WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 19 stycznia 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Produkty biobójcze – Rozporządzenie (UE) nr 528/2012 – Artykuł 72 – Swobodny przepływ towarów – Artykuł 34 TFUE – Możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie środków ograniczających w dziedzinie praktyk handlowych i reklamy – Sposoby prowadzenia sprzedaży niewchodzące w zakres stosowania art. 34 TFUE – Względy uzasadniające – Artykuł 36 TFUE – Cel ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska – Proporcjonalność
W sprawie C‑147/21
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 8 marca 2021 r., w postępowaniu:
Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF),
Florame,
Hyteck Aroma-Zone,
Laboratoires Gilbert,
Laboratoire Léa Nature,
Laboratoires Oméga Pharma France,
Pierre Fabre Médicament,
Pranarom France,
Puressentiel France
przeciwko
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: M. Ferreira, główna administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 marca 2022 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF), Florame, Hyteck Aroma‑Zone, Laboratoires Gilbert, Laboratoire Léa Nature, Laboratoires Oméga Pharma France, Pierre Fabre Médicament, Pranarom France i Puressentiel France – A. Bost, V. Lehmann i M. Ragot, avocats,
– w imieniu rządu francuskiego – G. Bain i T. Stéhelin, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i M.A.M. de Ree, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – R. Lindenthal i F. Thiran, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 czerwca 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U. 2012, L 167, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 334/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz.U. 2014, L 103, s. 22) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 528/2012”).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (międzybranżowym komitetem do spraw francuskich olejków eterycznych) (CIHEF) i ośmioma spółkami działającymi w sektorze olejków eterycznych a ministre de la Transition écologique (ministrem transformacji ekologicznej) i Premier ministre (premierem, Francja) w przedmiocie skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności z jednej strony décret no 2019‑642, du 26 juin 2019, relatif aux pratiques commerciales prohibées pour certaines catégories de produits biocides (dekretu nr 2019‑642 z dnia 26 czerwca 2019 r. dotyczącego zakazanych praktyk handlowych w odniesieniu do niektórych kategorii produktów biobójczych) (JORF z dnia 27 czerwca 2019 r., s. 10), a z drugiej strony – décret no 2019‑643, du 26 juin 2019, relatif à la publicité commerciale pour certaines catégories de produits biocides (dekretu nr 2019‑643 z dnia 26 czerwca 2019 r. dotyczącego reklamy komercyjnej w odniesieniu do niektórych kategorii produktów biobójczych) (JORF z dnia 27 czerwca 2019 r., s. 11).
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motywy 1–3, 6, 28 i 31 rozporządzenia nr 528/2012 stanowią:
„(1) Produkty biobójcze są niezbędne do zwalczania organizmów szkodliwych dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz organizmów, które niszczą materiały naturalne lub wytworzone. Jednakże produkty te mogą stanowić ryzyko dla ludzi, zwierząt i środowiska związane z ich szczególnymi właściwościami i ich wykorzystaniem.
(2) Produkty biobójcze nie powinny być udostępniane na rynku ani stosowane, jeśli nie uzyskały pozwolenia zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Wyroby poddane działaniu produktów biobójczych nie powinny być wprowadzane do obrotu, chyba że wszelkie substancje czynne wchodzące w skład produktów biobójczych, których działaniu zostały poddane lub które wchodzą w ich skład, zostały zatwierdzone zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
(3) Celem niniejszego rozporządzenia jest poprawa swobodnego przepływu produktów biobójczych w Unii przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zarówno zdrowia ludzi, jak i zdrowia zwierząt oraz ochrony środowiska. Należy zwrócić szczególną uwagę na ochronę wrażliwych grup osób, takich jak kobiety w ciąży i dzieci. Rozporządzenie to powinno opierać się na zasadzie ostrożności w celu zapewnienia, aby wytwarzanie i udostępnianie na rynku substancji czynnych i produktów biobójczych nie miało skutków w postaci szkodliwego działania na zdrowie ludzi lub zwierząt ani niepożądanego działania na środowisko. Mając na uwadze usunięcie w jak największym stopniu przeszkód w handlu produktami biobójczymi, należy ustanowić zasady dotyczące zatwierdzania substancji czynnych oraz udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, w tym zasady dotyczące wzajemnego uznawania pozwoleń oraz handlu równoległego.
[…]
(6) Biorąc pod uwagę główne zmiany, które powinny zostać wprowadzone do istniejących przepisów, rozporządzenie jest stosownym instrumentem prawnym dla zastąpienia dyrektywy 98/8/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych (Dz.U. 1998, L 123, s. 1)], pozwalającym na ustanowienie jasnych, szczegółowych i bezpośrednio stosowanych zasad. Ponadto rozporządzenie zapewnia także wdrożenie wymogów prawnych w tym samym czasie i w ujednolicony sposób w całej Unii.
[…]
(28) W celu zapewnienia, aby na rynku udostępniane były wyłącznie produkty biobójcze spełniające stosowne przepisy niniejszego rozporządzenia, produkty biobójcze powinny otrzymywać pozwolenia na udostępnianie na rynku i stosowanie na terytorium danego państwa członkowskiego lub jego części, wydane przez właściwe organy, albo pozwolenie na udostępnianie na rynku i stosowanie w Unii, wydane przez Komisję.
[…]
(31) Konieczne jest określenie wspólnych zasad oceny produktów biobójczych i udzielania pozwoleń na nie, aby zapewnić przyjęcie przez właściwe organy zharmonizowanego podejścia”.
4 Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel i przedmiot”, przewiduje:
„1. Celem niniejszego rozporządzenia jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez harmonizację przepisów dotyczących udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Przepisy niniejszego rozporządzenia opierają się na zasadzie ostrożności, której celem jest ochrona zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt oraz środowiska. Szczególną uwagę poświęca się ochronie wrażliwych grup osób.
2. Niniejsze rozporządzenie ustanawia zasady:
a) sporządzenia, na poziomie Unii, wykazu substancji czynnych, które mogą być wykorzystywane w produktach biobójczych;
b) wydawania pozwoleń na produkty biobójcze;
c) wzajemnego uznawania pozwoleń w Unii;
d) udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych w jednym lub kilku państwach członkowskich lub w Unii;
e) wprowadzania do obrotu produktów poddanych działaniu produktów biobójczych”.
5 Artykuł 2 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do produktów biobójczych oraz wyrobów poddanych działaniu produktów biobójczych. Wykaz grup produktów biobójczych objętych niniejszym rozporządzeniem oraz ich opisy znajdują się w załączniku V.
[…]
3. Z zastrzeżeniem jakichkolwiek przepisów wyraźnie stanowiących inaczej zawartych w niniejszym rozporządzeniu lub innych przepisach unijnych niniejsze rozporządzenie nie narusza następujących aktów prawnych:
[…]
k) dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej [(Dz.U. 2006, L 376, s. 21)];
[…]
m) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin [zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz.U. 2008, L 353, s. 1)];
[…]”.
6 Zgodnie z art. 3 tego samego rozporządzenia, zatytułowanym „Definicje”:
„1. Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
i) »udostępnianie na rynku« oznacza każde odpłatne lub nieodpłatne dostarczanie produktu biobójczego lub wyrobu poddanego działaniu produktów biobójczych w celu jego dystrybucji lub stosowania w ramach działalności handlowej;
j) »wprowadzenie do obrotu« oznacza pierwsze udostępnienie na rynku produktu biobójczego lub wyrobu poddanego działaniu produktów biobójczych;
k) »stosowanie« oznacza wszelkie działania związane z produktem biobójczym, w tym: przechowywanie go, postępowanie z nim, mieszanie i użycie go, z wyjątkiem działań przeprowadzanych w celu wywiezienia produktu biobójczego lub wyrobu poddanego działaniu produktów biobójczych poza Unię;
[…]
y) »reklama« oznacza środek promowania sprzedaży lub zachęcania stosowania produktów biobójczych za pomocą drukowanych, elektronicznych lub innych środków przekazu;
[…]”.
7 W rozdziale IV rozporządzenia nr 528/2012, zatytułowanym „Ogólne zasady dotyczące udzielania pozwoleń na produkty biobójcze”, znajduje się art. 17, zatytułowany „Udostępnianie produktów biobójczych na rynku i ich stosowanie”, który ma następujące brzmienie:
„1. Produktów biobójczych nie można udostępniać na rynku ani stosować, jeśli nie uzyskały pozwolenia zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
[…]
5. Produkty biobójcze stosuje się zgodnie z warunkami pozwolenia ustalonymi zgodnie z art. 22 ust. 1 oraz wymogami w zakresie oznakowania i pakowania określonymi w art. 69.
Właściwe stosowanie obejmuje racjonalne zastosowanie połączenia środków fizycznych, biologicznych, chemicznych lub innych odpowiednich środków, dzięki którym stosowanie produktów biobójczych zostaje ograniczone do niezbędnego minimum oraz zostają podjęte odpowiednie środki ostrożności.
Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do udzielania społeczeństwu odpowiednich informacji o korzyściach i ryzyku związanych z produktami biobójczymi oraz o sposobach ograniczenia ich stosowania do minimum.
[…]”.
8 Artykuł 18 tego rozporządzenia, zatytułowany „Środki na rzecz zrównoważonego stosowania produktów biobójczych”, przewiduje:
„Do dnia 18 lipca 2015 r. Komisja – na podstawie doświadczeń zdobytych w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia – przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące stopnia, w jakim niniejsze rozporządzenie przyczynia się do zrównoważonego stosowania produktów biobójczych, w tym również potrzeby wprowadzenia dodatkowych środków – w szczególności z myślą o użytkownikach profesjonalnych – aby zmniejszyć zagrożenia stwarzane przez produkty biobójcze dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt oraz dla środowiska. W sprawozdaniu tym ocenia się między innymi:
a) rozpowszechnianie najlepszych praktyk jako sposobu na ograniczenie stosowania produktów biobójczych do minimum;
b) najskuteczniejsze podejścia do monitorowania stosowania produktów biobójczych;
c) rozwój i stosowani[e] zasad zintegrowanej ochrony przed szkodnikami w odniesieniu do stosowania produktów biobójczych;
d) zagrożenia stwarzane przez stosowanie produktów biobójczych na szczególnych obszarach takich jak szkoły, miejsca pracy, przedszkola, przestrzenie publiczne, ośrodki opieki geriatrycznej lub w pobliżu wód powierzchniowych lub gruntowych oraz czy konieczne są dodatkowe środki, aby sprostać tym zagrożeniom;
e) rolę, jaką poprawa działania sprzętu wykorzystywanego do stosowania produktów biobójczych mogłaby odgrywać w zrównoważonym stosowaniu tych produktów.
Na podstawie tego sprawozdania Komisja przedstawi, w odpowiednich przypadkach, wniosek, którego przyjęcie odbędzie się zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą”.
9 Zgodnie z art. 19 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowanym „Warunki udzielania pozwoleń”:
„1. Pozwolenie na produkt biobójczy inny niż produkt kwalifikujący się do uproszczonego pozwolenia zgodnie z art. 25 udzielane jest w przypadku, gdy spełnione są następujące warunki:
a) zawarte w nim substancje czynne zostały ujęte w załączniku I lub zostały zatwierdzone w odniesieniu do odpowiedniej grupy produktowej i spełnione są wszelkie warunki określone dla tych substancji czynnych;
b) zgodnie ze wspólnymi zasadami oceny dokumentacji dotyczącej produktów biobójczych ustanowionymi w załączniku VI stwierdzono, że produkt biobójczy stosowany w dozwolony sposób oraz z uwzględnieniem czynników, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, spełnia następujące kryteria:
(i) produkt biobójczy jest wystarczająco skuteczny;
(ii) produkt biobójczy nie powoduje niedopuszczalnego działania na zwalczane organizmy, w szczególności niepożądanej odporności ani odporności krzyżowej, ani też nie wywołuje niepotrzebnych cierpień i bólu u kręgowców;
(iii) produkt biobójczy nie powoduje – ani sam, ani poprzez jego pozostałości – natychmiastowego ani opóźnionego niedopuszczalnego działania na zdrowie ludzi, w tym na zdrowie wrażliwych grup osób, lub zwierząt, ani bezpośrednio, ani przedostając się z wody przeznaczonej do spożycia, żywności, paszy, powietrza, ani przez inne działanie pośrednie;
(iv) produkt biobójczy nie powoduje – ani sam, ani poprzez jego pozostałości – niedopuszczalnego działania na środowisko […]”.
10 Artykuł 20 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Wymogi dotyczące wniosków o pozwolenie”, w ust. 1 stanowi, co następuje:
„Wnioskodawca ubiegający się o pozwolenie składa razem z wnioskiem następujące dokumenty:
a) w przypadku produktów biobójczych innych niż produkty biobójcze spełniające warunki określone w art. 25:
(i) dokumentację lub upoważnienie do korzystania z danych dotyczących produktu biobójczego, które spełniają wymogi określone w załączniku III;
(ii) charakterystykę produktu biobójczego zawierającą odpowiednie informacje, o których mowa w art. 22 ust. 2 lit. a), b) oraz e)–q), jeżeli ma on zastosowanie;
(iii) dokumentację lub upoważnienie do korzystania z danych dla produktu biobójczego, które spełniają wymogi określone w załączniku II dotyczące każdej substancji czynnej zawartej w danym produkcie biobójczym;
b) w przypadku produktów biobójczych, które zdaniem wnioskodawcy spełniają warunki określone w art. 25:
(i) charakterystykę produktu biobójczego, o której mowa w lit. a) ppkt (ii) niniejszego ustępu;
(ii) dane dotyczące skuteczności; oraz
(iii) wszelkie inne istotne informacje świadczące o tym, że dany produkt biobójczy spełnia warunki określone w art. 25”.
11 Rozdział V rozporządzenia nr 528/2012, zatytułowany „Uproszczona procedura udzielania pozwoleń”, obejmuje art. 25–28 tego rozporządzenia, które przewidują procedurę udzielania pozwoleń mającą zastosowanie do produktów biobójczych spełniających określone kryteria.
12 W rozdziale XIII tego rozporządzenia, zatytułowanym „Wyroby poddane działaniu produktów biobójczych”, znajduje się art. 58 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wprowadzanie do obrotu wyrobów poddanych działaniu produktów biobójczych”, który w ust. 2 stanowi, co następuje:
„Wyrób poddany działaniu produktów biobójczych można wprowadzić do obrotu tylko w przypadku, gdy wszystkie substancje czynne zawarte w produktach biobójczych, których działaniu został poddany lub które zawiera, znajdują się w wykazie sporządzonym zgodnie z art. 9 ust. 2 dla odpowiedniej grupy produktowej i zastosowania lub w załączniku I i spełnione są wszystkie wymienione tam warunki lub ograniczenia”.
13 Rozdział XV rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Informacja i komunikacja”, obejmuje sekcję 2, zatytułowaną „Informacje o produktach biobójczych”, składającą się z art. 69–73 tego rozporządzenia. Artykuł 69, zatytułowany „Klasyfikacja, pakowanie i oznakowanie produktów biobójczych”, przewiduje:
„1. Posiadacze pozwoleń zapewniają, aby produkty biobójcze były klasyfikowane, pakowane i oznakowane zgodnie z zatwierdzoną charakterystyką produktu biobójczego, w szczególności w odniesieniu do zwrotów określających zagrożenie i środki ostrożności, o których mowa odpowiednio w art. 22 ust. 2 [ppkt (i)] oraz zgodnie z dyrektywą 1999/45/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 maja 1999 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania preparatów niebezpiecznych (Dz.U. 1999, L 200, s. 1)], a także zgodnie z rozporządzeniem [nr 1272/2008].
Ponadto produkty, które mogą zostać pomylone z żywnością, w tym napojami lub paszami, pakuje się w taki sposób, aby ograniczyć do minimum ryzyko wystąpienia tego rodzaju pomyłek. Jeżeli są one dostępne dla powszechnego użytkownika, muszą zawierać składniki, które zniechęcają do ich konsumpcji, a w szczególności nie mogą być atrakcyjne dla dzieci.
2. Oprócz zgodności z ust. 1 posiadacze pozwoleń zapewniają, by etykiety nie były mylące w odniesieniu do ryzyka dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub dla środowiska powodowanego przez dany produkt lub w odniesieniu do jego skuteczności oraz w żadnym wypadku nie zawierały zwrotów »produkt biobójczy niskiego ryzyka«, »nietoksyczny«, »nieszkodliwy«, »naturalny«, »przyjazny dla środowiska«, »przyjazny dla zwierząt« ani podobnych zwrotów. Ponadto na etykiecie muszą być umieszczone w sposób czytelny i niedający się usunąć następujące informacje:
[…]
f) zastosowania produktu biobójczego, na które udzielono pozwolenia;
g) przedstawione w sposób logiczny i zrozumiały dla użytkownika wskazówki dotyczące użytkowania, częstotliwości stosowania i dawkowania, wyrażone w jednostkach systemu metrycznego w odniesieniu do każdego zastosowania przewidzianego w warunkach pozwolenia;
[…]
i) w przypadku gdy do produktu dołączona jest ulotka, zwrot »przed użyciem przeczytać załączone instrukcje« oraz – w odpowiednich przypadkach – ostrzeżenia dla wrażliwych grup osób;
[…]
m) w odpowiednich przypadkach – kategorie użytkowników, do których ograniczony jest produkt biobójczy;
n) w odpowiednich przypadkach – informacje na temat szczególnego zagrożenia dla środowiska, w szczególności informacje na temat ochrony organizmów innych niż zwalczane organizmy oraz sposobów pozwalających uniknąć zanieczyszczenia wody;
[…]
3. Państwa członkowskie mogą wymagać:
a) dostarczenia im wzorów lub projektów opakowań, etykiet i ulotek;
b) by produkty biobójcze udostępniane na rynku na ich terytorium były oznakowane w ich języku urzędowym lub językach urzędowych”.
14 Rozdział XV rozporządzenia nr 528/2012 obejmuje także art. 72, zatytułowany „Reklama”, który ma następujące brzmienie:
„1. Każda reklama produktów biobójczych, oprócz zachowania zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 1272/2008, zawiera sformułowania: »Produktów biobójczych należy używać z zachowaniem środków ostrożności. Przed każdym użyciem należy przeczytać etykietę i informacje dotyczące produktu«. Zdania te muszą się wyraźnie wyróżniać i być czytelne na tle całej reklamy.
2. Reklamodawcy mogą zastąpić słowa »produkty biobójcze« w wyżej wymienionych sformułowaniach wyraźnymi odniesieniami do reklamowanej grupy produktowej.
3. Reklamy produktów biobójczych nie odnoszą się do produktu w sposób wprowadzający w błąd w odniesieniu do związanego z produktem ryzyka dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub dla środowiska lub skuteczności produktu. W żadnym wypadku reklama produktu biobójczego nie może zawierać zwrotów »produkt biobójczy niskiego ryzyka«, »nietoksyczny«, »nieszkodliwy«, »naturalny«, »przyjazny dla środowiska«, »przyjazny dla zwierząt« ani jakichkolwiek podobnych wskazań”.
15 Załącznik V do tego rozporządzenia, zatytułowany „Grupy produktowe produktów biobójczych i ich opis, zgodnie z art. 2 ust. 1”, stanowi:
„KATEGORIA 1: Środki dezynfekujące
[…]
Grupa 2: Środki dezynfekcyjne lub glonobójcze nieprzeznaczone do bezpośredniego stosowania wobec ludzi ani zwierząt
[…]
Grupa 4: Dziedzina żywności i pasz
[…]
KATEGORIA 3: Zwalczanie szkodników
Grupa 14: Rodentycydy
[…]
Grupa 18: Insektycydy, akarycydy i produkty stosowane do zwalczania innych stawonogów
[…]”.
Prawo francuskie
16 Artykuł L. 522-5‑3 code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska) stanowi:
„Reklama komercyjna jest zakazana dla niektórych kategorii produktów biobójczych określonych w rozporządzeniu [nr 528/2012].
W drodze odstępstwa od akapitu pierwszego niniejszego artykułu reklama kierowana do użytkowników profesjonalnych jest dozwolona w punktach sprzedaży produktów tym użytkownikom oraz w publikacjach do nich kierowanych.
Dekret, który należy wydać po zasięgnięciu opinii Conseil d’État (rady stanu), określa kategorie odnośnych produktów w zależności od zagrożeń dla zdrowia ludzi i dla środowiska, a także warunki, w jakich reklamy są prezentowane. Reklamy te podkreślają dobre praktyki w zakresie używania i stosowania produktów dla ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, jak również potencjalne zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska”.
17 Artykuł L. 522‑18 tego kodeksu przewiduje:
„W związku ze sprzedażą produktów biobójczych określonych w art. L. 522‑1 zakazane są zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży w rozumieniu art. L. 441‑1 code de commerce [(kodeksu handlowego)] czy też dostawa darmowych sztuk oraz jakiekolwiek równoważne praktyki. Niedozwolona jest jakakolwiek praktyka handlowa mająca na celu, bezpośrednie lub pośrednie, obejście tego zakazu poprzez udzielenie zniżek, rabatów lub upustów dla innego asortymentu produktów, które byłoby związane z zakupem tych produktów.
Dekret Conseil d’État [(rady stanu)] określa kategorie odnośnych produktów w zależności od zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska”.
18 Artykuł R. 522‑16‑1 rzeczonego kodeksu, wprowadzony dekretem nr 2019‑642 z dnia 26 czerwca 2019 r., przyjętym na podstawie art. L. 522‑18 kodeksu ochrony środowiska, stanowi:
„Wskazane w art. L. 522‑18 kategorie produktów, w odniesieniu do których niektóre praktyki handlowe są zakazane, są produktami należącymi do grup 14 i 18 określonych w rozporządzeniu [nr 528/2012].
Przepisy te nie mają zastosowania do produktów biobójczych kwalifikujących się do uproszczonej procedury udzielania pozwoleń zgodnie z art. 25 tego samego rozporządzenia”.
19 Zgodnie z art. R. 522‑16‑2 tego samego kodeksu, wprowadzonym dekretem nr 2019‑643 z dnia 26 czerwca 2019 r., przyjętym na podstawie art. L. 522‑5‑3 kodeksu ochrony środowiska:
„I. Wskazane w art. L. 522‑5‑3 kategorie produktów biobójczych, w odniesieniu do których zakazana jest reklama komercyjna skierowana do ogółu społeczeństwa, są następujące:
1° Produkty należące do grup 14 i 18 określonych w rozporządzeniu [nr 528/2012];
2° Produkty należące do grup 2 i 4 określonych w tym samym rozporządzeniu i zaklasyfikowane – zgodnie z przepisami rozporządzenia [nr 1272/2008] – jako niebezpieczne dla środowiska wodnego kategorii 1: toksyczność ostra kategorii 1 (H 400) i toksyczność przewlekła kategorii 1 (H 410).
II. W odniesieniu do wskazanych w części I produktów wszelkie reklamy kierowane do specjalistów są formułowane zgodnie z przepisami art. 72 rozporządzenia [nr 528/2012] wskazanego w pkt 1 części I. Zawierają one również, w sposób jasny i czytelny, następujące elementy:
1° Dwa zdania o następującym brzmieniu: »Przed każdym użyciem należy upewnić się, że jest ono niezbędne, w szczególności w miejscach ogólnodostępnych. W każdym przypadku, gdy jest to możliwe, należy stosować alternatywne metody i produkty o najniższym zagrożeniu dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska«.
2° Zwrot wskazujący grupę produktów biobójczych związaną z produktem, określoną w załączniku V do wyżej wskazanego rozporządzenia [nr 528/2012].
III. Przepisy niniejszego artykułu nie mają zastosowania do produktów biobójczych kwalifikujących się do uproszczonej procedury udzielania pozwoleń zgodnie z art. 25 rozporządzenia [nr 528/2012]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
20 Skarżące w postępowaniu głównym wniosły do Conseil d’État (rady stanu, Francja) dwie skargi z tytułu przekroczenia uprawnień mające na celu uchylenie, po pierwsze, dekretu nr 2019‑642 z dnia 26 czerwca 2019 r., i po drugie, dekretu nr 2019‑643 z dnia 26 czerwca 2019 r. Z postanowienia odsyłającego wynika, że tymi dekretami wprowadzono przepisy zawarte w art. R. 522‑16‑1 i R. 522‑16‑2 kodeksu ochrony środowiska, które stanowią przepisy wykonawcze do art. L. 522‑18 i L. 522‑5‑3.
21 Skarżące w postępowaniu głównym twierdzą w szczególności, że dekrety te są pozbawione podstawy prawnej, ponieważ zostały wydane z naruszeniem rozporządzenia nr 528/2012.
22 Zdaniem sądu odsyłającego rozporządzenie to nie zawiera żadnego przepisu, który bądź zezwalałby państwu członkowskiemu na ustanowienie środków ograniczających takich jak środki przewidziane w art. L. 522‑18 i L. 522‑5‑3 kodeksu ochrony środowiska, bądź zakazywałby mu ustanowienia takich środków. Pojawia się zatem pytanie, czy takie środki, nieprzewidziane we wspomnianym rozporządzeniu, mogą zostać przyjęte bez naruszenia tego rozporządzenia. W tym względzie sąd odsyłający podkreśla, że celem przepisów ustawodawczych, na podstawie których przyjęto dekrety wymienione w pkt 20, jest zapobieżenie szkodliwemu wpływowi, jaki nadmierne stosowanie niektórych produktów biobójczych może mieć dla zdrowia publicznego i środowiska. Niewątpliwie cel ten nie jest sprzeczny z celami przyświecającymi rozporządzeniu nr 528/2012. Niemniej zakazy, które owe przepisy ustawodawcze przewidują, interweniują w zakres wprowadzania do obrotu produktów biobójczych, do harmonizacji którego, na poziomie Unii, zmierza to rozporządzenie, przy czym rozporządzenie to nie wymaga przyjęcia przepisów wykonawczych przez państwa członkowskie i nie zachodzi konieczność przyjęcia takich przepisów wykonawczych dla zapewnienia jego pełnej skuteczności.
23 W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy rozporządzenie [nr 528/2012] stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie przyjęło, w interesie zdrowia publicznego i środowiska, przepisy ograniczające w dziedzinie praktyk handlowych i reklamy takie jak te przewidziane w art. L. 522‑18 i L. 522‑5‑3 code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska)? W stosownym przypadku – pod jakimi warunkami państwo członkowskie może przyjąć takie przepisy?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
24 Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym kontekście Trybunał powinien w razie potrzeby nie tylko przeformułować przedłożone mu pytanie, ale także wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, do których sąd krajowy nie odniósł się w zadanym pytaniu (wyrok z dnia 16 maja 2019 r., Plessers, C‑509/17, EU:C:2019:424, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
25 W niniejszym przypadku do Trybunału zwrócono się w sposób ogólny w kwestii wykładni rozporządzenia nr 528/2012, aby ustalić zasadniczo, czy uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym dotyczy dziedziny zharmonizowanej przepisami tego rozporządzenia i, w stosownym wypadku, czy owo rozporządzenie stoi na przeszkodzie temu uregulowaniu.
26 W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału jeżeli dana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na poziomie Unii, wszelkie przepisy krajowe regulujące tę kwestię podlegają ocenie na podstawie postanowień owego środka harmonizującego, a nie postanowień prawa pierwotnego (wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., Viva Telecom Bulgaria, C‑257/20, EU:C:2022:125, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 A zatem pytanie zadane przez sąd odsyłający należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono, w pierwszej kolejności, wykładni tego rozporządzenia, a następnie, w drugiej kolejności, na wypadek gdyby rozporządzeniem tym nie dokonano wyczerpującej harmonizacji, wykładni postanowień traktatu FUE dotyczących swobodnego przepływu towarów, czyli art. 34 i 36 TFUE.
28 Wobec tego aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, należy rozumieć, że za pomocą swojego pytania sąd ten dąży zasadniczo do ustalenia, czy rozporządzenie nr 528/2012, a w stosownym wypadku art. 34 i 36 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu:
– które zakazuje określonych praktyk handlowych takich jak zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży, dostawa darmowych sztuk i jakiekolwiek równoważne praktyki dotyczące produktów biobójczych należących do grup produktowych 14 i 18, ujętych w kategorii 3 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do tego rozporządzenia (zwanych dalej „produktami biobójczymi należącymi do grup produktowych 14 i 18”);
– które wymaga umieszczenia wzmianki na reklamie skierowanej do specjalistów odnoszącej się do produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4, ujętych w kategorii 1 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do rozporządzenia nr 528/2012 (zwanych dalej „produktami biobójczymi należącymi do grup produktowych 2 i 4”), jak również grup produktowych 14 i 18; oraz
– które zakazuje skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18.
W przedmiocie zakazu określonych praktyk handlowych
29 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że praktyki handlowe zakazane w art. L. 522‑18 kodeksu ochrony środowiska stanowią zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży, dostawa darmowych sztuk i jakiekolwiek równoważne praktyki, dotyczące produktów biobójczych.
30 Z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wynika, że art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska nie dotyczą warunków, jakim muszą odpowiadać produkty biobójcze należące do grup produktowych 14 i 18, aby mogły skorzystać z pozwolenia na wprowadzenie do obrotu, lecz że zakazują one niektórych praktyk handlowych przy sprzedaży tych produktów, w związku z czym regulują one wyłącznie sposoby sprzedaży owych produktów.
31 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z jego art. 1 ust. 1 rozporządzenie nr 528/2012 ma na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez harmonizację przepisów dotyczących udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. W tym celu w art. 1 ust. 2 lit. d) tego rozporządzenia wskazano, że ustanawia ono zasady regulujące udostępnianie na rynku i stosowanie produktów biobójczych w jednym lub kilku państwach członkowskich lub w Unii.
32 W art. 3 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 528/2012 udostępnianie na rynku zdefiniowano jako każde odpłatne lub nieodpłatne dostarczanie produktu biobójczego lub wyrobu poddanego działaniu produktów biobójczych w celu jego dystrybucji lub stosowania w ramach działalności handlowej, podczas gdy stosowanie zdefiniowano w art. 3 ust. 1 lit. k) tego rozporządzenia jako wszelkie działania związane z produktem biobójczym, w tym: przechowywanie go, postępowanie z nim, mieszanie i użycie go, z wyjątkiem działań przeprowadzanych w celu wywiezienia produktu biobójczego lub wyrobu poddanego działaniu produktów biobójczych poza Unię.
33 Wynika stąd, że przepisy rzeczonego rozporządzenia dotyczące udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych są wystarczająco szerokie, aby obejmować praktyki handlowe związane ze sprzedażą tych produktów. Niemniej należy stwierdzić – podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 28–30 opinii – że rozporządzenie to nie zawiera żadnego przepisu mającego na celu harmonizację przepisów regulujących takie praktyki. Ponadto, jak wynika z łącznej lektury art. 17, 19 i 20 rozporządzenia nr 528/2012, odczytywanych w świetle motywów 2, 3, 28 i 31 tego rozporządzenia, ma ono na celu ustanowienie systemu uzyskania uprzedniego pozwolenia oraz opracowanie wspólnych zasad oceny wniosków o udzielenie pozwolenia na te produkty, bez harmonizowania jednak wszystkich aspektów sprzedaży wspomnianych produktów.
34 Należy zatem uznać, że rozporządzenie nr 528/2012 nie ma na celu harmonizacji przepisów dotyczących praktyk handlowych związanych ze sprzedażą produktów biobójczych, takich jak przepisy zawarte w art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska.
35 Wynika stąd, że rozporządzenie to nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje określonych praktyk handlowych przy sprzedaży produktów biobójczych, takich jak produkty biobójcze należące do grup produktowych 14 i 18.
36 W drugiej kolejności, aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, należy – mając na uwadze to, co zostało przypomniane w pkt 27 niniejszego wyroku – ustalić, czy art. 34 TFUE stoi na przeszkodzie takiemu uregulowaniu krajowemu.
37 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wszelkie uregulowania danego państwa członkowskiego mogące utrudniać, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, handel wewnątrz Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu tego postanowienia (wyroki: z dnia 11 lipca 1974 r., Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, pkt 5; z dnia 3 lipca 2019 r., Delfarma, C‑387/18, EU:C:2019:556, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 Niemniej zastosowanie do towarów pochodzących z innych państw członkowskich krajowych przepisów, które ograniczają niektóre sposoby prowadzenia sprzedaży lub ich zakazują, o ile tylko stosowane są one do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju i dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu towarami krajowymi i towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich, nie jest w stanie utrudnić, bezpośrednio ani pośrednio, rzeczywiście ani potencjalnie, wymiany handlowej między państwami członkowskimi w rozumieniu tego orzecznictwa. Jeżeli przesłanki te są spełnione, zastosowanie uregulowań tego typu do sprzedaży produktów pochodzących z innego państwa członkowskiego, zgodnych z przepisami tego państwa, nie jest bowiem w stanie uniemożliwić ich dostępu do rynku lub ograniczyć tego dostępu w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych (wyroki: z dnia 10 lutego 2009 r., Komisja/Włochy, C‑110/05, EU:C:2009:66, pkt 36; z dnia 2 grudnia 2010 r., Ker‑Optika, C‑108/09, EU:C:2010:725, pkt 51; z dnia 21 września 2016 r., Etablissements Fr. Colruyt, C‑221/15, EU:C:2016:704, pkt 35).
39 W niniejszym przypadku, jak wskazano w pkt 30 niniejszego wyroku, art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska nie dotyczą warunków, jakim muszą odpowiadać produkty biobójcze należące do grup produktowych 14 i 18, aby mogły skorzystać z pozwolenia na wprowadzenie do obrotu. W rzeczywistości zakazują one niektórych praktyk handlowych przy sprzedaży tych produktów, w związku z czym regulują one wyłącznie sposoby obrotu owymi produktami. Wynika stąd, że przepisy te należy uznać za regulujące sposoby prowadzenia sprzedaży w rozumieniu orzecznictwa Trybunału przytoczonego w pkt 38 niniejszego wyroku.
40 Uregulowanie krajowe, które reguluje sposoby prowadzenia sprzedaży określonych produktów, może jednak nie podlegać zakazowi przewidzianemu w art. 34 TFUE tylko wtedy, gdy spełnia dwie przesłanki wymienione w tym pkt 38.
41 Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, z danych dostarczonych Trybunałowi przez sąd odsyłający wynika, że art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska, o których mowa w pkt 39 niniejszego wyroku, znajdują zastosowanie bez zróżnicowania do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium francuskim.
42 Jeśli chodzi o drugą przesłankę, do sądu tego należy dokonanie oceny, czy przepisy te dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu towarami krajowymi i obrotu towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich.
43 W niniejszym przypadku z informacji podanych do wiadomości Trybunału nie wynika, by uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym dokonywało rozróżnienia w zależności od pochodzenia odnośnych produktów biobójczych. Należy jednak zbadać, czy uregulowanie to nie może w rzeczywistości utrudniać dostępu do rynku francuskiego danym produktom biobójczym pochodzącym z innych państw członkowskich w większym stopniu, niż utrudnia go produktom krajowym.
44 W tym względzie uregulowanie krajowe, które zakazuje określonych praktyk handlowych przy sprzedaży określonych rodzajów produktów biobójczych, może w zasadzie ograniczać całkowitą wielkość sprzedaży tych produktów w danym państwie członkowskim, a zatem wpływać również na wielkość sprzedaży owych produktów pochodzących z innych państw członkowskich. Stwierdzenie takie nie wystarcza jednak do tego, aby uznać to uregulowanie za środek o skutku równoważnym (zob. podobnie wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., A‑Punkt Schmuckhandel, C‑441/04, EU:C:2006:141, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Niewątpliwie – jak twierdzą Komisja i skarżące w postępowaniu głównym – praktyki handlowe takie jak rabaty i upusty, o których mowa w art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska, stanowią metody wprowadzania do obrotu, które mogą okazać się skuteczne, aby umożliwić dostęp towarów pochodzących z innych państw członkowskich do rynku krajowego, gdyż metody te wpływają na cenę sprzedaży tych towarów.
46 Niemniej fakt, że uregulowanie krajowe zakazuje podobno skutecznych metod wprowadzania do obrotu, nie stanowi okoliczności wystarczającej do uznania, iż uregulowanie to podlega zakazowi przewidzianemu w art. 34 TFUE. Uregulowanie takie może bowiem stanowić środek o skutku równoważnym tylko wtedy, gdy zakaz odnośnych metod wprowadzania do obrotu wpływa na towary pochodzące z innych państw członkowskich w większym stopniu niż na towary krajowe.
47 W tych okolicznościach do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy zakaz określonych praktyk handlowych przewidziany w art. L. 522‑18 i R. 522‑16‑1 kodeksu ochrony środowiska wpływa w większym stopniu na dostęp do rynku danych produktów biobójczych pochodzących z innych państw członkowskich niż na dostęp takich produktów pochodzących z Francji. W szczególności do sądu tego należy dokonanie oceny, czy – jak utrzymywał rząd francuski na rozprawie – przepisy te obejmują wąski wachlarz metod wprowadzania do obrotu danych produktów biobójczych i czy w związku z tym metody wprowadzania do obrotu, które nie są zakazane przez wspomniane przepisy, pozwalają zagwarantować, by produkty pochodzące z innych państw członkowskich mogły mieć dostęp do rynku krajowego.
48 Jeżeli w wyniku tego badania sąd ten stwierdzi, że uregulowanie krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym wpływa w większym stopniu na dostęp do rynku danych produktów biobójczych pochodzących z innych państw członkowskich niż na dostęp takich produktów pochodzących z Francji, będzie on obowiązany ustalić, czy uregulowanie to jest uzasadnione jednym lub kilkoma ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE bądź jednym lub kilkoma z nadrzędnych wymogów interesu ogólnego uznanych w orzecznictwie Trybunału.
49 W tym względzie, po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że celem art. L. 522‑18 kodeksu ochrony środowiska jest zapobieżenie szkodliwemu wpływowi, jaki nadmierne stosowanie określonych rodzajów produktów biobójczych może mieć dla zdrowia publicznego i środowiska.
50 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy przypomnieć – z jednej strony – że zdrowie i życie ludzi ma pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem i że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na jakim chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz sposobie osiągnięcia tego poziomu. Jako że poziom ten może być różny w poszczególnych państwach członkowskich, należy przyznać państwom członkowskim zakres uznania w tym względzie (wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., Ker‑Optika, C‑108/09, EU:C:2010:725, pkt 58).
51 Z drugiej strony – z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ochrona środowiska naturalnego stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadniać środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Capoda Import‑Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, pkt 43).
52 Wobec tego z informacji dostarczonych Trybunałowi wynika, że uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym może odpowiadać nadrzędnym względom interesu ogólnego mogącym uzasadniać środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym, czego zweryfikowanie należy jednak do sądu odsyłającego.
53 Po drugie, w każdym konkretnym przypadku do organów krajowych należy wykazanie, że uregulowanie krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym czyni zadość zasadzie proporcjonalności, to znaczy że są niezbędne do osiągnięcia powoływanego celu oraz że cel ten nie może być osiągnięty za pomocą zakazów lub ograniczeń o mniejszym zakresie bądź wywierających mniejszy wpływ na handel wewnątrz Unii. W tym celu do organów tych należy przedstawienie dowodów koniecznych w tym zakresie. Powoływaniu przez państwo członkowskie względów uzasadniających powinna towarzyszyć analiza przydatności oraz proporcjonalności środka przyjętego przez to państwo, jak również precyzyjne dane na poparcie jego argumentów (wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 53, 54).
54 Wynika stąd, że sąd krajowy w ramach badania uregulowania krajowego w świetle uzasadnienia związanego z ochroną zdrowia i życia ludzi w rozumieniu art. 36 TFUE musi zbadać w sposób obiektywny, czy dowody dostarczone przez zainteresowane państwo członkowskie pozwalają w sposób racjonalny uznać, że wybrane środki są odpowiednie dla realizacji wyznaczonych celów, a także ocenić możliwość osiągnięcia tych celów za pomocą środków ograniczających swobodny przepływ towarów w mniejszym zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 59).
55 W tym względzie w odniesieniu do okoliczności, że uregulowanie krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest odpowiednie do osiągnięcia wskazanych celów, rząd francuski podkreślił, iż uregulowanie to ma na celu zapobieganie narażeniu ludności, zwierząt i środowiska na działanie danych produktów biobójczych oraz zmniejszenie tego narażenia poprzez ograniczenie zachęt do zbyt intensywnego i niekiedy niewłaściwego stosowania tych produktów.
56 Choć nie wydaje się, by wspomniane uregulowanie mogło pozwolić na wyeliminowanie wszelkiego ryzyka zbytecznej dyspersji odnośnych produktów biobójczych, nie zmienia to faktu, że wykluczając możliwość skorzystania przez nabywcę z jakichkolwiek korzyści finansowych przy zakupie tych produktów, może ono zapobiec wszelkim nieodpowiednim zakupom owych produktów, a tym samym może ono zmniejszyć ryzyko związane z narażeniem ludności, zwierząt i środowiska na nadmierne stosowanie owych produktów biobójczych. Jak zauważył rząd francuski, uregulowanie to jest bowiem odpowiednie do tego, by zapobiegać zjawiskom akumulacji tych produktów w środowisku i mogącemu stąd wynikać zanieczyszczeniu wód. Z całości powyższych rozważań wynika, że uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym wydaje się odpowiednie do osiągnięcia celów ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska, czego zweryfikowanie należy jednak do sądu odsyłającego.
57 W odniesieniu do koniecznego i proporcjonalnego charakteru zakazu określonych praktyk handlowych przy sprzedaży określonych rodzajów produktów biobójczych należy uznać, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 72–75 opinii – zakaz ten nie wykracza poza to, co jest konieczne, ponieważ środki obejmujące dodatkowe informacje wymagane przy sprzedaży tych produktów, to jest środki przewidziane w ramach art. 17 ust. 5 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012, nie mogą zrównoważyć atrakcyjności oferty w postaci rabatów i upustów lub dostarczenia darmowych próbek produktów biobójczych przy ich zakupie.
58 Ponadto z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, po pierwsze, że celem uregulowania będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest zakazanie praktyki rabatów i upustów tylko przy sprzedaży produktów biobójczych należących do grup produktowych 14 i 18, czyli produktów, które wiążą się z największymi zagrożeniami dla zdrowia ludzi, a po drugie, że uregulowanie to nie znajduje zastosowania do produktów biobójczych kwalifikujących się do uproszczonej procedury udzielania pozwoleń na podstawie art. 25 rozporządzenia nr 528/2012.
59 Artykuły 34 i 36 TFUE należy zatem interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje określonych praktyk handlowych, takich jak zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży, dostarczanie darmowych sztuk lub jakiekolwiek równoważne praktyki, dotyczących produktów biobójczych należących do grup produktowych 14 i 18, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie obowiązków w zakresie reklamy skierowanej do specjalistów
60 Tytułem wstępu, jak przypomniano w pkt 31 niniejszego wyroku, zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 rozporządzenie nr 528/2012 ma na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez harmonizację przepisów dotyczących udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 86 opinii, art. 72 tego rozporządzenia jest jedynym przepisem owego rozporządzenia, który odnosi się do reklamy produktów biobójczych. A zatem to w świetle tego przepisu należy ocenić, czy owo rozporządzenie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga umieszczenia wzmianki na reklamie skierowanej do specjalistów odnoszącej się do określonych rodzajów produktów biobójczych.
61 Należy także uznać, że sąd odsyłający chciałby się dowiedzieć, czy art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga umieszczenia wzmianki – poza wzmianką przewidzianą w tym artykule – na reklamie skierowanej do specjalistów na rzecz produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18.
62 W tym względzie art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 przewiduje w ust. 1, że każda reklama produktów biobójczych musi być zgodna z przepisami rozporządzenia nr 1272/2008 i zawierać precyzyjną wzmiankę, która musi się wyraźnie wyróżniać i być czytelna na tle całej reklamy. Wzmianka ta brzmi następująco: „Produktów biobójczych należy używać z zachowaniem środków ostrożności. Przed każdym użyciem należy przeczytać etykietę i informacje dotyczące produktu”. W ust. 2 wspomnianego przepisu ograniczono się do wymogu, by reklamodawcy zastąpili słowa „produkty biobójcze” w tej obowiązkowej wzmiance jasnym odniesieniem do reklamowanej grupy produktowej. Ustęp 3 tego samego przepisu stanowi z kolei, że reklamy produktów biobójczych nie odnoszą się do produktu w sposób wprowadzający użytkownika w błąd w odniesieniu do związanego z tym produktem ryzyka dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub dla środowiska lub skuteczności produktu. Przepis ten zakazuje również stosowania zwrotów takich jak „produkt biobójczy niskiego ryzyka”, „nietoksyczny” lub „przyjazny dla środowiska”.
63 Wynika stąd, że w drodze art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 prawodawca Unii chciał określić szczegółowe i kompletne ramy formułowania wzmianek dotyczących ryzyka związanego ze stosowaniem produktów biobójczych mogących znajdować się w reklamie odnoszącej się do tych produktów, jako że przepis ten przewiduje istnienie obowiązkowej wzmianki, która zakazuje wyraźnie określonych zwrotów, oraz ma, mówiąc ogólniej, na celu zakazanie wszelkich zwrotów reklamowych, które mogłyby wprowadzić użytkownika w błąd co do ryzyka, jakie może wiązać się z takimi produktami.
64 Ponadto z motywów 1 i 3 rozporządzenia nr 528/2012 wynika, że prawodawca Unii zamierzał znaleźć szczególną równowagę między swobodnym przepływem produktów biobójczych a wysokim poziomem ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska.
65 Z literalnej wykładni art. 72 rozporządzenia nr 528/2012, odczytywanego w świetle motywów 1 i 3 tego rozporządzenia, wynika, że dziedzina dotycząca wzmianek odnoszących się do ryzyka związanego ze stosowaniem produktów biobójczych, których można używać w ramach reklamy tych produktów, została w pełni zharmonizowana przez prawodawcę Unii.
66 Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w wymogu czytelności tych wzmianek, który to wymóg został wyrażony w art. 72 ust. 1 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 528/2012. Należy bowiem stwierdzić, że wzmianki dodatkowe w stosunku wzmianek, o których mowa w tym przepisie, mogłyby zagrozić czytelności tych ostatnich, i to nawet jeśli te dodatkowe wzmianki nie byłyby sprzeczne z celami ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska.
67 W konsekwencji art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga umieszczenia wzmianki – poza wzmianką przewidzianą w tym artykule – na reklamie skierowanej do specjalistów na rzecz produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18.
W przedmiocie zakazu reklamy skierowanej do ogółu społeczeństwa
68 W pierwszej kolejności należy ustalić, czy rozporządzenie nr 528/2012 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie wynikające z art. L. 522‑5-3 i R. 522‑16‑2 kodeksu ochrony środowiska, które to uregulowanie zakazuje wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18.
69 Jak wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku, z art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 wynika, że prawodawca Unii chciał określić szczegółowe i kompletne ramy formułowania wzmianek dotyczących ryzyka związanego ze stosowaniem produktów biobójczych mogących znajdować się w reklamie odnoszącej się do tych produktów. Prawodawca ten nie zamierzał jednak uregulować wszystkich aspektów dotyczących reklamy produktów biobójczych, a w szczególności wykluczyć możliwości zakazania przez państwa członkowskie reklamy skierowanej do ogółu społeczeństwa.
70 Wynika stąd, że art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie, które zakazuje wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18.
71 To powiedziawszy, w drugiej kolejności należy ocenić, czy art. 34 TFUE stoi na przeszkodzie takiemu uregulowaniu.
72 W tym względzie, jak przypomniano w pkt 37 i 38 niniejszego wyroku, należy sprawdzić, czy uregulowanie to stanowi uregulowanie regulujące sposoby prowadzenia sprzedaży towarów w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 niniejszego wyroku, które to uregulowanie ma zastosowanie do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju oraz które dotyczy w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu towarami krajowymi oraz obrotu towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich.
73 W niniejszym przypadku należy przypomnieć, że z uwagi na informacje dostarczone przez sąd odsyłający, art. L. 522‑5‑3 i R. 522‑16‑2 kodeksu ochrony środowiska nie dotyczą warunków, jakim muszą odpowiadać produkty biobójcze należące do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18, aby mogły skorzystać z pozwolenia na wprowadzenie do obrotu. Natomiast przepisy te przewidują zakaz prowadzenia reklamy skierowanej do ogółu społeczeństwa w związku ze sprzedażą tych produktów, tak że regulują one wyłącznie sposoby obrotu owymi produktami. Wynika stąd, że przedmiotowe przepisy można uznać za regulujące sposoby prowadzenia sprzedaży w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 niniejszego wyroku.
74 Uregulowanie krajowe, które reguluje sposoby prowadzenia sprzedaży określonych produktów, może jednak nie wchodzić w zakres stosowania art. 34 TFUE tylko wtedy, gdy spełnia dwie przesłanki wymienione w pkt 38 niniejszego wyroku.
75 Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, z danych dostarczonych Trybunałowi przez sąd odsyłający wynika, że art. L. 522‑5‑3 i R. 522‑16‑2 kodeksu ochrony środowiska znajdują zastosowanie bez zróżnicowania do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium francuskim.
76 Jeśli chodzi o drugą przesłankę, do sądu tego należy dokonanie oceny, czy przepisy te dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu towarami krajowymi i obrotu towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich.
77 W niniejszym przypadku z danych, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym dokonywało rozróżnienia w zależności od pochodzenia odnośnych produktów biobójczych. Należy jednak zbadać, czy uregulowanie to nie może w rzeczywistości utrudniać dostępu do rynku francuskiego danym produktom biobójczym pochodzącym z innych państw członkowskich w większym stopniu, niż utrudnia go produktom krajowym.
78 W tym względzie Trybunał orzekł wprawdzie, że uregulowanie krajowe, które ogranicza określone formy reklamy na rzecz określonych produktów lub ich zakazuje, może ograniczać całkowitą wielkość sprzedaży tych produktów, a tym samym może mieć większy wpływ na produkty pochodzące z innych państw członkowskich, ale uzależnił to stwierdzenie od ustalenia szczególnej trudności charakteryzującej dany rynek produktowy, której to trudności musi stawić czoła podmiot gospodarczy, aby wejść na rynek krajowy, takiej jak istnienie tradycyjnych praktyk społecznych, zwyczajów lub lokalnych obyczajów, czy też okoliczności, że metoda sprzedaży, której dotyczy zakaz, stanowi potencjalnie jedyną metodę, aby uzyskać dostęp do danego rynku krajowego (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2001 r., Gourmet International Products, C‑405/98, EU:C:2001:135, pkt 19, 21; z dnia 19 października 2016 r., Deutsche Parkinson Vereinigung, C‑148/15, EU:C:2016:776, pkt 25; a także z dnia 15 lipca 2021 r., DocMorris, C‑190/20, EU:C:2021:609, pkt 41).
79 Z materiałów zawartych w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by francuski rynek produktów biobójczych charakteryzował się istnieniem jakichś szczególnych trudności w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, czego zweryfikowanie należy jednak do sądu odsyłającego, w związku z czym nie wydaje się, że zakaz wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy określonych produktów biobójczych wpływa w większym stopniu na obrót produktami pochodzącymi z innych państw członkowskich.
80 Jeżeli w wyniku tego badania sąd ten stwierdzi jednak, że uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym wpływa w większym stopniu na dostęp do rynku francuskiego produktów biobójczych pochodzących z innych państw członkowskich niż na dostęp takich produktów pochodzących z Francji, będzie on obowiązany ustalić, czy uregulowanie to jest uzasadnione jakimiś względami interesu ogólnego wyliczonymi w art. 36 TFUE bądź jakimiś nadrzędnymi wymogami uznanymi w orzecznictwie Trybunału.
81 W tym względzie – jak wynika z pkt 49 niniejszego wyroku – w postanowieniu odsyłającym wyjaśniono, że celem uregulowania będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest zapobieganie szkodliwemu wpływowi, jaki nadmierne stosowanie określonych produktów biobójczych może mieć dla zdrowia publicznego i środowiska.
82 Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie to jest odpowiednie do osiągnięcia celów ochrony zdrowia ludzi i środowiska, gdyż przewiduje zakaz wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy niektórych z tych produktów, co stanowi środek pozwalający ograniczyć zachęty do nabywania i używania takich produktów.
83 W odniesieniu do koniecznego i proporcjonalnego charakteru owego uregulowania należy uznać, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 120 i 121 opinii – zakaz wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy określonych produktów biobójczych nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów. Jak podniósł rząd francuski, po pierwsze, uregulowanie to odnosi się bowiem jedynie do reklamy skierowanej do ogółu społeczeństwa i nie zakazuje zatem reklamy skierowanej do specjalistów; po drugie, przedmiotowe uregulowanie ma ograniczony zakres, ponieważ odnosi się nie do wszystkich produktów biobójczych, lecz jedynie do tych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18, czyli produktów, które wiążą się z największymi zagrożeniami dla zdrowia ludzi, i nie znajduje ono zastosowania do produktów biobójczych kwalifikujących się do uproszczonej procedury udzielania pozwoleń na podstawie art. 25 rozporządzenia nr 528/2012.
84 Artykuł 72 rozporządzenia nr 528/2012 należy zatem interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18. To samo odnosi się do art. 34 i 36 TFUE, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
85 W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że po pierwsze, art. 72 rozporządzenia nr 528/2012 należy interpretować w ten sposób, że:
– stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga umieszczenia wzmianki – poza wzmianką przewidzianą w tym artykule – na reklamie skierowanej do specjalistów na rzecz produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18;
– oraz nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje wszelkiej skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18;
a po drugie, art. 34 i 36 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
– nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje określonych praktyk handlowych, takich jak zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży, dostarczanie darmowych sztuk lub jakiekolwiek równoważne praktyki, dotyczących produktów biobójczych należących do grup produktowych 14 i 18, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego;
– oraz nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4 oraz grup produktowych 14 i 18, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie kosztów
86 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 334/2014 z dnia 11 marca 2014 r., należy interpretować w ten sposób, że:
– stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga umieszczenia wzmianki – poza wzmianką przewidzianą w tym artykule – na reklamie skierowanej do specjalistów na rzecz produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4, ujętych w kategorii 1 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do tego rozporządzenia, oraz grup produktowych 14 i 18, ujętych w kategorii 3 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do wspomnianego rozporządzenia;
– oraz nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4, ujętych w kategorii 1 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do rozporządzenia nr 528/2012, zmienionego rozporządzeniem nr 334/2014, oraz grup produktowych 14 i 18, ujętych w kategorii 3 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do tego rozporządzenia.
2) Artykuły 34 i 36 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
– nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje określonych praktyk handlowych, takich jak zniżki, rabaty, upusty, zróżnicowanie ogólnych i szczególnych warunków sprzedaży, dostarczanie darmowych sztuk lub jakiekolwiek równoważne praktyki, dotyczących produktów biobójczych należących do grup produktowych 14 i 18, ujętych w kategorii 3 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do rozporządzenia nr 528/2012, zmienionego rozporządzeniem nr 334/2014, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego;
– oraz nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje skierowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów biobójczych należących do grup produktowych 2 i 4, ujętych w kategorii 1 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do tego rozporządzenia, oraz grup produktowych 14 i 18, ujętych w kategorii 3 tych grup produktowych, figurujących w załączniku V do wspomnianego rozporządzenia, w sytuacji gdy uregulowanie to jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jest odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
Podpisy