Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 18 ianuarie 2024(1)
Cauza C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
împotriva
Tiroler Landesregierung
[cerere de decizie preliminară formulată de Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din Tirol, Austria)]
„Trimitere preliminară – Mediu – Directiva 92/43/CEE – Conservarea speciilor de faună sălbatică – Vânătoarea de lupi – Validitate – Articolul 12 alineatul (1) și anexa IV – Sistem de protecție riguroasă a anumitor specii de animale – Articolul 16 – Derogare – Egalitate de tratament între statele membre – Impactul răspunsului Curții asupra litigiului principal – Admisibilitatea întrebării în cauză – Interpretare – Articolul 16 alineatul (1) – Condițiile derogării de la sistemul de protecție riguroasă – Domeniul teritorial de aplicare al declarației privind «stadiul de conservare» – Articolul 16 alineatul (1) litera (b) – Noțiunea de «daune grave» – Articolul 16 alineatul (1) – Noțiunea de «alternativă satisfăcătoare» – Considerente economice”
I. Introducere
1. Lupii sunt frecvent personaje în povești(2). Lupul din povestea noastră este cunoscut sub numele de 158MATK. Acesta este considerat responsabil de moartea unui număr semnificativ de ovine crescute pe pășunile alpine din Tirol, Austria.
2. Pentru acest motiv, Tiroler Landesregierung (guvernul landului Tirol, Austria) a adoptat o decizie de autorizare a sacrificării lupului menționat. O serie de organizații de protecție a animalelor și a mediului au formulat o cale de atac în scopul anulării deciziei respective la instanța de trimitere, Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din Tirol, Austria).
3. Lupul (canis lupus) este o specie care are nevoie de o protecție riguroasă în conformitate cu Directiva habitate(3). Prin urmare, instanța de trimitere a solicitat Curții să clarifice o serie de aspecte care se ridică în această directivă. Această clarificare ar trebui să permită instanței să hotărască dacă decizia adoptată de guvernul landului Tirol poate fi menținută.
II. Istoricul litigiului principal, întrebările adresate și procedura în fața Curții
4. În raportul său din 25 iulie 2022 (denumit în continuare „raportul de specialitate”), comitetul de specialitate „Lup‑Urs‑Râs” (Tirol, Austria)(4) a constatat că lupul 158MATK era responsabil de uciderea unui număr de aproximativ 20 de ovine, într‑o arie geografică limitată, în perioada cuprinsă între 10 iunie 2022 și 2 iulie 2022. În plus, același lup era probabil responsabil și de uciderea unui număr suplimentar de 17 ovine, în perioada cuprinsă între 22 și 24 iulie 2022.
5. Același raport a constatat că, în prezent, protecția efectivelor de animale nu este posibilă în zona vizată. Prin urmare, potrivit raportului, lupul 158MATK reprezintă un pericol semnificativ și iminent pentru animalele de pășunat.
6. Prin Ordonanța din 26 iulie 2022 (denumită în continuare „Ordonanța privind lupul 158MATK”), guvernul landului Tirol a declarat că lupul cu denumirea 158MATK prezintă un pericol semnificativ iminent atât pentru animalele de pășunat, cât și pentru culturile și instalațiile agricole. Ordonanța a intrat în vigoare la 29 iulie 2022 și se aplică pentru o perioadă nelimitată.
7. În aceeași zi, guvernul landului Tirol a adoptat o decizie (denumită în continuare „decizia atacată”), prin care excepta lupul 158MATK de la interdicția de vânătoare a lupilor aplicabilă pe tot parcursul anului(5). Acesta a explicat că decizia menționată era necesară pentru a evita daunele grave aduse culturilor și efectivelor de animale în ariile de vânătoare specificate, în care a fost identificat lupul 158MATK. Derogarea care se aplica în raport cu lupul 158MATK era valabilă până la 31 octombrie 2022 (sfârșitul sezonului de pășunat alpin) sau trebuia să expire mai devreme în cazul în care testele de biologie moleculară ar fi identificat în mod clar prezența în repetate ocazii a lupului 158MATK în afara ariei vizate.
8. Motivarea deciziei atacate s‑a întemeiat pe constatările comitetului de specialitate „Lup‑Urs‑Râs” și, mai precis, pe răspunsurile furnizate de diferiți experți din industriile vânătorii, agriculturii, biologiei veterinare și a animalelor sălbatice, precum și din industria managementului cinegetic.
9. Decizia atacată justifica sacrificarea lupului 158MATK ca fiind necesară în scopul de a evita nu numai daunele grave, care constau în daune directe cu sau fără caracter economic rezultate din atacuri concrete, dar și daunele pe termen lung aduse economiei.
10. În plus, s‑a explicat că nu există măsuri alternative satisfăcătoare la sacrificarea acestui specimen, întrucât efectivele de animale de pe pășunile alpine sunt de dimensiuni reduse, iar protecția lor nu este posibilă. Raportul de specialitate a demonstrat că 61 de pășuni montane situate în zona în care a fost identificat lupul în cauză trebuie să fie clasificate ca imposibil de protejat sau ca imposibil de protejat în mod rezonabil și proporțional. În același timp, îndepărtarea lupului 158MATK din natură și menținerea sa în captivitate permanentă nu a fost considerată o opțiune adecvată, întrucât lupii care au trăit în prealabil în libertate nu se pot adapta la o viață în captivitate, iar captivitatea le provoacă suferințe considerabile.
11. Potrivit opiniei unuia dintre experții consultați, eliminarea unui singur specimen de lup nu ar afecta stadiul corespunzător de conservare a subpopulației alpine de lupi în general. Cu toate acestea, în Austria, stadiul corespunzător de conservare a lupilor nu fusese încă atins. Totuși, raportul a concluzionat că, chiar și în cazul în care Austria este luată în considerare în mod izolat, nu se preconizează vreo deteriorare a stadiului de conservare sau vreun obstacol în calea restabilirii unui stadiu corespunzător de conservare.
12. Cinci organizații de mediu, și anume Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband și Wiener Tierschutzverein (denumite în continuare „ONG‑urile reclamante”) au formulat o cale de atac împotriva deciziei atacate la Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din landul Tirol), instanța de trimitere din prezenta cauză. În esență, acestea au susținut că decizia din 29 iulie 2022 nu îndeplinește criteriile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din Directiva habitate.
13. Partea relevantă a articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate are următorul cuprins:
„Statele membre pot deroga de la dispozițiile articolelor 12, 13, 14 și 15 literele (a) și (b), cu condiția ca derogarea să nu afecteze negativ menținerea populațiilor din speciile respective la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală și în măsura în care nu există o alternativă satisfăcătoare la derogare, în următoarele scopuri:
[…]
(b) pentru a evita daunele grave asupra recoltelor, efectivelor de animale, pădurilor, exploatațiilor piscicole, apelor și altor forme de proprietate.”
14. Pe lângă aspectele ridicate de părți în fața instanței de trimitere, care se referă la interpretarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate, instanța de trimitere ridică o întrebare suplimentară. Aceasta pare să considere că articolul 12 din Directiva habitate, temeiul juridic al protecției riguroase a lupilor, coroborat cu anexa IV la aceasta este lipsit de validitate. Motivul invocat pentru o astfel de nevaliditate constă în tratamentul inegal aplicat Austriei, contrar articolului 4 alineatul (2) TUE, în comparație cu acele state membre care, în temeiul anexei IV, beneficiază de exceptări de la protecția riguroasă a lupilor pe întreg teritoriul lor sau într‑o anumită parte a teritoriilor lor, tratament de care Austria nu beneficiază.
15. În aceste condiții, Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din landul Tirol) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 12 din [Directiva habitate] coroborat cu anexa IV [la aceasta], care prevede că lupul este supus sistemului de protecție riguroasă, dar populații din mai multe state membre sunt exceptate de la acest regim, în timp ce pentru Austria nu s‑a prevăzut o derogare corespunzătoare, încalcă «principiul egalității de tratament între statele membre», consacrat la articolul 4 alineatul (2) TUE?
2) Articolul 16 alineatul (1) din [Directiva habitate], potrivit căruia o derogare de la sistemul de protecție riguroasă a lupului este permisă numai în cazul în care, printre altele, populațiile din speciile respective rămân într‑un «stadiu corespunzător de conservare» în «aria lor de extindere naturală», în pofida autorizației de derogare, trebuie interpretat în sensul că stadiul de conservare corespunzător trebuie să fie menținut sau restabilit nu în raport cu teritoriul unui stat membru, ci în aria de extindere naturală a unei populații, care poate cuprinde o regiune biogeografică mult mai mare, transfrontalieră?
3) Articolul 16 alineatul (1) litera (b) din [Directiva habitate] trebuie interpretat în sensul că, pe lângă daunele directe cauzate de un anumit lup, în «daunele grave» trebuie să se includă și prejudiciul «economic» (viitor) indirect, care nu poate fi atribuit unui anumit lup?
4) Articolul 16 alineatul (1) din [Directiva habitate] trebuie interpretat în sensul că, având în vedere structurile topografice predominante, de exploatare a pășunilor alpine și de ferme din landul federal Tirol, «alternativele satisfăcătoare» trebuie să fie examinate numai pe baza fezabilității efective sau și pe baza unor criterii economice?”
16. Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, guvernul landului Tirol, guvernele austriac și danez, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană au depus observații scrise la Curte.
17. În ședința care a avut loc la 25 octombrie 2023, au fost audiate pledoariile Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung și Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, ale guvernului landului Tirol, ale guvernelor austriac, francez, finlandez și suedez, ale Consiliului și ale Comisiei.
III. Analiză
A. Cu privire la admisibilitate
18. Înainte de a începe analiza, este necesar să analizăm aspectul referitor la admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară.
19. Decizia atacată a expirat între timp. Această decizie autoriza sacrificarea lupului 158MATK doar până la data de 30 octombrie 2022, astfel încât întrebările referitoare la validitatea acesteia ar putea părea ipotetice.
20. Cu toate acestea, și acest lucru a fost explicat în mod clar în decizia de trimitere, decizia respectivă s‑a întemeiat pe Ordonanța privind lupul 158MATK, care declara lupul vizat o amenințare pentru animalele de pășunat, fără a prevedea niciun termen‑limită. Prin urmare, în temeiul acestei ordonanțe, ar putea fi adoptată în orice moment o altă decizie de autorizare a sacrificării acestui lup specific.
21. Prin urmare, considerăm că cererea de decizie preliminară este admisibilă.
B. Observații preliminare și structura concluziilor
22. Directiva habitate are ca scop salvgardarea biodiversității(6). Una dintre modalitățile prin care aceasta caută să atingă acest scop este prin supunerea anumitor specii de plante și de animale unui sistem de protecție riguroasă. Speciile de animale care necesită o protecție riguroasă, în temeiul articolului 12 din directiva menționată, sunt enumerate în anexa IV la aceasta. Acest sistem de protecție riguroasă obligă printre altele statele membre să interzică, pe tot cuprinsul teritoriilor lor, orice formă de capturare sau ucidere deliberată a specimenelor din aceste specii în natură, astfel cum acestea sunt enumerate în anexa IV(7).
23. Ca specie (canis lupus), lupii sunt enumerați în anexa IV la Directiva habitate(8). Cu toate acestea, anumite state membre (sau o parte din teritoriile lor) sunt exceptate de la obligația de asigurare a unei protecții riguroase a lupilor, fiind excluse în mod explicit din anexa IV(9). Austria nu se află printre aceste state.
24. Statele membre pot deroga în mod excepțional de la cerințele de protecție riguroasă prevăzute la articolul 12 din Directiva habitate, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din aceasta.
25. În Austria, lupii sunt prezenți în două regiuni biogeografice: în regiunea continentală și în cea alpină.
26. Astfel cum au precizat organizațiile de protecție a mediului care participă la acest litigiu, pentru a evita confuzia, este necesar să se explice faptul că regiunea biogeografică alpină este diferită de regiunea Alpilor, populată de subpopulația de lupi din care face parte lupul 158MATK. Pe de o parte, regiunea Alpilor cuprinde lanțul muntos care acoperă sud‑estul Franței, Monaco, nordul Italiei, Elveția, Liechtenstein, sudul Germaniei, Austria și Slovenia. Pe de altă parte, regiunea biogeografică alpină este una dintre regiunile biogeografice europene ale sistemului Natura 2000(10), care este mai mare chiar decât munții Alpi și care acoperă diferite lanțuri muntoase din Uniune, nu doar Alpii(11).
27. Lupul în litigiu, mai precis lupul 158MATK, este membru al unei subpopulații de lupi a căror arie de extindere naturală se află în arealul Alpilor. Potrivit datelor prezentate de guvernul austriac în prezenta cauză(12), în anul 2022, un total de 57 de lupi au fost identificați pe întreg teritoriul Austriei. În partea austriacă a regiunii Alpilor, există doar două haite de lupi, în timp ce se estimează că, în scopul durabilității subpopulației de lupi din regiunea Alpilor, în Austria ar trebui să existe cel puțin 39 de haite de lupi(13). Prin urmare, stadiul de conservare a lupilor din Austria nu poate fi estimat în prezent ca fiind corespunzător.
28. Prezenta cauză ridică probleme referitoare la protecția riguroasă a unui singur specimen de lup, pe care Austria este obligată să îl protejeze în temeiul articolului 12 din Directiva habitate, precum și la posibilitatea de a deroga de la o astfel de protecție riguroasă în temeiul articolului 16 din această directivă.
29. Instanța de trimitere a adresat Curții două tipuri de întrebări. Prin intermediul primei întrebări, aceasta ridică problema validității protecției riguroase impuse în ceea ce privește lupii ca specie, în temeiul articolului 12 din Directiva habitate coroborat cu anexa IV la aceasta. Posibilul motiv de nevaliditate invocat de instanța de trimitere constă în tratamentul inegal între statele membre, contrar articolului 4 alineatul (2) TUE. Prin intermediul restului întrebărilor, instanța de trimitere solicită interpretarea atât a condițiilor generale de aplicare a articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate, cât și a articolului 16 alineatul (1) litera (b) din aceasta.
30. În prezentele concluzii, vom aborda mai întâi întrebarea referitoare la validitate (secțiunea C).
31. Vom aborda apoi întrebările referitoare la interpretarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate (secțiunea D). Mai întâi, vom propune un răspuns la întrebarea dacă situația lupilor din alte țări poate sau trebuie să fie luată în considerare de un organism de evaluare a îndeplinirii cerințelor de autorizare a unei derogări prevăzute de articolul 16 alineatul (1) din Directiva habitate (subsecțiunea 1). Apoi, vom interpreta noțiunea de daune grave care justifică derogarea de la protecția riguroasă, noțiune prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate, în scopul de a răspunde la întrebarea care sunt tipurile de daune care pot fi luate în considerare pentru a aprecia dacă anumite daune sunt grave (subsecțiunea 2). În sfârșit, vom analiza modul în care trebuie să se evalueze aspectul dacă există o alternativă satisfăcătoare la măsura derogatorie propusă, precum și aspectul dacă în cadrul unei astfel de evaluări pot fi luate în considerare și anumite considerente economice (subsecțiunea 3).
C. Cu privire la validitatea articolului 12 din Directiva habitate coroborat cu anexa IV la aceasta (prima întrebare)
32. Prin intermediul primei întrebări adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 12 alineatul (1) din Directiva habitate coroborat cu anexa IV la aceasta trebuie considerat nevalid, întrucât încalcă principiul egalității de tratament între statele membre, astfel cum acesta este consacrat la articolul 4 alineatul (2) TUE. Se sugerează că inegalitatea există întrucât anexa IV exceptează anumite populații de lupi situate pe teritoriul celorlalte state membre de la sistemul de protecție riguroasă instituit prin articolul 12 din directiva menționată, însă nu exceptează populația de lupi din Austria.
33. Nouă state membre sunt exceptate de la protecția riguroasă a lupilor. Spania și Grecia au fost parțial excluse din anexa IV la Directiva habitate la momentul adoptării acestei directive(14). Alte șapte state membre și‑au negociat derogările la momentul aderării lor la Uniunea Europeană(15). De la extinderea din 2007, anexa IV la Directiva habitate nu a mai fost modificată în ceea ce privește lupii(16).
34. Austria, nefiind exceptată de la aplicarea anexei IV, este astfel supusă sistemului de protecție riguroasă a lupilor pe întreg teritoriul său.
35. La momentul aderării Austriei la Uniunea Europeană, aceasta nu a solicitat excluderea din anexa IV în ceea ce privește lupii. Acest lucru nu este surprinzător, întrucât, la acel moment, după cum au subliniat guvernul landului Tirol și guvernul austriac, nu existau lupi nici în Tirol, nici în Austria. Cu toate acestea, lupii au început să revină, fapt care, astfel cum demonstrează prezenta cauză, contravine uneori intereselor și obiceiurilor populațiilor de agricultori din Alpi care se ocupă cu creșterea efectivelor de animale.
36. În astfel de împrejurări, Austria se află într‑o poziție de inegalitate în raport cu celelalte state membre care beneficiază de derogarea prevăzută în anexa IV?
1. Cu privire la admisibilitate
37. Înainte de a începe analiza fondului unei astfel de acțiuni, este necesar să abordăm pe scurt problema admisibilității primei întrebări, care a fost dezbătută în ședință.
38. ONG‑urile reclamante consideră că răspunsul la prima întrebare nu ar avea niciun impact asupra litigiului principal. De asemenea, Consiliul consideră că întrebarea este inadmisibilă. În opinia sa, litigiul principal se referă mai degrabă la articolul 16 din Directiva habitate decât la articolul 12 din aceasta, făcând astfel această din urmă dispoziție inaplicabilă în litigiul principal.
39. În schimb, guvernul landului Tirol, guvernele austriac, finlandez și suedez, precum și Comisia au pledat în favoarea admisibilității primei întrebări.
40. Mai precis, guvernul austriac a susținut că posibila constatare a Curții potrivit căreia articolul 12 din Directiva habitate coroborat cu anexa IV la aceasta nu este valid ar avea cu siguranță un impact asupra litigiului în fața instanței naționale, întrucât această dispoziție nu ar fi, în consecință, aplicabilă.
41. Suntem de acord cu guvernul austriac în această privință. Prima întrebare este, așadar, admisibilă.
2. Argumente referitoare la încălcarea egalității
42. Articolul 4 alineatul (2) TUE prevede că „Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele […]”.
43. Jurisprudența referitoare la cerința egalității, atunci când aceasta este aplicată statelor membre, este rară(17).
44. În opinia noastră, egalitatea statelor membre prevăzută în dreptul Uniunii trebuie înțeleasă ca reprezentând expresia specifică a principiului general al egalității, care impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care o diferențiere este justificată în mod obiectiv(18).
45. În domeniul politicii de mediu, articolul 191 alineatul (3) TFUE impune, după cum a subliniat Comisia, ca Uniunea să țină seama de diversele condiții de mediu din diferitele regiuni ale Uniunii. Prin urmare, atingerea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului necesită un tratament al fiecărui stat membru care să fie adecvat situației sale specifice(19).
46. Cu toate acestea, în cazul în care două state membre se află într‑o situație similară, dar sunt tratate în mod diferit, acest tratament ar avea drept rezultat încălcarea principiului egalității(20).
47. Derogările prevăzute în anexa IV la Directiva habitate reflectă situația specifică a fiecăruia dintre statele membre exceptate(21). În plus, în majoritatea cazurilor, astfel cum s‑a explicat la punctul 33 din prezentele concluzii, derogările reprezintă rezultatul negocierilor privind aderarea(22).
48. Constatarea unui tratament inegal impune ca un stat membru să se afle într‑o situație comparabilă cu un alt stat membru, dar să fie tratat în mod diferit.
49. Cu toate acestea, nici guvernul austriac, nici guvernul landului Tirol nu au furnizat vreun element de probă privind motivul pentru care Curtea ar trebui să considere că Austria se află într‑o situație comparabilă cu un alt stat membru exclus din anexa IV. Singurul argument pe care acestea l‑au furnizat este acela că lupii au început să revină în Austria, ceea ce, în definitiv, constituie unul dintre obiectivele Directivei habitate.
50. Prin urmare, nu considerăm că în prezenta cauză a fost dovedit un tratament inegal aplicat Austriei în raport cu alte state membre.
3. Argumente referitoare la încălcarea articolului 19 din Directiva habitate
51. Un alt argument privind nevaliditatea referitor la protecția riguroasă a lupilor din Austria, întemeiat mai degrabă pe articolul 19 din Directiva habitate decât pe încălcarea principiului egalității, a fost invocat și trebuie, așadar, să fie analizat în prezentele concluzii.
52. În temeiul articolului 19 din Directiva habitate, Consiliul, la propunerea Comisiei, trebuie să adopte modificări ale anexelor la această directivă în funcție de evoluția tehnică și științifică. Potrivit guvernului austriac și guvernului landului Tirol, omisiunea de a iniția această procedură și de a adopta modificări ale anexei IV în funcție de situația actuală din Austria determină lipsa de validitate a acestei anexe, pe care Curtea trebuie să o declare în prezenta cauză.
53. Este adevărat că, datorită Directivei habitate(23), lupii revin într‑adevăr în Austria. În prezent, acest fapt cauzează probleme pentru creșterea alpină a efectivelor de animale, cu privire la care, se susține, adoptarea de măsuri eficiente de protecție a ovinelor și a altor animale împotriva atacului lupilor este dificilă, dacă nu imposibilă. În astfel de împrejurări, Comisia are obligația, după cum susține guvernul austriac, de a iniția o procedură în temeiul articolului 19 din Directiva habitate pentru a excepta Austria de la aplicarea anexei IV?
54. Nu suntem convinși de acest argument.
55. La limită, în cazul în care o anumită specie ar putea fi exclusă din anexa care prevede protecția, ar fi necesar ca stadiul său de conservare să fie corespunzător. În plus, pentru a respecta principiul precauției, excluderea unei specii din anexa de protecție ar putea fi posibilă odată ce stadiul corespunzător de conservare al acestei specii este cert (cu alte cuvinte nu este vorba despre o fluctuație pe termen scurt) și ar exista dovezi rezonabile că factorii care au determinat stadiul necorespunzător de conservare a acesteia nu mai sunt aplicabili(24). În schimb, astfel cum s‑a menționat anterior, stadiul de conservare a lupilor din Austria este departe de a fi corespunzător (a se vedea punctul 27 din prezentele concluzii). În asemenea împrejurări, Comisia ar putea, așadar, pur și simplu să nu fi găsit un motiv întemeiat pentru a iniția procedura prevăzută la articolul 19 din Directiva habitate și pentru a exclude Austria din anexa IV la aceasta.
56. În plus, astfel cum au susținut Comisia și Consiliul, nici Uniunea Europeană, nici Austria nu au formulat, față de lupii din Austria, o rezervă în raport cu anexa II la Convenția de la Berna(25), în temeiul căreia lupii fac obiectul unei protecții riguroase. Având în vedere că Uniunea Europeană este parte la convenția menționată(26), exceptarea Austriei de la aplicarea anexei IV la Directiva habitate ar putea conduce la încălcarea obligațiilor care revin Uniunii în temeiul dreptului internațional.
57. Prin urmare, considerăm că, în condițiile actuale, Austria sau o parte a teritoriului său nu poate fi exclusă din anexa IV la Directiva habitate.
58. Totuși, în cazul în care un stat membru consideră că Comisia avea obligația de a iniția o procedură de modificare a anexei IV la Directiva habitate, dar nu a reușit să facă acest lucru, acesta are la dispoziție o cale de atac prevăzută de tratat – acțiunea în constatarea abținerii de a acționa, prevăzută la articolul 265 TFUE. Cu toate acestea, Austria nu a inițiat această procedură.
59. Jurisprudența a explicat deja că o instanță națională nu poate solicita Curții să constate în cadrul unei proceduri preliminare abținerea unei instituții de a acționa(27).
60. Prin urmare, posibila abținere a Comisiei de a iniția procedura de modificare a anexei IV la Directiva habitate cu privire la Austria în temeiul articolului 19 din această directivă nu poate constitui un motiv de constatare a nevalidității acestei anexe în cadrul procedurii preliminare.
61. Ar putea exista motive de regândire a modalităților de coabitare dintre oameni și carnivorele de talie mare(28). Curtea nu reprezintă însă instanța competentă adecvată în acest scop. Acest tip de problemă ar trebui abordat în cadrul unui proces legislativ, iar Comisia pare să fi făcut primul pas în această direcție(29).
62. Opțiunea legislativă exprimată în Directiva habitate, astfel cum aceasta este în prezent în vigoare, impune Austriei să respecte obligațiile de protecție riguroasă a populației de lupi pe întreg teritoriul său. Nu este de competența Curții să rescrie dispozițiile legale, printre care se numără și anexele, precum cele care fac parte din Directiva habitate, sau să eludeze procedurile existente, precum cea prevăzută la articolul 19 din aceasta.
63. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la prima întrebare după cum urmează: exceptarea anumitor state membre de la aplicarea anexei IV la Directiva habitate nu echivalează în sine cu un tratament inegal aplicat unui stat membru care nu a beneficiat de o astfel de derogare. Prezenta cauză nu a evidențiat niciun factor de natură să afecteze validitatea articolului 12 alineatul (1) din Directiva habitate coroborat cu anexa IV la aceasta, ca urmare a încălcării articolului 4 alineatul (2) TUE.
D. Cu privire la interpretarea articolului 16 din Directiva habitate
64. Prin intermediul celei de a doua, al celei de a treia și al celei de a patra întrebări, instanța de trimitere a solicitat clarificarea articolului 16 din Directiva habitate.
65. Această dispoziție stabilește condițiile în care statele membre pot deroga de la protecția riguroasă a lupilor impusă prin articolul 12 din această directivă(30).
66. Articolul 16 din Directiva habitate constituie o excepție de la sistemul de protecție instituit prin acest act. Prin urmare, acest articol trebuie să fie interpretat în mod restrictiv. De asemenea, Curtea a precizat că sarcina probei îndeplinirii condițiilor prevăzute în această dispoziție revine autorității naționale care autorizează o astfel de derogare(31).
67. Vom aborda restul întrebărilor adresate de instanța de trimitere în lumina considerațiilor de mai sus.
1. Domeniul teritorial de aplicare al evaluării stadiului de conservare a unei specii într‑o arie de extindere naturală în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate (a doua întrebare)
68. Cea de a doua întrebare adresată de instanța de trimitere necesită interpretarea condiției primordiale necesare pentru autorizarea unei derogări prevăzută la articolul 16 din Directiva habitate, potrivit căreia măsurile derogatorii sunt posibile doar dacă acestea nu afectează negativ menținerea populației de lupi la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, atunci când evaluează îndeplinirea acestei condiții, trebuie să ia în considerare doar teritoriul statului membru vizat sau regiunea transfrontalieră mai extinsă în care trăiește respectiva populație de lupi, în prezenta cauză regiunea Alpilor (a se vedea punctul 26 din prezentele concluzii).
69. În Hotărârea LSL Tapiola, Curtea a explicat faptul că autoritatea națională care adoptă o derogare trebuie să efectueze o evaluare în două etape(32). Prima etapă constă în determinarea stadiului de conservare a speciei, iar a doua etapă constă în evaluarea modului în care derogarea va afecta stadiul de conservare a respectivei specii(33).
70. În principiu, derogarea poate fi permisă doar dacă stadiul de conservare a unei specii (stabilit în prima etapă) este corespunzător(34). Cu toate acestea, Curtea a admis de asemenea faptul că derogarea poate fi acordată cu titlu excepțional chiar dacă stadiul de conservare a unei specii nu este corespunzător, atunci când este stabilit în mod adecvat că respectiva derogare nu este de natură să agraveze un astfel de stadiu necorespunzător sau să împiedice readucerea unei specii la un stadiu de conservare corespunzător(35). Prin urmare, cu titlu excepțional, autoritatea competentă poate trece la a doua etapă chiar dacă în cadrul primei etape nu a constatat că stadiul de conservare a unei specii este corespunzător.
71. Considerăm că întrebarea adresată de instanța de trimitere referitoare la teritoriul care trebuie luat în considerare la evaluarea posibilității adoptării măsurilor derogatorii este relevantă pentru fiecare dintre cele două etape analizate separat.
72. În ceea ce privește prima etapă, guvernul landului Tirol și guvernele austriac și finlandez susțin că și teritoriile țărilor terțe, cum ar fi Elveția și Liechtenstein, trebuie luate în considerare pentru a stabili stadiul de conservare a lupilor din regiunea Alpilor. Luând în considerare întreaga arie de extindere naturală a subpopulației de lupi vizate, care include populația din aceste două țări, stadiul de conservare a respectivei subpopulații ar fi corespunzător. O astfel de constatare ar conduce la concluzia că nu are relevanță faptul că în Austria, luată în considerare în mod izolat, acest statut nu este corespunzător.
73. În Hotărârea LSL Tapiola, Curtea a explicat, după câte înțelegem, că, chiar dacă ar fi preferabil ca și un teritoriu transfrontalier să fie luat în considerare, nu se poate ajunge la concluzia referitoare la un stadiu corespunzător fără stabilirea unui astfel de stadiu pe teritoriul național(36). Cu alte cuvinte, stadiul corespunzător trebuie să existe în primul rând și în mod inevitabil la nivel național. În cazul în care există un stadiu corespunzător la nivel național, stadiul necorespunzător la nivelul transfrontalier mai extins ar putea pune în continuare sub semnul întrebării posibilitatea de adoptare a unei măsuri derogatorii. În sens invers, stadiul necorespunzător la nivel național nu poate fi însă remediat prin existența unui stadiu corespunzător la nivel transfrontalier.
74. Prin urmare, interpretarea pe care o dăm acestei hotărâri nu este că Curtea a intenționat să afirme, așa cum a înțeles instanța de trimitere, că, în cazul în care există un stadiu corespunzător de conservare a unei specii, atunci când acesta este evaluat în întreaga arie de extindere naturală a acesteia, care cuprinde mai multe țări, nu are relevanță faptul că stadiul de conservare a respectivei specii este încă necorespunzător în Austria. În opinia noastră, Curtea nu a intenționat niciodată să afirme că stadiul necorespunzător de conservare a populației de lupi din Austria poate fi remediat prin existența unui stadiu corespunzător de conservare luat în considerare în raport cu regiunea mai extinsă a Alpilor(37).
75. O interpretare diferită ar putea avea un impact negativ asupra eforturilor depuse de statele membre pentru a adopta măsuri adecvate în scopul îmbunătățirii stadiului de conservare a unei specii pe teritoriul lor. Aceasta ar putea avea ca efect disimularea unui stadiu necorespunzător de conservare într‑un stat membru și generarea falsei impresii că este asigurată conservarea unei anumite specii.
76. În plus, astfel cum a subliniat Comisia în ședință, nivelul național este singurul nivel la care statele membre dețin date fiabile(38). Comisia a admis că, într‑o situație ideală, stadiul de conservare a unei specii ar trebui să fie evaluat în aria sa geografică de extindere naturală, deși acest lucru nu pare încă posibil. Acesta reprezintă motivul suplimentar pentru care stadiul corespunzător trebuie să se aplice în primul rând la nivel local și național, înainte de evaluarea situației la un nivel mai larg.
77. Așadar, perspectiva evaluării poate să se extindă doar după ce etapa națională de evaluare a identificat un stadiu corespunzător de conservare.
78. Scopul luării în considerare a stadiului de conservare la nivel transfrontalier este acela de a împiedica un stat membru să deroge, chiar dacă stadiul de conservare a unei specii este corespunzător pe teritoriul său. În acest sens, nu ar trebui să joace vreun rol aspectul dacă o țară terță este sau nu parte la Convenția de la Berna. Scopul Directivei habitate este menținerea biodiversității, fapt care depinde și de stadiul naturii în țările terțe și de aspectul dacă acestea din urmă s‑au angajat sau nu să respecte un nivel ridicat de protecție a naturii. Prin urmare, stadiul necorespunzător de conservare a unei specii într‑o țară terță ar putea influența decizia de a (nu) adopta măsura derogatorie în pofida existenței unui stadiu corespunzător de conservare la nivel național. În aceste împrejurări, nu înțelegem motivul pentru care datele provenite din Elveția și din Liechtenstein nu ar putea fi luate în considerare în acest scop, în eventualitatea în care autoritățile naționale ar avea acces la acestea.
79. Având în vedere că datele prezentate Curții nu sugerează că conservarea lupilor în Austria se menține la un stadiu corespunzător (a se vedea punctul 27 din prezentele concluzii), se poate trece la a doua etapă doar în condițiile excepției introduse în Hotărârea Comisia/Finlanda și reiterate în Hotărârea LSL Tapiola (a se vedea punctul 70 din prezentele concluzii). Această excepție permite unui stat membru să deroge de la protecția riguroasă a lupilor chiar dacă stadiul de conservare a lupilor în respectivul stat este necorespunzător, atunci când o astfel de măsură nu poate modifica stadiul de conservare, cu alte cuvinte atunci când această măsură este neutră în raport cu populația de lupi.
80. La aplicarea acestei excepții, este necesar ca în a doua etapă să se răspundă la întrebarea care este teritoriul care trebuie luat în considerare pentru a determina dacă impactul derogării nu ar agrava un stadiu care este deja necorespunzător sau dacă acesta ar împiedica readucerea unei specii la un stadiu de conservare corespunzător în viitor.
81. În Hotărârea LSL Tapiola, Curtea a furnizat deja anumite orientări cu privire la această chestiune. Întemeindu‑se pe concluziile prezentate de domnul avocat general Saugmandsgaard Øe(39), Curtea a explicat că evaluarea impactului unei derogări la nivelul unei populații locale este, în general, necesară pentru a determina impactul său asupra stării de conservare a populației în cauză la o scară mai mare(40).
82. Prin urmare, este din nou necesar să se evalueze în primul rând impactul sacrificării unui singur lup asupra populației alpine locale din Tirol. Adoptarea unei măsuri derogatorii este posibilă doar atunci când aceasta conduce la constatarea că o astfel de măsură este neutră în raport cu stadiul de conservare a populației de lupi din Alpii austrieci.
83. Este acest lucru suficient? Sau este în continuare necesar să se evalueze, în măsura posibilului, impactul pe care o astfel de măsură l‑ar avea asupra subpopulației din care face parte lupul respectiv în întreaga sa arie de extindere naturală transfrontalieră? Astfel, derogările într‑o anumită jurisdicție pot afecta negativ aceeași specie dintr‑o jurisdicție învecinată(41).
84. Răspunsul la această întrebare trebuie să țină seama de realitatea actuală, în care nu pot fi încă colectate informații fiabile în legătură cu stadiul de conservare a lupilor din alte țări. În aceste împrejurări, considerăm că obligația în discuție poate fi impusă autorităților naționale doar atunci când acestea evaluează impactul unei măsuri derogatorii asupra populației locale/naționale.
85. Cu toate acestea, în cazul în care autoritățile naționale dețin date din care să poată concluziona că măsura propusă ar putea accentua deteriorarea stadiului de conservare a subpopulației din altă țară sau în general, chiar dacă această măsură ar fi neutră pentru stadiul de conservare local, acestea nu pot ignora astfel de date, ci trebuie să le ia în considerare și să respingă măsura derogatorie.
86. În prezenta cauză, în cazul în care datele disponibile ar demonstra faptul că sacrificarea lupului 158MATK nu ar avea niciun impact asupra populației de lupi din Austria (întrucât acest lup era, de exemplu, doar în trecere), însă ar putea avea un impact negativ asupra unei haite care trăiește într‑o arie transfrontalieră, astfel de informații trebuie să împiedice adoptarea măsurii derogatorii.
87. Propunem, așadar, Curții să răspundă că articolul 16 alineatul (1) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că impune ca evaluarea aspectului dacă o specie se află într‑un stadiu corespunzător de conservare și dacă măsurile derogatorii au un impact negativ asupra posibilității de a atinge sau de a menține un stadiu corespunzător de conservare să fie întreprinsă în raport cu teritoriul local și național, chiar dacă aria de extindere naturală a populației respective cuprinde o regiune biogeografică transfrontalieră mai extinsă. Cu toate acestea, în cazul în care autoritățile naționale dețin date din care să poată concluziona că măsura propusă ar putea deteriora stadiul de conservare a subpopulației din altă țară sau în general, chiar dacă această măsură ar fi neutră pentru stadiul de conservare local, acestea nu pot ignora astfel de date, ci trebuie să le ia în considerare și să respingă măsura derogatorie.
2. Noțiunea de daune grave se referă și la daunele indirecte aduse economiei? (a treia întrebare)
88. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă noțiunea de daune grave prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate se referă și la daunele viitoare, care nu pot fi atribuite specimenului care face obiectul unei derogări.
89. Trebuie amintit de la bun început că o măsură derogatorie poate fi adoptată doar pentru a îndeplini unul sau mai multe obiective prevăzute la articolul 16 alineatul (1) literele (a)-(e). Măsura în discuție în prezenta cauză a fost adoptată în scopul de a evita daune grave, astfel cum este prevăzut la litera (b).
90. Articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate permite unele derogări „pentru a evita daunele grave asupra recoltelor, efectivelor de animale, pădurilor, exploatațiilor piscicole, apelor și altor forme de proprietate”.
91. Prin urmare, contextul obiectivului menționat este cel în care trebuie să se răspundă la întrebarea dacă noțiunea de daune grave se referă și la daunele viitoare, care nu pot fi atribuite unui anumit specimen.
92. Jurisprudența a explicat deja că daunele în sensul literei (b) ar putea fi și daunele viitoare, întrucât această dispoziție are ca scop evitarea daunelor(42). Aceste daune viitoare nu pot fi însă pur ipotetice. Suntem, așadar, de acord cu Comisia că simpla posibilitate de producere a unor daune nu este suficientă. Dimpotrivă, probabilitatea producerii unor daune trebuie să fie ridicată(43). Prin urmare, noțiunea „daune grave” prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate se referă și la daunele viitoare a căror producere este foarte probabilă.
93. În prezenta cauză, în care s‑a dovedit că lupul 158MATK a atacat și a ucis sau a rănit deja ovine pe pășunile alpine în două ocazii distincte, se poate admite că este foarte probabil ca acest fapt să se repete(44). Ordonanța privind lupul 158MATK, care declară că acest specimen reprezintă o amenințare semnificativă și iminentă pentru animalele de pășunat, pare să adopte o astfel de poziție.
94. Doar daunele viitoare foarte probabile pot fi luate în considerare pentru a aprecia dacă daunele în litigiu sunt grave. Instanța de trimitere ridică problema tipului de daune viitoare care poate fi luat în considerare pentru a concluziona că daunele sunt grave. În decizia de trimitere, această instanță a menționat trei tipuri distincte de daune, primul fiind cel al daunelor materiale directe sau indirecte cauzate de prădările de către un anumit lup (ovine pierdute, costul aferent organizării coborârii premature de pe pășunile montane sau creșterea costului suportat pentru hrana animalelor după coborâre). Nu există nicio îndoială că astfel de daune trebuie să fie luate în considerare.
95. Al doilea tip de daune menționat este cel al daunelor morale care pot fi atribuite atacurilor unui anumit lup, suferite de fermierii care și‑au pierdut plăcerea creșterii ovinelor sau sunt supuși unui stres psihologic. După cum a subliniat Comisia, textul dispoziției prevăzute la articolul 16 alineatul (1) litera (b) permite includerea unor astfel de daune în noțiunea de daune grave. Scopul principal al dispoziției menționate este acela de a evita daunele grave. Daunele asupra efectivelor de animale sau asupra proprietății, menționate în restul frazei respective, au doar caracter exemplificativ. Prin urmare, evitarea altor tipuri de daune, precum daunele nepatrimoniale, nu este exclusă. Cu toate acestea, daunele menționate trebuie să fie consecința atacurilor săvârșite de un anumit lup care face obiectul măsurilor derogatorii în cauză.
96. Instanța de trimitere pare a fi preocupată în principal de cel de al treilea tip de daune, și anume cel al daunelor indirecte viitoare aduse economiei. Aceasta menționează evoluțiile macroeconomice pe termen lung care ar rezulta din posibila dispariție a pășunatului alpin, fapt care ar putea avea consecințe asupra activităților de agrement sau asupra turismului.
97. După cum a subliniat Comisia, astfel de consecințe nu pot fi considerate foarte probabile (este departe de a fi cert faptul că se va renunța la pășunatul alpin dacă lupii își fac apariția și atacă ocazional ovinele(45) sau că turismul ar scădea mai degrabă decât ar crește dacă sunt prezenți lupi în munți(46)).
98. În cazul apariției unor astfel de consecințe, acestea vor fi cel mai probabil rezultatul unor cauze multiple și al unor factori diverși. Ne este greu să ne imaginăm că destinul pășunatului alpin din Austria depinde de lupul 158MATK.
99. Asemenea evoluții macroeconomice indirecte pe termen lung, care nu pot fi imputate unui anumit lup, nu pot fi, așadar, luate în considerare ca intrând sub incidența noțiunii de „daune grave”, astfel cum aceasta este prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate pentru a justifica decizia de a sacrifica un singur specimen de lup.
100. Astfel de preocupări trebuie să fie abordate în cadrul măsurilor și planurilor sistemice pe care statele membre trebuie să le adopte pentru a respecta articolul 12 din Directiva habitate(47).
101. În răspunsul la cea de a treia întrebare, propunem Curții să interpreteze noțiunea de „daune grave” în sensul articolului 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate ca neacoperind daunele economice indirecte (viitoare), care nu pot fi atribuite unui singur lup.
3. Considerente economice pentru stabilirea existenței unei alternative satisfăcătoare (a patra întrebare)
102. Prin intermediul celei de patra întrebări, instanța de trimitere dorește să afle dacă existența unei „alternative satisfăcătoare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate, trebuie să fie examinată doar pe baza fezabilității efective a unei măsuri sau dacă sunt relevante și unele criterii de natură economică.
103. Orice evaluare a existenței unei alternative satisfăcătoare trebuie să înceapă prin stabilirea posibilităților disponibile de atingere a obiectivului derogării. Atunci când autoritatea decizională alege una dintre aceste posibilități, ea trebuie să justifice respectiva alegere, inclusiv motivul excluderii altor opțiuni.
104. În prezenta cauză, obiectivul derogării este acela de a evita daunele grave a căror producere este foarte probabilă ca urmare a distrugerilor repetate cauzate de lupul 158MATK. Guvernul landului Tirol a decis că măsura adecvată este aceea de a autoriza sacrificarea acestui specimen, în condițiile în care celelalte măsuri disponibile nu sunt satisfăcătoare. Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă costurile economice pot reprezenta un motiv de excludere a altor opțiuni teoretic posibile.
105. În opinia noastră, costul economic al măsurii disponibile din punct de vedere teoretic poate fi luat în considerare ca unul dintre factorii determinanți în evaluarea aspectului dacă o astfel de măsură reprezintă o alternativă satisfăcătoare. La această concluzie se poate ajunge plecând de la textul și de la structura generală a Directivei habitate. De exemplu, articolul 16 alineatul (1) litera (b) din aceasta, în discuție în prezenta cauză, permite luarea în considerare a preocupărilor cu caracter economic, având în vedere că permite existența derogărilor în scopul de a evita daunele grave. Articolul 2 alineatul (3) din Directiva habitate prevede de asemenea că „[m]ăsurile adoptate în temeiul prezentei directive trebuie să țină seama de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale”(48).
106. Cu toate acestea, chiar dacă preocupările cu caracter economic pot fi luate în considerare, măsurile alternative nu pot fi respinse de la bun început pe motiv că ar costa prea mult(49).
107. Examinarea proporționalității întreprinsă pentru a justifica soluția aleasă trebuie să constituie o evaluare comparativă stricto sensu(50), care impune o ponderare a tuturor intereselor relevante în discuție: cele ale crescătorilor de animale și cele prevăzute în Directiva habitate în scopul de a conserva diversitatea printre altele prin protecția riguroasă a anumitor specii.
108. În acest sens, este necesar să reamintim că, în temeiul Directivei habitate, și mai precis în temeiul articolului 12 din aceasta, statele membre au obligația de a dezvolta programe preventive, care vor permite speciilor protejate să atingă un stadiu corespunzător de conservare (a se vedea punctul 100 din prezentele concluzii). În ipoteza în care costul economic al creșterii câinilor de pază a animalelor (denumiți în continuare „CPA”) sau al formării păstorilor este examinat în contextul fiecărei decizii în parte în raport cu pericolul pe care îl prezintă un singur specimen, acesta va fi întotdeauna estimat ca fiind prea ridicat(51). În schimb, în ipoteza în care acest cost face parte dintr‑un plan național de prevenție, concluzia ar putea fi diferită. Prin urmare, costul economic, ca parte a evaluării existenței unei alternative satisfăcătoare, trebuie plasat în contextul obligațiilor statelor membre de a institui măsuri și planuri necesare pentru protecția riguroasă a lupilor.
109. În raportul de specialitate pe care se întemeiază decizia atacată s‑a concluzionat că cele trei alternative care au fost luate în considerare, ridicarea de garduri, utilizarea de CPA și acompanierea turmelor de către păstori, nu sunt disponibile în mod rezonabil și proporțional(52). La această concluzie s‑a ajuns pe baza normelor generale(53) care au stabilit în prealabil tipurile de pășuni care nu pot fi protejate în mod rezonabil, nu doar pentru că acest lucru este imposibil din punct de vedere tehnic, ci și pentru că s‑a apreciat ca este prea costisitor(54). Raportul de specialitate a examinat 61 de pășuni pe care s‑a considerat că lupul 158MATK reprezintă un pericol pentru efectivele de animale și a constatat că fiecare dintre aceste pășuni prezintă cel puțin un criteriu care explică motivul pentru care nu este rezonabilă aplicarea respectivelor măsuri de protecție a turmelor. În același timp, decizia atacată nu a plasat o astfel de concluzie nici în contextul planului guvernului landului Tirol, nici în cel al planului guvernului austriac, planuri care au fost adoptate în scopul de a remedia problema protecției efectivelor de animale de pe pășunile alpine împotriva atacurilor lupilor.
110. Lipsa oricărui plan de gestionare a noii situații care rezultă din revenirea lupilor, alături de criteriile generale stabilite în prealabil referitoare la pășunile care nu pot beneficia de măsurile de protecție a efectivelor de animale, are drept rezultat posibilitatea de a justifica fiecare decizie de autorizare a sacrificării unui singur lup ca urmare a lipsei disponibilității unei alternative rezonabile din punct de vedere economic. Este vorba despre o autorizație generală de sacrificare a tuturor lupilor care apar într‑o anumită arie înainte ca aceștia să fi fost declarați în mod oficial ca fiind o excepție de la regimul de protecție riguroasă care este aplicabil lupilor în general.
111. Nu acesta a fost scopul articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate. Derogările prevăzute în cadrul acestui articol reprezintă măsuri excepționale și nu trebuie să devină un instrument de împiedicare a prezenței lupilor în anumite arii. Coabitarea cu lupii impune efectuarea anumitor adaptări, iar costurile aferente acestora trebuie să fie suportate și de crescătorii alpini(55). Astfel de costuri inevitabile nu pot fi ignorate în evaluarea proporționalității măsurilor alternative.
112. Curtea a statuat deja că articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate nu permite autorităților să deroge de la interdicțiile prevăzute la articolul 12 din această directivă pentru simplul motiv că respectarea acestor interdicții presupune o schimbare în activitățile agricole, silvice sau piscicole(56). Aceste schimbări nu sunt scutite de costuri. Prin urmare, anumite costuri suportate în scopul de a permite revenirea lupilor trebuie să fie acceptate ca fiind intrinseci obiectivelor Directivei habitate. Aceste costuri fac parte din ceea ce guvernul austriac a denumit în ședință procesul de reînvățare a modului de coabitare cu lupii.
113. În prezenta cauză, de exemplu, costurile aferente coborârii premature a turmelor, suportate într‑un singur an, ar putea să nu fie suficiente pentru a concluziona că măsura în cauză nu reprezintă o măsură alternativă satisfăcătoare. Organizarea protecției prin instalarea de garduri acolo unde este posibil sau prin dresarea CPA și eventual prin gruparea acestora din urmă în scopul asigurării pazei mai multor turme(57) necesită timp și s‑ar putea să nu fie disponibilă în anul în care un lup solitar străbate anumite pășuni alpine. Cu toate acestea, astfel de măsuri ar putea fi puse în aplicare în cursul următorului an de pășunat alpin, în ipoteza în care ar exista planuri de instituire a unor astfel de măsuri. Costurile aferente unor astfel de măsuri ar putea fi chiar atenuate prin diferite surse publice de finanțare, inclusiv de la nivelul Uniunii(58).
114. Prin urmare, costul economic al măsurilor disponibile nu poate fi evaluat în mod distinct de planurile preventive necesare pentru facilitarea unei protecții riguroase prevăzute la articolul 12 din Directiva habitate. Autoritatea de autorizare a unei derogări trebuie să explice în mod clar modalitatea în care factorii economici au influențat decizia potrivit căreia celelalte măsuri disponibile nu reprezintă o alternativă satisfăcătoare, plasând decizia pe care o adoptă în contextul mai amplu al obligațiilor pe care le au statele membre în temeiul Directivei habitate.
115. În Hotărârea Comisia/Finlanda, Curtea a considerat că „astfel de decizii […] care […] nu cuprind o motivare precisă și adecvată cu privire la lipsa unei alternative satisfăcătoare sunt contrare articolului 16 alineatul (1) din Directiva habitate”(59). Revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă decizia atacată a explicat în mod clar modalitatea în care factorii economici au influențat constatarea sa referitoare la lipsa unei alternative satisfăcătoare la sacrificarea unui lup.
116. Propunem, așadar, Curții să răspundă la cea de a patra întrebare după cum urmează: evaluarea existenței unei alternative satisfăcătoare poate lua în considerare costul economic al măsurilor alternative. La evaluarea impactului costului economic al măsurilor disponibile trebuie puse în balanță toate interesele în joc. Evaluarea influenței factorilor economici asupra concluziei potrivit căreia nu există o alternativă satisfăcătoare trebuie să ia în considerare faptul că anumite costuri și adaptări sunt inevitabile pentru a atinge obiectivele directivei menționate. Evaluarea trebuie efectuată de la caz la caz și nu se poate întemeia pe criterii stabilite cu titlu general și în prealabil și trebuie să fie plasată în contextul mai amplu al măsurilor și al planurilor adoptate de un stat membru în scopul facilitării protecției riguroase a lupilor.
IV. Concluzie
117. În lumina celor prezentate mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din Tirol, Austria), după cum urmează:
1) Exceptarea anumitor state membre de la aplicarea anexei IV la Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică nu echivalează în sine cu un tratament inegal aplicat unui stat membru care nu a beneficiat de o astfel de derogare. Prezenta cauză nu a evidențiat niciun factor de natură să afecteze validitatea articolului 12 alineatul (1) din Directiva 92/43 coroborat cu anexa IV la aceasta, ca urmare a încălcării articolului 4 alineatul (2) TUE.
2) Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 92/43 trebuie interpretat în sensul că impune ca evaluarea aspectului dacă o specie se află într‑un stadiu corespunzător de conservare și dacă măsurile derogatorii au un impact negativ asupra posibilității de a atinge sau de a menține un stadiu corespunzător de conservare să fie întreprinsă în raport cu teritoriul local și național, chiar dacă aria de extindere naturală a populației respective cuprinde o regiune biogeografică transfrontalieră mai extinsă. Cu toate acestea, în cazul în care autoritățile naționale dețin date din care să poată concluziona că măsura propusă ar putea deteriora stadiul de conservare a subpopulației din altă țară sau în general, chiar dacă această măsură ar fi neutră pentru stadiul de conservare local, acestea nu pot ignora astfel de date, ci trebuie să le ia în considerare și să respingă măsura derogatorie.
3) Noțiunea de „daune grave”, astfel cum este prevăzută la articolul 16 alineatul (1) litera (b) din Directiva 92/43, trebuie interpretată în sensul că nu se referă și la daunele economice indirecte (viitoare), care nu pot fi atribuite unui singur lup.
4) Evaluarea existenței unei alternative satisfăcătoare, impusă prin articolul 16 alineatul (1) din Directiva 92/43, poate lua în considerare costul economic al măsurilor alternative. La evaluarea impactului costului economic al măsurilor disponibile trebuie puse în balanță toate interesele în joc. Evaluarea influenței factorilor economici asupra concluziei potrivit căreia nu există o alternativă satisfăcătoare trebuie să ia în considerare faptul că anumite costuri și adaptări sunt inevitabile pentru a atinge obiectivele directivei menționate. Evaluarea trebuie efectuată de la caz la caz și nu se poate întemeia pe criterii stabilite cu titlu general și în prealabil și trebuie plasată în contextul mai larg al măsurilor și al planurilor adoptate de un stat membru în scopul facilitării protecției riguroase a lupilor.