji da odluči hoće li podnijeti prijedlog zakonodavnog akta i, po potrebi, odredi predmet, cilj i sadržaj tog prijedloga(69). Ta široka margina prosudbe dodijeljena Komisiji radi izvršavanja njezine ovlasti usvajanja prijedloga potkrijepljena je sudskom praksom Suda koja se odnosi na institucionalnu ravnotežu i prema kojoj, s obzirom na to da se Ugovorima Komisiji dodjeljuje ustavno pravo na temelju kojeg može potpuno neovisno ocijeniti svrhovitost zakonodavnog prijedloga ili izmjene takvog prijedloga, nijedna druga institucija ne može zahtijevati od Komisije da poduzme inicijativu ako ona u tome ne vidi interes Unije(70).

72.      Proizlazi da je ovlast povjerena Komisiji da podnosi prijedloge, to jest njezina ovlast inicijative, izravno i suštinski povezana s obvezom koja je toj instituciji određena člankom 17. stavkom 2. UEU‑a u vidu promicanja općeg interesa Unije. Budući da članak 155. stavak 2. UFEU‑a, kao odredba koja se nalazi u središtu ovog predmeta, izričito predviđa da se odluka Vijeća donosi „na prijedlog Komisije”, on je, dakle, u području socijalne politike poseban izraz općeg pravila predviđenog u članku 17. stavku 2. UEU‑a. Što se u konkretnom slučaju tiče provedbe sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera u smislu članka 155. stavka 2. UFEU‑a, teško je naći valjani razlog za tvrdnju da bi ovlast inicijative trebala imati ograničeniji doseg od ovlasti koja se Komisiji inače dodjeljuje na temelju općeg institucionalnog okvira. Ograničeno tumačenje ovlasti Komisije, kako ga EPSU zagovara, je tim manje opravdano ako se uzme da je opći interes Unije širi od interesa koji brani sporazum koji su socijalni partneri ispregovarali i koji je tek suglasje volja i ima samo učinak inter partes(71). No, ako sporazumi koje su socijalni partneri sklopili i Vijeće usvojilo na razini Unije poprime oblik direktiva o provedbi sporazuma koji su socijalni partneri sklopili(72), akt Unije koji iz toga proistekne nužno bi imao učinke koji više ne bi bili inter partes, nego erga omnes, a što bi proširilo njegovo područje primjene ratione personae(73), što je razlog zbog kojeg je na Komisiji da osigura da obveze koje su socijalni partneri preuzeli odgovaraju općem interesu Unije. To tumačenje nije opovrgnuto prigovorom koji je EPSU iznio i prema kojem je u pobijanoj presudi Opći sud počinio pogrešku u svojem kontekstualnom tumačenju glede opsega ovlasti Komisije, iz razloga što je smatrao da su direktive koje Vijeće donese na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a nezakonodavne prirode. Predmet ovog slučaja je odluka Komisije kojom odbija Vijeću predložiti provedbu sporazuma koji su sklopili socijalni partneri, tako da su razlozi pobijane presude o određenim obilježjima postupka predviđenog tom odredbom prije općenita razmatranja kojima se nastoji poduprijeti kontekstualno tumačenje koje je Opći sud prihvatio. Međutim, Općem sudu se glede tih razmatranja ne može pripisati pogreška koja se tiče prava. Naime, kao što je to Komisija s pravom istaknula, članak 155. UFEU‑a ne upućuje izričito niti na redovni niti na poseban zakonodavni postupak, što prema sudskoj praksi Suda(74) znači da mjere donesene u postupku predviđenom u članku 155. stavku 2. UFEU‑a nisu zakonodavni akti u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a. No, takva kvalifikacija ništa ne mijenja glede ovlasti inicijative kojom Komisija raspolaže radi provedbe sporazuma koji su ispregovarani između socijalnih partnera, s obzirom na to da se opseg te ovlasti ne razlikuje ovisno o tome je li akt koji treba donijeti zakonodavne prirode ili nije.

4)      Teleološko tumačenje

73.      Socijalni dijalog je u članku 151. UFEU‑a priznat kao jedan od ciljeva Unije(75). On „potvrđuje njegovo središnje i izvorno mjesto u demokratskom upravljanju Europom”(76). U tom kontekstu, članak 152. prvi stavak UFEU‑a utvrđuje načelo autonomije socijalnih partnera predviđajući da Unija „prepoznaje i promiče ulogu socijalnih partnera na svojoj razini, uzimajući u obzir raznolikost nacionalnih sustava” i da ona „olakšava dijalog među socijalnim partnerima poštujući njihovu autonomiju”(77). Članak 154. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Komisija „ima zadaću promicati savjetovanje među socijalnim partnerima na razini Unije” i „poduzimati odgovarajuće mjere za olakšavanje njihova dijaloga pri čemu partnerima osigurava ravnomjernu potporu”. Iz toga proizlazi da je svrha glave X. trećeg dijela UFEU‑a, među ostalim, promicati ulogu socijalnih partnera i olakšati dijalog među njima poštujući njihovu autonomiju.

74.      Konkretnije, ta autonomija podrazumijeva da tijekom faze pregovora i sklapanja sporazuma, koja je isključivo stvar socijalnih partnera, ovi potonji mogu slobodno raspravljati i djelovati, a da ne primaju ikakve naloge ili upute, osobito od država članica ili institucija. U tom bi se pogledu moglo tvrditi da načelo autonomije upućuje na to da europske institucije poštuju sposobnost socijalnih partnera da pregovaraju i sklapaju, u skladu sa svojom voljom, kolektivne ugovore, kao što to usto proizlazi iz članka 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. U tom se smislu postupak pregovaranja socijalnih partnera koji se vodi u okviru europskog socijalnog dijaloga može smatrati posebnim izrazom tog načela autonomije.

75.      Međutim, autonomija socijalnih partnera radi pregovaranja o sporazumu ne smije se pomiješati s postupkom za provedbu sporazuma koje su socijalni partneri ispregovarali na razini Unije za koju Vijeće djeluje na prijedlog Komisije. Naime, kada su socijalni partneri nakon slobodnih pregovora sklopili sporazum i kada su stranke potpisnice zajednički zatražile provedbu tog sporazuma na razini Unije, Komisija ponovno raspolaže pravom na intervenciju i preuzima kontrolu nad postupkom(78). Naime, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 89. pobijane presude, članak 155. UFEU‑a samo povezuje socijalne partnere s postupkom donošenja određenih nezakonodavnih akata, a da im pritom ne dodjeljuje nikakvu ovlast da sami donose akte koji proizvode obvezujuće pravne učinke prema trećima, pa ni ovlast da izravno Vijeću podnesu prijedlog odluke za provedbu sporazuma. Iz toga slijedi, prema mojem mišljenju, da se tom odredbom nastoji promicati uloga socijalnih partnera i dijaloga između ovih potonjih, a da im se ne daju takve ovlasti.

76.      Kao što je to Opći sud istaknuo u točkama 82. i 94. do 98. pobijane presude, taj je pristup, osim toga, poduprt demokratskim načelom koje je na temelju članka 10. stavaka 1. i 2. UEU‑a našlo svoj odraz u zastupljenosti građana u Parlamentu i u činjenici da su članovi Europskog vijeća dio vlada koje su politički odgovorne pred svojim odnosnim nacionalnim parlamentima. Naime, da socijalni partneri imaju ovlast obvezati Komisiju da podnese prijedlog radi provedbe njihovih sporazuma na razini Unije, oni bi bili u mogućnosti izvršavati puno veći utjecaj na sadržaj pravnih akata donesenih u području socijalne politike nego Parlament koji se samo obavještava o provedbi sporazuma na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a(79). Ne prihvativši EPSU‑ovu argumentaciju, Opći je sud, dakle, pravilno primijenio demokratsko načelo kako je protumačeno u točki 88. presude od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće(80).

c)      Zaključak o prvom i drugom žalbenom razlogu

77.      Kao što sam to gore iznio, sve metode tumačenje dovode do istog ishoda, to jest da zahtjev socijalnih partnera podnesen na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a radi toga da se sporazumi koje su oni sklopili na razini Unije provedu u pravo Unije, nema obvezujuć učinak za Komisiju.

78.      Prema tome i suprotno od onoga što EPSU tvrdi, Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava presudivši da Komisija nije bila dužna podnijeti predmetni sporazum Vijeću kako bi ga ono provelo odlukom, koja bi inače bila nezakonodavne prirode.

79.      Predlažem stoga Sudu da u cijelosti odbije EPSU‑ov prvi i drugi žalbeni razlog.

B.      Treći žalbeni razlog

1.      Argumentacija stranaka

80.      Svojim trećim žalbenim razlogom EPSU predbacuje, u osnovi, Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava glede intenziteta svojeg sudskog nadzora nad spornom odlukom(81).

81.      U tom pogledu EPSU ističe da odluka da se sporazum koji su ispregovarali socijalni partneri predloži Vijeću nije političke, nego zapravo pravne prirode. Stoga, tumačenje Općeg suda prema kojem Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću političke prirode počiva na pogrešnom tumačenju odredaba Ugovora kao i prethodno navedene presude od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće(82).

82.      Osim toga, EPSU ističe da je Opći sud počinio pogrešku(83) kada je utvrdio sličnosti s europskom građanskom inicijativom. Smatra da postupak predviđen u člancima 154. i 155. UFEU‑a ne sliči europskoj građanskoj inicijativi s obzirom na to da se, s jedne strane, ova potonja ne odnosi niti na postupak kolektivnog pregovaranja niti na ostvarivanje temeljnog prava zaštićenog člankom 28. Povelje o temeljnim pravima, te da, s druge strane, stranke koje pokrenu taj postupak ne sudjeluju u izradi teksta zakonodavnog prijedloga.

83.      Komisija opovrgava EPSU‑ove navode.

2.      Ocjena

84.      U biti EPSU predbacuje Općem sudu da sudski nadzor koji je proveo nad odlukom Komisije nije bio primjerene razine. Tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je opravdao ograničeni sudski nadzor koji je proveden nad odlukom Komisije.

85.      U tom pogledu Opći je sud u točki 79. pobijane presude presudio da u slučaju kada socijalni partneri koji su sklopili sporazum Komisiji podnesu zahtjev za njegovu provedbu na razini Unije, ona mora osobito ocijeniti svrhovitost moguće provedbe tog sporazuma na razini Unije s obzirom na političke, ekonomske i socijalne prilike. U točkama 109. do 112. zaključio je da iz toga proizlazi da Komisija raspolaže širokom marginom prosudbe, tako da njezina odluka mora biti predmet ograničenog sudskog nadzora.

86.      U sklopu ovog žalbenog razloga postavlja se, dakle, pitanje sudskog nadzora kojemu sudovi Unije moraju podvrgnuti odluku Komisije kojom odbija podnijeti prijedlog da se na razini Unije provede sporazum koji su sklopili socijalni partneri. To je pitanje nužno povezano s onima koja su istaknuta u prvom i drugom žalbenom razlogu, a čije je ispitivanje potvrdilo da Komisija nije dužna usvojiti takav prijedlog i da raspolaže širokom marginom prosudbe glede svrhovitosti podnošenja takvog prijedloga Vijeću. No, zbog postojanja takve margine prosudbe EPSU je svoju argumentaciju zasnovao na pogrešnoj pretpostavci, jer je, za razliku od Općeg suda, pogrešno odredio pretpostavke pod kojima Komisija može odbiti podnijeti Vijeću prijedlog. Prema mojem mišljenju, argumenti koje je EPSU iznio nisu otkrili nikakvu pogrešku koja se tiče prava u upravo citiranim odjeljcima pobijane presude.

87.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada institucije Unije usvajaju mjere u područjima u kojima imaju široku diskrecijsku ovlast i koja od njih zahtijevaju donošenje osobito političkih odluka i pri čemu izvršavaju složene procjene, sudski se nadzor mora ograničiti na provjeru nepostojanja očitih pogrešaka u ocjeni(84),(85). K tomu, Sud je pojasnio da intenzitet nadzora zakonitosti, u situaciji u kojoj je zakonodavac Unije morao izvršiti složene ekonomske ocjene, treba biti tim ograničeniji što „predmetni akt ima opći doseg”(86). Ograničenost sudskog nadzora jest, dakle, izraz načela podjele vlasti, jer sudsko tijelo ne može zamijeniti zakonodavca tako da donese odluke za koje ono nema legitimitet.

88.      Iako se sudska praksa navedena u prethodnoj točki odnosi osobito na sudski nadzor primijenjen na zakonodavne akte, načela koja se u njoj nalaze također važe u kontekstu ovog predmeta, s obzirom na to da EPSU predbacuje Komisiji da je odbila podnijeti prijedlog kako bi Vijeće na razini Unije donijelo opći akt, kao što to proizlazi iz točke 72. ovog mišljenja. Iako su interesi izraženi u sporazumu koji su sklopili socijalni partneri nedvojbeno legitimni, ne smije se izgubiti iz vida to da skup elemenata koje Komisija mora uzeti u obzir radi promicanja interesa Unije u smislu članka 17. stavka 1. UEU‑a jest puno širi. Mogu se samo složiti sa stajalištem Općeg suda prema kojem provedba takvog sporazuma donošenjem općeg akta nalaže Komisiji obvezu da procijeni političke, ekonomske i društvene čimbenike kao cjelinu. No, kada Komisija odluči usvojiti prijedlog ili to odbije učiniti na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, ona mora odvagnuti postojeće interese, pri čemu takvo odvagivanje nesumnjivo spada u njezinu diskrecijsku ovlast. Naime, kako bi to odvagivanje odražavalo opći interes Unije, Komisija mora u skladu s člankom 17. stavkom 3. UEU‑a izvršavati tu ovlast potpuno neovisno(87). Slijedom navedenog, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku time što je presudio da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kada na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a ispituje, treba li Vijeću podnijeti prijedlog odluke za provedbu na razini Unije sporazuma koji su socijalni partneri sklopili. Konkretno, Opći sud se mora ograničiti na to da u meritumu ispita, nije li izvršavanje Komisijine ovlasti inicijative zahvaćeno očitom pogreškom ili zlouporabom ovlasti, ili pak nisu li dotične institucije očito prekoračile granice svoje diskrecijske ovlasti(88).

89.      Činjenica da odluka Komisije donesena na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a podliježe ograničenom sudskom nadzoru proizlazi, usto, iz nedavne presude Suda u predmetu Puppinck i dr./Komisija(89), iako se kontekst tog spora razlikovao od konteksta ovog predmeta. U okviru tog predmeta Sud je morao ispitati zakonitost odluke u kojoj je Komisija navela da neće poduzeti nikakvu mjeru povodom europske građanske inicijative koja joj je podnesena. U svojoj je presudi Sud potvrdio pristup Općeg suda prema kojem Komisijina obveza promicanja općeg interesa Unije na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a nužno podrazumijeva široku diskrecijsku ovlast, jer ta obveza uključuje teške odluke i odvagivanje različitih interesa. Ta široka diskrecijska ovlast povezana je s ograničenim sudskim nadzorom koji se može sastojati, među ostalim, od provjere jesu li počinjene očite pogreške u ocjeni(90). S obzirom na prethodno navedeno, čini mi se da je sudska praksa o tome danas vrlo ustaljena, tako da je ovaj predmet ne može dovesti u pitanje.

90.      Iz toga proizlazi da Sudu predlažem treći žalbeni razlog odbiti kao neosnovan.

C.      Četvrti žalbeni razlog

1.      Argumentacija stranaka

91.      EPSU tvrdi da je u točkama 116. do 140. pobijane presude Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je potvrdio obrazloženje sporne odluke.

92.      U tom pogledu, prije svega, Opći je sud počinio pogrešku kada je u točki 129. pobijane presude istaknuo da razlozi sporne odluke nisu materijalno netočni ili potpuno irelevantni za ocjenu prikladnosti provedbe predmetnog sporazuma na razini Unije. EPSU predbacuje Općem sudu, među ostalim, to da nije uzeo u obzir okolnost da Komisija nije opravdala, s jedne strane, protek vremena između svoje prethodne korespondencije i odluke, te, s druge strane, činjenicu da je odstupila od komunikacija koje je sama objavila(91). Naime, ta su dva elementa kod EPSU‑a stvorila legitimno očekivanje da će se provesti analiza učinka ili da je ona u tijeku. Usto, u točkama 136. i 138. pobijane presude Opći je sud iskrivio EPSU‑ov argument u tom pogledu. Osim toga, EPSU tvrdi da su, nasuprot onomu što je Opći sud istaknuo, tri razloga u spornoj odluci činjenično ili pravno netočna ili irelevantna.

93.      EPSU potom tvrdi da je u točkama 118. i 119. pobijane presude Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je obrazloženje sporne odluke dostatno da omogući EPSU‑u da shvati njegove razloge. U tom pogledu EPSU tvrdi, s jedne strane, da su ti razlozi pogrešni i da, s druge strane, opravdanja koja je Komisija istaknula ne odgovaraju onima istaknutima tijekom postupka.

94.      Naposljetku, EPSU osporava tumačenje koje je Opći sud dao u točkama 130. i 132. pobijane presude u vezi sa sudskom praksom Suda o direktivama o obavješćivanju i savjetovanju.

95.      Komisija osporava EPSU‑ovu argumentaciju.

2.      Ocjena

96.      Ovim žalbenim razlogom EPSU prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je ocijenio Komisijinu obvezu obrazlaganja, kako je utvrđena u članku 296. UFEU‑a(92).

97.      Uvodno valja prvo podsjetiti da na temelju obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a, autor akta mora jasno i nedvosmisleno izraziti svoje rasuđivanje na način koji, s jedne strane, omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge poduzimanja mjere u cilju ostvarivanja svojih prava, a, s druge strane, sudu da izvrši svoj nadzor. Nadalje, tu obvezu obrazlaganja treba ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi razloga koji su navedeni i interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogle imati za dobivanje objašnjenja(93). Nije nužno da obrazloženje sadržava sve relevantne činjenične i pravne elemente, i to stoga što se dostatnost obrazloženja mora procjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst već i u odnosu na njegov kontekst te skup pravnih pravila koja uređuju predmetnu materiju(94).

98.      Potom, kada institucije Unije, kao u ovom slučaju Komisija, raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti, poštovanje jamstava koje dodjeljuje pravni poredak Unije u upravnim postupcima ima još veću temeljnu važnost. Među tim jamstvima osobito se nalazi obveza nadležne institucije da svoje odluke dovoljno obrazloži. Samo tako sud Unije može provjeriti jesu li ostvareni činjenični i pravni elementi o kojima ovisi izvršavanje diskrecijske ovlasti(95).

99.      Naposljetku, obveza obrazlaganja predstavlja bitan postupovni zahtjev koji treba razlikovati od pitanja osnovanosti razlogâ, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta(96). Nakon što je u točkama 114. do 119. pobijane presude u konkretnom slučaju ispitao je li sporna odluka dostatno obrazložena s obzirom na članak 296. UFEU‑a, Opći je sud u točki 119. te presude presudio da je tomu tako. Budući da se drugi dio ovog žalbenog razloga odnosi na dostatnost obrazloženja sporne odluke i da su zaključci koje je Opći sud izveo iz tog ispitivanja bili odlučujući da bi sud Unije mogao provesti nadzor nad tom odlukom(97), smatram da moju analizu treba započeti tim dijelom.

a)      Pogreška koja se tiče prava glede dostatnosti obrazloženja sporne odluke

100. U sklopu drugog dijela četvrtog žalbenog razloga EPSU ističe da je u točki 118. pobijane presude Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da se EPSU mogao upoznati s opravdanjima sporne odluke.

101. U tom pogledu valja primijetiti da je u točkama 116. do 118. pobijane presude Opći sud ispitao dostatnost obrazloženja sporne odluke. Podsjetio je, s jedne strane, na to da se Komisija savjetovala sa socijalnim partnerima o svrhovitosti djelovanja Unije u vezi s obavješćivanjem i savjetovanjem s javnim službenicima i zaposlenicima javne uprave i da su upravo nakon tog savjetovanja socijalni partneri pregovarali i potpisali predmetni sporazum.

102. S druge strane, ispitavši spornu odluku moram iskazati svoje slaganje s ocjenom Općeg suda prema kojoj su adresati te odluke mogli očekivati da će Komisija dati detaljnije obrazloženje od onog relativno kratkog koje se nalazi u navedenoj odluci, s obzirom na to da je toj instituciji trebalo dvije godine da odgovori na zahtjev koji su podnijeli socijalni partneri na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a. Međutim, također je nesporno da se dostatnost obrazloženja iznesenog u istoj odluci ne može ocijeniti samo na temelju broja ili dužine rečenica koje se nalaze u njoj. Naime, nije isključeno da zbog svoje preciznosti i jasnoće sažeto obrazloženje doneseno u prilog odluci bude u cijelosti razumljivo.

103. U konkretnom slučaju valja ustvrditi da se Komisija pozvala, u biti, na tri razloga na kojima je utemeljila svoje odbijanje, to jest, kao prvo, na posebnu prirodu središnjih državnih uprava i među ostalim, na okolnost da one izvršavaju javne ovlasti, kao drugo, na to da u nacionalnim pravima brojnih država članica postoje odredbe koje se odnose na obavješćivanje i savjetovanje javnih službenika i zaposlenika u tim upravama i, kao treće, na postojanje znatnih razlika među državama članicama glede strukture i područja nadležnosti navedenih uprava, tako da bi moguća provedba sporazuma imala veće ili manje područje primjene ovisno o državama članicama.

104. U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pitanje ispunjava li obrazloženje neke odluke zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i na njegov kontekst, a osobito s obzirom na sva pravila primjenjiva u tom području(98). U konkretnom slučaju, u sklopu ocjene dostatnosti obrazloženja znakovito je to da ono nije namijenjeno neupućenom adresatu, nego socijalnim partnerima koji su sklopili predmetni sporazum i koji su kako zbog svojeg statusa tako i zbog prethodnog savjetovanja vođenog s Komisijom, već bili upoznati s kontekstom u kojemu je ta odluka o odbijanju bila donesena. Osim toga, kao što je to Opći sud istaknuo „na sastanku sa socijalnim partnerima koji je održan 17. siječnja 2018. Komisija je objavila smisao [sporne] odluke”(99). Iz toga proizlazi, prema mojem mišljenju, da je Komisija izložila socijalnim partnerima razloge čak i prije donošenja te odluke. Stoga smatram da iz tog obrazloženja dovoljno detaljno proizlaze razlozi zbog kojih Komisija, čija je temeljna zadaća na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a promicati opći interes Unije, nije smatrala svrhovitim predložiti Vijeću da se na razini Unije provede sporazum sklopljen između dotičnih socijalnih partnera.

105. Iz toga proizlazi, prema mojem mišljenju, da je u točki 118. pobijane presude Opći sud s pravom zaključio da je EPSU‑u bilo omogućeno upoznati se s opravdanjima za Komisijinu ocjenu, a Općem sudu provesti nadzor nad tim opravdanjima. U tim okolnostima treba odbiti prigovor prema kojem je Opći sud pogrešno zaključio da sporna odluka ispunjava obvezu obrazlaganja predviđenu u članku 296. UFEU‑a.

b)      Prvi dio koji se temelji na pogrešci glede točnosti i relevantnosti razloga sporne odluke koje je Opći sud prihvatio

106. Prvi dio četvrtog žalbenog razloga, koji se temelji na pogrešci u pogledu točnosti i relevantnosti razloga sporne odluke koje je Opći sud prihvatio, sastoji se, u biti, od dvaju prigovora. U sklopu svojeg prvog prigovora EPSU predbacuje Općem sudu da nije uzeo u obzir okolnost da Komisija nije opravdala, s jedne strane, protek vremena između svoje prethodne korespondencije(100) i odluke, te, s druge strane, činjenicu da je odstupila od komunikacija koje sama objavila(101). Prigovara, usto, Općem sudu da nije ispravno prenio argumente koje je istaknuo u prvom stupnju. U sklopu svojeg drugog prigovora EPSU kritizira ocjenu koju je Opći sud dao glede triju razloga sporne odluke.

107. Glede prvog prigovora, budući da EPSU predbacuje Općem sudu da nije uzeo u obzir jamstva dana u prethodnoj korespondenciji i komunikacijama koje je Komisija objavila, a iz kojih je proizlazilo da ona mora provesti nadzor zakonitosti i analizu učinka i da su taj nadzor i analiza u tijeku, čime je povrijeđeno načelo legitimnih očekivanja, primjećujem da nikakva argumentacija o tom načelu nije iznesena u okviru prvostupanjskog postupka, tako da se pobijana presuda ne odnosi na pitanje mogućih povreda tog načela.

108. Konkretno, valja ustvrditi da je, glede korespondencije, EPSU predbacio Komisiji da nije provela nikakvu analizu učinka, „suprotno onomu što je tvrdila tijekom više od godinu dana”, i da, stoga, nije mogla opravdati svoj zaključak u spornoj odluci(102). Glede komunikacija, EPSU se pozvao na njih pred Općim sudom samo kako bi istaknuo da su odale dojam o postojanju Komisijina osjećaja vezanosti zahtjevom socijalnih partnera u vezi s prijedlogom za provedbu sporazuma socijalnih partnera na razini Unije(103).

109. No, valja podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, s obzirom na to da je u okviru žalbe nadzor Suda ograničen na ocjenu pravnih utvrđenja u vezi s razlozima i argumentima raspravljenima u prvostupanjskom postupku, stranka ne može pred Sudom prvi put iznijeti argument na koji se nije pozvala pred Općim sudom(104). U tim okolnostima smatram da je taj prvi prigovor nedopušten u dijelu u kojem se temelji na povredi legitimnih očekivanja.

110. Podredno se mora odbiti EPSU‑ova teza da je svojom korespondencijom i svojim komunikacijama Komisija dala jamstva da bi potom odstupila od njih, jer je postupila suprotno cilju savjetovanja predviđenih u području socijalne politike. Naime, kao što proizlazi iz točke 60. ovog mišljenja, na temelju članka 154. stavka 2. UFEU‑a, prije podnošenja prijedloga u području socijalne politike, Komisija se savjetuje sa socijalnim partnerima o mogućem smjeru djelovanja Unije. Iz samog teksta te odredbe proizlazi da su savjetovanja osmišljena kako bi se različitim strankama omogućilo da podnesu svoje zahtjeve i očitovanja tako da se razmotri hoće li Komisija podnijeti određeni prijedlog na razini Unije. Stoga bi, s jedne strane, zaključak da savjetovanja i iznošenje s njima povezanih informacija stvaraju obvezu prisilne prirode za zainteresirane stranke lišilo taj postupak njegova prirodnog sadržaja. Ne čini mi se, stoga, mogućim poduprijeti tezu EPSU‑a prema kojoj savjetovanja mogu stvoriti legitimno očekivanje stranaka u tim savjetovanjima glede mogućih političkih odluka(105). S druge strane, u pogledu moguće obvezatnosti za Komisiju njezinih ranijih očitovanja ili komunikacija koje je objavila, poput stajališta koje je podupirala na raspravi, jasno mi je da ta očitovanja ili komunikacije nipošto ne mogu izmijeniti nadležnosti koje su toj instituciji dodijeljene Ugovorima, a osobito člankom 17. stavkom 2. UEU‑a.

111. U dijelu u kojem se prvi prigovor temelji na tome da je u točkama 136. do 138. pobijane presude Opći sud iskrivio argumente koje je EPSU istaknuo pred njim u prvom stupnju, valja primijetiti da je u točki 135. te presude Opći sud sažeo argumente tužiteljâ u prvom stupnju na način da nastoje „tvrd[iti] da ništa u ovom slučaju ne opravdava to što je Komisija odbila provedbu [predmetnog s]porazuma na temelju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti”, pri čemu su tužitelji posebno prigovorili „Komisiji to što nije provela nikakvu analizu učinka na temelju navedenih načela”. Čini mi se da se time u pobijanoj presudi sažima, doduše sintetički, ali vjerno, argument koji su tužitelji istaknuli u točki 106. tužbe u prvom stupnju. No, u točkama 136. do 138. pobijane presude nastoji se odgovoriti na njihove argumente i one sadržavaju, dakle, ocjenu Općeg suda, tako da prigovor koji se temelju na iskrivljavanju argumenata koje je EPSU iznio Općem sudu, jest, prema mojem mišljenju, neosnovan.

112. Prvi prigovor treba, stoga, odbiti.

113. U sklopu svojeg drugog prigovora EPSU se kritički osvrće na ocjenu koju je Opći sud dao prilikom ispitivanja triju razloga sporne odluke.

114. Uvodno, glede osnovanosti razloga sporne odluke i kao što to proizlazi iz analize trećeg žalbenog razloga(106), nadzor Općeg suda smio se ograničiti na materijalnu netočnost ili potpunu irelevantnost elemenata za ocjenu prikladnosti provedbe predmetnog sporazuma na razini Unije.

115. Što se osobito tiče prvog razloga sporne odluke, EPSU smatra da je u točkama 130. i 136. svoje presude Opći sud počinio pogrešku jer se, s jedne strane, brojne direktive primjenjuju danas na radnike središnjih uprava, i jer, s druge strane, ništa ne dopušta zaključak da bi provedba sporazuma koji su sklopili socijalni partneri izmijenila „strukturu, organizaciju i djelovanje” središnjih državnih uprava, tim manje što Komisija nije provela nikakvu analizu učinka.

116. U tom pogledu, kao što je to Opći sud naglasio, tim razlogom Komisija nije dovela u pitanje postojanje nadležnosti Unije za donošenje akata koji se odnose na socijalna prava javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava, nego je naglasila da se predmetni sporazum tiče posebnog područja koje je povezano sa suverenosti država članica. Naime, tim se razlogom želi naglasiti da određeni javni službenici i zaposlenici središnjih državnih uprava izvršavaju javne ovlasti. Iako, kao što to u biti EPSU ističe, ništa, u načelu, ne sprečava europskog zakonodavca da donese odredbe kojima se tim javnim službenicima i zaposlenicima javnog sektora jamče prava na obavješćivanje i savjetovanje, Komisija može i mora voditi računa o posebnoj ulozi i osobitostima tih uprava kako bi se osigurala zaštita općih interesa država članica koji inače proizlaze iz izričitih odstupanja u Ugovorima(107).

117. Usto, glede navodne obveze da se provede analiza učinka, čini mi se da bi Komisija možda morala provesti takvu analizu kada se koristi svojom ovlašću inicijative(108), osobito u području koje spada u nadležnosti podijeljene između Unije i država članica. No, Komisiji se ne može predbaciti nepostojanje takve analize kada odluči da odbije poduzeti radnju. Za potrebe ovog predmeta mora se primijetiti da odluka Komisije o odbijanju da se Vijeću podnese prijedlog za provedbu sporazuma koji su sklopili socijalni partneri, jest po prirodi odluka koja ne zahtijeva analizu učinka.

118. Glede drugog razloga sporne odluke, EPSU predbacuje Općem sudu da nije uzeo u obzir činjenicu da sporazum koji su ispregovarali socijalni partneri sadržava klauzulu o „nesmanjivanju razine zaštite”, kojom se dodjeljuju prava šira od onih koja su države članice već priznale, i sprečava ove potonje da opozovu prava dodijeljena predmetnim sporazumom.

119. U tom pogledu valja podsjetiti na široku marginu prosudbe kojom Komisija raspolaže u konkretnom slučaju, osobito u svrhu utvrđivanja je li potrebno popuniti mogući nedostatak u području primjene direktiva Unije kojima se uređuje pravo radnika na obavješćivanje i savjetovanje. No, čak i pod pretpostavkom da je Opći sud uzeo u obzir tu odredbu o „nesmanjivanju razine zaštite”, on je morao pokazati da pravila o obavješćivanju i savjetovanju javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava, koje postoje u državama članicama, ne dopuštaju da se to obavješćivanje ili savjetovanje u dovoljnoj mjeri ostvari na razini tih država članica. U okviru nadzora zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a Opći sud ne može svojim obrazloženjem zamijeniti obrazloženje donositelja pobijanog akta i ne može svojim obrazloženjem popuniti praznine u obrazloženju toga akta, na način da se njegova ocjena ne veže ni na jedno utvrđenje iz tog akta(109). Stoga EPSU ne može očekivati da Opći sud provede dokazivanje koje bi dovelo do takvog nadomještavanja, i to tim manje što je on bio dužan provesti ograničeni nadzor sporne odluke. S obzirom na to, mora se ustvrditi da je zbog odluke treba li sporazum koji su sklopili socijalni partneri podnijeti Vijeću radi njegove provedbe, Komisija bila suočena s ključnim pitanjem je li na razini Unije svrhovito uskladiti obavješćivanje i savjetovanje javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava. Budući da je odgovor Komisije na to pitanje bio niječan, nije bilo nužno da ona ocijeni mogući utjecaj odredbe o „nesmanjivanju razine zaštite” u slučaju da je navedeni sporazum bio proveden na razini Unije.

120. Glede trećeg razloga sporne odluke, EPSU ističe da u točki 133. pobijane presude Opći sud nije uzeo o obzir, s jedne strane, sektorsku prirodu sporazuma koji su sklopili socijalni partneri i koji su specifični za određene sektore, niti, s druge strane, reprezentativnost socijalnih partnera. Tako je EUPAE socijalni partner središnjih državnih uprava, zbog čega se sporazum sklopljen između socijalnih partnera tiče središnjih, a ne područnih tijela vlasti. Štoviše, predmetni sporazum ne utječe na strukturu tijela vlasti država članica, s obzirom na to da se odnosi samo na pravo radnika na obavješćivanje i savjetovanje.

121. U tom je pogledu dovoljno ustvrditi da bi zato što se predmetni sporazum odnosi na savjetovanje i obavješćivanje javnih službenika i zaposlenika središnjih tijela vlasti, njegova provedba na razini Unije vrlo različito utjecala na države članice ovisno o stupnju njihove centraliziranosti ili decentraliziranosti. Komisiju ništa nije sprečavalo da uzme u obzir tu potonju okolnost kao neželjenu posljedicu provedbe sporazuma na razini Unije.

122. Slijedom navedenog, smatram da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava time što je potvrdio tri razloga sporne odluke.

c)      Treći dio koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava glede direktiva o obavješćivanju i savjetovanju

123. U sklopu trećeg dijela četvrtog žalbenog razloga, EPSU tvrdi da u točkama 131. i 132. pobijane presude Opći sud pogrešno tumači sudsku praksu Suda o direktivama o obavješćivanju i savjetovanju(110). Već postoji razlika između područnih i središnjih tijela vlasti osobito glede Direktive 2001/23/EZ(111).

124. U tom pogledu ustvrđujem da EPSU nije objasnio vezu između direktiva spomenutih u prethodnoj točki ovog mišljenja i navodne razlike između tih dviju razina vlasti. EPSU nije objasnio niti razlog zbog kojeg je u pobijanoj presudi Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava. Takva argumentacija je, dakle, očito nedopuštena.

d)      Zaključak

125. Na temelju svih gore iznesenih razmatranja, predlažem Sudu da četvrti žalbeni razlog djelomično odbaci kao nedopušten i djelomično odbije kao neosnovan.

126. S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da sve žalbene razloge koje je EPSU iznio i žalbu u cijelosti treba odbiti.

VI.    Troškovi

127. Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na žalbene postupke primjenjuje na temelju članka 184. stavka 1. navedenog poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

128. Budući da u ovom predmetu predlažem Sudu da odbije žalbu i da je Komisija postavila takav zahtjev, prema mojem mišljenju, EPSU‑u treba naložiti snošenje troškova.

VII. Zaključak

129. S obzirom na gore iznesena razmatranja, predlažem Sudu da odbije žalbu i EPSU‑u naloži snošenje troškova.


1      Izvorni jezik: francuski


2      T‑310/18, EU:T:2019:757


3      Sporazum koji je sklopljen 21. prosinca 2015., naslovljen „Opći okvir za obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava”, i koji su potpisali Sindikalno izaslanstvo nacionalne i europske uprave (TUNED) i Poslodavci europske javne uprave (EUPAE).


4      Socijalni su partneri pristupili pregovorima o sporazumu nakon savjetovanja koje je Komisija provela na temelju članka 154. stavka 2. UFEU‑a.


5      Dana 26. travnja 2012. Komisija se usprotivila Europskom okvirnom sporazumu o zaštiti zdravlja i sigurnosti radnika u frizerskom sektoru koji su potpisali Coiffure EU i UNI Europa Hair & Beauty. Tada nije bila podnesena nikakva tužba i socijalni su partneri predložili novu verziju sporazuma. Za kritičku analizu vidjeti, Dorssemont, F., Lörcher, K., Schmitt, M., „On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case”, Industrial Law Journal, sv. 48., br. 4, prosinac 2019., str. 571. do 603.


6      Vidjeti Schmitt, M., Moizard, N. i Frapard, M., „Droit social européen”, JDE, 2020/6, br. 270, str. 297.


7      C (2015) 2303 final


8      U tom pogledu EPSU osporava točke 69., 73., 96. i 100. pobijane odluke.


9      Taj je žalbeni razlog osobito usmjeren protiv točaka 34., 54. do 63., 64. do 82., 93. i 94. do 98. pobijane presude.


10      Taj je žalbeni razlog usmjeren protiv ocjene Općeg suda u točkama 31. do 33., 78., 79., 109. do 112., 122. i 133. pobijane presude.


11      Njegove su kritike usmjerene osobito protiv točaka 116. do 140. pobijane presude.


12      EPSU kritizira točke 69., 73., 89., 96. i 100. pobijane presude.


13      EPSU kritizira točke 69. i 89. pobijane presude. Usto, zaključak u točki 96. te presude nije u skladu, s jedne strane, s mjerama koje su donesene na temelju te odredbe i koje su zakonodavne prirode, te, s druge strane, sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude od 8. rujna 2011., Hennings i Mai (C‑297/10 i C‑298/10, EU:C:2011:560, t. 66.).


14      C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631


15      Kritika se odnosi na točku 62. pobijane presude.


16      EPSU osporava pristup koji je Opći sud slijedio u točkama 62., 63., 69. do 82., 87., 89., 99., 100. i 109. pobijane presude.


17      C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70.


18      EPSU ima na umu točke 34., 63. do 81. i 93. pobijane presude.


19      U točkama 34. i 74. pobijane presude


20      EPSU kritizira točke 74. do 77., 87. i 96. pobijane presude.


21      T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 84.


22      EPSU kritizira točke 82. i 94. do 98. pobijane odluke. Politička „diskrecijska” ovlast dovodi do lišavanja Vijeća mogućnosti da izvršava svoju ovlast hoće li donijeti odluku na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, potpunog smanjivanja autonomije partnera i davanja Komisiji mjesta za pregovaračkim stolom uz socijalne partnere. Pristup koji je Opći sud prihvatio glede Komisijina nadzora svrhovitosti ugrožava autonomiju socijalnih partnera i krši njihova temeljna prava, jer je taj nadzor ograničen na sporazume sklopljene mimo postupka savjetovanja koji je predviđen Ugovorom.


23      U tom pogledu, dok „drugi” postupak predviđen u člancima 154. i 155. UFEU‑a dodjeljuje socijalnim partnerima zadaću samostalnog pregovaranja o sadržaju sporazuma te samostalnog sastavljanja i odobravanja istog, ne postoji sličan postupak koji Parlamentu omogućava da samostalno izradi sadržaj zakonodavnog prijedloga.


24      Vidjeti, među ostalim, točke 64. i slj. pobijane presude te konkretnije točku 69. te presude.


25      Vidjeti rješenje od 9. ožujka 2007., Schneider Electric/Komisija (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, t. 64.). Vidjeti, također, u tom smislu presude od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 148.) i od 19. travnja 2007., OHIM/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, t. 56. i 57.), kao i rješenje od 23. veljače 2006., Piau/Komisija (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, t. 86.).


26      Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu LL/Parlament (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, t. 69.).


27      Vidjeti točku 48. pobijane presude.


28      Vidjeti, među ostalim, presude od 17. studenoga 1983., Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.), i od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ECB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 45.).


29      Kao što će se to iznijeti u točkama 54 i slj. ovog mišljenja, tumačenje prema kojem članak 155. stavak 2. UFEU‑a nije prisilno pravilo poduprto je svojim nastankom.


30      Prema deskriptivnoj teoriji, indikativ sadašnjosti odgovara vlastitoj funkciji prava to jest određivanju svačijeg položaja (vidjeti u tom pogledu Villey, M., „De l’indicatif dans le droit”. Archives de philosophie du droit, Dalloz, Pariz, svezak 19., 1974., str. 33. do 61.). Prema Cornu, G., indikativ bi mogao „navesti na pomisao da određeno pravilo nije proizvoljno nametnuto, nego da je naravno osnovano, odnosno da je pravo blizu prirodi stvari” (Cornu, G., „Linguistique juridique”, Pariz, Montchrestien, 1990., str. 271.).


31      Čini mi se da na temelju članka 153. stavaka 1. i 2. UFEU‑a i članka 155. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 16. stavkom 3. UEU‑a, taj sporazum spada u područje uređeno člankom 153. UFEU‑a glede kojeg Vijeće može odlučivati kvalificiranom većinom.


32      Primjerice, na španjolskom: „La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según […] ya sea […]”; na njemačkom: „Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder […] oder […]”; na estonskom: „Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel”; na talijanskom: „Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e […] o, e […]”; na nizozemskom: „De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij […], hetzij […]”; na portugalskom: „Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer […] quer, […]”; i na finskom: „Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai […]”.


33      Vidjeti Franssen, E., Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Antwerpen, 2002., str. 287. do 288.


34      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217).


35      EU:T:1998:128


36      Vidjeti Dorssemont, F., poglavlje 1.: „Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue”, u: Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Den Haag, 2003., str. 29.


37      Članak 288. UFEU‑a predviđa da „radi izvršavanja nadležnosti Unije, institucije donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja”.


38      Vidjeti Dorssemont, F., gore navedenu bilješku 36., str. 29.


39      Ibidem, str. 29. i 30.


40      Naime, prema doktrini, postoji određeni broj akata koji nisu zakonodavne prirode i donose se izravno na temelju UFEU‑a. Vidjeti Best, E., „Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007., 15, br. 1, str. 93.


41      Vidjeti, primjerice, Direktivu Vijeća 97/81/EZ od 15. prosinca 1997. o Okvirnom sporazumu o radu s nepunim radnim vremenom koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC (SL 1998., L 14, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 131.), Direktivu Vijeća 96/34/EZ od 3. lipnja 1996. o okvirnom sporazumu o roditeljskom dopustu koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC (SL 1996., L 145, str. 4.), i Direktivu Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.).


42      Vidjeti Dorssemont, F., gore navedenu bilješku 36., str. 17.


43      Koster, J.-V., „Le dialogue social européen à l’épreuve de la ,modernisation’ du marché du travail”, Revue française des affaires sociales, br. 1, 2012., str. 62. do 79. Za opći i povijesni pregled vidjeti Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012., str. 713. i slj.


44      Svojim je člankom 22. Jedinstveni europski akt, koji je potpisan u Luxembourgu 17. veljače 1986. i u Haagu 28. veljače 1986. te je stupio na snagu 1. srpnja 1987., dopunio UEEZ unijevši u njega članak 118.b. Za povijesni pregled vidjeti Pochet, P., i Degryse, C., „he European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?”, u F. Vandenbroucke, C. Barnard i G. De Baere (izd.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017., str. 211. do 237.


45      Vidjeti Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats”, Tjednik CRISP‑a, 2001., sv. 1741., br. 36, str. 5. do 50.


46      Sporazum sklopljen između država članica Europske zajednice osim Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (SL 1992., C 191, str. 91.) Konkretnije, s jedne strane, članak 3. stavci 2. do 4. i članak 4. Sporazuma o socijalnoj politici predviđali su postupak koji je trenutačno predviđen u članku 154. stavcima 2. do 4. UFEU‑a. S druge strane, na temelju članka 4. stavka 1. Sporazuma o socijalnoj politici (koji je postao članak 155. stavak 1. UFEU‑a), socijalni su partneri bili ovlašteni zahtijevati od Komisije da predloži Vijeću provedbu sporazuma koji su ispregovarali na temelju članka 4. stavka 2. sporazuma o socijalnoj politici (koji je postao članak 155. stavak 2. UFEU‑a).


47      Glede provedbe sporazuma koji su socijalni partneri sklopili na temelju članka 139. UEZ‑a, vidjeti Deinert, O., „Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy”, Industrial Law Journal, svezak 32., br. 4, prosinac 2003., str. 317. do 325.


48      Sporazum koji su potpisali ETUC, UNICE i CEEP. Tim je sporazumom predložena preinaka članka 118. stavka 4. te članaka 118.a i 118.b UEEZ‑a.


49      Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats.”, Tjednik CRISP‑a, sv. 1741., br. 36, 2001., str. 5. do 50.


50      Vidjeti, među ostalim, njezine komunikacije COM (93) 600 final od 14. prosinca 1993. o provedbi Protokola o socijalnoj politici koju je Komisija izložila Vijeću i Europskom parlamentu, COM (1998) 322 final od 20. svibnja 1998., „Prilagodba i promicanje socijalnog dijaloga na razini Zajednice” i COM (2002) 341 final od 26. lipnja 2002., „Socijalni europski dijalog, snaga modernizacije i promjene”.


51      Mias, A., „Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique”, Droit et société, 2004., br. 58, str. 657. do 682.


52      Iz informativnog izvješća francuskog Senata, sastavljenog 2017., proizlazi da je od 1992. oko trideset subjekata podlijegalo savjetovanju predviđenom u članku 154. UFEU‑a, i u praksi je Komisija dodijelila šest tjedana za 87 utvrđenih organizacija (od kojih 65 organizacija poslodavaca, većina sektorskih, i 22 sindikalne organizacije) radi iznošenja njihovih očitovanja prilikom prvog, a potom drugog savjetovanja. Izvješće dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.senat.fr/rap/r16‑556-1/r16‑556-130.html.


53      Vidjeti Didry, C., „L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue”, Année sociologique, 2009., sv. 59., br. 2, str. 417. do 447. Dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.cairn.info/revue‑l-annee‑sociologique-2009‑2-page-417.htm.


54      Ta odredba predviđa mogućnost produljenja o čemu dotični socijalni partneri i Komisija odlučuju zajedničkim sporazumom.


55      Vidjeti točke 73. i 74. pobijane presude.


56      Vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće (T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 84.) prema kojoj kada socijalni partneri sklope sporazum, čiju provedbu na razini Unije zajedno zahtijevaju, oni svoj zajednički zahtjev upućuju Komisiji koja, preuzimajući tada kontrolu nad postupkom, ispituje treba li Vijeću podnijeti prijedlog u tom smislu.


57      Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.


58      T‑135/96, EU:T:1998:128


59      UNICE, CEEP i ETUC


60      Direktiva Vijeća od 3. lipnja 1996. o Okvirnom sporazumu o roditeljskom dopustu koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC (SL 1996., L 145, str. 4.).


61      Vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće (T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 4. do 11.).


62      Vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće (T‑135/96 EU:T:1998:128, t. 83. do 90.).


63      T‑135/96, EU:T:1998:128


64      Vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće (T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 110. i 111.).


65      Glede korespondencije vidjeti bilješku 46. ovog mišljenja.


66      Vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće (T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 71. i slj., osobito t. 84. i 85.).


67      Vidjeti točke 55. i 56. ovog mišljenja.


68      Vidjeti, po analogiji, presude od 16. veljače 2017., Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 37. i navedena sudska praksa) i presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70.).


69      Vidjeti, među ostalim, presude od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70. i 74.) i od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 59.).


70      Vidjeti u tom smislu presudu od 22. svibnja 1990., Parlament/Vijeće (70/88, EU:C:1990:217, t. 19.).


71      Glede učinka inter partes, vidjeti Hasselbalch, O., „European Collective Agreements”, u Olsen, B. E. i Søensen, K. E., „Regulation in the EU”, Thomson, Kopenhagen, 2006., str. 381. do 384.


72      Vidjeti, primjerice i kao posljednje, Direktivu Vijeća 2010/18/EU od 8. ožujka 2010. o provedbi revidiranog Okvirnog sporazuma o roditeljskom dopustu koji su sklopili BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC te o stavljanju izvan snage Direktive 96/34/EZ (SL 2010., L 68, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 276.), Direktivu Vijeća 2014/112/EU od 19. prosinca 2014. o provedbi Europskog sporazuma o utvrđivanju određenih vidova organizacije radnog vremena u plovidbi unutarnjim vodnim putovima, sklopljenoga između Europskog saveza za plovidbu unutarnjim vodama (EBU), Europske organizacije zapovjednika plovila (ESO) i Europske federacije radnika u prometu (ETF) (SL 2014., L 367, str. 86.), Direktivu Vijeća 2010/32/EU od 10. svibnja 2010. o provođenju Okvirnog sporazuma o sprečavanju ozljeda oštrim predmetima u bolničkom sektoru i zdravstvu koji su sklopili HOSPEEM i EPSU, (SL 2010., L 134., str. 66.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 272.), i Direktivu Vijeća 2009/13/EZ od 16. veljače 2009. o provedbi Sporazuma koji su sklopili Udruženje brodovlasnika Europske zajednice (ECSA) i Europski savez transportnih radnika (ETF) o Konvenciji o radu pomoraca iz 2006., i izmjeni Direktive 1999/63/EZ (SL 2009., L 124, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 3., str. 246. i ispravak SL 2018., L 22, str. 28.).


73      Vidjeti Deinert, O., „Self‑Executing Collective Agreements in EC Law”, u:Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Den Haag, 2003., str. 48.


74      Vidjeti presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 62.).


75      Za opći i povijesni prikaz vidjeti Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 4. izdanje, 2012., str. 713. i slj. te Bercusson, B., European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2. izdanje, 2009., str. 126. i sljedeće.


76      Komunikacija Komisije naslovljena „Europski socijalni dijalog, snaga modernizacije i promjene”, (COM (2002) 341 final od 26. lipnja 2002., str. 6.)


77      Ta je odredba primjenjiva na Uniju, a na temelju članka 13. UEU‑a na sve institucije, za razliku od članka 154. UFEU‑a koji je obvezujuć samo za Komisiju.


78      Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.


79      Usto, u tom bi se slučaju socijalnim partnerima dodijelila ovlast da Komisiju obvežu na djelovanje u području socijalne politike, dok članak 225. UFEU‑a dodjeljuje Parlamentu samo pravo da od Komisije zatraži podnošenje prijedloga i da ga se obavijesti o razlozima za odbijanje, ako ova potonja odluči ne podnijeti zatraženi prijedlog. Na temelju članka 241. UFEU‑a, isto važi za Vijeće.


80      T‑135/96, EU:T:1998:128


81      EPSU kritizira točke 31. do 33., 78., 79., 109. do 112., 122. i 133. pobijane presude.


82      T‑135/96, EU:T:1998:128


83      Vidjeti točku 112. pobijane presude


84      Vidjeti, među ostalim, presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 124. i navedena sudska praksa).


85      U mišljenju koje sam nedavno iznio već sam imao prilike naglasiti da se u okviru sudske prakse smatra da zakonodavstvo u području javne službe podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne prirode te da donositelj Pravilnika o osoblju stoga treba izvršiti složene ocjene i procjene u pogledu kojih raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću (glede opsega sudskog nadzora vidjeti mišljenje u spojenim predmetima Alvarez y Bejarano i dr./Komisija i Vijeće, (C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2020:848, t. 36.)).


86      Vidjeti presudu od 19. studenoga 1998., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑150/94, EU:C:1998:547, t. 54.).


87      Vidjeti točku 69. ovog mišljenja.


88      Vidjeti, među ostalim, presude od 22. studenoga 2001., Nizozemska/Vijeće (C‑110/97, EU:C:2001:620, t. 62.), i od 2. srpnja 2009., Bavaria i Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, t. 82.).


89      Presuda od 19. prosinca 2019. (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113)


90      Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 87. do 97.).


91      Komunikacija Komisije Vijeću i Europskom parlamentu od 14. prosinca 1993. o provedbi Protokola o socijalnoj politici (COM (93) 600 final), Komunikacija Komisije od 18. rujna 1996. u vezi s razvojem socijalnog dijaloga na razini Zajednice (COM (96) 448 final), Komunikacija Komisije od 20. svibnja 1998. „Prilagodba i promicanje socijalnog dijaloga na razini Zajednice” (COM (1998) 322 final), i Komunikacija Komisije od 2. listopada 2013. Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija „Primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT): zaključci i sljedeći koraci” (COM (2013) 685 final).


92      Ovaj je žalbeni razlog usmjeren protiv točaka 116. do 140. pobijane presude.


93      Presuda od 17. rujna 2020., Rosneft i dr./Vijeće (C‑732/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:727, t. 77. i navedena sudska praksa).


94      Vidjeti presudu od 17. rujna 2020., Rosneft i dr./Vijeće (C‑732/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:727, t. 77. i navedena sudska praksa).


95      Vidjeti presudu od 21. studenoga 1991., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14.)


96      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 181.)


97      Vidjeti točku 97. ovog mišljenja.


98      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 79.).


99      Vidjeti točku 137. pobijane presude.


100      EPSU se poziva na dopise od 9. ožujka 2016. i od 3. veljače 2017. te na usmenu komunikaciju od 15. studenoga 2016.


101      Vidjeti bilješku 91. ovog mišljenja.


102      Vidjeti točku 106. tužbe u prvom stupnju.


103      Vidjeti točke 29. do 39. tužbe u prvom stupnju.


104      Vidjeti, među ostalim, presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 126. i navedena sudska praksa).


105      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, zaštitu legitimnih očekivanja, kao posljedicu načela pravne sigurnosti, ima svaki pojedinac koji se nalazi u situaciji iz koje proizlazi da je uprava Unije kod te osobe stvorila utemeljena očekivanja. Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćena. Međutim, nitko se ne može pozivati na povredu tog načela u nedostatku preciznih jamstava uprave (vidjeti presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće, (C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 153. i navedena sudska praksa)).


106      Vidjeti točke 86. do 90. ovog mišljenja.


107      Valja, primjerice, navesti članak 45. stavak 4. UFEU‑a koji predviđa da države članice mogu pristup određenim javnim službama pridržati svojim državljanima. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, to se odnosi na zaposlenja koja podrazumijevaju neposredno ili posredno sudjelovanje u izvršavanju javnih ovlasti i dužnosti čiji je cilj očuvanje općih interesa države ili drugih javnih tijela.


108      Prema članku 5. stavku 3. UEU‑a, na temelju načela supsidijarnosti, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti, Unija djeluje samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti te se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni mogu na bolji način ostvariti na razini Unije. U skladu s točkom 13. Međuinstitucijskog sporazuma Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. (SL 2016., L 123, str. 1.), Komisija „će provoditi procjene učinka svojih zakonodavnih […] inicijativa […] za koje se očekuje da će imati značajne učinke na gospodarstvo, okoliš ili društvo”, pri čemu je ta točka, međutim, ograničena na zakonodavne akte i na odnose među institucijama.


109      Vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, t. 87. do 90. i navedena sudska praksa).


110      Direktive 2002/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2002. o uspostavljanju općeg okvira za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima u Europskoj zajednici – Zajednička izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o zastupanju radnika (SL 2002., L 80, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 182.), Direktive 2009/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja 2009. o osnivanju Europskog radničkog vijeća ili uvođenju postupka koji obuhvaća poduzeća i skupine poduzeća na razini Zajednice radi obavješćivanja i savjetovanja radnika (SL 2009., L 122, str. 28.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 284.) i Direktive Vijeća 2001/86/EZ od 8. listopada 2001. o dopuni Statuta Europskoga društva u pogledu sudjelovanju radnika (SL 2001., L 294, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 21.)


111      Direktiva Vijeća od 12. ožujka 2001. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na zaštitu prava zaposlenika kod prijenosa poduzeća, pogona ili dijelova poduzeća ili pogona (SL 2001., L 82, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 151.)