Asuntos T‑30/01 a T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava y otros
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro — Exenciones fiscales — Decisiones por las que se declaran incompatibles con el mercado común los regímenes de ayudas y se ordena recuperar las ayudas abonadas — Calificación de nuevas ayudas o de ayudas existentes — Ayudas de funcionamiento — Principio de protección de la confianza legítima — Principio de seguridad jurídica — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 — Sobreseimiento»
Sumario de la sentencia
1. Procedimiento — Intervención — Admisibilidad — Reexamen después de un auto anterior por el que se declaraba la admisibilidad
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 40, párr. 2)
2. Procedimiento — Intervención — Personas interesadas — Asociación representativa que tiene por objeto la protección de sus miembros — Admisibilidad en asuntos en los que se planteen cuestiones de principio que puedan afectar a dichos miembros
(Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 40, párr. 2, y 53, párr. 1)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Calificación de ayuda existente — Criterios — Medida que no constituía una ayuda en el momento en que se llevó a efecto
[Arts. 87 CE y 88 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letra b), inciso v)]
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Calificación de ayuda existente — Criterios — Evolución del mercado común
[Arts. 87 CE y 88 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letra b), inciso v)]
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Calificación de ayuda existente — Criterios — Régimen general de ayudas autorizado por la Comisión
[Arts. 87 CE, 88 CE y 253 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letra b), inciso ii)]
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común
(Arts. 87 CE y 88 CE; Comunicación 98/C 74/06 de la Comisión)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión
(Art. 87 CE, ap. 3)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas a las que puede aplicarse la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c) — Ayuda de funcionamiento — Exclusión
[Art. 87 CE, ap. 3, letra c)]
9. Recurso de anulación — Motivos — Violación del derecho de defensa
(Art. 230 CE)
10. Derecho comunitario — Principios — Derecho de defensa — Aplicación a los procedimientos administrativos iniciados por la Comisión — Examen de los proyectos de ayuda — Alcance
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 6, ap. 1]
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento de examen anterior a la adopción del Reglamento (CE) nº 659/1999 — Inexistencia de sujeción a plazos específicos — Límite — Respeto de las exigencias de la seguridad jurídica — Obligación de llevar a su término en un plazo razonable el examen preliminar iniciado a raíz de una denuncia
[Art. 88 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo]
12. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda concedida sin respetar las normas de procedimiento del artículo 88 CE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Protección — Requisitos y límites
(Art. 88 CE, ap. 2, párr. 1)
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda concedida sin respetar las normas de procedimiento del artículo 88 CE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Protección — Requisitos y límites — Circunstancias excepcionales
(Art. 88 CE; Comunicación 83/C 318/03 de la Comisión)
14. Derecho comunitario — Principios — Protección de la confianza legítima — Límites
(Art. 88 CE, ap. 2, párr. 1)
15. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Derecho de los interesados a ser oídos
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 6, ap. 1]
16. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión de incoar un procedimiento de investigación formal de una medida estatal — Efectos
(Art. 88 CE, ap. 2)
1. El hecho de que el Tribunal de Primera Instancia haya admitido, en un auto anterior, la intervención en el procedimiento de cierta persona en apoyo de las pretensiones de una de las partes no impide que se proceda a un nuevo examen de la admisibilidad de la intervención de dicha persona.
(véase el apartado 95)
2. La adopción de una interpretación amplia del derecho de las asociaciones representativas que tengan por objeto la protección de sus miembros a intervenir como coadyuvantes en los asuntos en que se planteen cuestiones de principio que puedan afectar a sus miembros pretende permitir una mejor apreciación de las circunstancias del asunto, evitando al mismo tiempo una multiplicidad de intervenciones individuales que pondrían en peligro la eficacia y el buen desarrollo del procedimiento.
Justifica su interés en intervenir como coadyuvante en unos recursos de anulación contra unas decisiones de la Comisión que declaran ilegales e incompatibles con el mercado común ciertos regímenes de exención fiscal y ordenan recuperar las ayudas abonadas por este concepto una confederación profesional intersectorial que tiene por objeto la representación y la defensa de los intereses de ciertas empresas, algunas de las cuales son beneficiarias efectivas de ayudas obtenidas en virtud de dichos regímenes fiscales, y que ha participado, por otra parte, en el procedimiento administrativo que desembocó en la adopción de las decisiones controvertidas.
(véanse los apartados 97 a 104)
3. El Tratado CE establece procedimientos distintos según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las nuevas ayudas, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, deben ser notificadas previamente a la Comisión y no pueden ser ejecutadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva, las ayudas existentes, conforme al artículo 88 CE, apartado 1, pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad. Por tanto, las ayudas existentes únicamente podrán ser objeto, en su caso, de una decisión de incompatibilidad que produzca efectos para el futuro.
Según el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, constituye una ayuda existente «la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro».
En el contexto del control de las ayudas estatales regulado por el Tratado y por el Reglamento nº 659/1999, no cabe admitir, a efectos de calificar de ayuda existente una medida, que la Comisión pueda adoptar, mediante una decisión implícita, una postura con arreglo a la cual una determinada medida, que no ha sido objeto de notificación, no constituye una ayuda de Estado en el momento de su entrada en vigor.
En efecto, el mero silencio de una institución no puede producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de un justiciable, salvo cuando esa consecuencia esté expresamente prevista por una disposición del Derecho comunitario. El Derecho comunitario establece, en algunos casos específicos, que el silencio de una institución tiene valor de decisión cuando esa institución haya sido requerida para definir su postura y no se haya pronunciado al cabo de cierto plazo. A falta de tales disposiciones expresas, que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar una decisión presunta y que definan el contenido de dicha decisión, la inacción de una institución no puede equipararse a una decisión sin comprometer el sistema de vías de recurso establecido por el Tratado.
Pues bien, las normas aplicables en materia de ayudas estatales no disponen que el silencio de la Comisión equivalga a una decisión implícita sobre la inexistencia de ayuda, en especial cuando no se le hayan notificado las medidas de que se trate. En efecto, la Comisión, que dispone de una competencia exclusiva para declarar la eventual incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, está obligada, al término de la fase de examen preliminar de una medida estatal, a adoptar con respecto al Estado miembro de que se trate una decisión en la que declare, o bien que no existe ayuda, o bien que existe una ayuda compatible, o bien que es preciso incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2. Tal decisión no puede ser tácita y resultar de un silencio de la Comisión.
El mero hecho de que la Comisión haya dejado transcurrir un período relativamente largo sin incoar un procedimiento de investigación formal sobre una medida estatal concreta no basta, por sí solo, para conferir a dicha medida el carácter objetivo de ayuda existente, en el caso de que se trate de una ayuda. La eventual incertidumbre existente al respecto podrá haber generado, a lo sumo, una confianza legítima de los beneficiarios que impida recuperar la ayuda abonada en el pasado.
(véanse los apartados 133 y 134 y 148 a 153)
4. El concepto de «evolución del mercado común» que figura en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, puede entenderse como una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida que se trate. En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia. En cambio, este concepto no se refiere al supuesto en el que la Comisión modifica su apreciación basándose exclusivamente en una aplicación más rigurosa de las normas del Tratado en materia de ayudas estatales. A este respecto, el carácter de ayuda existente o de nueva ayuda de una medida estatal no puede depender de una apreciación subjetiva de la Comisión y debe determinarse con independencia de cualquier práctica administrativa anterior de la Comisión.
De todo ello se deduce que, en sí misma, la mera comprobación de que la política en materia de ayudas estatales ha evolucionado no puede bastar para constituir una «evolución del mercado común» en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, desde el momento en que el propio concepto objetivo de ayuda estatal que se desprende del artículo 87 CE no ha sido modificado.
(véanse los apartados 173 a 175 y 186)
5. El artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, que dispone que por «ayuda existente» se entenderá «la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo», se refiere en particular a las medidas de ayuda que han sido objeto de una decisión de la Comisión que las declaraba compatibles con el mercado común, decisión que es necesariamente explícita. En efecto, la Comisión debe pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas de que se trate a la vista de los requisitos que establece el artículo 87 CE y, con arreglo al artículo 253 CE, debe motivar su decisión a este respecto.
Además, cuando se alega que unas medidas individuales de ayuda se han otorgado en aplicación de un régimen previamente autorizado, la Comisión debe determinar, antes de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si tales medidas están o no basadas en el régimen de que se trate y, en caso afirmativo, si cumplen los requisitos establecidos en la decisión por la que se aprobó dicho régimen. La Comisión únicamente podrá considerar nuevas ayudas las medidas controvertidas cuando la conclusión de dicho examen sea negativa. En cambio, en caso de conclusión positiva, la Comisión deberá tratar dichas medidas como ayudas existentes, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartados 1 y 2. A fin de permitir determinar si las medidas individuales de ayuda cumplen o no los requisitos establecidos en la decisión por la que se aprobó el régimen de que se trate, dicha decisión aprobatoria debe ser necesariamente explícita.
(véanse los apartados 194 a 197)
6. La Comisión está vinculada por las directrices y las comunicaciones que adopta en materia de control de las ayudas de Estado, en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado.
Como las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 1998 disponen que la Comisión debe evaluar la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común a tenor de esas Directrices y a partir del momento en que fueron adoptadas, salvo en lo que respecta a los proyectos de ayudas notificados antes de la comunicación a los Estados miembros de dichas Directrices y con respecto a los cuales la Comisión aún no haya adoptado una decisión definitiva, la aplicación de tales Directrices por parte de la Comisión en unas decisiones en las que se declara la ilegalidad y la incompatibilidad con el mercado común de unos regímenes generales de ayudas que se aplicaron, sin haber sido notificados, antes de que se adoptasen las Directrices no puede considerarse una violación del principio de seguridad jurídica.
En cualquier caso, suponiendo que pudiera considerarse que la aplicación de dichas Directrices constituyó una irregularidad, dicha irregularidad sólo implicaría la ilegalidad de las decisiones controvertidas y, por tanto, la anulación de éstas en la medida en que hubiera podido influir en el contenido de dichas decisiones. En efecto, si se demostrara que, sin dicha irregularidad, la Comisión habría llegado a un resultado idéntico, en la medida en que el vicio en cuestión no podía, en ningún caso, influir en el contenido de las decisiones impugnadas, no habría lugar a la anulación de éstas.
(véanse los apartados 214 a 220)
7. La Comisión disfruta de una amplia facultad de apreciación en cuanto a la aplicación de artículo 87 CE, apartado 3, facultad cuyo ejercicio implica complejas evaluaciones de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario. El control jurisdiccional del ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a la comprobación de que se han respetado las normas de procedimiento y de motivación y al control de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta y de la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de poder.
(véase el apartado 223)
8. Las ayudas de funcionamiento tienen por objeto liberar a la empresa de costes que normalmente hubiera debido soportar en su gestión corriente o en sus actividades normales. Unos regímenes fiscales que liberan parcialmente del impuesto sobre los beneficios a las empresas beneficiarias de dichos regímenes presentan el carácter de ayudas de funcionamiento, y no el de ayudas a la inversión o al empleo, aunque el acceso a dichos regímenes esté supeditado a las obligaciones de realizar una inversión mínima y de generar un mínimo de puestos de trabajo, desde el momento en que las exenciones fiscales controvertidas se calculan tomando como base los beneficios obtenidos por las empresas beneficiarias, y no en función del importe de las inversiones realizadas o del número de puestos de trabajo creados.
(véanse los apartados 226 a 229)
9. Como la violación del derecho de defensa constituye una ilegalidad intrínsecamente subjetiva, en un recurso de anulación contra una decisión de la Comisión dirigida a un Estado miembro por la que se declaran ilegales e incompatibles con el mercado común unas medidas de ayuda, únicamente dicho Estado miembro puede invocar la violación de su derecho de defensa.
(véanse los apartados 238 y 239)
10. En los procedimientos de examen de los proyectos de ayudas por parte de la Comisión, el principio del respeto del derecho de defensa exige que se ofrezca al Estado miembro interesado la oportunidad de expresar oportunamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por terceros interesados con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, y en las que la Comisión pretende basar su decisión, y que la Comisión no pueda utilizar tales observaciones en su decisión contra el Estado miembro, en la medida en que no se haya ofrecido a dicho Estado la oportunidad de comentarlas. No obstante, para que tal violación del derecho de defensa entrañe una anulación, es preciso que, de no haber existido esa irregularidad, el procedimiento hubiera podido desembocar en un resultado diferente.
No puede constituir una irregularidad de esta índole el hecho de que la Comisión no haya tenido en cuenta las observaciones de un Estado miembro en las que éste replicaba a la solicitud de un tercero interesado de que se recuperasen las ayudas indebidamente percibidas, dado que dicha decisión no se basa en la reivindicación mencionada en tales observaciones y la orden de recuperación de las ayudas es una consecuencia lógica, necesaria y exclusiva de la demostración de la ilegalidad de las ayudas controvertidas y de su incompatibilidad con el mercado común a la que había procedido previamente la Comisión.
(véanse los apartados 241 a 244)
11. Aunque hasta la adopción del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, la Comisión no estaba sometida a plazos específicos para el examen de las medidas de ayuda, debía sin embargo velar por no retrasar indefinidamente el ejercicio de sus competencias, a fin de respetar la exigencia fundamental de seguridad jurídica.
En efecto, en la medida en que dispone de una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda estatal con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado en materia de ayudas estatales, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias que señalen la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común. De ello se deduce que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de las medidas estatales que son objeto de una denuncia. Para apreciar si la duración del examen de la denuncia resulta razonable es preciso tener en cuenta las circunstancias propias de cada caso y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión y la complejidad del asunto.
El período de seis años y medio transcurrido entre el momento en que la Comisión tuvo conocimiento de unos regímenes de ayudas y la incoación del procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, no constituye, dado el contexto de dichos regímenes, un período de una duración irrazonable que vicie el procedimiento de examen preliminar de violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, habida cuenta de que, por una parte, las medidas controvertidas exigían que la Comisión procediera a un detallado análisis de la legislación nacional y a un trabajo considerable de recogida de datos y de análisis, tanto del sistema fiscal del Estado miembro en cuestión como de los sistemas de autonomía fiscal vigentes en otros Estados miembros y, por otra parte, la duración de dicho procedimiento es imputable en buena medida a las autoridades nacionales, las cuales, tras omitir notificar los regímenes controvertidos, se negaron además a aportar a la Comisión las informaciones oportunas, y teniendo en cuenta además que, durante este período, la Comisión pudo considerar, dentro de su margen de apreciación en materia de ayudas estatales, que procedía examinar con más rapidez otros procedimientos relativos a unas medidas ciertamente diferentes, pero establecidas por las mismas autoridades y que podían plantear una problemática jurídica similar.
(véanse los apartados 259 a 277)
12. Sólo cabe invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda si dicha ayuda fue concedida respetando el procedimiento establecido en el artículo 88 CE. Se considera, en efecto, que toda autoridad regional y todo agente económico diligentes están normalmente en condiciones de verificar si se ha respetado tal procedimiento. Como el artículo 88 CE no establece una distinción entre regímenes de ayudas y ayudas individuales, estos principios resultan igualmente aplicables a los regímenes de ayudas.
No obstante, no cabe excluir la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal, por no haber sido notificada, invoquen circunstancias excepcionales que puedan justificar su confianza legítima en la regularidad de dicha ayuda, con objeto de oponerse a la devolución de la misma.
(véanse los apartados 278 a 282)
13. No constituye una circunstancia excepcional que pueda justificar algún tipo de confianza legítima en la regularidad de unas ayudas concedidas sin notificación previa la falta de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de un aviso específico, conforme a lo dispuesto en la Comunicación de 1983 sobre las ayudas ilegales, que advierta a los beneficiarios de las ayudas de que éstas se han concedido ilegalmente, es decir, sin que la Comisión haya llegado a una decisión definitiva acerca de su compatibilidad con el mercado común.
Toda interpretación diferente supone atribuir a esta Comunicación un alcance contrario al artículo 88 CE, apartado 3.
En efecto, la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las directrices, pero sólo en la medida en que tales actos contengan normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir dicha institución y no se aparten de las normas del Tratado.
Pues bien, la precariedad de las ayudas concedidas ilegalmente se deriva del efecto útil de la obligación de notificación establecida por el artículo 88 CE, apartado 3, y no depende de que se publique o no en el Diario Oficial el aviso previsto en dicha Comunicación. En particular, el mero hecho que la Comisión no publique dicho aviso no puede impedir la recuperación de las ayudas concedidas ilegalmente, so pena de menoscabar el sistema de control de las ayudas estatales que ha establecido el Tratado.
(véanse los apartados 305 a 308)
14. Si bien el principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en el mantenimiento de una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias. Dicho principio resulta claramente aplicable en el marco de la política de la competencia, que se caracteriza por una amplia facultad de apreciación de la Comisión. Éste es el caso en lo que respecta a la cuestión de determinar si concurren los requisitos para renunciar a la recuperación de las ayudas concedidas ilegalmente, debido a la existencia de circunstancias excepcionales. Así, las decisiones relativas a otros asuntos en esta materia presentan un carácter meramente indicativo y no pueden justificar una confianza legítima, dado que las circunstancias son específicas de cada asunto.
(véanse los apartados 310 a 312)
15. En los procedimientos de control de las ayudas estatales, los interesados, en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda.
(véase el apartado 332)
16. En sí misma, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, no produce ningún efecto irreversible en cuanto a la legalidad de las medidas a las que se refiere. En efecto, es únicamente la decisión definitiva la que, al calificar definitivamente de ayudas dichas medidas, produce el efecto de establecer su ilegalidad.
(véase el apartado 349)