Kohtuasjad T‑30/01–T‑32/01 ja T‑86/02–T‑88/02
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava jt
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon
Riigiabi – Liikmesriigi territoriaalüksuse poolt antud maksusoodustused – Maksuvabastused – Otsused, millega abikavad tunnistatakse ühisturuga kokkusobimatuks ja määratakse väljamakstud abi tagastamine – Kvalifitseerimine olemasolevaks abiks või uueks abiks – Tegevusabi – Õiguspärase ootuse kaitse põhimõte – Õiguskindluse põhimõte – EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamise otsus – Otsuse tegemise vajaduse äralangemine
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Menetlus – Menetlusse astumine – Vastuvõetavus – Vastuvõetavuse uuesti läbivaatamine pärast varasemat vastuvõetavaks tunnistamise määrust
(Euroopa Kohtu põhikiri, artikli 40 teine lõik)
2. Menetlus – Menetlusse astumine – Huvitatud isikud – Oma liikmeid kaitsev esindusühendus – Vastuvõetavus kohtuasjades, milles tekivad nimetatud liikmeid puudutada võivad põhimõttelised küsimused
(Euroopa Kohtu põhikiri, artikli 40 teine lõik ja artikli 53 esimene lõik)
3. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Kvalifitseerimine olemasolevaks abiks – Kriteeriumid – Meede, mis selle jõustumise ajal ei olnud riigiabi
(EÜ artiklid 87 ja 88; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkti b alapunkt v)
4. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Kvalifitseerimine olemasolevaks abiks – Kriteeriumid – Ühisturu areng
(EÜ artiklid 87 ja 88; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkti b alapunkt v)
5. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Kvalifitseerimine olemasolevaks abiks – Kriteeriumid – Komisjoni poolt heaks kiidetud üldine abikava
(EÜ artiklid 87, 88 ja 253; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkti b alapunkt ii)
6. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Abi kokkusobivus ühisturuga
(EÜ artiklid 87 ja 88; komisjoni teatis 98/C 74/06)
7. Riigiabi – Keeld – Erandid – Komisjoni kaalutlusõigus
(EÜ artikli 87 lõige 3)
8. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mille suhtes võib kohaldada EÜ artikli 87 lõike 3 punktis c ette nähtud erandit – Tegevusabi – Välistamine
(EÜ artikli 87 lõike 3 punkt c)
9. Tühistamishagi – Väited – Kaitseõiguste rikkumine
(EÜ artikkel 230)
10. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Kaitseõigused – Kohaldamine komisjoni algatatud haldusmenetluses – Abiprojekti uurimine – Ulatus
(EÜ artikli 88 lõige 2; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 6 lõige 1)
11. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Uurimismenetlus enne määruse nr 659/1999 vastuvõtmist – Konkreetsete tähtaegade puudumine – Piir – Õiguskindluse nõuete järgimine – Kohustus viia kaebuse alusel algatatud esialgne uurimine lõpule mõistliku tähtaja jooksul
(EÜ artikkel 88; nõukogu määrus nr 659/1999)
12. Riigiabi – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Abi andmine EÜ artiklis 88 sätestatud menetlusnõudeid rikkudes – Abisaajatel tekkida võiv õiguspärane ootus – Kaitse – Tingimused ja piirid
(EÜ artikli 88 lõike 2 esimene lõik)
13. Riigiabi – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Abi andmine EÜ artiklis 88 sätestatud menetlusnõudeid rikkudes – Abisaajatel tekkida võiv õiguspärane ootus – Kaitse – Tingimused ja piirid – Erakorralised asjaolud
(EÜ artikkel 88; komisjoni teatis 83/C 318/03)
14. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Piirid
(EÜ artikli 88 lõike 2 esimene lõik)
15. Riigiabi – Haldusmenetlus – Huvitatud isikute õigus olla ära kuulatud
(EÜ artikli 88 lõige 2; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 6 lõige 1)
16. Riigiabi – Komisjoni otsus algatada riikliku meetme uurimiseks ametlik uurimismenetlus – Mõju
(EÜ artikli 88 lõige 2)
1. Asjaolu, et Esimese Astme Kohus andis varasema määrusega isikule loa astuda menetlusse ühe poole nõuete toetuseks, ei takista tema menetlusse astumise vastuvõetavuse uut kontrollimist.
(vt punkt 95)
2. Esindusühenduste puhul, mille eesmärk on oma liikmete õiguste kaitse kohtuasjades, milles kerkivad nende liikmeid puudutada võivad põhimõttelised küsimused, on nende menetlusse astumise õiguse laia tõlgendamise mõte võimaldada kohtuasjade tausta paremat hindamist, vältides samas liiga suurt hulka üksikuid menetlusse astujaid, mis võib ohustada menetluse tõhusust ja ladusat kulgu.
Sektoriülene kutseühingute keskliit, mille ülesanne on muu hulgas selliste ettevõtjate huvide esindamine ja kaitse, kes tegelikult said maksueeskirjade alusel antud abi, ja kes pealegi võttis osa haldusmenetlusest, mille tulemusena vaidlusalused otsused vastu võeti, on tõendanud, et tal on huvi astuda menetlusse, milles on arutusel tühistamishagi komisjoni otsuste peale, millega maksuvabastuse eeskirjad tunnistatakse ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks ning määratakse väljamakstud abi tagastamine.
(vt punktid 97–104)
3. Asutamisleping näeb ette erinevad menetlused vastavalt sellele, kas tegu on olemasoleva või uue abiga. Kui EÜ artikli 88 lõike 3 alusel tuleb uuest abist komisjoni eelnevalt teavitada ja seda ei tohi rakendada enne, kui nimetatud menetluse järgi on tehtud lõplik otsus, siis olemasolevat abi võib vastavalt EÜ artikli 88 lõikele 1 kehtivas korras anda seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks. Olemasoleva abi kohta võib seega vajaduse korral teha vaid sellise kokkusobimatuks tunnistamise otsuse, millel on õiguslikud tagajärjed tulevikus.
Määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ artikli 88 kohaldamiseks, artikli 1 punkti b alapunkt v näeb ette, et olemasolev abi on eeskätt „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud”.
Riigiabi üle asutamislepingu ja määrusega nr 659/1999 selliselt ette nähtud järelevalve raames ei saa nõustuda sellega, et meetme olemasolevaks abiks kvalifitseerimise küsimuses võib komisjon teha vaikimisi otsuse, millega ta võtab seisukoha, et teatud meede, millest ei ole teatatud, ei olnud selle kehtestamise ajal riigiabi.
Pelgalt institutsiooni vaikimine ei saa ju tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi, mis võivad puudutada õigussubjekti huve, välja arvatud juhul, kui selline tagajärg on ühenduse õigusnormiga otseselt ette nähtud. Teatud konkreetsetel juhtudel näeb ühenduse õigus ette, et institutsiooni vaikimine võrdub otsusega, juhul kui sel institutsioonil on palutud võtta seisukoht ja ta ei ole seda kindlaksmääratud tähtaja jooksul teinud. Kui aga puuduvad sellised sõnaselged sätted, mis määraksid kindlaks tähtaja, mille lõppedes loetakse otsus vaikimisi vastu võetuks, ja määratleksid otsuse sisu, siis ei saa institutsiooni tegevusetust võrdsustada otsusega, seadmata sellega kahtluse alla asutamislepinguga loodud õiguskaitsevahendite süsteemi.
Riigiabi valdkonda reguleerivad eeskirjad ei näe ette, et komisjoni vaikimine tähendaks vaikimisi tehtud otsust abi puudumise kohta, eriti kui asjaomastest meetmetest ei ole komisjonile teatatud. Komisjon, kes on ainupädev tuvastama abi võimalikku kokkusobimatust ühisturuga, on kohustatud võtma riikliku meetme esialgse uurimise lõpul asjaomase liikmesriigi suhtes vastu otsuse, millega tuvastatakse kas abi puudumine, abi kokkusobivus ühisturuga või siis vajadus algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametlik uurimismenetlus. Niisugune otsus ei saa olla tehtud vaikimisi ja tuleneda komisjoni vaikimisest.
Kuigi komisjon ei algatanud suhteliselt pika aja jooksul ametlikku uurimismenetlust kõnesoleva riikliku meetme suhtes, ei saa ainuüksi see lihtne tõsiasi muuta seda meedet – kui tegu on abiga – objektiivselt olemasolevaks abiks. Ebakindlust, mis võis selles suhtes valitseda, võib kõige enam pidada abisaajate õiguspäraste ootuste tekitajaks, mis takistab minevikus antud abi tagasinõudmist.
(vt punktid 133, 134, 148–153)
4. Määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ artikli 88 kohaldamiseks, artikli 1 punkti b alapunktis v sisalduvat mõistet „ühisturu areng” võib mõista kui asjaomase meetmega hõlmatud sektori majandusliku ja õigusliku konteksti muutust. Selline muutus võib olla tingitud algselt konkurentsile suletud turu avamisest. See mõiste ei hõlma seevastu juhtumit, kui komisjon muudab oma hinnangut üksnes riigiabi käsitlevate asutamislepingu nõuete rangemaks kohaldamiseks. See, kas riiklik meede on sisuliselt olemasolev või uus abi, ei saa sõltuda komisjoni subjektiivsest otsusest ja see tuleb kindlaks teha sõltumatult komisjoni kogu varasemast halduspraktikast.
Sellest tulenevalt ei piisa ainuüksi riigiabi poliitika arengu sedastamisest, et lugeda iseenesest toimunuks „ühisturu areng” määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti v tähenduses, kuna objektiivset riigiabi mõistet, nagu see tuleneb EÜ artiklist 87, ei ole muudetud.
(vt punktid 173–175, 186)
5. Määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ artikli 88 kohaldamiseks, artikli 1 punkti b alapunkt ii, mis sätestab, et olemasolev abi on „heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi”, käsitleb nimelt abimeetmeid, mille kohta komisjon on teinud kokkusobivaks tunnistamise otsuse, mis peab olema sõnaselge otsus. Komisjon peab otsustama, kas asjaomased meetmed on kokkusobivad EÜ artiklis 87 seatud tingimustest lähtudes, ja vastavalt EÜ artiklile 253 oma otsust põhistama.
Lisaks peab komisjon juhul, kui on väidetud, et individuaalseid meetmeid on rakendatud eelnevalt heaks kiidetud eeskirju kohaldades, enne EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse algatamist kindlaks tegema, kas need meetmed on või ei ole asjaomaste eeskirjadega hõlmatud, ning jaatava vastuse korral, kas need vastavad tingimustele, mis on kehtestatud nende heakskiitmise otsuses. Ainult siis, kui selle kontrolli tulemusena on saadud eitav vastus, võib komisjon käsitada asjaomaseid meetmeid uue abina. Seevastu jaatava järelduse tegemisel peab komisjon menetlema neid meetmeid kui olemasolevat abi EÜ artikli 88 lõigetes 1 ja 2 sätestatud korras. Selleks et oleks võimalik kindlaks teha, kas individuaalsed meetmed asjaomaste eeskirjade heakskiitmise otsusega kehtestatud tingimustele vastavad või ei vasta, peab heakskiitmise otsus olema tingimata sõnaselge.
(vt punktid 194–197)
6. Raamprogrammid ja teatised, mida komisjon riigiabi järelevalve valdkonnas vastu võtab, on talle kohustuslikud niivõrd, kuivõrd need tekstid ei kaldu kõrvale asutamislepingu normidest.
Kuna 1998. aasta piirkondliku riigiabi andmise juhendis on sätestatud, et komisjon hindab piirkondliku abi kokkusobivust ühisturuga selle juhendi alusel niipea, kui juhend on vastu võetud, välja arvatud siis, kui on tegu abiettepanekutega, millest on teatatud enne selle edastamist liikmesriikidele ja mille kohta komisjon ei ole veel lõplikku otsust vastu võtnud, siis see, et komisjon kohaldab seda juhendit otsustes, millega tunnistatakse ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks üldised abikavad, mida on enne juhendi vastuvõtmist rakendatud, ilma et neist oleks teatatud, ei saa olla õiguskindluse põhimõtte rikkumine.
Igal juhul kui eeldada, et võib tuvastada rikkumise, mis on tingitud nimetatud juhendi kohaldamisest, tooks see kaasa vaidlusaluste otsuste õigusvastasuse ja seega nende tühistamise vaid selles osas, milles rikkumine võib mõjutada otsuste sisu. Kui on tuvastatud, et komisjon oleks jõudnud selle rikkumiseta samasugusele järeldusele, kuna asjaomane viga ei saanud mingil juhul mõjutada vaidlustatud otsuste sisu, siis ei ole vaja neid tühistada.
(vt punktid 214–220)
7. Komisjonil on EÜ artikli 87 lõike 3 kohaldamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille teostamine eeldab keeruliste majanduslike ja sotsiaalsete hinnangute andmist, mis tuleb läbi viia ühenduse kontekstis. Selle kaalutlusõiguse teostamise kohtulikul kontrollimisel tuleb kontrollida üksnes menetlusnormide järgimist ja põhjendamiskohustuse täitmist, tuvastatud faktiliste asjaolude sisulist õigsust ning seda, et ei oleks rikutud õigusnorme, asjaolude hindamisel ei oleks tehtud ilmselget kaalutlusviga ega tegemist ei oleks võimu kuritarvitamisega.
(vt punkt 223)
8. Tegevusabi eesmärk on vabastada ettevõtja kuludest, mida ta oleks tavaliselt pidanud kandma jooksva halduse või oma tavapärase tegevuse raames. Maksueeskirjad, mis näevad ette soodustatud ettevõtjate osalise vabastamise ettevõtte tulumaksust, on sisuliselt tegevusabi ega ole investeeringutoetus ega tööhõivealane abi, vaatamata tõsiasjale, et nende eeskirjade kohaldamise eeltingimusteks on miinimuminvesteeringu tegemise ja vähemalt teatud arvu uute töökohtade loomise kohustused, kuna vaidlusalused maksuvabastused arvutatakse soodustatud ettevõtjate saadud kasumi alusel, mitte aga investeeringusumma või loodud töökohtade arvu järgi.
(vt punktid 226–229)
9. Kuna liikmesriigi kaitseõiguste rikkumine on oma olemuselt subjektiivsete õiguste rikkumine, siis menetluses, mis puudutab tühistamishagi komisjoni otsuse peale, millega abikavad tunnistatakse ühisturuga kokkusobimatuks ja mis on adresseeritud sellele liikmesriigile, saab sellele tugineda vaid asjaomane liikmesriik ise.
(vt punktid 238 ja 239)
10. Uurimismenetluses, milles komisjon kontrollib abikava, eeldab kaitseõiguste tagamise põhimõte seda, et asjaomasele liikmesriigile antakse võimalus tõhusalt teada anda oma vaatepunkt kolmandate huvitatud isikute poolt EÜ artikli 88 lõike 2 alusel esitatud märkuste kohta, millega komisjon kavatseb põhistada oma otsust, ja kui liikmesriigile ei antud võimalust nende märkuste osas seisukohta võtta, ei või komisjon neid selle riigi vastu tehtud otsuses kasutada. Sellegipoolest toob selliste kaitseõiguste rikkumine otsuse tühistamise kaasa vaid siis, kui ilma rikkumiseta oleks menetlus lõppenud teisiti.
Niisuguseks rikkumiseks ei saa olla see, et komisjon ei arvestanud liikmesriigi märkusi, millega on antud vastus huvitatud kolmanda isiku taotlusele nõuda alusetult antud abi tagasi, kuna asjassepuutuv otsus ei ole rajatud taotlusele, mida need märkused käsitlevad, ja kuna abi tagasinõudmise korraldus tuleneb loogilise, vajaliku ja ainuvõimaliku tagajärjena sellest, et komisjon on eelnevalt näidanud, et asjaomane abi on ebaseaduslik ja ühisturuga kokkusobimatu.
(vt punktid 241–244)
11. Kuigi kuni määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ artikli 88 kohaldamiseks, jõustumiseni ei olnud komisjonile ette nähtud konkreetseid abimeetmete läbivaatamise tähtaegu, pidi ta sellegipoolest vältima oma ülesannete täitmise lõputut edasilükkamist, järgimaks õiguskindluse tagamise põhinõuet.
Selles osas, milles komisjonil on ainupädevus hinnata riigiabi kokkusobivust ühisturuga, peab komisjon riigiabi käsitlevate asutamislepingu alussätete hea haldamise huvides hoolikalt ja erapooletult kontrollima kaebust, milles teatatakse ühisturuga kokkusobimatust riigiabist. Sellest järeldub, et komisjon ei saa lõputult pikendada kaebuse esemeks olevate riiklike meetmete esialgset uurimist. Haldusmenetluse kestuse mõistlikkust tuleb hinnata iga konkreetse juhtumi asjaolude põhjal, arvestades eelkõige juhtumi konteksti, menetluse erinevaid etappe, mida komisjon peab järgima, ning juhtumi keerukust.
Kuue ja poole aasta pikkune ajavahemik alates hetkest, mil komisjon abikavadest teada sai kuni EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametliku uurimismenetluse algatamiseni, ei ole nende kavadega seonduvaid olusid arvestades ebamõistlikult pikk tähtaeg ega tähenda seda, et rikkumise esialgse uurimise menetluses oleks rikutud õiguskindluse põhimõtet ja hea halduse tava, kuna esiteks oli seoses arutusel olevate meetmetega vaja põhjalikult uurida siseriiklikke õigusakte, teha suur töö andmete kogumisel ja analüüsimisel nii asjaomase liikmesriigi maksusüsteemi kui ka teistes liikmesriikides kehtivate iseseisvate maksueeskirjade kohta ja teiseks sõltus menetluse kestus suures osas siseriiklikest ametiasutustest, kes jätsid arutusel olevatest eeskirjadest teatamata ja lisaks keeldusid komisjonile tarvilikku teavet esitamast, ning kuna komisjon võis sel ajavahemikul oma riigiabialase kaalutlusruumi piires leida, et muid meetmeid, mis on küll teistsugused, kuid mille on kehtestanud samad ametiasutused ja mis võivad tekitada samalaadseid õiguslikke probleeme, tuleb menetleda kiiremini.
(vt punktid 259–277)
12. Abi lubatavuse osas tekkinud õiguspärasele ootusele saab tugineda üksnes siis, kui see abi on antud EÜ artiklis 88 ette nähtud menetlust järgides. Piirkondlik ametiasutus ja hoolas ettevõtja peavad ju suutma üldjuhul kindlaks teha, kas seda menetlust on järgitud. Kuna EÜ artiklis 88 ei ole tehtud vahet sel alusel, kas tegu on abikavade või individuaalse abiga, siis kohaldatakse neid põhimõtteid muu hulgas ka abikavade korral.
Ei saa siiski välistada teatamata jätmise tõttu ebaseadusliku abi saajate võimalust tugineda abi tagastamise vaidlustamiseks erakorralistele asjaoludele, mis võisid põhjendatult tekitada õiguspärase ootuse, et abi on õiguspärane.
(vt punktid 278–282)
13. See, et Euroopa Liidu Teatajas ei ole avaldatud vastavat teadet, mis oleks abisaajaid ebaseaduslikult antud abi eest hoiatanud, st ilma et komisjon oleks teinud lõplikku otsust abi ühisturuga kokkusobivuse kohta, nagu on ette nähtud komisjoni 1983. aasta teatises ebaseadusliku abi kohta, ei saa olla erakorraline asjaolu, mis võiks anda mingitki alust uskuda, et eelneva teatamiseta antud abi on lubatav.
Teistsugune tõlgendus annab sellele teatisele niisuguse ulatuse, mis on vastuolus EÜ artikli 88 lõikega 3.
Komisjon võib küll kehtestada oma kaalutlusõiguse kasutamiseks suuniseid selliste õigusaktidega nagu juhendid, kuid nii, et need aktid sisaldavad juhiseid lähenemisviisi kohta, mida see institutsioon peab järgima, ja kui need ei kaldu kõrvale asutamislepingu normidest.
Ebaseaduslikult antud abi ebakindlus tuleneb EÜ artikli 88 lõikes 3 sätestatud teatamiskohustuse kasulikust mõjust ega sõltu sellest, kas nimetatud teatises ette nähtud hoiatav teade on või ei ole ELT‑s avaldatud. Ebaseaduslikult antud abi tagasinõudmine ei saa olla muutunud võimatuks ainuüksi sel põhjusel, et komisjon ei ole sellist hoiatavat teadet avaldanud, kuna see kahjustaks asutamislepinguga loodud riigiabi järelevalvesüsteemi.
(vt punktid 305–308)
14. Kuigi õiguspärase ootuse järgimine on üks ühenduse aluspõhimõtteid, ei saa ettevõtjatel olla põhjendatud õiguspärast ootust olemasoleva olukorra säilimise suhtes, kuna ühenduse institutsioonid võivad oma kaalutlusõiguse raames seda olukorda muuta. Seda põhimõtet kohaldatakse selgelt konkurentsipoliitikas, mida iseloomustab komisjoni ulatuslik kaalutlusõigus. Nii on see seoses küsimusega, kas ebaseaduslikult antud abi tagasinõudmisest loobumise tingimused, mis seisnevad erakorraliste asjaolude esinemises, on täidetud. Selles valdkonnas teisi juhtumeid käsitlevad otsused on üksnes soovituslikud ega saa tekitada õiguspärast ootust, kuna igal juhtumil on sellele ainuomased jooned.
(vt punktid 310–312)
15. Riigiabi järelevalvemenetluses ei saa asjassepuutuvad isikud EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses ise nõuda, et komisjon astuks nendega samasugusesse võistlevasse vaidlusse, nagu tal on abi andmise eest vastutava liikmesriigiga.
(vt punkt 332)
16. EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamise otsus ise ei tekita mingeid pöördumatuid tagajärgi nende meetmete seaduslikkuse osas, mida see käsitleb. Meetmete ebaseaduslikkuse tuvastamine on tagajärg, mis tuleneb ainuüksi lõplikust otsusest, millega meetmed kvalifitseeritakse lõplikult abiks.
(vt punkt 349)