Sagerne T-30/01 – T-32/01 og T-86/02 – T-88/02
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava m.fl.
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
»Statsstøtte – skattefordele tildelt af en lokal myndighed i en medlemsstat – skattefritagelser – beslutninger, der erklærer støtteordningerne uforenelige med fællesmarkedet, og som pålægger tilbagesøgning af tildelt støtte – kvalificering som ny eller eksisterende støtte – driftsstøtte – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhedsprincippet – beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF – ufornødent at træffe afgørelse«
Sammendrag af dom
1. Retspleje – intervention – formaliteten – fornyet undersøgelse efter en tidligere kendelse om, at interventionen kan admitteres
(Statutten for Domstolen, art. 40, andet afsnit)
2. Retspleje – intervention – personer med berettiget interesse – repræsentativ sammenslutning, der har til formål at varetage medlemmernes interesser – formaliteten i sager om principielle spørgsmål, der kan have betydning for medlemmerne
(Statutten for Domstolen, art. 40, andet afsnit, og art. 53, første afsnit)
3. Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – kriterier – foranstaltning, som ikke ansås for at udgøre støtte, da den blev indført
[Art. 87 EF og 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra b), nr. v)]
4. Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – kriterier – udviklingen på fællesmarkedet
[Art. 87 EF og 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra b), nr. v)]
5. Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – kriterier – generel støtteordning godkendt af Kommissionen
[Art. 87 EF, 88 EF og 253 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra b), nr. ii)]
6. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet
(Art. 87 EF og 88 EF; Kommissionens meddelelse 98/C 74/06)
7. Statsstøtte – forbud – undtagelser – Kommissionens skøn
(Art. 87, stk. 3, EF)
8. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan være omfattet af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), EF – driftsstøtte – ikke omfattet
[Art. 87, stk. 3, litra c), EF]
9. Annullationssøgsmål – anbringender – tilsidesættelse af retten til forsvar
(Art. 230 EF)
10. Fællesskabsret – principper – ret til forsvar – anvendelse på administrative procedurer iværksat af Kommissionen – undersøgelse af støtteprojekter – rækkevidde
(Art. 88, stk. 2, EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 6, stk. 1)
11. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – undersøgelsesprocedure forud for vedtagelsen af forordning nr. 659/1999 – ikke underlagt bestemte tidsfrister – begrænsning – overholdelse af kravene om retssikkerhed – forpligtelse til at afslutte den indledende undersøgelse, indledt efter indbringelsen af en klage, inden for en rimelig frist
(Art. 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999)
12. Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte ydet i strid med procedurereglerne i artikel 88 EF – støttemodtagernes eventuelle berettigede forventning – beskyttelse – betingelser og grænser
(Art. 88, stk. 2, første afsnit, EF)
13. Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte ydet i strid med procedurereglerne i artikel 88 EF – støttemodtagernes eventuelle berettigede forventning – beskyttelse – betingelser og grænser – usædvanlige omstændigheder
(Art. 88 EF; Kommissionens meddelelse 83/C 318/03)
14. Fællesskabsret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – grænser
(Art. 88, stk. 2, første afsnit, EF)
15. Statsstøtte – administrativ procedure – de berørte personers ret til at blive hørt
(Art. 88, stk. 2, EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 6, stk. 1)
16. Statsstøtte – kommissionsbeslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende en statslig foranstaltning – retsvirkninger
(Art. 88, stk. 2, EF)
1. Den omstændighed, at Retten ved en tidligere afsagt kendelse har givet en person adgang til at intervenere til støtte for en parts påstande, er ikke til hinder for, at der foretages en fornyet undersøgelse af, om interventionen kan admitteres.
(jf. præmis 95)
2. Den vide fortolkning af sammenslutningers ret til at intervenere, hvis formål er at varetage deres medlemmers interesser i sager om principielle spørgsmål, der kan have betydning for medlemmerne, beror på et ønske om at forbedre mulighederne for at bedømme den sammenhæng, sagerne indgår i, således at det samtidig undgås, at en lang række individuelle personer eller virksomheder intervenerer, hvilket vil kunne hindre, at sagen afvikles på hensigtsmæssig måde.
En tværgående brancheorganisation, der bl.a. har til formål at repræsentere og forsvare erhvervsdrivende, hvoraf nogle er faktiske modtagere af støtte i henhold til de pågældende skatteordninger, og i øvrigt har deltaget i den administrative procedure, som ledte til vedtagelsen af de pågældende beslutninger, har en berettiget interesse i at intervenere i annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af Kommissionens beslutninger, hvorved skattefritagelsesordninger erklæres ulovlige, og hvori der kræves tilbagesøgning af den i denne forbindelse tildelte støtte.
(jf. præmis 97-104)
3. Efter traktaten gælder der forskellige fremgangsmåder alt efter, om der er tale om eksisterende eller ny støtte. Mens ny støtte i henhold til artikel 88, stk. 3, EF på forhånd skal anmeldes til Kommissionen og ikke kan gennemføres, før fremgangsmåden har ført til en endelig beslutning, kan eksisterende støtte i medfør af artikel 88, stk. 1, EF løbende gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået, at den er uforenelig med fællesmarkedet. Eksisterende støtte kan således i givet fald kun være genstand for en beslutning om, at støtten ikke er forenelig med fællesmarkedet, der har virkning for fremtiden.
Det fremgår af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF, at støtte »anses for eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer«.
Det kan ikke som led i den kontrol med statsstøtte, der således er fastlagt ved traktaten og forordning nr. 659/1999, tiltrædes, at Kommissionen ved en stiltiende beslutning kan indtage et standpunkt om, at en bestemt foranstaltning, som ikke har været genstand for en anmeldelse, ikke udgjorde en statsstøtte, da den blev indført.
En institutions tavshed alene kan ikke skabe bindende retsvirkninger, som kan påvirke en borgers interesser, medmindre denne konsekvens udtrykkeligt er fastsat i en fællesskabsretlig bestemmelse. Fællesskabsretten fastsætter i visse særlige tilfælde, at en institutions tavshed kan sidestilles med en beslutning, når den pågældende institution er blevet opfordret til at tage stilling og ikke har gjort dette inden for en bestemt frist. Når der ikke findes en sådan udtrykkelig bestemmelse, som fastsætter en frist, efter hvis udløb der antages at være truffet en stiltiende beslutning, og som fastlægger indholdet af denne beslutning, kan en institutions passivitet ikke sidestilles med en beslutning, da traktatens søgsmålsordning ellers ville blive bragt i fare.
De bestemmelser, som finder anvendelse på statsstøtte, fastsætter ikke, at Kommissionens tavshed skal sidestilles med en stiltiende beslutning om, at der ikke foreligger støtte, navnlig da de omhandlede foranstaltninger ikke blev anmeldt til den. Kommissionen, der er enekompetent med hensyn til konstatering af en støttes eventuelle uforenelighed med fællesmarkedet, er nemlig ved afslutningen af den indledende fase af undersøgelsen af en statsforanstaltning forpligtet til at vedtage en beslutning rettet til den pågældende medlemsstat, der enten konstaterer, at der ikke foreligger støtte, at der foreligger støtte, der er forenelig med fællesmarkedet, eller at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF skal indledes. En sådan beslutning kan ikke være stiltiende og et resultat af Kommissionens tavshed.
Den omstændighed alene, at Kommissionen i en forholdsvis lang periode ikke indledte den formelle procedure om undersøgelse af en bestemt statsforanstaltning, kan ikke i sig selv give denne foranstaltning objektiv karakter af eksisterende støtte, såfremt der er tale om støtte. Den usikkerhed, der kan have foreligget i denne forbindelse, kan i hvert fald højst have medført en berettiget forventning hos støttemodtagerne om, at de ikke skulle tilbagebetale den støtte, der var blevet udbetalt tidligere.
(jf. præmis 133, 134 og 148-153)
4. Begrebet »udviklingen på fællesmarkedet«, som fremgår af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF, kan forstås som en ændring af den økonomiske og retlige kontekst i den sektor, der berøres af den pågældende foranstaltning. En sådan ændring kan navnlig være et resultat af liberaliseringen af et marked, som oprindeligt var lukket for konkurrence. Dette begreb omhandler derimod ikke den situation, hvor Kommissionen ændrer sin vurdering alene på grundlag af en strengere anvendelse af traktatens regler om statsstøtte. I denne forbindelse afhænger en statsstøttes karakter af eksisterende eller ny støtte ikke af Kommissionens subjektive bedømmelse og skal fastlægges uafhængigt af enhver tidligere administrativ praksis.
Heraf følger, at en konstatering af en udvikling af statsstøttepolitikken alene ikke i sig selv er tilstrækkelig til at udgøre en »udvikling af fællesmarkedet« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. v), i forordning nr. 659/1999, eftersom det objektive statsstøttebegreb, der følger af artikel 87 EF, ikke selv er ændret.
(jf. præmis 173-175 og 186)
5. Artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF, som bestemmer, at eksisterende støtte er »godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet«, omhandler navnlig de støtteforanstaltninger, der har været genstand for en kommissionsbeslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet, en beslutning, som nødvendigvis er udtrykkelig. Kommissionen skal nemlig udtale sig om de omhandlede foranstaltningers overensstemmelse med betingelserne i artikel 87 EF og i henhold til artikel 253 EF begrunde en sådan beslutning på dette punkt.
Når det desuden hævdes, at individuelle foranstaltninger tildeles i henhold til en ordning, der på forhånd var godkendt af Kommissionen, skal Kommissionen, inden den indleder proceduren i artikel 88, stk. 2, EF, fastslå, hvorvidt disse foranstaltninger er omfattet af den omhandlede ordning, og i givet fald om de opfylder betingelserne i beslutningen om godkendelse heraf. Det er kun i tilfælde af et negativt udfald ved udløbet af undersøgelsen, at Kommissionen kan anse de omhandlede foranstaltninger for ny støtte. Derimod skal Kommissionen, i tilfælde af et positivt udfald, behandle foranstaltningerne som eksisterende støtte efter proceduren i artikel 88, stk. 1 og 2, EF. For at kunne fastslå, om de individuelle foranstaltninger opfylder betingelserne i beslutningen om godkendelse af den omhandlede ordning, skal denne godkendelsesbeslutning nødvendigvis være udtrykkelig.
(jf. præmis 194-197)
6. Kommissionen er bundet af de rammebestemmelser eller meddelelser, den har vedtaget som led i sit tilsyn med statsstøtte, såfremt disse ikke afviger fra traktatens bestemmelser.
Eftersom retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998 bestemmer, at Kommissionen skal vurdere, om regionalstøtte er forenelig med fællesmarkedet på grundlag af disse fra tidspunktet for deres vedtagelse, bortset fra støtteprojekter, som blev anmeldt, før retningslinjerne blev meddelt medlemsstaterne, for hvilke projekter Kommissionen endnu ikke har vedtaget en endelig beslutning, kan Kommissionens anvendelse af de nævnte retningslinjer i beslutninger, hvorved generelle støtteordninger, som blev gennemført uden at være blevet anmeldt, blev erklæret ulovlige og uforenelige med fællesmarkedet, ikke udgøre en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
Selv om det under alle omstændigheder kan fastslås, at en uregelmæssighed kan være et resultat af anvendelsen af de nævnte retningslinjer, indebærer dette ikke, at de pågældende beslutninger er ulovlige, og at de dermed skal annulleres, for så vidt som denne uregelmæssighed kan have indvirkning på beslutningens indhold. Der vil nemlig ikke være grundlag for at annullere beslutningerne, såfremt det godtgøres, at Kommissionen, hvis denne uregelmæssighed ikke havde foreligget, ville være nået til et tilsvarende resultat, for så vidt som den pågældende mangel under alle omstændigheder ikke kunne påvirke indholdet af anfægtede afgørelser.
(jf. præmis 214-220)
7. Kommissionen har med hensyn til anvendelsen af artikel 87, stk. 3, litra c), EF et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng. Domstolskontrollen med udøvelsen af dette skøn er begrænset til en prøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, som er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der er begået en retlig fejl eller er foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning.
(jf. præmis 223)
8. Driftsstøtte har til formål at frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter. Skatteordninger, der delvist fritager de omfattede virksomheder fra overskudsskat, er af driftsstøttemæssig art, og ikke investerings- eller beskæftigelsesstøtte, på trods af, at adgangen til de pågældende ordninger er underlagt betingelser om, at der skal foretages en mindsteinvestering og oprettes et mindste antal arbejdspladser, for så vidt som de pågældende skattefritagelser beregnes på grundlag af de støttemodtagende virksomheders overskud og ikke på grundlag af foretagne investeringer eller antal oprettede arbejdspladser.
(jf. præmis 226-229)
9. For så vidt som tilsidesættelse af en medlemsstats ret til forsvar efter sin art er en subjektiv ulovlighed, kan denne tilsidesættelse under et søgsmål om annullation af en kommissionsbeslutning rettet til den pågældende medlemsstat, hvorved det fastslås, at støtteforanstaltninger er ulovlige og uforenelige med fællesmarkedet, kan påberåbes af sidstnævnte.
(jf. præmis 238 og 239)
10. Inden for rammerne af Kommissionens undersøgelsesprocedure vedrørende støtteprojekter kræver princippet om retten til forsvar, at den pågældende medlemsstat får mulighed for i overensstemmelse med artikel 88, stk. 2, EF at gøre sine synspunkter gældende vedrørende de bemærkninger, der er fremsat af de berørte tredjeparter, og som Kommissionen agter at støtte sin beslutning på, og at Kommissionen ikke kan lægge disse bemærkninger til grund i sin beslutning vedrørende medlemsstaten, såfremt denne ikke har haft mulighed for at kommentere dem. For at en sådan tilsidesættelse kan medføre annullation, skal proceduren imidlertid kunne have ført til et andet resultat, hvis retten til forsvar ikke var blevet tilsidesat.
Den omstændighed, at Kommissionen ikke har taget hensyn til en medlemsstats bemærkninger som svar på en berørt tredjeparts krav om tilbagesøgning af uberettiget tildelt støtte, kan ikke udgøre en sådan tilsidesættelse, for så vidt som den pågældende beslutning ikke er baseret på det i ovennævnte bemærkninger indeholdte krav om tilbagesøgning, og kravet om tilbagesøgning af støtten er den logiske, nødvendige og udelukkende konsekvens af Kommissionens forudgående godtgørelse af den omhandlede støttes ulovlighed og uforenelighed med fællesmarkedet.
(jf. præmis 241-244)
11. Selv om Kommissionen indtil vedtagelsen af forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF ikke var underlagt bestemte tidsfrister for undersøgelse af støtteforanstaltninger, skulle den, når der ikke forelå bestemmelser om forældelsesfrister, ikke desto mindre bestræbe sig på ikke i det uendelige at udsætte udøvelsen af sine beføjelser, for at undgå, at det grundlæggende krav om retssikkerhed blev tilsidesat.
I det omfang Kommissionen er enekompetent til at vurdere en statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet, er den nemlig ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte forpligtet til at gennemføre en omhyggelig og upartisk undersøgelse af en klage over, at der foreligger støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet. Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan lade den foreløbige undersøgelse af statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage, fortsætte i det uendelige. Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af undersøgelsen af en sådan klage kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure og sagens kompleksitet.
En periode på seks et halvt år fra det tidspunkt, hvor Kommissionen fik kendskab til støtteordninger, til det tidspunkt, hvor den formelle procedure om undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 2, EF af disse ordninger blev indledt, udgør ikke, i betragtning af den sammenhæng, hvori de pågældende ordninger indgår, en urimelig frist i den indledende undersøgelsesprocedure, som bevirker en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og god forvaltningsskik, for så vidt som de pågældende foranstaltninger dels kræver en detaljeret undersøgelse af den nationale lovgivning og en væsentlig arbejdsbyrde med hensyn til indsamling og analyse af både den pågældende medlemsstats skatteordning og det skattemæssige selvstyre, der gælder i andre medlemsstater, dels må varigheden af proceduren i høj grad tilskrives de nationale myndigheder, som ud over at undlade at anmelde de omhandlede ordninger afviste at fremlægge de nødvendige oplysninger for Kommissionen, og i det omfang, hvor Kommissionen i denne periode inden for rammerne af sin skønsbeføjelse på statsstøtteområdet med kan føje hævde, at den har behandlet andre ganske vist forskellige procedurer vedrørende foranstaltninger, men vedtaget af de samme myndigheder, og som kan skabe samme type juridiske problemer, hurtigst muligt.
(jf. præmis 259-277)
12. En berettiget forventning om støttens lovlighed kan principielt kun gøres gældende, hvis støtten er blevet ydet under overholdelse af proceduren i artikel 88 EF. En omhyggelig national myndighed og en erhvervsdrivende skal normalt være i stand til at sikre sig, at denne procedure er overholdt. Disse principper finder anvendelse, herunder på støtteordninger, eftersom artikel 88 EF i øvrigt ikke sondrer mellem støtteordninger eller individuel støtte.
Muligheden for, at modtagerne af ulovlig – dvs. uanmeldt – støtte påberåber sig ekstraordinære omstændigheder, som legitimt kan have givet dem en berettiget forventning om, at støtten var lovlig, som argument mod tilbagebetalingen, udelukkes imidlertid ikke.
(jf. præmis 278-282)
13. Den manglende offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende af en særlig advarsel til modtagere af en støtte, som er blevet tildelt ulovligt, dvs. støtte tildelt, uden at Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning om dens forenelighed med fællesmarkedet i henhold til meddelelsen af 1983 om ulovlig støtte, kan ikke udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan skabe nogen som helst forventning om lovligheden af en støtte, der er tildelt uden forudgående anmeldelse.
Enhver anden fortolkning ville tillægge denne meddelelse en rækkevidde i strid med artikel 88, stk. 3, EF.
Selv om Kommissionen kan pålægge sig selv en praksis for udøvelsen af sit skøn over retsakter såsom retningslinjer, er det for så vidt som disse retsakter indeholder vejledende regler om den praksis, som denne institution vil følge, og ikke indebærer en fravigelse af traktatbestemmelserne.
Risikoen ved den ulovligt tildelte støtte følger imidlertid af den nyttige virkning af anmeldelsespligten i henhold til artikel 88, stk. 3, EF og afhænger ikke af, om advarslen i henhold til den pågældende meddelelse blev offentliggjort i EU-Tidende. Navnlig kan en tilbagesøgning af ulovligt tildelt støtte ikke hindres af den ene omstændighed, at Kommissionen ikke har offentliggjort en sådan advarsel, da statsstøttekontrollen, som er indført ved traktaten, ellers ville blive svækket.
(jf. præmis 305-308)
14. Selv om princippet om overholdelse af den berettigede forventning henhører under Fællesskabets grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn. Dette princip finder klart anvendelse inden for rammerne af konkurrencepolitikken, der er præget af Kommissionens vide skøn. Dette er tilfældet for så vidt angår spørgsmålet, om betingelserne for at afvise tilbagesøgning af ulovligt tildelt støtte på grund af ekstraordinære omstændigheder er opfyldt. Således er beslutninger vedrørende andre sager på området kun af vejledende karakter og kan ikke danne grundlag for en berettiget forventning, eftersom hver sag er baseret på sine egne faktiske omstændigheder.
(jf. præmis 310-312)
15. De berørte parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF kan inden for rammerne af proceduren for statsstøttekontrol ikke selv forlange en kontradiktorisk behandling af Kommissionen, svarende til den, der iværksættes over for den medlemsstat, som tildeler støtten.
(jf. præmis 332)
16. Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF udløser ikke i sig selv nogen uigenkaldelige virkninger med hensyn til lovligheden af de foranstaltninger, den omhandler. Det er udelukkende den endelige beslutning, der endeligt fastslår, at foranstaltningerne udgør statsstøtte, som bevirker, at de må betragtes som ulovlige.
(jf. præmis 349)