NÁZOR GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
ze dne 23. srpna 2013(1)
Věc C‑383/13 PPU
M. G.,
N. R.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
podaná Raad van State (Nizozemsko)]
„Směrnice 2008/115/ES – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Řízení o vyhoštění – Článek 15 odst. 6 – Zajišťovací opatření – Článek 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie – Zásada respektování práv na obhajobu – Právo být vyslechnut“
I – Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou Raad van State (Nizozemsko) podala dne 5. července 2013, byla předložena v rámci sporu mezi p. G. a p. R., dvěma státními příslušníky třetích zemí, kteří v Nizozemsku pobývají neoprávněně, a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (dále jen „Staatssecretaris“) ve věci legality opatření týkajících se prodloužení jejich zajištění přijatých podle čl. 15 odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(2) (dále jen „směrnice o navracení“), s ohledem na čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že věcné podmínky týkající se prodloužení zajišťovacích opatření vůči p. G. a p. R. byly splněny, neboť tato opatření byla založena na nedostatečné spolupráci p. G. a p. R. při jejich vrácení na hranici a na skutečnosti, že dokumenty nezbytné za tímto účelem pocházející ze třetích zemí nebyly předloženy.
3. Předkládající soud však uvádí, že práva p. G. a p. R. na obhajobu byla při přípravě těchto opatření porušena.
4. Otázka, který vyvstává v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se týká dosahu práva zakotveného v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny, aby byl každý vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout, a konkrétně právních důsledků porušení tohoto práva.
5. Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda skutečnost, že vnitrostátní správní orgán při přípravě opatření týkajícího se prodloužení zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení poruší obecnou zásadu respektování práv na obhajobu, znamená bezpodmínečně a ve všech případech zrušení zajištění, a zadruhé, zda je případně možné provést vážení jednak poškození zájmů dotyčného, která plynou z tohoto porušení, a jednak zájmů členského státu zaručené opatřením týkajícím se prodloužení zajištění.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Listina
6. Článek 41 Listiny, nadepsaný „Právo na řádnou správu“, v odst. 1 a 2 stanoví:
„1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.
2. Toto právo zahrnuje především:
a) právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout;
[...]“
7. Článek 47 první pododstavec Listiny stanoví, že „[k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“ Článek 47 druhý pododstavec Listiny se týká práva každého na účinnou právní ochranu před nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Tento článek stanoví, že každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován. V souladu s čl. 48 odst. 2 Listiny je každému obviněnému zaručeno respektování práv na obhajobu.
8. Článek 51 Listiny, nadepsaný „Oblast použití“, v odstavci 1 stanoví:
„Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.“
2. Směrnice o navracení
9. Článek 15 směrnice o navracení, který je uveden v kapitole týkající se zajištění za účelem vyhoštění, zní následovně:
„1. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že:
a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
2. Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány.
Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů.
Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy
a) buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění;
b) nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení. V takovém případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti zahájit takové řízení.
Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.
3. V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.
4. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
5. Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6. Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu
a) nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b) zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
B – Nizozemské právo
10. Na základě článku 2:1 odst. 1 všeobecného zákona o správním právu (Algemene wet bestuursrecht) se každý může za účelem ochrany svých zájmů ve vztazích se správními orgány nechat zastoupit zmocněncem nebo může takového zmocněnce požádat o pomoc.
11. Článek 4:8 odst. 1 uvedeného všeobecného zákona o správním právu stanoví, že správní orgán před tím, než přijme rozhodnutí, které pravděpodobně nepříznivě zasáhne do právního postavení dotyčného, který o uvedené rozhodnutí nepožádal, mu umožní, aby vyjádřil své stanovisko, pokud:
„a) je rozhodnutí založeno na skutečnostech týkajících se skutkových okolností a zájmů, které se dotýkají dotyčného a
b) tyto skutečnosti nebyly sděleny samotným dotyčným.“
12. Na základě čl. 59 odst. 1 úvodní věty a písm. a) zákona o cizích státních příslušnících z roku 2000 (Vreemdelingenwet 2000, dále jen „Vw 2000“) může Staatssecretaris cizího státního příslušníka s neoprávněným pobytem zajistit za účelem jeho vrácení na hranici, vyžaduje-li to zájem veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Podle odst. 5 tohoto článku zajištění uvedené v odst. 1 nemůže přesáhnout dobu šesti měsíců. Podle odst. 6 uvedeného článku může být doba uvedená v odst. 5 prodloužena na další dobu dvanácti měsíců, jestliže je i přes všechno řádné úsilí pravděpodobné, že vrácení na hranici bude trvat déle, neboť cizí státní příslušník nespolupracuje nebo vzhledem k tomu, že dokumenty pocházející ze třetích zemí nezbytné za tímto účelem stále ještě nebyly předloženy.
13. Článek 5.1a odst. 1 nařízení o cizích státních příslušnících z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) stanoví, že cizí státní příslušník s neoprávněným pobytem může být zajištěn z důvodu, že to vyžaduje zájem veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, pokud:
„a) hrozí nebezpečí, že se cizí státní příslušník bude skrývat nebo
b) se cizí státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či řízení týkajícího se vrácení na hranici nebo je jinak ztěžuje.“
14. Článek 94 odst. 4 Vw 2000 stanoví, že Rechtbank prohlásí, že je procesní prostředek proti zajišťovacímu opatření opodstatněný, dospěje-li k závěru, že je jeho výkon v rozporu s Vw 2000 nebo jestliže se po zvážení všech dotčených zájmů ukáže, že není přiměřeně odůvodněné. V takovém případě Rechtbank nařídí zrušení opatření. Článek 106 odst. 1 Vw 2000 umožňuje Rechtbank, aby cizímu státnímu příslušníkovi přiznal náhradu škody k tíži státu, nařídí-li zrušení opatření omezujícího svobodu nebo jestliže bylo zbavení svobody již zrušeno před přezkumem žádosti o zrušení tohoto opatření. Odstavec 2 tohoto článku stanoví, že se odstavec 1 uplatní mutatis mutandis v případě, kdy oddělení Raad van State pro agendu správního soudnictví nařídí zrušení opatření omezujícího svobodu.
III – Spor v původním řízení a předběžná otázka
15. Pan G. byl zajištěn rozhodnutím ze dne 24. října 2012 a p. R. byl zajištěn rozhodnutím ze dne 11. listopadu 2012, a to na základě čl. 59 odst. 1 úvodní věty a písm. a) Vw 2000.
16. Rozhodnutím ze dne 19. dubna 2013 byla doba trvání zajišťovacího opatření uloženého p. G. prodloužena na základě čl. 59 odst. 6 Vw 2000 na dobu nepřesahující dvanáct měsíců a rozhodnutím ze dne 29. dubna 2013 byla doba trvání zajišťovacího opatření uloženého p. R. prodloužena na tomtéž základě rovněž na dobu nepřesahující dvanáct měsíců (dále jen „sporná rozhodnutí“). Tato rozhodnutí byla založena na nedostatečné spolupráci p. G. a p. R., pokud jde o vrácení na hranici, a na skutečnosti, že dokumenty pocházející ze třetích zemí nezbytné za tímto účelem stále ještě nebyly předloženy.
17. Rechtbank Den Haag rozsudkem ze dne 22. května 2013 a rozsudkem vyhlášeným ústně dne 24. května 2013 prohlásil, že procesní prostředky podané p. G. a p. R. proti sporným rozhodnutím jsou neopodstatněné a jejich návrhy na náhradu škody zamítl.
18. Rechtbank Den Haag měl za to, že p. G. nebyl poškozen v natolik značném rozsahu, že by tím bylo odůvodněno zrušení rozhodnutí o prodloužení jeho zajištění. Tento soud měl v tomto ohledu za to, že z protokolu o pohovoru týkajícím se navrácení, který proběhl s p. G. dne 5. dubna 2013, vyplývá, že mu bylo vysvětleno, že Staatssecretaris má v úmyslu prodloužit zajištění na dobu nepřesahující dvanáct měsíců a že měl možnost kontaktovat svého zmocněnce. Pokud jde o p. R., Rechtbank Den Haag měl rovněž za to, že nebyl poškozen v natolik značném rozsahu, že by tím bylo odůvodněno zrušení rozhodnutí o prodloužení. Podle uvedeného Rechtbank p. R. a jeho poradce znají dostatečně důvody pro pobyt p. R. v zajištění, jakož i to, co je od posledně uvedeného očekáváno k tomu, aby se délka jeho trvání co možná nejvíce omezila.
19. P. G. i p. R. proti těmto rozsudkům podali odvolání a kromě toho podali u oddělení Raad van State pro agendu správního soudnictví návrh na náhradu škody. Vzhledem k tomu, že obě tyto věci vykazují z meritorního hlediska spojitost, byly spojeny ke společnému projednání.
20. Předkládající soud uvádí, že věcné podmínky týkající se prodloužení zajišťovacích opatření jsou splněny ve vztahu k p. G. i k p. R. Dodává, že podle vlastní ustálené judikatury by zajišťovací opatření bylo v případě nedodržení těchto podmínek bezpodmínečně stiženo vadou s tím důsledkem, že by bylo nařízeno jeho zrušení.
21. Ve věcech v původních řízeních není zpochybněno, že při přípravě sporných rozhodnutí byla zásada práv na obhajobu porušena, přičemž Raad van State měl tuto skutečnost za prokázanou v rámci přezkumu odvolání, a ostatně i v rámci své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
22. Podle předkládajícího soudu však vady, ke kterým došlo při přípravě rozhodnutí, jehož předmětem je zajištění nebo jeho prodloužení, nevedou bezpodmínečně k závěru, že je zajišťovací opatření protiprávní, a tedy ani k jednoduchému zrušení tohoto opatření. V těchto případech se totiž provádí vážení zájmů, zejména mezi zájmy, jimž slouží zajištění, a tím, v jakém rozsahu vada nepříznivě zasahuje do právního postavení zadržených. Jinak řečeno, jsou-li všechny věcné podmínky uvedené ve Vw 2000 za tímto účelem splněny, činí takové vady zajištění nebo jeho prodloužení protiprávním pouze v případě, že zájmy, jimž slouží tato opatření, nejsou rozumně přiměřené významu vady a zájmů, které poškozuje.
23. Konečně podle předkládajícího soudu má správní orgán po zrušení rozhodnutí z důvodu vad zjištěných při jeho přípravě a vypracování obvykle ještě možnost tyto nedostatky zhojit tím, že přijme správné rozhodnutí k téže otázce. Předkládající soud však zdůrazňuje, že v takových věcech týkajících se zajištění, jako je projednávaná věc, nizozemské právo tuto možnost Staatssecretaris neposkytuje.
24. Raad van State, který uvedl, že se Soudního dvora táže pouze na právní důsledky, které je třeba spojit s porušením práv na obhajobu s ohledem na unijní právo, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Pokud během přípravy rozhodnutí o prodloužení ve smyslu čl. 15 odst. 6 směrnice [‚o navracení‘] poruší vnitrostátní správní orgán obecnou zásadu respektování práv na obhajobu, která je rovněž zakotvena v čl. 41 odst. 2 [Listiny], vede tato skutečnost bezpodmínečně a ve všech případech ke zrušení zajištění?
Umožňuje tato obecná zásada respektování práv na obhajobu, aby bylo provedeno vážení zájmů, při němž se kromě závažnosti porušení uvedené zásady a poškození zájmů cizího státního příslušníka, která z toho plynou, zohlední rovněž zájmy členského státu zaručené prodloužením zajištění?“
IV – K naléhavému řízení
25. Raad van State ve svém předkládacím rozhodnutí ze dne 5. července 2013 požádal, aby tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení uvedeném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.
26. Předkládající soud tuto žádost odůvodnil tím, že p. G. a p. R. jsou zajištěni a že pokud by na první část jeho předběžné otázky bylo odpovězeno kladně, zajištění by podle předkládajícího soudu musela být okamžitě zrušena. Naproti tomu pokud by podle předkládajícího soudu na tuto první část bylo odpovězeno záporně, vyplývalo by z toho, že je vážení zájmů skutečně možné a předkládající soud by jej musel provést tak, že by v co možná nejkratších lhůtách přezkoumal, zda toto vážení musí způsobit zrušení zajištění, či nikoli. Předkládající soud rovněž uvedl, že před různými nizozemskými soudy jsou projednávány některé analogické věci.
27. Druhý senát Soudního dvora dne 11. července 2013 na návrh soudce zpravodaje po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl vyhovět žádosti předkládajícího soudu o projednání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení.
V – Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
28. Písemná vyjádření předložili p. G. i p. R., nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Všechny tyto subjekty, jakož i polská vláda, přednesly ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 8. srpna 2013.
29. Pan G. uvádí, že Soudní dvůr v rozsudku Dokter a další(3) uvedl, že ochrana veřejného zdraví může odůvodnit, aby příslušný orgán přijal vhodná opatření, aniž by předtím získal stanovisko dotyčného. Ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, šlo o přijetí opatření proti výskytu a šíření slintavky a kulhavky. Uvádí rovněž, že Soudní dvůr ve svém rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise(4) uvedl podobné úvahy. Pan G. však má za to, že významné zájmy, jako je ochrana veřejného zdraví nebo bezpečnost Unie, nepřicházejí v úvahu při posouzení otázky, zda je třeba prodloužit uložené zajišťovací opatření za účelem výkonu vyhoštění z důvodu protiprávního pobytu. V projednávané věci se nemůže jednat o výjimečnou situaci, která by odůvodňovala strukturální porušení práv na obhajobu všech státních příslušníků třetích zemí s neoprávněným pobytem, kteří jsou zajištěni. Uvádí, že právo na svobodu je jedním z nejzákladnějších lidských práv a že vyžaduje účinnou ochranu. P. G. dodává, že zajištěné osoby jsou zpravidla zranitelné. Kromě toho podle p. G. mohly dotčené orgány stanovit dlouhou dobu předem případné prodloužení zajišťovacího opatření nad rámec maximální doby, která je v zásadě šest měsíců. Konečně má za to, že není nijak složité respektovat povinnost úpravy řízení tak, aby dotčený státní příslušník třetí země a jeho zmocněnec měli možnost adekvátním způsobem reagovat na prvky zamýšleného opatření.
30. Podle p. R. skutečnost, že vnitrostátní správní orgán poruší práva na obhajobu, vede bezpodmínečně a ve všech případech ke zrušení rozhodnutí o prodloužení a zrušení zajištění, jelikož vzhledem k nepřijetí řádného rozhodnutí o prodloužení toto zajištění nemůže trvat po dobu přesahující šest měsíců. Má za to, že nikdy není nemožné provést výslech za účelem rozhodnutí o prodloužení, v jehož průběhu je dotyčnému vysvětlen zamýšlený akt, jakož i jeho cíl, jeho dosah a jeho právní důsledky a v rámci něhož je dotyčný vyzván k tomu, aby se vyjádřil. Dále má p. R. za to, že zásada práv na obhajobu je svou povahou natolik základní a její porušení je natolik nezhojitelné, že porušení této zásady neodůvodňuje, aby bylo provedeno vážení zájmů. Pan R. uvádí, že vážení zájmů, v rámci něhož by zájmy členského státu hrály roli v případě prodloužení zajištění, by práva na obhajobu omezilo na pouhou iluzi.
31. Podle p. R. kdyby bylo třeba provést vážení zájmů, měl by převážit zájem státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem, jelikož byla porušena zásada respektování práv na obhajobu, jelikož se tento státní příslušník nachází v pozici podřízenosti a závislosti a jelikož pravidla a řízení týkající se respektování práv na obhajobu jsou členským státům již dlouhou dobu známa, a mohou je velmi snadno uplatnit.
32. Nizozemská vláda tvrdí, že ačkoli vnitrostátní správní právo uznává možnost nechat se ve správní fázi před přijetím opatření vydaných v rámci směrnice o navracení zastupovat zmocněncem, není tato možnost povinností, která vyplývá z této směrnice ani z jiného ustanovení unijního práva. Má za to, že porušení vnitrostátního správního práva nemusí nezbytně vyvolat závěr, že v rámci unijního práva došlo k porušení zásady práv na obhajobu.
33. Nizozemská vláda uvádí, že s p. G. i s p. R proběhly v průběhu jejich zajištění opakované pohovory. Důvody zajištění a jeho prodloužení jim tedy byly dobře známy. Podle této vlády byly vady při přípravě rozhodnutí o prodloužení odstraněny nebo byly „zhojeny“, neboť dotyční nebyli poškozeni v natolik značném rozsahu, že by bylo možno dospět k závěru, že jejich práva na obhajobu byla porušena.
34. Tvrdí, že právní důsledky porušení práv na obhajobu v projednávaném případě jsou určeny vnitrostátním právem. Takové porušení nevede bezpodmínečně a ve všech případech ke zrušení zajištění. V tomto ohledu nizozemská vláda uvádí, že podle ustálené judikatury vada řízení vede k celkovému nebo částečnému zrušení rozhodnutí pouze tehdy, jestliže je prokázáno, že v případě neexistence této vady mohlo mít napadené rozhodnutí jiný obsah(5).
35. Podle nizozemské vlády jestliže by sebemenší vada, jakkoli by byla marginální, při přípravě rozhodnutí o prodloužení, jíž by byla dotčena práva na obhajobu, musela vést ke zrušení zajištění, narušovalo by to účinnost směrnice o navracení, a tudíž uplatňování účinné návratové politiky.
36. Domnívá se, že určení důsledků porušení zásady práv na obhajobu tedy ponechává prostor pro vážení zájmů, zvláště v případě, že by tím mohl být nezvratitelným způsobem dotčen užitečný účinek opatření týkajícího se prodloužení zajištění. Pokud jde o závažnost porušení, nizozemská vláda poznamenává, že je třeba přezkoumat povahu porušení, jakož i jeho účinky pro dotyčného. Má za to, že ve věcech v původních řízeních bylo porušení práv na obhajobu omezené a že příslušné situace p. G. a p. R. nebyly zhoršeny, jelikož je z právního hlediska jisté, že v obou případech byly materiální podmínky pro zajištění splněny. Kromě toho je podle nizozemské vlády třeba zohlednit obecný zájem, a zejména nezbytnost boje proti nedovolenému přistěhovalectví, jakož i cíl směrnice o navracení spočívající v uplatňování „účinné návratové politiky“.
37. Polská vláda na jednání uvedla, že důsledky, které je třeba vyvodit z porušení práva být vyslechnut podle čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny při přijímání opatření týkajícího se prodloužení zajištění podle čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení, jsou stanoveny nikoli v těchto ustanoveních, ale ve vnitrostátním právu podle zásady procesní autonomie. Jiné řešení by porušilo zásady subsidiarity a proporcionality. Podle této vlády čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení stanoví pouze podmínky nezbytné k prodloužení zajištění, jakož i jeho maximální délku trvání a ve zbývající části odkazuje přímo na vnitrostátní právo, s výhradou respektování zásad rovnocennosti, efektivity a účinné soudní ochrany. Pokud jde o důsledky porušení procesních záruk, přísluší podle polské vlády vnitrostátnímu soudu, aby je posoudil s ohledem na kompletní obsah věci, která mu byla předložena. Nemusí tedy automaticky zrušit rozhodnutí přijaté v rozporu s právy na obhajobu a může zohlednit jiné skutečnosti, jako je vliv tohoto porušení na výsledek řízení.
38. Komise nejprve zdůrazňuje, že zbavení svobody v rámci zajišťovacích opatření podle směrnice o navracení nemá trestní charakter, jakkoli může být pro dotyčného radikální. Dále má za to, že členské státy jsou povinny při použití řízení o navracení, a zejména v rámci prodloužení zajištění, dotyčné předtím vyslechnout, domnívá se však, že z čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení nevyplývá, že porušení práva na předchozí výslech znamená, že dotyčný musí být okamžitě propuštěn. V případě porušení práv na obhajobu je tedy třeba, aby bylo možné provést vážení zájmů. Práva na obhajobu totiž nejsou absolutními výsadami a mohou obsahovat omezení. V důsledku toho má Komise za to, že pro určení důsledků porušení práv na obhajobu, konkrétně práva být předtím vyslechnut, je třeba, aby vnitrostátní soud mohl zohlednit všechny skutkové okolnosti věci.
39. Za tímto účelem je třeba, aby soud mohl zohlednit jednak závažnost porušení práv na obhajobu a možnost nápravy porušení, případně na základě nového rozhodnutí, a jednak obecný zájem, jemuž slouží ukončení protiprávního pobytu a účinná návratová politika v souladu s body 4 a 6 odůvodnění směrnice o navracení. Podle Komise by tedy kladná odpověď na první část předběžné otázky bez nuancí znamenala, že by dotyčný, který stále splňuje podmínky pro zajištění uvedené v čl. 15 odst. 1 a 4 směrnice o navracení, musel být automaticky propuštěn, a to i v případě případně poměrně omezeného porušení práv na obhajobu. S ohledem na povahu podmínek pro zajištění, jak jsou vymezeny v čl. 15 odst. 1 směrnice o navracení, je pravděpodobné, že náprava porušení novým rozhodnutím o zajištění, tentokrát správným, nebude velmi účinná, neboť dotyčný se mohl v mezidobí skrýt, a tak navrácení zabránit.
40. Naproti tomu podle Komise záporná odpověď na tuto první část předběžné otázky ponechává vnitrostátnímu soudu určitý prostor pro uvážení k tomu, aby v plném rozsahu vyhodnotil závažnost porušení práv na obhajobu. Vnitrostátní soud může rovněž zohlednit případnou možnost napravit porušení prostřednictvím nového rozhodnutí či zohlednit obecný zájem na ukončení protiprávního pobytu a zajištění účinné návratové politiky.
41. Podle Komise nemůže vážení zájmů v žádném případě vést k tomu, že by byl obecný zájem při zajištění a navracení vždy převažující. Vnitrostátní soud musí in concreto globálně zvážit všechny zájmy navzájem. Při tomto konkrétním posouzení musí vnitrostátní soud zvláště zohlednit nejen pouze závažnost porušení, ale rovněž relevantní skutečnosti, které dotyčný mohl uplatnit v průběhu správního řízení a pravděpodobnost, že by tyto skutečnosti mohly ovlivnit výsledek správního řízení. Takový přístup může vycházet mutatis mutandis z přístupu Soudního dvora ve výše uvedeném rozsudku Distillers Company v. Komise v oblasti práva hospodářské soutěže. Komise má za to, že za okolností projednávané věci, kdy byli dotyční vyslechnuti, avšak nesprávným způsobem a kdy na první pohled neexistují skutečnosti, které mohly ovlivnit výsledek správního řízení, se vnitrostátní soud může při vážení zájmů přiklonit in concreto k obecnému zájmu.
VI – Analýza
A – Existence porušení práva být vyslechnut
42. Úvodem je třeba uvést, že předkládající soud požádal Soudní dvůr, aby se vyjádřil pouze k otázce právních účinků porušení práv p. G. a p. R na obhajobu, které konstatoval, s ohledem na unijní právo.
43. Pochybnosti vyjádřené v tomto ohledu nizozemskou vládu v jejím písemném vyjádření(6) tedy zohledněny být nemohou, jelikož Soudní dvůr odpoví na otázky výkladu unijního práva na základě jak právního, tak skutkového rámce definovaného pod odpovědností předkládajícího soudu(7).
B – Právo být vyslechnut v unijním právu
44. Respektování práv na obhajobu představuje základní zásadu unijního práva, a právo být vyslechnut v jakémkoli řízení tvoří jeho nedílnou součást. Právo být vyslechnut je zakotveno nejen v článcích 47 a 48 Listiny, které zaručují respektování práv na obhajobu, jakož i práva na spravedlivý proces v rámci jakéhokoli soudního řízení, ale rovněž v jejím článku 41, který zajišťuje právo na řádnou správu(8). Právo být vyslechnut zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů(9).
45. Na jednání nizozemská vláda uvedla, že nizozemské právo stanoví zrychlený soudní přezkum legality zajišťovacích opatření(10), ale v projednávané věci ve skutečnosti nejde o právo na soud. Kromě toho uvádím, že jestliže zajišťovací opatření nebo opatření týkající se prodloužení zajištění nařídí soudní orgány, čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny se nepoužije. Ve věcech v původních řízeních však opatření týkající se prodloužení zajištění nařídil Staatssecretaris, tedy správní orgán.
46. I přes skutečnost, že druhový výraz „práva na obhajobu“ může (avšak nikoli nezbytně) pokrývat práva zakotvená v článcích 41 a 47 Listiny, mám za to, že práva zakotvená v těchto ustanoveních jsou odlišná a uplatňují se v odlišných kontextech, přičemž článek 41 Listiny se uplatní v administrativním kontextu před zahájením soudního řízení a článek 47 Listiny se uplatní v kontextu soudního řízení. Z toho vyplývá, že předmětná práva nemohou být sloučena, protože jinak by hrozilo, že s právem jednotlivce být vyslechnut bude „skoncováno“, jestliže správní orgán zamýšlí vůči němu přijmout akt, který nepříznivě zasáhne do jeho právního postavení.
47. Vůle unijního zákonodárce chránit adresáty veřejné správy v celém průběhu řízení vyplývá jasně ze znění článků 41 a 47 Listiny. Obě tato práva, která jsou odlišná, nelze nikterak smísit, protože jinak by hrozilo, že v rámci kontinuity systému práv na obhajobu zaručených Listinou vznikne trhlina.
48. Mám za to, že skutečnost, že vnitrostátní soud rozhoduje podle čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení o legalitě zajištění nařízeného správními orgány, nemůže pokrýt se zpětnou účinností to, že uvedené orgány nedodržely článek 41 Listiny. Porušení článku 41 Listiny, k němuž došlo při přijetí rozhodnutí o prodloužení zajištění správními orgány, nelze zhojit pouhou skutečností, že je následně k dispozici soudní přezkum.
49. Je-li povinnost vnitrostátních orgánů respektovat právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, kterým mohou být nepříznivým způsobem dotčeny zájmy určité osoby, v rozsáhlé míře zakotvena v ustálené judikatuře Soudního dvora(11), čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny tuto povinnost potvrzuje(12) a přiznává jí ústavní sílu.
50. Článek 41 odst. 2 písm. a) Listiny tak zaručuje „každému“, tedy včetně státních příslušníků třetích zemí s neoprávněným pobytem, právo být vyslechnut před přijetím jemu určenému individuálnímu opatření, které by se ho mohlo nepříznivě dotknout.
51. Ze znění tohoto ustanovení tak vyplývá, že se použije obecně a vztahuje se na každé řízení, které by mohlo vyústit v akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení. Kromě toho se toto ustanovení použije i v případě, že použitelná právní úprava takovou formalitu výslovně nestanoví(13).
52. Je zjevné, že podle článku 51 Listiny se její čl. 41 odst. 2 písm. a) použije na příslušné vnitrostátní orgány, uplatňují-li směrnici o navracení(14). Mám za to, že z výše uvedených rozsudků Dokter a další a M., jakož i z rozsudku Honeywell Aerospace(15) zejména vyplývá, nejen že jsou vnitrostátní správní orgány povinny respektovat práva na obhajobu, uplatňují-li unijní právo, ale rovněž že dotyční musí mít možnost je uplatnit přímo před vnitrostátními soudy, aby bylo zabráněno tomu, že tato práva zůstanou neuplatněna nebo budou jen čistě formální.
53. Právo být vyslechnut zakotvené čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny se použije nezbytně na opatření týkající se prodloužení zajištění státních příslušníků třetích zemí s neoprávněným pobytem, která vnitrostátní orgány přijaly podle ustanovení vnitrostátního práva provádějících čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení(16). Taková opatření, která způsobují, že jsou státní příslušníci třetích zemí s neoprávněným pobytem zbaveni svobody, bezpochyby nepříznivě zasahují do jejich právního postavení.
54. Ačkoli Komise správně uvedla, že zajišťovací opatření přijatá podle článku 15 směrnice o navracení nemají trestní charakter(17) a nepředstavují tresty odnětí svobody, je třeba připomenout, že Soudní dvůr v tomto rozsudku El Dridi uvedl, že použití zajišťovacího opatření představuje nejzávažnější opatření omezující svobodu, jež směrnice o navracení při uskutečňování nuceného vyhoštění umožňuje(18). Proto je zajišťovací opatření, které – ačkoli nemá trestní charakter – způsobuje úplné zbavení svobody, pojímáno jako opatření posledního stupně, stanovené pouze v případě, kdy hrozí, že výkon rozhodnutí o navrácení ve formě vyhoštění bude ohrožen chováním dotyčného. Toto opatření je podle článků 15 a 16 uvedené směrnice striktně upraveno, a to zejména s cílem zajistit dodržování základních práv dotyčných státních příslušníků třetích zemí(19). Směrnice o navracení usiluje o vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich základních práv a důstojnosti(20).
55. V tomto stadiu bych chtěl silně zdůraznit, že na rozdíl od argumentů nizozemské vlády(21) a Komise(22) konstatované porušení práva být vyslechnut při přijetí opatření týkajícího se prodloužení zajištění podle čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení nemůže být v žádném případě považováno za „marginální“ nebo „omezené“ porušení tohoto práva. Podobně jako vyjádření p. G.(23) mám za to, že právo na svobodu je jedním z nejzákladnějších lidských práv(24). Ačkoli toto právo není absolutní a existují jeho určitá omezení, zejména v oblasti nedovoleného přistěhovalectví, jak je tomu v projednávané věci, každé rozhodnutí veřejných orgánů založené na těchto omezeních musí striktně respektovat všechny legální podmínky související s těmito omezeními.
56. Navíc na rozdíl od toho, co uvádějí nizozemská vláda(25) a Komise(26), mám za to, že úvahy Soudního dvora v bodě 26 výše uvedeného rozsudku Distillers Company v. Komise, podle nichž vada řízení vede k celkovému nebo částečnému zrušení rozhodnutí pouze tehdy, jestliže je prokázáno, že v případě neexistence této vady mohlo mít napadené rozhodnutí jiný obsah, nelze použít per analogiam v rámci opatření, která omezují svobodu osob takovým způsobem jako zajištění.
57. Tvrzení, podle něhož výslech dotyčných nemohl ovlivnit výsledek dotčeného řízení, principiálně přijato být nemůže, protože jinak by hrozilo, že dojde k zásahu do samotné podstaty práv na obhajobu, a to tím spíše v případě, kdy podobné tvrzení není nikterak podloženo.
C – Pokud jde o účinky porušení práva být vyslechnut
1. Hlavní část
58. Avšak i když by bylo třeba upustit od tvrzení o marginálním porušení, nizozemská vláda tvrdí, že právní důsledky porušení zásady práv na obhajobu jsou upraveny vnitrostátním právem(27). Podle této vlády směrnice o navracení neobsahuje ustanovení upravující právní důsledky, které musí vnitrostátní soud spojit s porušením zásady práv na obhajobu při přípravě opatření o prodloužení ve smyslu čl. 15 odst. 6 této směrnice. Má za to, že z bodu 38 výše uvedeného rozsudku Sopropé vyplývá, že v případě, že neexistují pravidla stanovená unijním právem, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby upřesnil právní důsledky, které je třeba spojit s porušením zásady práv na obhajobu při respektování zásad rovnocennosti a efektivity.
59. Tuto analýzu nesdílím.
60. Jak jednoznačně vyplývá z bodu 38 výše uvedeného rozsudku Sopropé, zásada procesní autonomie se použije pouze v případě, že unijní právo nestanoví podmínky pro použití právní úpravy, přičemž tyto podmínky v důsledku toho spadají do vnitrostátního právního řádu členských států(28).
61. I když jde o jeden ze vzácných případů, kdy unijní právo samo stanoví sankci za protiprávnost(29), v projednávané věci se mi jeví, že právní důsledky, které musí vnitrostátní soud vyvodit z porušení práva být vyslechnut, zakotveného v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny, při prodloužení zajištění státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem, jsou stanoveny v čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení.
62. Článek 15 odst. 2 směrnice o navracení totiž výslovně a jasně stanoví, že „[p]okud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn“.
63. Toto kogentní ustanovení neponechává členským státům žádný rozhodovací prostor a odráží výslovnou vůli unijního zákonodárce zajistit, aby žádný státní příslušník třetí země s neoprávněným pobytem nemohl být zbaven svobody, pokud to není v souladu s právem.
64. Podle Komise čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení nemůže stanovit právní důsledky porušení práva být vyslechnut při přijetí opatření týkajícího se prodloužení, neboť se toto ustanovení týká pouze věcných podmínek(30), které je třeba splnit k nařízení zajištění nebo jeho prodloužení, „a nikoli rozhodnutí, které k němu vede“. Takový výklad čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení, který by respektování základních práv vyloučil z otázky, zda jde o „legální zajištění“, či nikoli, sdílet nemohu. Kromě toho nechápu rozlišení, které Komise na jednání učinila mezi legalitou zajištění a legalitou rozhodnutí nařizujícího zajištění. Neumím si představit, že by zajištění zůstalo legální, avšak rozhodnutí, které jej nařizuje, by legální nebylo.
65. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku odpověděl v tom smyslu, že skutečnost, že vnitrostátní správní orgán při přípravě opatření týkajícího se prodloužení zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 6 směrnice o navracení porušil obecnou zásadu respektování práv na obhajobu [v projednávaném případě práva být vyslechnut, jak je stanoveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny], vede ke zrušení tohoto opatření a okamžitému propuštění dotyčného podle čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení.
2. Podpůrná část
66. V případě, že by Soudní dvůr nepřistoupil k tomuto výkladu čl. 15 odst. 2 směrnice o navracení, jakož i čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny, je třeba, abych analyzoval judikaturu Soudního dvora týkající se důsledků, které je třeba vyvodit z konstatovaného porušení práv na obhajobu, a konkrétně práva být vyslechnut ve vnitrostátním správním řízení, ve kterém se uplatňuje unijní právo, a to za účelem určení práv, která z toho poškozený v rámci tohoto porušení může vyvodit.
67. Nebudu se zabývat vážením zájmů, jak navrhuje předkládající soud. Jak totiž ukázaly úvahy soudce zpravodaje na jednání, tento pojem je zmatečný, zejména co se týče skutečností či zájmů, které je třeba srovnat, přičemž tento bod na jednání objasněn nebyl.
68. Ačkoli je sice podle Soudního dvora obecným pravidlem úplné zrušení sporných rozhodnutí(31), podle ustálené judikatury rovněž platí, že respektování práva být vyslechnut není absolutním požadavkem a může obsahovat omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčeným opatřením a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla ohrožena samotná podstata takto zaručených práv(32).
69. V případech, které jsou velmi naléhavé, a jestliže to naléhavé důvody vyžadují, mohou jak vnitrostátní, tak unijní orgány přijmout individuální opatření, kterými jsou nepříznivě dotčeny určité osoby, aniž by předtím získaly jejich stanovisko.
70. Soudní dvůr tak rozhodl, že omezení práva být vyslechnut může být odůvodněno, a tedy tolerováno v případě, kdy je veřejné zdraví ohroženo slintavkou a kulhavkou, nebo v případě, kdy je veřejná bezpečnost ohrožena terorismem.
71. Ve výše uvedeném rozsudku Dokter a další Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k vysoce nakažlivému charakteru slintavky a kulhavky a nezbytnosti bojovat proti nim rychle a účinně za účelem ochrany veřejného zdraví mohl příslušný orgán přijmout vhodná opatření v tomto ohledu, aniž by se všechny potenciálně dotčené osoby předem dozvěděly o skutečnostech a dokumentech, na kterých byla tato opatření založena, a aniž by se k takovým skutečnostem a dokumentům vyjádřily. Podle Soudního dvora by takové omezení mohlo být nepřiměřeným zásahem, pouze pokud by byly dotčené osoby zbaveny možnosti zpochybnit uvedená opatření v pozdějším řízení a v jeho rámci účelně vyjádřit své stanovisko(33).
72. Soudní dvůr kromě toho ve svém rozsudku Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran(34) připomněl, že výjimku ze základního práva na respektování práv na obhajobu lze připustit, pokud jde o prvotní rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků vůči osobám a entitám spojeným s teroristickými sítěmi.
73. Tato opatření přijatá bez předchozího výslechu dotyčných osob jsou totiž odůvodněna nezbytností zajistit účinnost opatření o zmrazení finančních prostředků a v konečném důsledku bezpečnostními imperativy nebo důvody spojenými s mezinárodními vztahy Unie a jejích členských států(35). Soudní dvůr však rozhodl, že tyto orgány musejí dotyčným osobám sdělit skutečnosti odůvodňující tato opatření a provést výslech posledně uvedených osob současně s přijetím těchto opatření nebo okamžitě po jejich přijetí(36).
74. Třebaže přijímám, jak tvrdí nizozemská vláda, argument, podle něhož je třeba zohlednit všechny okolnosti konkrétního případu, mám jako p. G(37) za to, že výjimečné okolnosti, které se vyznačují vážnou a mimořádnou naléhavostí, vyskytující se ve výše uvedených rozsudcích Kadi I a Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, týkajících se opatření k zmrazení finančních prostředků, nebo ve výše uvedeném rozsudku Dokter a další, týkajícím se slintavky a kulhavky, které odůvodnily omezení práva být vyslechnut, ve věcech v původních řízeních zcela chybějí.
75. Zaprvé se globální hrozba terorismu, která vyžaduje naléhavé přijetí opatření k zmrazení finančních prostředků, a vážné nebezpečí pro veřejné zdraví, které představuje slintavka a kulhavka, nevyznačují stejným stupněm závažnosti nebo veřejného zájmu jako nebezpečí skrývání se státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem.
76. Navíc, jak uvádí p. R., žádná skutečnost nebránila nizozemským orgánům v tom, aby provedly účinný a předchozí výslech dotyčných za účelem přijetí opatření týkajících se prodloužení zajištění, což je procesní záruka, kterou nebylo obtížné zajistit, a to tím spíše že se nejednalo o žádnou naléhavou situaci, jelikož dotyční již byli zajištěni, a nepředstavovali tedy žádné nebezpečí ukrývání se(38).
77. Konečně ze spisu předloženého před Soudním dvorem nikterak nevyplývá, že se p. G. a p. R. snažili zneužívajícím způsobem instrumentalizovat řízení prováděné na základě směrnice o navracení, včetně ustanovení týkajících se zajišťovacích opatření, s cílem způsobit porušení jejich práv dotčených ve věcech v původních řízeních.
78. Zadruhé omezení práva vlastnit majetek dotčená ve výše uvedených rozsudcích Dokter a další, Kadi I, jakož i Francie v. People’s Mojahedin Organization nejsou srovnatelná s takovým extrémním, či podle Komise „radikálním“(39) opatřením spočívajícím v tom, že je na dobu dvanácti měsíců prodlouženo zbavení svobody státních příslušníků třetích zemí s neoprávněným pobytem.
79. Zatřetí existence okolností, které by mohly odůvodnit přijetí opatření přijatých v rozporu s právem být vyslechnut, musí být ověřena při přijetí takových opatření, a nikoli následně.
80. Mám totiž za to, že modulace důsledku porušení základního práva nemůže sloužit k tomu, aby bylo následně takové porušení napraveno v okamžiku, kdy naléhavé důvody existující při přijetí sporného opatření již neexistují.
81. S ohledem na judikaturu Soudního dvora a takové okolnosti, jako jsou okolnosti dotčené ve věcech v původních řízeních, musí porušení práva být vyslechnut vést jen ke zrušení sporných rozhodnutí a k propuštění dotyčných.
D – Alternativa?
82. Kromě důsledků uváděných předkládajícím soudem, a sice zrušení sporných rozhodnutí a následně propuštění dotyčných, či zachování těchto rozhodnutí, a tedy zajištění, v platnosti, byla na jednání zmíněna třetí možnost, a sice zrušení sporných rozhodnutí a zároveň přijetí nových legálních rozhodnutí (nebo přijetí nových legálních správních rozhodnutí před zrušením sporných rozhodnutí).
83. Soudní dvůr sám ve výše uvedeném rozsudku Kadi I uznal možnost zmírnit právní důsledky rozhodnutí porušujícího právo být vyslechnut.
84. Soudní dvůr totiž v bodech 373 až 376 výše uvedeného rozsudku Kadi I s ohledem na vážné a nezvratitelné účinky zrušení opatření týkajících se zmrazení finančních prostředků na účinnost těchto omezujících opatření účinky opatření přijatých v rozporu s právem být vyslechnut zachoval v platnosti během krátké doby, aby orgánům umožnil zjištěná porušení napravit.
85. Nejprve poznamenávám, že se toto řešení týkalo prvotních rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, kdy byl nezbytný překvapující účinek, čemuž tak v projednávaném případě není. Poukazuji však zvláště na to, jak bylo potvrzeno na jednání a jak uvedl předkládající soud, že Staatssecretaris jak pro rozhodnutí o zajištění, tak pro rozhodnutí o prodloužení zajištění takovou možnost podle vnitrostátního práva nemá(40).
VII – Závěry
86. S přihlédnutím ke všem předcházejícím úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Raad van State odpověděl následovně:
„Skutečnost, že vnitrostátní správní orgán při přípravě opatření týkajícího se prodloužení zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí porušil právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout, zakotvené v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie, vede ke zrušení tohoto opatření a okamžitému propuštění dotyčného podle čl. 15 odst. 2 této směrnice.
Podpůrně judikatura Soudního dvora týkající se důsledků, které je třeba podle unijního práva vyhradit pro porušení práva být vyslechnut, vede v takových případech, jako jsou případy dotčené ve věcech v původních řízeních, ke zrušení sporných rozhodnutí o prodloužení zajištění a k propuštění zajištěných státních příslušníků třetích zemí.“