Cause riunite da T‑30/01 a T‑32/01 e da T‑86/02 a T‑88/02
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava e altri
contro
Commissione delle Comunità europee
«Aiuti di Stato — Agevolazioni fiscali concesse da un ente territoriale di uno Stato membro — Esenzioni fiscali — Decisioni che dichiarano i regimi di aiuto incompatibili con il mercato comune e ordinano il recupero degli aiuti versati — Qualificazione come aiuti nuovi o come aiuti esistenti — Aiuti al funzionamento — Principio della tutela del legittimo affidamento — Principio della certezza del diritto — Decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE — Non luogo a statuire»
Massime della sentenza
1. Procedura — Intervento — Ricevibilità — Riesame dopo un’ordinanza precedente che ammette la ricevibilità
(Statuto della Corte di giustizia, art. 40, secondo comma)
2. Procedura — Intervento — Interessati — Associazione rappresentativa avente per scopo la tutela dei suoi membri — Ricevibilità nell’ambito di cause che sollevano questioni di principio che possono arrecare pregiudizio a detti membri
(Statuto della Corte di giustizia, artt. 40, secondo comma, e 53, primo comma)
3. Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti esistenti e aiuti nuovi — Qualificazione come aiuto esistente — Criteri — Misura che non costituisce un aiuto al momento della sua attuazione
[Artt. 87 CE e 88 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 1, lett. b), sub v)]
4. Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti esistenti e aiuti nuovi — Qualificazione come aiuto esistente — Criteri — Evoluzione del mercato comune
[Artt. 87 CE e 88 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 1, lett. b), sub v)]
5. Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti esistenti e aiuti nuovi — Qualificazione come aiuto esistente — Criteri — Regime generale di aiuti autorizzato dalla Commissione
[Artt. 87 CE, 88 CE e 253 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 1, lett. b), sub ii)]
6. Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Compatibilità di un aiuto con il mercato comune
(Artt. 87 CE e 88 CE; comunicazione della Commissione 98/C 74/06)
7. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Potere discrezionale della Commissione
(Art. 87, n. 3, CE)
8. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti idonei a fruire della deroga prevista all’art. 87, n. 3, lett. c), CE — Aiuto al funzionamento — Esclusione
[Art. 87, n. 3, lett. c), CE]
9. Ricorso di annullamento — Motivi di ricorso — Violazione dei diritti della difesa
(Art. 230 CE)
10. Diritto comunitario — Principi — Diritti della difesa — Applicazione ai procedimenti amministrativi avviati dalla Commissione — Esame dei progetti di aiuti — Portata
(Art. 88, n. 2, CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 6, n. 1)
11. Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Procedimento di indagine anteriore all’adozione del regolamento n. 659/1999 — Assenza di assoggettamento a termini specifici — Limite — Osservanza delle esigenze della certezza del diritto — Obbligo di completare entro un termine ragionevole l’esame preliminare avviato in seguito ad una denuncia
(Art. 88 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999)
12. Aiuti concessi dagli Stati — Recupero di un aiuto illegittimo — Aiuto concesso in violazione delle norme procedurali dell’art. 88 CE — Eventuale affidamento legittimo dei beneficiari degli aiuti — Tutela — Presupposti e limiti
(Art. 88, n. 2, primo comma, CE)
13. Aiuti concessi dagli Stati — Recupero di un aiuto illegittimo — Aiuto concesso in violazione delle norme procedurali dell’art. 88 CE — Eventuale affidamento legittimo dei beneficiari degli aiuti — Tutela — Presupposti e limiti — Circostanze eccezionali
(Art. 88 CE; comunicazione della Commissione 83/C 318/03)
14. Diritto comunitario — Principi — Tutela del legittimo affidamento — Limiti
(Art. 88, n. 2, primo comma, CE)
15. Aiuti concessi dagli Stati — Procedimento amministrativo — Diritto degli interessati al contraddittorio
(Art. 88, n. 2, CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 6, n. 1)
16. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione di avviare un procedimento d’indagine formale su una misura statale — Effetti
(Art. 88, n. 2, CE)
1. Il fatto che il Tribunale, con un’ordinanza anteriore, abbia ammesso una persona ad intervenire a sostegno delle conclusioni di una parte non osta a che si proceda ad un nuovo esame della ricevibilità del suo intervento.
(v. punto 95)
2. L’adozione di un’interpretazione ampia del diritto di intervento di associazioni rappresentative aventi come scopo la tutela dei loro membri in cause che sollevano questioni di principio idonee ad arrecare pregiudizio a questi ultimi è diretta a consentire una migliore valutazione del contesto delle cause, evitando al tempo stesso una molteplicità di interventi individuali che comprometterebbero l’efficacia e il corretto svolgimento del procedimento.
Un’organizzazione professionale federativa intersettoriale avente, tra l’altro, fini di rappresentanza e tutela degli interessi di imprese, alcune delle quali sono destinatarie effettive di aiuti concessi in base a detti regimi fiscali, e che abbia peraltro partecipato al procedimento amministrativo sfociato nelle decisioni in causa è titolare di un interesse ad intervenire nell’ambito di ricorsi di annullamento proposti contro decisioni della Commissione che hanno dichiarato illegittimi ed incompatibili con il mercato comune taluni regimi di esenzione fiscale e hanno disposto il recupero degli aiuti versati a tale titolo.
(v. punti 97-104)
3. Il Trattato istituisce procedimenti distinti a seconda che si tratti di aiuti esistenti oppure nuovi. Mentre i nuovi aiuti, in conformità all’art. 88, n. 3, CE, vanno preliminarmente notificati alla Commissione e non vi si può dare esecuzione prima che il procedimento abbia condotto ad una decisione finale, gli aiuti esistenti, a norma dell’art. 88, n. 1, CE, possono essere regolarmente erogati fintantoché la Commissione non li avrà dichiarati incompatibili. Essi possono quindi essere oggetto, all’occorrenza, soltanto di una decisione di incompatibilità produttiva di effetti per il futuro.
Ai sensi dell’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, costituiscono aiuti esistenti «gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti ma lo sono divenuti successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro».
Nel contesto del controllo sugli aiuti di Stato in tal modo stabilito dal Trattato e dal regolamento n. 659/1999 non si può ammettere, ai fini della qualificazione di una misura come aiuto esistente, che la Commissione, con una decisione implicita, possa adottare una posizione secondo la quale una certa misura, che non è stata notificata, non costituisce un aiuto di Stato all’atto della sua entrata in vigore.
Infatti, il mero silenzio di un’istituzione non può produrre effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi di un singolo, a meno che tale conseguenza non sia espressamente prevista da una disposizione di diritto comunitario. Il diritto comunitario prevede, in taluni casi specifici, che il silenzio di un’istituzione ha valore di decisione qualora tale istituzione sia stata invitata a prendere posizione e non si sia espressa alla scadenza di un determinato termine. In mancanza di tale disposizione espressa, che fissi un termine alla scadenza del quale si ritiene adottata una decisione implicita e che definisca il contenuto di detta decisione, l’inerzia di un’istituzione non può essere equiparata ad una decisione, salvo voler mettere in discussione il sistema dei mezzi di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato.
Orbene, le regole applicabili in materia di aiuti di Stato non prevedono che il silenzio della Commissione equivalga ad una decisione implicita di assenza di aiuto, specie quando le misure di cui trattasi non le sono state notificate. Infatti la Commissione, che possiede una competenza esclusiva per quanto riguarda la constatazione dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è obbligata, al termine della fase preliminare di esame vertente su una misura di Stato, ad adottare nei confronti dello Stato membro interessato una decisione che constati o l’assenza di aiuto o l’esistenza di un aiuto compatibile, o la necessità di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE. Una siffatta decisione non può essere tacita e risultare dal silenzio della Commissione.
Il semplice fatto che la Commissione non abbia avviato, per un periodo di tempo relativamente lungo, il procedimento di indagine formale su una misura statale determinata non può di per sé conferire a tale misura il carattere oggettivo di aiuto esistente, se si tratta di un aiuto. Le incertezze eventualmente esistite a tal proposito possono aver fatto insorgere, tutt’al più, un affidamento legittimo dei beneficiari tale da impedire il recupero dell’aiuto versato in passato.
(v. punti 133-134, 148-153)
4. La nozione di «evoluzione del mercato comune», di cui all’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, può essere intesa come una modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dal provvedimento in questione. Una siffatta modifica può, tra l’altro, risultare dalla liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza. Per contro, tale nozione non riguarda il caso in cui la Commissione modifichi la propria valutazione soltanto sulla base di una lettura più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato. A questo proposito, il carattere di aiuto esistente o di nuovo aiuto di una misura di Stato non può dipendere da una valutazione soggettiva della Commissione e deve essere stabilito indipendentemente da ogni prassi amministrativa precedente della Commissione.
Da ciò consegue che la semplice constatazione di un’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato non può di per sé essere sufficiente per costituire «un’evoluzione del mercato comune» ai sensi dell’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, dal momento che la nozione obiettiva di aiuto di Stato, quale derivante dall’art. 87 CE, non è essa stessa modificata.
(v. punti 173-175, 186)
5. L’art. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, il quale prevede che per aiuti esistenti si devono intendere «gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio», riguarda in particolare le misure di aiuto che hanno costituito oggetto di una decisione di dichiarazione di compatibilità da parte della Commissione, decisione che è necessariamente esplicita. Infatti, la Commissione deve pronunciarsi sulla compatibilità delle misure di cui trattasi alla luce delle condizioni fissate dall’art. 87 CE e, in applicazione dell’art. 253 CE, motivare siffatta decisione.
Inoltre, qualora si asserisca che talune misure individuali sono concesse in applicazione di un regime previamente autorizzato, la Commissione deve, prima di avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, stabilire se tali misure siano o no coperte dal regime di cui trattasi e, in caso affermativo, se soddisfino le condizioni poste nella decisione di approvazione dello stesso. Solo in caso di conclusione negativa in esito a tale esame la Commissione può considerare le misure di cui trattasi come aiuti nuovi. Per contro, in caso di conclusione positiva, la Commissione deve trattare tali misure come aiuti esistenti secondo il procedimento previsto dall’art. 88, nn. 1 e 2, CE. Al fine di poter determinare se le misure individuali soddisfino o meno le condizioni stabilite nella decisione di approvazione del regime di cui trattasi, tale decisione di approvazione deve necessariamente essere esplicita.
(v. punti 194-197)
6. La Commissione è vincolata dalle discipline o dalle comunicazioni da essa emanate in materia di controllo degli aiuti di Stato nei limiti in cui queste ultime non si discostino dalle norme del Trattato.
Posto che gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998 prevedono che la Commissione valuti la compatibilità con il mercato comune degli aiuti a finalità regionale sulla base di tali orientamenti a decorrere dalla loro adozione, ad esclusione dei progetti di aiuto notificati prima della loro comunicazione agli Stati membri e per i quali la Commissione non abbia ancora adottato una decisione finale, l’applicazione da parte della Commissione di detti orientamenti in decisioni che constatino l’illegittimità e l’incompatibilità con il mercato comune di regimi generali di aiuti che siano stati attuati senza essere stati notificati prima di tale adozione non può costituire una violazione del principio della certezza del diritto.
In ogni caso, anche ammettendo che dall’applicazione di detti orientamenti possa risultare un’irregolarità, essa comporterebbe l’illegittimità delle decisioni in causa, e quindi il loro annullamento, solo qualora tale irregolarità fosse idonea a produrre conseguenze sul loro contenuto. Infatti, se fosse dimostrato che, in assenza di siffatta irregolarità, la Commissione sarebbe pervenuta ad un risultato identico, perché il vizio di cui trattasi era, comunque, inidoneo a influire sul contenuto delle decisioni impugnate, queste ultime non andrebbero annullate.
(v. punti 214-220)
7. Nell’applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario. Il sindacato giurisdizionale applicato all’esercizio di tale potere discrezionale si limita alla verifica del rispetto delle norme di procedura e di motivazione, nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere.
(v. punto 223)
8. Gli aiuti al funzionamento sono diretti a sollevare un’impresa dai costi cui dovrebbe normalmente far fronte nell’ambito della propria gestione corrente o delle proprie normali attività. Regimi fiscali che sgravano in parte le imprese beneficiarie dall’imposta sugli utili presentano carattere di aiuti al funzionamento e non all’investimento o all’impiego, nonostante il fatto che l’accesso ai detti regimi sia subordinato a obblighi di realizzare un investimento minimo e di creare un numero minimo di posti di lavoro, allorché le esenzioni fiscali in causa si calcolano sulla base degli utili realizzati dalle società beneficiarie e non in funzione dell’importo dell’investimento realizzato o del numero di posti di lavoro creati.
(v. punti 226-229)
9. Costituendo un’irregolarità per sua natura soggettiva, la violazione dei diritti della difesa di uno Stato membro, nell’ambito di un ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione rivolta al detto Stato che dichiara illegittima e incompatibile con il mercato comune una misura di aiuto, può essere fatta valere solo da quest’ultimo Stato.
(v. punti 238-239)
10. Nel contesto di un procedimento di esame di progetti di aiuto condotto dalla Commissione, il principio del rispetto dei diritti della difesa esige che lo Stato membro in causa sia posto in grado di far conoscere proficuamente il suo punto di vista sulle osservazioni presentate da terzi interessati, in conformità all’art. 88, n. 2, CE, e sulle quali la Commissione intende fondare la propria decisione, e che, nel caso in cui lo Stato membro non sia stato posto in condizioni di commentare tali osservazioni, la Commissione non possa tenerne conto nella sua decisione contro tale Stato. Tuttavia tale violazione può comportare un annullamento solo quando in assenza di tale irregolarità il procedimento avrebbe potuto avere esito diverso.
La circostanza che la Commissione non abbia tenuto conto delle osservazioni di uno Stato membro che rispondono ad una domanda di un terzo interessato, volta al recupero di aiuti indebitamente concessi, non può costituire una siffatta irregolarità quando la detta decisione non si fonda sulla rivendicazione contenuta in dette osservazioni e l’ordine di recupero degli aiuti è la conseguenza logica necessaria ed esclusiva della previa dimostrazione da parte della Commissione dell’illegittimità e dell’incompatibilità degli aiuti con il mercato comune.
(v. punti 241-244)
11. Anche se fino all’adozione del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, la Commissione non era soggetta a termini specifici per l’esame di misure di aiuto, essa doveva nondimeno fare in modo di non ritardare a tempo indefinito l’esercizio dei suoi poteri al fine di rispettare il requisito fondamentale della certezza del diritto.
Infatti, nei limiti in cui possiede una competenza esclusiva per valutare la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune, la Commissione è tenuta, nell’interesse di una buona amministrazione delle norme fondamentali del Trattato relative agli aiuti di Stato, a procedere ad un esame diligente ed imparziale di una denuncia relativa all’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune. Ne consegue che la Commissione non può prolungare indefinitamente l’esame preliminare di misure statali che hanno formato oggetto di una denuncia. Il carattere ragionevole della durata dell’esame di una denuncia deve essere valutato sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali che la Commissione deve espletare e della complessità della pratica.
Il fatto che tra il momento in cui la Commissione è venuta a conoscenza di regimi di aiuto e quello dell’avvio del procedimento di indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE siano trascorsi sei anni e mezzo, considerato il contesto in cui rientrano tali regimi, non costituisce un periodo irragionevolmente lungo che vizia il procedimento preliminare di esame per violazione dei principi della certezza del diritto e di buona amministrazione, quando, da una parte, le misure in causa richiedevano un esame approfondito della normativa nazionale nonché un considerevole lavoro di raccolta e di analisi del sistema fiscale dello Stato membro interessato e dei regimi di autonomia fiscale vigenti in altri Stati membri e, dall’altra, la durata del procedimento è largamente ascrivibile alle autorità nazionali che, avendo omesso di notificare i regimi di cui trattasi, hanno inoltre rifiutato di fornire le informazioni utili alla Commissione e nei limiti in cui la Commissione, nel corso di tale periodo e nell’ambito del suo margine di valutazione discrezionale in materia di aiuti di Stato, abbia ritenuto di dover trattare con maggiore celerità altri procedimenti riguardanti misure, certo differenti, ma adottate dalle stesse autorità e tali da porre il medesimo tipo di problematiche giuridiche.
(v. punti 259-277)
12. Un legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto può essere invocato solo se tale aiuto è stato concesso nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88 CE. Infatti, un’autorità regionale e un operatore economico diligenti debbono di norma essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata. Tali principi sono applicabili anche in caso di regimi di aiuti, dal momento che l’art. 88 CE non opera distinzioni a seconda che si tratti di regimi di aiuti o di aiuti individuali.
Tuttavia non si può escludere che i beneficiari di un aiuto illegale, in quanto non notificato, possano invocare circostanze eccezionali, che hanno legittimamente potuto ingenerare il loro legittimo affidamento circa la regolarità di tale aiuto, per opporsi al suo rimborso.
(v. punti 278-282)
13. L’assenza di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea di un avviso specifico che metta in guardia i beneficiari di un aiuto asseritamente concesso in modo illegittimo, cioè senza che la Commissione sia approdata ad una decisione definitiva sulla sua compatibilità con il mercato comune, come previsto dalla comunicazione della Commissione sugli aiuti illegali del 1983, non può costituire una circostanza eccezionale tale da ingenerare un qualche affidamento nella regolarità dell’aiuto così concesso senza previa notifica.
Qualsiasi altra interpretazione porterebbe a conferire a tale comunicazione una portata contrastante con l’art. 88, n. 3, CE.
Infatti, se è vero che la Commissione può imporsi direttive per l’esercizio del suo potere discrezionale mediante atti quali gli orientamenti, ma solo nella misura in cui tali atti contengano norme indicative sull’orientamento che detta istituzione deve seguire e non deroghino alle norme del Trattato.
Orbene, il carattere precario degli aiuti illegalmente concessi deriva dall’effetto utile dell’obbligo di notifica previsto dall’art. 88, n. 3, CE e non dipende dalla pubblicazione o meno sulla Gazzetta ufficiale dell’avviso previsto da detta comunicazione. In particolare, il recupero degli aiuti illegalmente concessi non può essere reso impossibile per la sola assenza di pubblicazione di un siffatto avviso da parte della Commissione, a pena di ledere il sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato.
(v. punti 305-308)
14. Sebbene il principio del rispetto del legittimo affidamento sia uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente, che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie. Tale principio si applica chiaramente nell’ambito della politica della concorrenza, che è caratterizzata da un ampio potere discrezionale della Commissione. Ciò vale anche in relazione alla questione della sussistenza delle condizioni, consistenti nell’esistenza di circostanze eccezionali, per rinunciare al recupero degli aiuti illegalmente concessi. Pertanto, decisioni aventi ad oggetto altre cause in materia rivestono solo carattere indicativo e non possono stare a fondamento di un legittimo affidamento, dal momento che le circostanze sono specifiche a ciascuna causa.
(v. punti 310-312)
15. Nel contesto del procedimento di controllo degli aiuti di Stato previsto dall’art. 88, n. 2, CE, gli interessati non possono pretendere direttamente un dibattito in contraddittorio con la Commissione, come quello previsto in favore dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto.
(v. punto 332)
16. La decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dell’art. 88, n. 2, CE non produce, di per sé, alcun effetto irreversibile in relazione alla legittimità delle misure da essa contemplate. Infatti, solo la decisione finale, che qualifica definitivamente tali misure come aiuti, produce l’effetto di stabilirne l’illegittimità.
(v. punto 349)