Målen T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava m.fl.
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Statligt stöd – Skatteförmåner som beviljats av en regional enhet i en medlemsstat – Skattebefrielser – Beslut vari det förklaras att stödordningarna är oförenliga med den gemensamma marknaden och att utbetalade stöd ska återkrävas – Nytt eller befintligt stöd – Driftstöd – Principen om skydd för berättigade förväntningar – Rättssäkerhetsprincipen – Beslut att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 88.2 EG – Anledning saknas att döma i saken”
Sammanfattning av domen
1. Förfarande – Intervention – Upptagande till sakprövning – Omprövning efter ett tidigare beslut där ansökan om intervention ansågs tillåten
(Domstolens stadga, artikel 40.2)
2. Förfarande – Intervention – Berörda personer – Intresseorganisation som har till syfte att skydda sina medlemmars intressen – Rätt att intervenera i mål där frågor av principiellt intresse uppkommer som kan påverka medlemmarna
(Domstolens stadga, artiklarna 40.2 och 53.1)
3. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Kvalificering som befintligt stöd – Kriterier – Åtgärd som inte utgjorde statligt stöd då den trädde i kraft
(Artiklarna 87 EG och 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 b, v)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Kvalificering som befintligt stöd – Kriterier – Utvecklingen av den gemensamma marknaden
(Artiklarna 87 EG och 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 b, v)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Kvalificering som befintligt stöd – Kriterier – Allmän stödordning som godkänts av kommissionen
(Artiklarna 87 EG, 88 EG och 253 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 b, ii)
6. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden
(Artiklarna 87 EG och 88 EG; kommissionens meddelande 98/C 74/06)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning
(Artikel 87.3 EG)
8. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som omfattas av undantaget i artikel 87.3 c EG – Driftstöd – Omfattas inte
(Artikel 87.3 c EG)
9. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Åsidosättande av rätten till försvar
(Artikel 230 EG)
10. Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar – Tillämplighet under administrativa förfaranden som inletts av kommissionen – Granskningsförfarandet avseende planerat statligt stöd – Räckvidd
(Artikel 88.2 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 6.1)
11. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens granskning – Granskningsförfarande innan förordning nr 659/1999 trädde i kraft – Särskild tidsfrist för granskningen saknas – Gräns – Iakttagande av de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen – Skyldighet att avsluta den preliminära granskningen till följd av ett klagomål inom en rimlig tidsfrist
(Artikel 88 EG; rådets förordning nr 659/1999)
12. Stöd som ges av en medlemsstat – Återvinning av ett rättsstridigt stöd – Stöd som har beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 88 EG – Eventuella berättigade förväntningar hos dem som åtnjuter stödet – Skydd – Villkor och gränser
(Artikel 88.2 första stycket EG)
13. Stöd som ges av en medlemsstat – Återvinning av ett rättsstridigt stöd – Stöd som har beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 88 EG – Eventuella berättigade förväntningar hos dem som åtnjuter stödet – Skydd – Villkor och gränser – Exceptionella omständigheter
(Artikel 88 EG; kommissionens meddelande 83/C 318/03)
14. Gemenskapsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Gränser
(Artikel 88.2 första stycket EG)
15. Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – De berördas rätt att yttra sig
(Artikel 88.2 EG, rådets förordning nr 659/1999, artikel 6.1)
16. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande – Verkningar
(Artikel 88.2 EG)
1. Den omständigheten att förstainstansrätten genom ett tidigare beslut beviljat en ansökan om att få intervenera till stöd för en parts yrkanden hindrar inte att det i domen görs en ny prövning av om interventionen ska tillåtas.
2. En vid tolkning av intresseorganisationers, som har till syfte att skydda sina medlemmar, rätt att intervenera i mål där frågor av principiellt intresse uppkommer som kan påverka medlemmarna syftar till att underlätta bedömningen av sammanhanget i målet och på samma gång undvika en stor mängd enskilda interventioner som skulle äventyra effektiviteten och förfarandets korrekta förlopp.
En tvärsektoriell branschorganisation med syftet att bland annat företräda de företag som är medlemmar samt tillvarata deras intressen, medlemmar av vilka några beviljats stöd enligt de aktuella skattebestämmelserna och som dessutom deltagit i det administrativa förfarande som ledde till att de angripna besluten antogs, har ett berättigat intresse av att intervenera inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut i vilket det slås fast att system för skattebefrielse är olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden och i vilka det föreskrivs att utbetalda stöd ska återkrävas.
(se punkterna 97–104)
3. Genom EG‑fördraget inrättades olika förfaranden beroende på om ett stöd är befintligt eller nytt. Medan nytt stöd enligt artikel 88.3 EG ska anmälas i förväg till kommissionen och inte kan genomföras förrän detta förfarande har lett till ett slutgiltigt beslut, kan befintligt stöd enligt artikel 88.1 EG genomföras om kommissionen inte har fastslagit att det är oförenligt med den gemensamma marknaden. Befintligt stöd kan således i förekommande fall endast förklaras oförenligt med den gemensamma marknaden genom ett beslut som har verkningar för framtiden.
Det framgår av artikel 1 b v i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG att särskilt ”stöd … är att betrakta som befintligt stöd, eftersom det kan fastställas att det inte utgjorde något stöd när det infördes men senare blev ett stöd på grund av utvecklingen av den gemensamma marknaden, utan att medlemsstaten företagit någon ändring”.
Angående kontroll av statligt stöd enligt fördraget och förordning nr 59/1999 kan det inte anses att kommissionen, för att kvalificera en åtgärd som befintligt stöd, genom ett underförstått beslut kan anta ståndpunkten att en bestämd stödåtgärd som inte har anmälts inte utgjorde statligt stöd då den trädde i kraft.
Enbart den omständigheten att en institution inte låter höra av sig kan nämligen inte medföra bindande rättsverkningar som kan påverka en enskilds intressen, förutom när denna följd uttryckligen föreskrivs i en gemenskapsrättslig bestämmelse. Gemenskapsrätten föreskriver i vissa särskilda fall att den omständigheten att en institution inte har låtit höra av sig ska jämställas med ett beslut där institutionen har anmodats att ta ställning och den inte har uttalat sig inom en viss tidsfrist. I avsaknad av sådana uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett beslut ska anses ha fattats och som anger vad beslutet ska anses innehålla, kan en institutions passivitet inte jämställas med ett beslut, eftersom det rättsmedelssystem som inrättats genom fördraget annars skulle ifrågasättas.
I bestämmelserna om statligt stöd föreskrivs emellertid inte att kommissionens tystnad ska förstås som ett underförstått beslut om att något statligt stöd inte föreligger, särskilt när åtgärderna inte har anmälts till kommissionen. Kommissionen är nämligen exklusivt behörig att fastställa att ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden, och vad gäller statligt stöd är kommissionen skyldig att efter den preliminära granskningen besluta att den statliga åtgärden i fråga inte utgör stöd eller att åtgärden visserligen utgör stöd men att detta är förenligt med den gemensamma marknaden, eller också är den skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG. Ett sådant beslut kan inte anses vara underförstått och följa av att kommissionen inte har hört av sig under en viss tid.
Enbart den omständigheten att kommissionen under en relativt lång tidsperiod inte inlett något formellt granskningsförfarande angående en viss statlig åtgärd medför inte i sig att den åtgärden därigenom, för det fall den skulle anses utgöra stöd, ska anses utgöra befintligt sådant. Den osäkerhet som kan ha rått i detta avseende kan på sin höjd ha gett upphov till sådana berättigade förväntningar hos mottagarna av stödet som förhindrar att tidigare utbetalt stöd återkrävs.
(se punkterna 133, 134 och 148–153)
4. Begreppet ”utvecklingen av den gemensamma marknaden” i artikel 1 b v i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG, kan förstås som en ändring av det ekonomiska och rättsliga sammanhanget inom den sektor som berörs av den ifrågavarande åtgärden. Med en sådan ändring avses bland annat en ändring som är följden av liberaliseringen av en marknad som inledningsvis inte var öppen för konkurrens. Detta begrepp avser däremot inte det fallet att kommissionen ändrar sin bedömning enbart på grund av en mera rigorös tillämpning av fördragets bestämmelser om statligt stöd. Med hänsyn till detta kan inte frågan huruvida en statlig åtgärd ska anses vara befintligt eller nytt stöd göras beroende av kommissionens subjektiva bedömning, och den ska bedömas oberoende av kommissionens tidigare administrativa praxis.
Härav följer att enbart konstaterandet att politiken för statligt stöd har utvecklats inte i sig är tillräckligt för att utgöra en ”utveckling av den gemensamma marknaden” i den mening som avses i artikel 1 b v i förordning nr 659/1999, eftersom det objektiva statsstödsbegreppet, vilket följer av artikel 87 EG, inte har ändrats.
(se punkterna 173–175 och 186)
5. I artikel 1 b ii i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG föreskrivs att med befintligt stöd avses ”godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet”, vilket bland annat avser stödordningar som varit föremål för ett kommissionsbeslut om att de är förenliga med den gemensamma marknaden. Ett sådant beslut är med nödvändighet uttryckligt. Kommissionen är nämligen skyldig att avgöra frågan huruvida de aktuella stödordningarna är förenliga med den gemensamma marknaden mot bakgrund av de villkor som anges i artikel 87 EG. Ett sådant beslut måste enligt artikel 253 EG vara motiverat.
När det görs gällande att individuella åtgärder har beviljats med tillämpning av ett tidigare godkänt stödprogram, ska kommissionen dessutom innan den inleder ett förfarande enligt artikel 88.2 EG kontrollera huruvida stödet omfattas av det aktuella stödprogrammet och, om så är fallet, huruvida det uppfyller de villkor som fastställts i beslutet om godkännande av programmet. Det är endast om denna prövning resulterar i ett nekande svar som kommissionen kan betrakta de aktuella åtgärderna som nytt stöd. Om prövningen däremot resulterar i ett jakande svar ska kommissionen behandla åtgärderna som befintligt stöd enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 88.1 EG och 88.2 EG. För att det ska vara möjligt att avgöra huruvida de individuella åtgärderna uppfyller de krav som angetts i beslutet om godkännande av den aktuella stödordningen är det nödvändigt att detta beslut är uttryckligt.
(se punkterna 194–197)
6. Kommissionen är bunden av de riktlinjer och meddelanden som den antar beträffande kontroll av statligt stöd i den mån som de inte avviker från reglerna i fördraget.
Eftersom det i 1998 års riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål föreskrivs att kommissionen ska bedöma regionalstödens förenlighet med den gemensamma marknaden på grundval av dessa riktlinjer så snart de antagits, med undantag för stödförslag som har anmälts innan dessa riktlinjer har meddelats medlemsstaterna och för vilka det ännu inte fattats ett slutligt beslut, utgör kommissionens tillämpning av nämnda riktlinjer i beslut där allmänna stödordningar – vilka genomfördes utan att de anmälts innan beslutet antogs – förklaras vara olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden, inte ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
Det ska under alla omständigheter erinras om att även om det antogs att tillämpningen av nämnda riktlinjer skulle innebära en oegentlighet, medför detta att de angripna slutliga besluten är rättsstridiga och därmed ska ogiltigförklaras endast om oegentligheten kan ha påverkat innehållet i besluten. Om det visas att kommissionen utan denna oegentlighet skulle ha kommit fram till samma sak eftersom oegentligheten i vilket fall som helst inte kunde påverka innehållet i de angripna besluten, är det inte nödvändigt att ogiltigförklara dessa.
(se punkterna 214–220)
7. Kommissionen har med avseende på artikel 87.3 EG en långtgående befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar som ska ske med hänsyn till gemenskapen som helhet. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att det inte förekommit felaktig rättstillämpning, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk.
8. Driftstöd syftar till att befria ett företag från kostnader som detta normalt borde ha burit inom ramen för den löpande driften eller dess normala verksamhet. De skattesystem vilka delvis befriar företag från skatt på vinst har karaktären av driftstöd och inte karaktär av investeringsstöd eller stöd för skapande av arbetstillfällen, trots att detta stöd är underordnat skyldigheten att göra ett minsta belopp för investering och att skapa ett visst antal arbetstillfällen, eftersom befrielsen från bolagsskatt ska beräknas med utgångspunkt från de stödmottagande företagens resultat och inte i förhållande till realiserade investeringar eller antalet skapade arbetstillfällen.
(se punkterna 226–229)
9. Åsidosättande av rätten till försvar är en rättsstridighet som till sin natur hänför sig till den enskilde, och en medlemsstat kan därför inte göra gällande att dess rätt till försvar har åsidosatts inom ramen för en talan om ogiltighet som riktar sig mot ett beslut av kommissionen, i vilket det fastslås att en stödåtgärd är olaglig och oförenlig med den gemensamma marknaden, och som riktar sig till denna medlemsstat.
(se punkterna 238 och 239)
10. Inom ramen för kommissionens granskningsförfarande av statligt stöd krävs det enligt principen om rätten till försvar att medlemsstaten i fråga ges tillfälle att på lämpligt sätt yttra sig beträffande de synpunkter som har framförts av berörd tredje part enligt artikel 88.2 EG och på vilka kommissionen avser att grunda sitt beslut samt att kommissionen, om medlemsstaten inte har beretts tillfälle att yttra sig över dessa synpunkter inte kan lägga dem till grund för sitt beslut rörande denna medlemsstat. För att en sådan kränkning ska leda till en ogiltigförklaring krävs emellertid att förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat om denna oegentlighet inte hade förelegat.
Den omständigheten att kommissionen inte beaktat en medlemsstats synpunkter som utgjorde ett svar på en begäran som härrör från en tredje part om att olagligt stöd ska återkrävas kan inte utgöra en sådan oegentlighet, eftersom det nämnda beslutet inte grundar sig på ovannämnda begäran och föreläggandet att återkräva stödet är den enda och nödvändiga logiska följden av att kommissionen tidigare konstaterat att det rörde sig om olagligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden.
(se punkterna 241–244)
11. Även om det fram till och med att förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG trädde i kraft inte fanns någon föreskriven frist inom vilken kommissionen var tvungen att agera för att granska åtgärder om statligt stöd hade den emellertid inte rätt att dröja hur länge som helst med utövandet av sina befogenheter mot bakgrund av det grundläggande kravet på rättssäkerhet.
Med hänsyn till att kommissionen är ensam behörig att bedöma om ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden är den nämligen, mot bakgrund av intresset av en korrekt tillämpning av fördragets grundläggande bestämmelser om statligt stöd, skyldig att göra en omsorgsfull och opartisk undersökning av ett klagomål avseende förekomsten av ett stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden. Härav följer att kommissionen inte får låta den preliminära granskningen av de statliga åtgärder som har varit föremål för ett klagomål pågå hur länge som helst. Frågan huruvida prövningen av ett klagomål har pågått under rimlig tid ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt sammanhanget, de olika leden i det administrativa förfarandet som kommissionen ska gå igenom och ärendets komplexitet.
En period på sex och ett halvt år mellan den tidpunkt då kommissionen fick kännedom om stödordningarna och då den inledde det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG utgör inte, med hänsyn till det sammanhang som stödordningarna befinner sig i, en orimlig försening av den preliminära granskning som skulle utgöra ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltningssed, om det var nödvändigt för kommissionen att göra en ingående bedömning av den nationella lagstiftningen samt ett avsevärt insamlings- och analysarbete av såväl den berörda medlemsstatens skattesystem som de system för självstyre i skattemässigt hänseende som gällde i andra medlemsstater och tiden som den preliminära granskningen tagit i anspråk till stor del kan läggas de nationella myndigheterna, vilka inte har anmält de aktuella stödordningarna och inte gett kommissionen de upplysningar som behövdes, till last. Vidare kunde kommissionen under denna period, inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller statligt stöd, anse sig behöva behandla andra förfaranden avseende åtgärder som visserligen är annorlunda men vilka antagits av samma myndigheter och vilka kan antas väcka samma rättsliga frågeställningar.
(se punkterna 259–277)
12. Berättigade förväntningar på att ett stöd är rättsenligt kan endast göras gällande om stödet har beviljats i enlighet med förfarandet i artikel 88 EG. En omdömesgill regional myndighet och en omdömesgill näringsidkare bör nämligen normalt kunna förvissa sig om att detta förfarande har följts. Dessutom är dessa principer tillämpliga även i fall som gäller stödordningar, eftersom det i artikel 88 EG inte görs någon skillnad mellan stödordningar och individuellt stöd.
Det är emellertid inte uteslutet att mottagare av stöd som är olagligt på grund av att det inte har anmälts såsom grund för att det inte ska återkrävas kan göra gällande att exceptionella omständigheter medförde att de fick berättigade förväntningar på att stödet skulle vara rättsenligt.
(se punkterna 278-282)
13. Den omständigheten att någon särskild underrättelse inte har publicerats i Europeiska unionens officiella tidning för att uppmärksamma mottagarna av ett olagligt stöd, det vill säga utan att kommissionen har fattat ett slutligt beslut angående frågan huruvida det är förenligt med den gemensamma marknaden, som föreskrivs i kommissionens meddelande om olagligt stöd från 1983, utgör inte en sådan exceptionell omständighet som medför berättigade förväntningar på att det olagligt beviljade stödet ska vara rättsenligt.
Alla övriga tolkningar medför att detta meddelande ges en innebörd som strider mot artikel 88.3 EG.
Även om kommissionen kan fastställa vägledande regler för hur den ska utöva sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom sådana rättsakter som riktlinjer så är detta nämligen under förutsättning att dessa rättsakter innehåller bestämmelser om den inriktning som institutionen avser att följa och att de inte avviker från normerna i fördraget.
Den risk som är förknippad med olagligt stöd framgår nämligen av den ändamålsenliga verkan med anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 EG och den är inte beroende av huruvida den underrättelse som föreskrivs i detta meddelande har publicerats i Europeiska unionens officiella tidning eller ej. Det ska särskilt anmärkas att det inte är omöjligt att återkräva olagligt stöd enbart på grund av att kommissionen inte har publicerat en sådan underrättelse. Om så var fallet skulle det inverka menligt på det system med kontroll av statligt stöd som inrättats genom fördraget.
(se punkterna 305–308)
14. Principen om skydd för berättigade förväntningar hör visserligen till gemenskapens grundläggande principer, men en näringsidkare kan inte med fog ha berättigade förväntningar på att en rådande situation ska bestå, när denna kan ändras av gemenskapsinstitutionerna inom ramen för deras skönsmässiga bedömning. Denna princip tillämpas tydligt inom ramen för konkurrenspolitiken, som kännetecknas av att kommissionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Detta är fallet när det gäller frågan huruvida villkoren för att det ska vara möjligt att avstå från återkrav av olagligt stöd på grund av exceptionella omständigheter är uppfyllda. Beslut i andra ärenden på området är således enbart vägledande och kan inte ge upphov till berättigade förväntningar, eftersom omständigheterna skiljer sig åt i varje ärende.
(se punkterna 310–312)
15. Parterna, i den mening som avses i artikel 88.2 EG, kan inom ramen för ett förfarande för granskning av statligt stöd inte göra anspråk på ett sådant kontradiktoriskt förfarande med kommissionen som det som har inletts i förhållande till den medlemsstat som har beviljat stödet.
(se punkt 332)
16. Beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG har inte i sig någon oåterkallelig verkan vad avser lagenligheten av de åtgärder som beslutet gäller. Det är nämligen endast det slutgiltiga beslutet, i vilket kommissionen slog fast att åtgärderna var att anse som stöd, som fastställer att åtgärderna är olagliga.
(se punkt 349)