WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 14 lipca 2005 r.(*)
Reżim prawny stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich – Przywóz cukru i mieszanek cukru i kakao – Rozporządzenie (WE) nr 2081/2000 – Skarga o stwierdzenie nieważności – Środki ochronne – Proporcjonalność
W sprawie C‑452/00
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 6 grudnia 2000,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez J. van Bakel, działającą w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez T. van Rijna i C. van der Hauwaerta, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta, R. Schintgen (sprawozdawca), G. Arestis i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 17 lutego 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Królestwo Niderlandów wnosi w swej skardze o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji (WE) nr 2081/2000 z dnia 29 września 2000 r. w sprawie dalszego stosowania środków ochronnych w odniesieniu do przywozu z krajów i terytoriów zamorskich produktów z sektora cukru, o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ (Dz.U. L 246, str. 64, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”)
Ramy prawne
Wspólna organizacja rynków w sektorze cukru
2 Rozporządzeniem (WE) nr 2038/1999 z dnia 13 września 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 252, str. 1), Rada Unii Europejskiej dokonała ujednolicenia wielokrotnie zmienianego rozporządzenia (EWG) nr 1785/81 z dnia 30 czerwca 1981 r. (Dz.U. L 177, str. 4), w którym ustanowiono powyżej wspomnianą wspólną organizację rynków. Jej zadaniem jest uregulowanie wspólnotowego rynku cukru w celu zwiększenia poziomu zatrudnienia i poziomu życia producentów wspólnotowych.
3 Wsparcie produkcji wspólnotowej dokonywane za pomocą cen gwarantowanych ograniczone jest do krajowych kwot produkcji (kwoty A i B) przydzielanych przez Radę na podstawie rozporządzenia nr 2038/1999 każdemu z państw członkowskich, które rozdzielają je następnie między swych producentów. Cukier w ramach kwoty B (zwany „cukrem B”) podlega wyższym opłatom produkcyjnym niż cukier w ramach kwoty A (zwany „cukrem A”). Cukier wyprodukowany poza kwotami A i B jest nazywany „cukrem C” i nie może być sprzedawany wewnątrz Wspólnoty Europejskiej, chyba że zostanie zaliczony do kwot A lub B na kolejny rok gospodarczy.
4 Z wyłączeniem wywozu cukru C, wywóz poza Wspólnotę korzysta na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 2038/1999 z refundacji wywozowych pokrywających różnicę między ceną na rynku wspólnotowym a ceną na rynku światowym.
5 Ilości cukru, na który przysługują refundacje wywozowe, oraz ogólna kwota refundacji w skali roku regulowane są w porozumieniach w ramach Światowej Organizacji Handlu (zwanych dalej „porozumieniami WTO”), których Wspólnota jest stroną, zatwierdzonych decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji, porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. L 336, str. 1). Poczynając najpóźniej od roku gospodarczego 2000/2001, ilość wywożonego cukru objętego refundacją oraz ogólna kwota refundacji musiały zostać ograniczone do 1 273 500 ton i 499,1 milionów euro, co stanowi redukcję o odpowiednio 20% i 36% w stosunku do wielkości dla roku gospodarczego 1994/1995.
Reżim prawny stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą
6 Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. s) WE działalność Wspólnoty obejmuje stowarzyszanie z krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ) „w celu zwiększenia wymiany handlowej i wspólnych starań na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego”.
7 Antyle Holenderskie i Aruba należą do KTZ.
8 Stowarzyszenie tych ostatnich ze Wspólnotą podlega przepisom części czwartej traktatu WE.
9 Na podstawie art. 136 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 187 WE) wydano szereg decyzji, w tym decyzję Rady 91/482/EWG z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (Dz.U. L 263, str. 1), która zgodnie z art. 240 ust. 1 obowiązuje przez okres dziesięciu lat, poczynając od dnia 1 marca 1990 r.
10 Szereg przepisów tej decyzji zostało zmienionych decyzją Rady 97/803/WE z dnia 24 listopada 1997 r. nowelizującą w połowie okresu decyzję 91/482 [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. L 329, str. 50). Okres obowiązywania decyzji 91/482 zmienionej decyzją 97/803 (zwanej dalej „decyzją KTZ”) został przedłużony do 28 lutego 2001 r. na mocy decyzji Rady 2000/169/WE z dnia 25 lutego 2000 r. (Dz.U. L 55, str. 67).
11 Artykuł 101 ust. 1 decyzji KTZ stanowi:
„Przywóz do Wspólnoty towarów pochodzących z KTZ jest wolny od należności celnych przywozowych”.
12 Artykuł 102 tej decyzji stanowi:
„Bez uszczerbku dla [art.] 108b, Wspólnota nie stosuje do przywozu towarów pochodzących z KTZ ograniczeń ilościowych ani środków o podobnym skutku”.
13 Artykuł 108 ust. 1 tiret pierwsze rzeczonej decyzji odsyła w zakresie definicji pojęcia towarów pochodzących i odnoszących się do nich metod współpracy administracyjnej do załącznika II do decyzji. Na mocy art. 1 tego załącznika towar jest uważany za pochodzący z KTZ, Wspólnoty lub państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (zwanych dalej „państwami AKP”), jeśli został w nich całkowicie uzyskany lub w wystarczającym stopniu przetworzony.
14 Artykuł 3 ust. 3 załącznika II zawiera wykaz sposobów obróbki i przetworzenia uznawanych za niewystarczające, by nadać towarowi charakter towaru pochodzącego, między innymi z KTZ.
15 Artykuł 6 ust. 2 tego załącznika zawiera jednakże postanowienia zwane „kumulacją pochodzenia WE/KTZ i AKP/KTZ”. Stanowi on:
„Jeżeli towary całkowicie uzyskane we Wspólnocie lub państwach AKP zostały poddane obróbce lub przetworzeniu w KTZ, uznaje się je za całkowicie uzyskane w KTZ”.
16 Zgodnie z art. 6 ust. 4 tego załącznika zasady kumulacji pochodzenia WE/KTZ i AKP/KTZ stosuje się do „każdego sposobu obróbki i przetworzenia dokonanego w KTZ, w tym czynności wskazanych w art. 3 ust. 3”.
17 Na mocy decyzji 97/803 wprowadzono do decyzji KTZ między innymi art. 108b, którego ust. 1 stanowi, że „kumulacja pochodzenia AKP/KTZ, o której mowa w art. 6 załącznika II, jest dopuszczalna dla ilości 3 000 ton cukru rocznie”. Decyzja 97/803 nie ogranicza natomiast zastosowania zasady kumulacji pochodzenia WE/KTZ.
18 Artykuł 109 ust. 1 decyzji KTZ uprawnia Komisję Wspólnot Europejskich do zastosowania „niezbędnych środków ochronnych”, gdy „w wyniku zastosowania [tej decyzji] wystąpią poważne zakłócenia w sektorze gospodarki Wspólnoty lub jednego czy też większej liczby jej państw członkowskich, lub zagrożona będzie ich zewnętrzna stabilność finansowa, lub jeżeli wystąpią trudności mogące doprowadzić do pogorszenia sytuacji w sektorze działalności Wspólnoty bądź w jednym z jej regionów [...]”. Na mocy art. 109 ust. 2 rzeczonej decyzji Komisja musi wybrać „środki, które w najmniejszym stopniu mogłyby zakłócić funkcjonowanie stowarzyszenia i Wspólnoty”. Ponadto „[ś]rodki te nie przekraczają zakresu środków absolutnie niezbędnych do wyeliminowania powstałych trudności”.
Środki ochronne zastosowane do przywozu cukru i mieszanek cukru i kakao korzystających z kumulacji pochodzenia WE/KTZ
19 Na podstawie art. 109 decyzji KTZ przyjęte zostało rozporządzenie Komisji (WE) nr 2423/1999 z dnia 15 listopada 1999 r. wprowadzające środki ochronne w odniesieniu do cukru objętego kodem CN 1701 oraz mieszanek cukru i kakao objętych kodami CN 1806 10 30 oraz 1806 10 90, pochodzących z krajów i terytoriów zamorskich (Dz.U. L 294, str. 11). [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej]
20 Rozporządzeniem tym, obowiązującym do dnia 29 lutego 2000 r., Komisja zastosowała w odniesieniu do przywozu cukru korzystającego z kumulacji pochodzenia WE/KTZ środek w postaci ceny minimalnej oraz poddała przywóz mieszanek cukru i kakao (zwanych dalej „mieszankami”) pochodzących z KTZ procedurze nadzoru wspólnotowego przewidzianej w art. 308d rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.U. L 253, str. 1).
21 Królestwo Niderlandów wniosło skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2423/1999. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia dzisiejszego w sprawie C‑26/00 Królestwo Niderlandów przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑6527.
22 Również na podstawie art. 109 decyzji KTZ przyjęto rozporządzenie Komisji (WE) nr 465/2000 z dnia 29 lutego 2000 r. wprowadzające środki ochronne w odniesieniu do przywozu z krajów i terytoriów zamorskich produktów z sektora cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ (Dz.U. L 56, str. 39). Rozporządzeniem tym ograniczono w okresie od 1 marca 2000 r. do 30 września 2000 r. kumulację pochodzenia WE/KTZ do 3 340 ton cukru dla towarów objętych kodami taryfowymi CN 1701, 1806 10 30 i 1806 10 90.
23 Królestwo Niderlandów wniosło skargę o stwierdzenie nieważności powyższego rozporządzenia. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia dzisiejszego w sprawie C‑180/00 Królestwo Niderlandów przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑6603.
24 W dniu 29 września 2000 r. na podstawie art. 109 decyzji KTZ Komisja przyjęła zaskarżone rozporządzenie.
25 Z pierwszego, czwartego, piątego i szóstego motywu tego rozporządzenia wynika, co następuje:
„(1) Komisja stwierdziła, że przywóz cukru (kod CN 1701) oraz mieszanek objętych kodami CN 1 806 10 30 et 1 806 10 90 pochodzących z [KTZ] charakteryzował się bardzo silnym wzrostem w latach 1997–1999, w szczególności w postaci nieprzetworzonej, o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ. Wielkość tego przywozu wzrosła z 0 ton w 1996 r. do ponad 53 000 ton w roku 1999. Przedmiotowe towary korzystają przy przywozie do Wspólnoty ze zwolnienia z należności celnych i są dopuszczane bez ograniczeń ilościowych zgodnie z art. 101 ust. 1 decyzji KTZ.
[…]
(4) W ostatnich latach pojawiły się trudności na wspólnotowym rynku cukru. Na rynku tym panuje nadprodukcja. Spożycie cukru jest na stałym poziomie i wynosi około 12,8 miliona ton rocznie. Produkcja w ramach kwot wynosi ok. 14,3 miliona ton rocznie. Stąd wszelki przywóz do Wspólnoty cukru po cenach niższych od cen interwencyjnych powoduje konieczność wywozu odpowiedniej ilości cukru wspólnotowego, który nie znajduje zbytu na tym rynku; refundacje za wywóz tego cukru – w granicach określonych kwot – wypłacane są z budżetu wspólnotowego (na dzień dzisiejszy w wysokości ok. 520 euro za tonę). Jednakże wielkość wywozu korzystającego z refundacji została ograniczona porozumieniem rolnym zawartym w ramach Rundy Urugwajskiej i obniżona z 1 555 600 ton w roku gospodarczym 1995/1996 do 1 273 500 ton w roku gospodarczym 2000/2001.
(5) Trudności te grożą poważną destabilizacją wspólnej organizacji rynku cukru. Na rok gospodarczy 2000/2001 Komisja podjęła decyzję o obniżeniu kwot dla producentów wspólnotowych o około 500 000 ton [...]. Wszelki dodatkowy przywóz cukru lub produktów o znacznej zawartości cukru z KTZ oznaczać będzie konieczność znaczniejszego obniżenia kwot dla producentów wspólnotowych, a co za tym idzie również ich dochodów gwarantowanych.
(6) Zatem, trudności zagrażające pogorszeniem sytuacji w sektorze działalności Wspólnoty nadal występują [...]”
26 Artykuł 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowi:
„W przypadku produktów odpowiadających kodom [taryfowym] CN 1701, 1806 10 30 i 1806 10 90 dopuszcza się kumulację pochodzenia WE/KTZ, o której mowa w art. 6 załącznika II [do decyzji KTZ], dla ilości wynoszącej 4 848 ton cukru na czas obowiązywania niniejszego rozporządzenia.
Dla celów stosowania tego limitu, w przypadku produktów innych niż nieprzetworzony cukier bierze się pod uwagę zawartość cukru w przywożonym produkcie”.
27 Z motywu ósmego tego rozporządzenia wynika, że Komisja wyznaczyła wysokość tej kwoty na 4 848 ton, uwzględniając „sumę najwyższych rocznych wielkości przywozu tych produktów stwierdzonych w trzech latach poprzedzających rok 1999, kiedy to zanotowano wykładniczy wzrost przywozu”. Dla celów ustalenia ilości cukru, którą należy uwzględnić, Komisja przyjmuje do wiadomości stanowisko, jakie zajął Prezes Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich w postanowieniach z dnia 12 lipca i 8 sierpnia 2000 r. w połączonych sprawach T‑94/00R, T‑110/00R i T‑159/00R, nie uznając go jednak za uzasadnione. Tak więc w celu uniknięcia zbędnych postępowań i w wyłącznym celu ustanowienia niniejszych środków ochronnych Komisja przyjmuje dla cukru objętego kodem CN 1 701 w odniesieniu do roku 1997 ogólną wielkość 10 372,2 ton, co równe jest stwierdzonemu przez Eurostat całkowitemu przywozowi cukru z KTZ kumulującemu pochodzenie WE/KTZ i AKP/KTZ”.
28 Zgodnie z art. 2 zaskarżonego rozporządzenia przywóz produktów, o których mowa w art. 1 tego rozporządzenia, poddany jest obowiązkowi uzyskania pozwolenia na przywóz, wydawanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 2–6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2553/97 z dnia 17 grudnia 1997 r. w sprawie przepisów dotyczących wydawania pozwoleń na przywóz dla niektórych produktów objętych kodami CN 1701, 1702, 1703 i 1704 o skumulowanym pochodzeniu AKP/KTZ (Dz.U. L 349, str. 26), którego przepisy stosuje się odpowiednio.
29 Wreszcie na mocy art. 3 zaskarżone rozporządzenie obowiązuje od 1 października 2000 r. do 28 lutego 2001 r.
Żądania stron
30 Rząd niderlandzki wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
31 Komisja wnosi o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania.
32 Pismami złożonymi w sekretariacie Trybunału odpowiednio w dniu 19 i 25 kwietnia 2001 r. Komisja i Królestwo Niderlandów poinformowały Trybunał, że nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania przed Trybunałem do czasu ogłoszenia orzeczeń Sądu kończących postępowania w sprawach T‑332/00 i T‑350/00 Rica Foods i Free Trade Foods przeciwko Komisji, również mających za przedmiot stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.
33 Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2001 r. Prezes Trybunału w trybie art. 47 akapit trzeci Statutu WE Trybunału Sprawiedliwości oraz art. 82a ust. 1 akapit pierwszy lit. a) regulaminu Trybunału zawiesił postępowania do czasu ogłoszenia przez Sąd orzeczeń kończących postępowania w sprawach T‑332/00 i T‑350/00.
34 Sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawach połączonych Rica Foods i Free Trade Foods przeciwko Komisji oddalił skargi T‑332/00 i T‑350/00 jako bezzasadne (Rec. str. II‑4755).
35 Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r. Prezes Trybunału dopuścił do udziału w sprawie Królestwo Hiszpanii w charakterze interwenienta popierającego wnioski Komisji.
W przedmiocie skargi
36 Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia Królestwo Niderlandów podnosi cztery zarzuty, oparte kolejno na: naruszeniu art. 109 ust. 1 decyzji KTZ, naruszeniu ust. 2 tego artykułu, nadużyciu władzy oraz naruszeniu obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 253 WE.
W przedmiocie pierwszego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 109 ust. 1 decyzji KTZ
Argumentacja stron
37 W pierwszym zarzucie rząd niderlandzki podnosi, że gdy chodzi o przywóz do Wspólnoty cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ, Komisja dokonała oczywiście błędnej oceny okoliczności faktycznych prowadzącej do stwierdzenia konieczności zastosowania środków ochronnych.
38 Zdaniem tego rządu środki ochronne stanowią wyjątek wobec mającej co do zasady zastosowanie regulacji handlowej. Tak więc po stronie Komisji leżał obowiązek udowodnienia wystąpienia wyjątkowej sytuacji wymagającej zastosowania takich środków na podstawie obiektywnych kryteriów oceny wskazanych w art. 109 decyzji KTZ. Tymczasem nie miało to miejsca w niniejszym postępowaniu.
39 Pierwszy zarzut składa się z czterech części.
40 W pierwszej kolejności rząd niderlandzki podnosi argument, że ilości cukru i mieszanek przywożone z KTZ, które zgodnie ze statystykami przygotowanymi przez Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich (Eurostat) wzrosły do ok. 40 000 ton w 1999 r., czyli mniej niż 0,4% produkcji wspólnotowej, nie mogły grozić zakłóceniami we wspólnej organizacji rynku cukru. Zakłócenia na tym rynku nie mogły zostać spowodowane również przywozem mieszanek, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2038/1999 kakao nie jest objęte wspomnianą wspólną organizacją rynku.
41 W drugiej kolejności rząd ten wskazuje, że całkowita produkcja cukru we Wspólnocie ulega z roku na rok wahaniom, których wysokość przekracza milion ton. Jako że zmienia się również spożycie, twierdzenie, że każda dodatkowa ilość przywożona z KTZ powoduje konieczność wywozu odpowiadającej jej ilości cukru wspólnotowego, oparte jest na nieznajomości realiów. W każdym razie nawet gdyby przywóz z KTZ przyczyniał się do wzrostu wywozu wspólnotowego, wywóz ten nie musiałby być koniecznie subwencjonowany.
42 W trzeciej kolejności rzeczony rząd twierdzi, że przywóz spornego cukru nie mógł utrudniać Wspólnocie wypełniania jej zobowiązań wynikających z porozumień WTO. W oparciu o postanowienie Prezesa Sądu z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie T‑44/98 R II Emesa Sugar przeciwko Komisji (Rec. str. II‑1427, pkt 107) stwierdza on, że do 2000 r. Komisja dysponowała wystarczającą swobodą manewru, by zmierzyć się z problemem wzrostu przywozu cukru z KTZ.
43 W ostatniej kolejności rząd ten podnosi, że nie wykazano, by przywóz spornego cukru wyrządził szkodę producentom wspólnotowym. Po pierwsze, refundacje wywozowe są finansowane z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), a nie przez producentów wspólnotowych. Następnie, w 1999 r. cukier był sprzedawany producentom z KTZ po cenie około dwukrotnie przewyższającej cenę światową, co pozwoliło producentom wspólnotowym na osiągnięcie znacznych zysków. Wreszcie Komisja nie wykazała, by przywóz każdej tony z KTZ prowadził do odpowiadającego mu zmniejszenia sprzedaży dokonywanych przez producentów wspólnotowych.
44 Poza tym teza, że przywóz powoduje powstanie kosztów po stronie przemysłu europejskiego, jest jeszcze mniej prawdopodobna w odniesieniu do przywozu małych ilości mieszanek pochodzących z KTZ niż w przypadku przywozu cukru, jako że producenci wspólnotowi nie wytwarzają takich mieszanek.
45 Komisja odpowiada, że sytuacja na rynku była tego rodzaju, iż każda tona cukru przywożonego z KTZ do Wspólnoty powodowała odpowiadające jej obniżenie kwot produkcji wspólnotowej. Ponadto uwzględniając możliwości produkcyjne przedsiębiorstw z KTZ, w sytuacji braku jakichkolwiek ograniczeń, przywóz cukru z tych państw mógłby spowodować redukcję kwot produkcji wspólnotowej o ponad 40 do 50% w stosunku do przewidywań instytucji wspólnotowych.
46 Co się tyczy mieszanek, choć bezsprzecznie kakao nie jest objęte wspólną organizacją rynku, jest również oczywiste, że omawiane mieszanki mają wysoką zawartość procentową cukru. Przywóz mieszanek z KTZ może więc wywołać szkodliwe skutki w zakresie sprzedaży cukru przez producentów wspólnotowym wytwórcom tych mieszanek.
47 Komisja podnosi również argument, że w ramach wspólnej organizacji rynku ustanowiono kwoty produkcji zarówno dla cukru spożywanego na rynku wspólnotowym (cukier A), jak i dla cukru wywożonego z refundacjami (cukier A i B). Jej zdaniem, jeśli producenci nie mogą sprzedać cukru A na rynku wspólnotowym, próbują go wywieźć w ramach wywozu subwencjonowanego. Innym rozwiązaniem jest składowanie cukru, lecz od kilku lat nie prowadzi się interwencyjnego skupu cukru, a ponadto Komisja zniechęca do stosowania tego rozwiązania ze względu na jego koszty dla budżetu wspólnotowego.
48 Gdy chodzi o przestrzeganie zobowiązań przyjętych w ramach WTO, Komisja powołuje się na pkt 56 wyroku z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie C‑17/98 Emesa Sugar, Rec. str. I‑675).
49 Wreszcie, co się tyczy szkodliwych skutków dla przedsiębiorców wspólnotowych, Komisja, powołując się na pkt 56 ww. wyroku w sprawie Emesa Sugar i pkt 88 opinii rzecznika generalnego Ruiz‑Jarabo Colomera w tej sprawie, wskazuje, że nie wszystkie refundacje wywozowe są finansowane z EFOGR, gdyż istotna ich część jest finansowana przez producentów wspólnotowych. O ile jest prawdą, że niektórzy producenci wspólnotowi mogą osiągać zyski ze sprzedaży cukru C producentom z KTZ, to okoliczność ta zdaniem Komisji nie może kompensować szkody wyrządzonej całemu sektorowi.
50 Rząd hiszpański broni stanowiska identycznego ze stanowiskiem Komisji. Wskazuje on, że znaczny wzrost od 1997 r. przywozu cukru z KTZ jest skutkiem nowelizacji decyzji KTZ, w której ograniczono wolny od należności celnych przywóz do Wspólnoty produktów o skumulowanym pochodzeniu AKP/KTZ. Przedsiębiorstwa z tego sektora, poinformowane o perspektywie wprowadzenia zmian poprzez publikację w 1996 r. propozycji nowelizacji, zwróciły się ku produktom o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ, które nie były objęte tą zmianą. Tak więc zastosowane środki ochronne miały na celu ochronę interesów producentów we Wspólnocie w ramach wspólnej polityki rolnej, nie wpływając na gospodarkę KTZ, jako że nie dotyczą one cukru produkowanego w tych krajach.
51 Tenże rząd twierdzi również, że w 1999 r. cena cukru na rynku światowym wynosiła 242 euro za tonę, podczas gdy w Hiszpanii cukier był sprzedawany po 775 euro za tonę. Przedsiębiorcy z KTZ osiągali zatem zysk w wysokości 533 euro od tony cukru, który wywozili do Wspólnoty, korzystając ze zwolnienia od należności celnych. Mogli oni zatem nabywać cukier C, a następnie, po poddaniu go minimalnemu przetworzeniu, unikać ponoszenia ceł przywozowych, osiągając ogromne zyski. Co się tyczy ceny importowej mieszanek, jest ona również niższa od ceny występującej na rynku wspólnotowym.
52 Poza tym rząd hiszpański, przypominając, że rzeczony cukier nie pochodzi z upraw w KTZ, wskazuje, że decyzję KTZ wydano w celu wsparcia rozwoju tych terytoriów. Jednakże państwa te nie osiągają żadnych korzyści z wartości dodanej wytworzonej w wyniku czynności przetworzenia, od których zależy kumulacja pochodzenia WE/KTZ, jako że w praktyce dokonywane tam minimalne przetworzenie nie tworzy miejsc pracy i przez to nie przyczynia się do rozwoju KTZ.
Ocena Trybunału
53 Na wstępie należy przypomnieć, że instytucje wspólnotowe korzystają przy stosowaniu art. 109 decyzji KTZ z szerokiego zakresu swobodnego uznania (zob. podobnie wyroki z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie C‑390/95 P Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑769, pkt 48 i z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8763, pkt 61, jak również w sprawie C‑301/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8853, pkt 73).
54 W tych okolicznościach sąd wspólnotowy musi ograniczyć się do zbadania, czy przy wykonywaniu tych uprawnień nie popełniono oczywistego błędu, bądź nie dopuszczono się nadużycia władzy, a ponadto, czy instytucje wspólnotowe nie przekroczyły w rażący sposób granic tej swobody (zob. ww. wyroki w sprawie Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, pkt 48, w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 62 i w sprawie C‑301/97 Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 74).
55 Takie ograniczenie natężenia kontroli wykonywanej przez sąd wspólnotowy jest szczególnie istotne, gdy instytucje wspólnotowe muszą, jak w niniejszej sprawie, godzić rozbieżne interesy i podejmują w ten sposób decyzje o charakterze politycznym należące do ich kompetencji własnych (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Emesa Sugar, pkt 53).
56 Zgodnie z brzmieniem art. 109 ust. 1 decyzji KTZ Komisja „może” ustanowić środki ochronne, gdy „w wyniku zastosowania [tej decyzji] wystąpią poważne zakłócenia w sektorze gospodarki Wspólnoty lub jednego czy też większej liczby jej państw członkowskich, lub zagrożona będzie ich zewnętrzna stabilność finansowa”, lub „wystąpią trudności mogące prowadzić do pogorszenia sytuacji w sektorze działalności Wspólnoty bądź w jednym z jej regionów [...]”. Trybunał orzekł w pkt 47 ww. wyroku w sprawie Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, że w pierwszym przypadku przywołanym w tym przepisie wykazane musi zostać istnienie związku przyczynowego, jako że celem środków ochronnych musi być usunięcie lub złagodzenie trudności powstałych w przedmiotowym sektorze, podczas gdy w drugim przypadku nie jest konieczne, by trudności uzasadniające ustanowienie środka ochronnego wynikały z zastosowania decyzji KTZ.
57 Komisja oparła zaskarżone rozporządzenie na drugim przypadku wskazanym w art. 109 ust. 1 decyzji KTZ. Z szóstego motywu rozporządzenia wynika bowiem, że Komisja ustanowiła sporne środki ochronne, gdyż „trudności mogące prowadzić do pogorszenia sytuacji w sektorze działalności Wspólnoty nadal występ[owały]”.
58 W szczególności z motywów od czwartego do szóstego rzeczonego rozporządzenia wynika, że powołanie się na art. 109 decyzji KTZ było uzasadnione tym, iż przywóz cukru i mieszanek o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ zagraża znacznym zakłóceniem funkcjonowania wspólnej organizacji rynku cukru i szczególnie szkodliwymi skutkami dla wspólnotowych przedsiębiorstw działających w tym sektorze.
59 Pierwszy zarzut składa się z czterech części, z których pierwsze trzy opierają się przede wszystkim na występowaniu zagrożenia zakłóceniami wspólnej organizacji rynku cukru, a czwarta na zagrożeniu szkodliwymi skutkami dla przedsiębiorstw wspólnotowych.
W przedmiocie zagrożenia zakłóceniami wspólnej organizacji rynku cukru
60 W pierwszej kolejności rząd niderlandzki podnosi, że w związku z minimalnymi ilościami cukru przywożonego w systemie kumulacji pochodzenia WE/KTZ nie występowały żadne trudności w rozumieniu art. 109 ust. 1 decyzji KTZ.
61 W tym przedmiocie z pierwszego i piątego motywu zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja stwierdziła występowanie „bardzo silnego wzrostu”, począwszy od 1997 r., przywozu cukru z KTZ w ramach systemu kumulacji pochodzenia WE/KTZ oraz że funkcjonowaniu organizacji rynku groziła w tych okolicznościach „poważna destabilizacja”. W czwartym motywie tego rozporządzenia stwierdzono w tym zakresie:
„[Na wspólnotowym rynku cukru] panuje nadprodukcja. Spożycie cukru jest na stałym poziomie i wynosi około 12,8 miliona ton rocznie. Produkcja w ramach kwot wynosi ok. 14,3 miliona ton rocznie. Stąd wszelki przywóz do Wspólnoty cukru po cenach niższych od cen interwencyjnych powoduje konieczność wywozu odpowiedniej ilości cukru wspólnotowego, który nie znajduje zbytu na tym rynku; refundacje za wywóz tego cukru – w granicach określonych kwot – wypłacane są z budżetu wspólnotowego (na dzień dzisiejszy w wysokości ok. 520 euro za tonę). Jednakże wielkość wywozu korzystającego z refundacji została ograniczona porozumieniem rolnym zawartym w ramach Rundy Urugwajskiej i obniżona z 1 555 600 ton w roku gospodarczym 1995/1996 do 1 273 500 ton w roku gospodarczym 2000/2001”.
62 Należy przypomnieć, że jak Trybunał stwierdził w pkt 56 ww. wyroku w sprawie Emesa Sugar, już w 1997 r. występowała nadwyżka wspólnotowej produkcji cukru z buraków w stosunku do ilości spożywanych we Wspólnocie, powiększana przez przywóz cukru z trzciny cukrowej z państw AKP w celu zaspokojenia szczególnego popytu na ten produkt oraz wypełnienia wynikających z WTO zobowiązań Wspólnoty w zakresie przywozu pewnej ilości cukru z państw trzecich. Ponadto Wspólnota była również zobowiązana do subwencjonowania wywozu cukru w formie refundacji wywozowych i w granicach rzeczonych porozumień. W tych okolicznościach, jak również biorąc pod uwagę stale rosnący, od 1997 r., przywóz cukru z KTZ, Komisja mogła słusznie uznać, że każda dodatkowa, wprowadzana na rynek Wspólnoty, ilość tego produktu, nawet minimalna w stosunku do produkcji wspólnotowej, zmusiłaby instytucje tej ostatniej do zwiększenia kwot subwencji wywozowych w powyżej wskazanych granicach lub do obniżenia limitów dla producentów europejskich, co spowodowałoby zakłócenia we wspólnej organizacji rynku cukru, której równowaga była już zagrożona, i byłoby sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej.
63 Ponadto, choć jest prawdą, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2038/1999 mieszanki nie są objęte wspólną organizacją rynku cukru, wzrost przywozu tych produktów pochodzących z KTZ, zwykle o wysokiej zawartości cukru, grozi jednakże zakłóceniem funkcjonowania wspólnej organizacji rynku w sektorze cukru, w zakresie w jakim przywóz ten może mieć wpływ na możliwość sprzedaży przez producentów wspólnotowych cukru wspólnotowym wytwórcom tych mieszanek.
64 Rząd niderlandzki nie wykazał więc, by Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając, że między rokiem 1997 i 1999 miał miejsce silny wzrost przywozu cukru i mieszanek pochodzących z KTZ i że wzrost ten, choć minimalny w stosunku do produkcji wspólnotowej, stanowił „trudności” w rozumieniu art. 109 ust. 1 decyzji KTZ.
65 Wobec powyższego pierwszą część pierwszego zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
66 W drugiej kolejności rząd niderlandzki kwestionuje stwierdzenie zawarte w czwartym motywie zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z którym wszelki dodatkowy przywóz cukru „powoduje konieczność wywozu odpowiedniej ilości cukru wspólnotowego, który nie znajduje zbytu na tym rynku”, gdyż zarówno produkcja, jak i spożycie cukru we Wspólnocie zmieniają się z roku na rok. Rząd ten podważa również okoliczność, że przedmiotowy wywóz objęty jest subwencjami.
67 W tym zakresie wystarczy przypomnieć, że produkcja wspólnotowa przewyższa spożycie cukru we Wspólnocie – czego rząd niderlandzki nie kwestionuje – i że Wspólnota jest ponadto zobowiązana do przywozu pewnej ilości cukru z państw trzecich na mocy porozumień WTO (ww. wyrok w sprawie Emesa Sugar, pkt 56).
68 Uwzględniając fakt istnienia nadwyżki na wspólnotowym rynku cukru, okoliczność, że produkcja i spożycie cukru we Wspólnocie mogą z roku na rok ulegać zmianom, jest bez znaczenia, jak stwierdził to w pkt 71 opinii rzecznik generalny.
69 Wszelki dodatkowy przywóz w ramach systemu kumulacji pochodzenia WE/KTZ dodatkowo zwiększa bowiem nadwyżkę cukru na rynku wspólnotowym i prowadzi do wzrostu subwencjonowanego wywozu (zob. ww. wyrok w sprawie Emesa Sugar, pkt 56).
70 W tej ostatniej kwestii Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że wywóz spowodowany przywozem cukru z KTZ był wywozem subwencjonowanym, jako że w sytuacji gdy cukier przywożony z KTZ zajmuje miejsce cukru wspólnotowego, ten ostatni musi być wywożony w celu utrzymania równowagi wspólnej organizacji rynku.
71 W konsekwencji również drugą część pierwszego zarzutu należy oddalić.
72 W trzeciej kolejności rząd niderlandzki podnosi argument, że porozumienia WTO pozostawiały wystarczającą swobodę działania, by umożliwić sporny przywóz do Wspólnoty.
73 W tym zakresie należy zauważyć, że nawet w sytuacji gdy dodatkowy wywóz cukru z refundacjami, który mógł zostać spowodowany przywozem cukru z KTZ, nie osiągnąłby kwot i ilości ustalonych w porozumieniach WTO, rząd niderlandzki nie wykazał, by Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, z jednej strony uwzględniając cel rzeczonych porozumień polegający na stopniowym ograniczeniu subwencjonowania wywozu, a z drugiej strony biorąc pod uwagę, że wzrost przywozu cukru w ramach systemu kumulacji pochodzenia WE/KTZ doprowadził do zwiększenia ogólnej kwoty subwencji wywozowych i spowodował zagrożenie destabilizacją sektora cukru wspólnotowego, jak stwierdził to Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2002 r. w połączonych sprawach T‑94/00, T‑110/00 i T‑159/00, Rica Foods i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4677, pkt 139
74 Trzecią część pierwszego zarzutu należy wobec tego oddalić.
W przedmiocie skutków dla producentów wspólnotowych
75 Z piątego motywu zaskarżonego rozporządzenia wynika, że sporny przywóz mógł spowodować „znaczniejsze[…] obniżeni[e] dochodów gwarantowanych” wspólnotowych producentów cukru
76 Wbrew temu, co twierdzi rząd niderlandzki na poparcie czwartej części swego pierwszego zarzutu, Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, przedstawiając taki motyw na uzasadnienie zastosowania spornych środków ochronnych.
77 Przede wszystkim jest oczywiste, że zakłócenie bądź groźba zakłóceń we wspólnej organizacji cukru może uczynić koniecznym obniżenie kwot produkcji i w ten sposób mieć bezpośredni wpływ na dochody producentów wspólnotowych.
78 Następnie refundacje wywozowe są w znacznym stopniu finansowane przez producentów wspólnotowych za pomocą ustalanych corocznie przez Komisję opłat produkcyjnych. Jak wynika z pkt 70 niniejszego wyroku, Komisja mogła zasadnie uznać, że przywóz mógł spowodować ilościowy wzrost subwencjonowanego wywozu, a w konsekwencji wzrost opłat produkcyjnych obciążających producentów wspólnotowych.
79 Wreszcie, nawet zakładając, że jak twierdzi rząd niderlandzki, pewni producenci mogli osiągnąć znaczne zyski ze sprzedaży cukru C przedsiębiorcom z KTZ, stosując ceny znacznie wyższe od cen na rynku światowym, twierdzenie to, niepoparte żadnymi konkretnymi dowodami, nie może podważyć oceny Komisji, zgodnie z którą sporny przywóz zagrażał zakłóceniami w sektorze cukru, które mogły w szczególności spowodować wzrost kwoty subwencji wywozowych lub zmniejszenie kwot produkcji.
80 Tak więc czwartą część pierwszego zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
81 W świetle ogółu powyższych rozważań należy oddalić pierwszy zarzut.
W przedmiocie drugiego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 109 ust. 2 decyzji KTZ
Argumentacja stron
82 W drugim zarzucie rząd niderlandzki podnosi, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 109 ust. 2 decyzji KTZ. Zarzut ten składa się z czterech części.
83 Po pierwsze, rząd ten zarzuca Komisji, że dopuściła się naruszenia, preferencyjnego – w stosunku do regulacji mającej zastosowanie do towarów pochodzących z państw AKP – statusu towarów pochodzących z KTZ, który wprowadzono na mocy decyzji KTZ.
84 Po drugie, zaskarżone rozporządzenie zostało wydane przez Komisję bez dokonania oceny negatywnych skutków jego zastosowania dla zainteresowanych KTZ i przedsiębiorstw.
85 Po trzecie, nawet zakładając, że wspólnotowy rynek cukru dotknięty jest trudnościami, cel realizowany przez Komisję mógł zostać osiągnięty za pomocą środka mniej restrykcyjnego dla KTZ i zainteresowanych przedsiębiorstw, jakim jest minimalna cena sprzedaży.
86 Po czwarte, art. 2 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, przewidując zastosowanie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2553/97, jest również sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Przewidziana w tym ostatnim przepisie kwota zabezpieczenia w przypadku pozwoleń przywozowych wynosi 50% cła według wspólnej taryfy celnej w dniu złożenia wniosku, które w chwili obecnej wynosi około 43,7 euro za 100 kg. Do dnia 1 marca 2000 r. zaś kwota zabezpieczenia dla cukru WE/KTZ wynosiła 0,3 ecu za 100 kg. Zdaniem rządu niderlandzkiego, na mocy art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1464/95 z dnia 27 czerwca 1995 r. w sprawie specjalnych szczegółowych [szczególnych] zasad stosowania systemu pozwoleń na przywóz i wywóz w sektorze cukru (Dz.U. L 144, str. 14), kwota zabezpieczenia w przypadku cukru pochodzącego z państw AKP i z państw trzecich również wynosiła 0,3 ecu za 100 kg.
87 Królestwo Niderlandów uważa zatem, że przewidziana w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2553/97 wysokość gwarancji jest nieproporcjonalna do wysokości gwarancji, jaką należy przedstawić w przypadku przywozu cukru z państw AKP lub państw trzecich.
88 Komisja odpowiada w pierwszej kolejności, że sytuacja KTZ jest odmienna od sytuacji państwa AKP i państw trzecich, gdyż cukier nie jest wytwarzany w KTZ. Zasada kumulacji pochodzenia, zgodnie z którą KTZ wywożą obecnie cukier i mieszanki do Wspólnoty, nie została zapisana w porozumieniach zawartych z państwami AKP i innymi państwami trzecimi. W tych okolicznościach rząd niderlandzki nie może przekonująco twierdzić, że ograniczenie mechanizmu kumulacji pochodzenia narusza uprzywilejowaną pozycję KTZ w stosunku do państw AKP i państw trzecich.
89 Komisja wskazuje następnie, że okoliczności nie pozwoliły jej na dokonanie dogłębnej analizy skutków wprowadzenia kontyngentów na przywóz z KTZ dla gospodarki tych krajów i zainteresowanego przemysłu. Badanie, którego przeprowadzenie zleciła w tym przedmiocie, powinno pozwolić jej na przedstawienie Radzie projektu rozporządzenia, które trwale ureguluje tę kwestię.
90 Komisja podnosi również argument, że choć zmniejszenie kwot produkcji wspólnotowej ma poważne skutki dla przedsiębiorstw wspólnotowych, ograniczeniom poddano wyłącznie cukier o skumulowanym pochodzeniu. Ponadto, chociaż KTZ nie produkują cukru, kontyngent określony w wysokości 11 635 ton rocznie jest prawie czterokrotnie wyższy od kontyngentu przewidzianego w decyzji 97/803 dla przywozu cukru w ramach systemu kumulacji pochodzenia AKP/KTZ, w odniesieniu do którego Trybunał nie orzekł bezprawności w ww. wyroku w sprawie Emesa Sugar.
91 Wreszcie w przedmiocie stosowania art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2553/97 Komisja wskazuje, że celem zabezpieczenia, o którym mowa w tym przepisie, jest doprowadzenie do rzeczywistego przywozu ilości, na którą opiewa wniosek, oraz uniknięcie składania wniosków o wydanie pozwoleń w celach spekulacyjnych. Cel ten uzasadnia różnicę między tym zabezpieczeniem a zabezpieczeniem wymaganym przy przywozie cukru z państw AKP i państw trzecich.
92 Rząd hiszpański zasadniczo powtarza argumentację Komisji. Podnosi on w szczególności, że okoliczność, iż sama decyzja KTZ przewiduje możliwość ustanowienia środków ochronnych, potwierdza zgodność spornych środków z reżimem prawnym stowarzyszenia z KTZ.
Ocena Trybunału
93 Zgodnie z art. 109 ust. 2 decyzji KTZ:
„[…W] pierwszej kolejności powinny zostać wybrane środki, które w najmniejszym stopniu mogłyby zakłócić funkcjonowanie stowarzyszenia i Wspólnoty. Środki te nie przekraczają zakresu środków absolutnie niezbędnych do wyeliminowania powstałych trudności”.
94 W niniejszej sprawie, w celu usunięcia trudności, które powstały na rynku wspólnotowym, art. 1 zaskarżonego rozporządzenia ogranicza przywóz cukru i mieszanek o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ do ilości maksymalnej 4 848 ton w rozpatrywanym okresie. Z ósmego motywu tego rozporządzenia wynika, że ilość ta stanowi „sumę najwyższych rocznych wielkości przywozu tych produktów stwierdzonych w trzech latach poprzedzających rok 1999, kiedy to zanotowano wykładniczy wzrost przywozu”.
95 W pierwszej kolejności, gdy chodzi o naruszenie preferencyjnego statusu cukru pochodzącego z KTZ w stosunku do cukru pochodzącego z państw AKP, wystarczy stwierdzić, że art. 109 decyzji KTZ przewiduje możliwość ustanowienia przez Komisję środków ochronnych we wskazanych w nim okolicznościach. Fakt, że Komisja ustanowiła taki środek w stosunku do niektórych produktów pochodzących z KTZ, nie podważa preferencyjnego statusu, z którego produkty pochodzące z tych krajów korzystają na podstawie art. 101 ust. 1 decyzji KTZ. Środek ochronny jest bowiem ze swej natury wyjątkowy i tymczasowy.
96 Ponadto, jak Sąd podkreślił w pkt 205 ww. wyroku w sprawie Rica Foods i in. przeciwko Komisji, zaskarżonym rozporządzeniem objęte są wyłącznie cukier i mieszanki przywożone w ramach systemu kumulacji pochodzenia WE/KTZ, jako że nie przewidziano limitu w odniesieniu do przywozu cukru z KTZ dokonywanego na podstawie zwykłych reguł pochodzenia, gdyby taka produkcja istniała.
97 W konsekwencji pierwsza część drugiego zarzutu musi zostać oddalona.
98 W drugiej kolejności, gdy chodzi o argument oparty na naruszeniu obowiązku uprzedniego uzyskania informacji o negatywnych skutkach, które środek ochronny mógł mieć dla gospodarek KTZ i zainteresowanych przedsiębiorstw, należy stwierdzić, że w chwili przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, zarówno przed Trybunałem, jak i Sądem znajdowały się już skargi dotyczące warunków przywozu cukru z Antylów Holenderskich i Aruby (zob. w szczególności w przedmiocie tej problematyki ww. wyrok w sprawie Emesa Sugar, w kwestii przywozu cukru o skumulowanym pochodzeniu AKP/KTZ; ww. wyroki w sprawach C‑26/00 i C‑180/00 Niderlandy przeciwko Komisji oraz z dnia 17 stycznia 2002 r. T‑47/00 Rica Foods przeciwko Komisji, Rec. str. II‑113, gdy chodzi o przywóz cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ). Ponadto, jak wynika z pkt 28–30 ww. wyroku w sprawie C‑26/00 Niderlandy przeciwko Komisji, wydanie rozporządzenia nr 2423/1999 było poprzedzone uzgodnieniami pomiędzy Komisją, Królestwem Niderlandów i innymi państwami członkowskimi, w toku których zagadnienie skutków gospodarczych przewidywanego środka ochronnego musiało zostać omówione.
99 Z powyższego wynika, że zamierzając wydać zaskarżone rozporządzenie Komisja była poinformowana o szczególnej sytuacji Antyli Holenderskich i Aruby i że była w stanie ocenić jego wpływ na dane gospodarki KTZ i sytuację zainteresowanych przedsiębiorstw.
100 Druga część drugiego zarzutu musi zostać zatem oddalona.
101 W trzeciej kolejności, w odniesieniu do podnoszonej możliwości zastosowania bardziej odpowiedniego i mniej restrykcyjnego środka – dla osiągnięcia celu realizowanego przez Komisję – niż środek przewidziany w zaskarżonym rozporządzeniu, takiego jak minimalna cena sprzedaży, należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, by akty instytucji Wspólnoty nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji słusznych celów, które sobie one stawiają, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród wielu odpowiednich środków, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 13, z dnia 5 października 1994 r. w połączonych sprawach C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93 Crispoltoni i in., Rec. str. I‑4863, pkt 41, w ww. sprawie Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, pkt 52 oraz z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. str. I‑5689, pkt 81).
102 Co się tyczy sądowej kontroli poszanowania tej zasady, to z uwagi na szeroki zakres swobodnego uznania, którym dysponuje Komisja w dziedzinie środków ochronnych, wyłącznie środek przyjęty w danej dziedzinie, który jest oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celu zamierzonego przez właściwą instytucję, można uznać za bezprawny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie C‑301/97 Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 135, i przywołane tam orzecznictwo).
103 Tak więc w niniejszej sprawie do Trybunału nie należy zbadanie, czy przyjęty przez Komisję przepis stanowi jedyny bądź najlepszy środek, który można było przyjąć, lecz czy był on w sposób oczywisty nieodpowiedni.
104 W tym przedmiocie rząd niderlandzki nie przedstawił dowodu na to, że ograniczenie do 4 848 ton ilości cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ, który mógł zostać przywieziony do Wspólnoty w okresie objętym zaskarżonym rozporządzeniem ze zwolnieniem od należności celnych, było oczywiście nieodpowiednie do zamierzonego celu.
105 Trzecia część drugiego zarzutu musi zostać zatem oddalona.
106 W ostatniej kolejności, gdy chodzi o poddanie w wątpliwość ważności art. 2 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, należy zauważyć, że cel realizowany przez Komisję poprzez nałożenie kwoty zabezpieczenia o znacznej wysokości dla przywozu cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ polegał, jak podkreśliła to Komisja, na uniknięciu zachowań spekulacyjnych.
107 Zabezpieczenie takie nie pozbawia rzeczywiście zainteresowanych przedsiębiorstw możliwości przywozu cukru do Wspólnoty. O ile bowiem dla uzyskania pozwolenia na przywóz niewątpliwie niezbędna jest wpłata kwoty zabezpieczenia, to jest ona zwracana, jeśli operacja przywozowa zostanie dokonana (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 132).
108 W tych okolicznościach nie wykazano, by sporny środek był oczywiście nieodpowiedni lub wykraczał poza cel realizowany przez Komisję.
109 Jako że nie można uwzględnić czwartej części drugiego zarzutu, zarzut ten zostaje oddalony w całości.
W przedmiocie trzeciego zarzutu, opartego na nadużyciu władzy
Argumentacja stron
110 W trzecim zarzucie rząd niderlandzki twierdzi, że Komisja zmierzała do ustanowienia ograniczeń w przywozie cukru w ramach systemu kumulacji pochodzenia WE/KTZ, które nie zostały przewidziane przez Radę w kolejnych zmianach decyzji KTZ.
111 Tymczasem art. 109 decyzji KTZ nie nadaje Komisji dyskrecjonalnych uprawnień w zakresie korygowania lub uzupełniania decyzji Rady, gdy skutki tej ostatniej, przewidziane lub jedynie zakładane, ulegną następnie realizacji. Argumentacja ta jest zdaniem tego rządu o tyle istotna, że przedłużając okres obowiązywania decyzji 91/481, Rada zrezygnowała w tym przypadku z zastosowania środków dotyczących cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ i mieszanek.
112 Komisja odpowiada, że w wyroku z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawach połączonych T‑32/98 i T‑41/98 Antyle Holenderskie przeciwko Komisji, Rec. str. II‑201, Sąd nie stwierdził, by nadużyła ona swych uprawnień.
113 Rząd hiszpański uważa, że Królestwo Niderlandów nie przedstawiło żadnych okoliczności mogących wykazać, iż zaskarżone rozporządzenie nie zostało przyjęte w celu uniknięcia pogorszenia sytuacji we wspólnotowym sektorze cukru.
Ocena Trybunału
114 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nadużycie władzy w przypadku instytucji ma miejsce w razie wykonywania kompetencji wyłącznie, lub w decydującej mierze, w celu innym niż wskazany przez pozwaną instytucję albo w celu obejścia procedury przewidzianej w traktacie dla danego przypadku (zob. w szczególności wyroki z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 69 i z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie C‑48/96 P Windpark Groothusen przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2873, pkt 52).
115 W niniejszej sprawie, jak wynika z analizy pierwszego zarzutu, Komisja mogła słusznie uznać, że przywóz cukru mającego skumulowane pochodzenie WE/KTZ powodował „trudności”, w rozumieniu art. 109 ust. 1 decyzji KTZ, mogące zakłócić funkcjonowanie wspólnej organizacji rynku cukru.
116 Co więcej, rząd niderlandzki nie wskazał żadnej okoliczności, z której wynikałoby, że zaskarżone rozporządzenie nie zostało przyjęte w celu usunięcia stwierdzonych zakłóceń funkcjonowania rynku cukru lub w celu uniknięcia większych zakłóceń. Okoliczność, że Rada ustanowiła w art. 108b decyzji KTZ ograniczenie ilościowe dla cukru mającego pochodzenie AKP/KTZ, sama w sobie nie narusza w niczym uprawnień, jakimi dysponuje Komisja na podstawie art. 109 ust. 1 decyzji KTZ do podjęcia niezbędnych środków ochronnych, czy to w odniesieniu do cukru, czy do dowolnego innego produktu pochodzącego z KTZ, jeżeli spełnione są przesłanki podjęcia tego rodzaju środka ochronnego.
117 Wobec tego trzeci zarzut również musi zostać oddalony.
W przedmiocie czwartego zarzutu, opartego na naruszeniu obowiązku uzasadnienia
Argumentacja stron
118 W czwartym zarzucie rząd niderlandzki twierdzi, że zaskarżone rozporządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie:
– powodów, dla których Komisja uznała za konieczne przedłużenie, począwszy od 1 października 2000 r., okresu obowiązywania środków ochronnych ustanowionych rozporządzeniem nr 465/2000;
– korzyści wynikających z przedmiotowych środków ochronnych;
– przyjęcia identycznych ograniczeń w stosunku do cukru i mieszanek pochodzących z KTZ, podczas gdy rozporządzenie nr 2423/99 przewidywało różne środki dla tych dwóch typów produktów;
– zagrożenia pogorszeniem sytuacji na rynku cukru wspólnotowego w związku ze zmniejszonym przywozem cukru i mieszanek o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ;
– derogacji od preferencyjnego statusu, z którego korzystają KTZ w porównaniu z państwami AKP i państwami trzecimi.
119 Ponadto rząd niderlandzki podnosi zarzut, że uzasadnienie ustanowienia kontyngentu w wysokości 4 848 ton jest niewystarczające. Komisja nie wzięła pod uwagę okoliczności, że przywóz cukru o skumulowanym pochodzeniu WE/KTZ rozpoczął się dopiero w 1999 r. i że przywóz tych towarów był stymulowany przez Radę.
120 Komisja twierdzi natomiast, że uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia spełnia wymogi przewidziane w orzecznictwie, gdyż w sposób jasny przedstawia tok rozumowania autora aktu. Szósty motyw zaskarżonego rozporządzenia wskazuje powody przedłużenia okresu obowiązywania środków ochronnych, podczas gdy ósmy motyw uzasadnia wysokość przewidzianego kontyngentu.
121 Rząd hiszpański broni stanowiska identycznego ze stanowiskiem Komisji. Dodaje on, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, gdy ma się do czynienia, jak w niniejszej sprawie, z aktem o charakterze generalnym, uzasadnienie może ograniczyć się do wskazania, z jednej strony, ogólnej sytuacji, która doprowadziła do jego przyjęcia, a z drugiej strony, ogólnych celów, które jego autor zamierza osiągnąć. Jeśli z zaskarżonego aktu wynika istota celów realizowanych przez daną instytucję, przesadny byłby wymóg szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji o charakterze technicznym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że w niniejszej sprawie instytucje wspólnotowe korzystają z szerokiego zakresu swobodnego uznania, gdy chodzi o wybór środków koniecznych dla realizacji polityki o złożonym charakterze.
Ocena Trybunału
122 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. w szczególności wyroki z dnia 4 lutego 1997 r. w sprawach połączonych C‑9/95, C‑23/95 i C‑156/95 Belgia i Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑645, pkt 44 oraz z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I‑1719, pkt 63).
123 Należy stwierdzić, że w motywach od pierwszego do szóstego zaskarżonego rozporządzenia Komisja przedstawiła trudności występujące na wspólnotowym rynku cukru od 1997 r., powody, dla których trudności te mogły spowodować zakłócenie funkcjonowania wspólnej organizacji rynku i szkodliwe skutki dla przedsiębiorstw wspólnotowych, z uwzględnieniem redukcji kwot produkcji wspólnotowej, co do której decyzję podjęto w międzyczasie. Ponadto w szóstym motywie tego rozporządzenia instytucja ta wskazała, że trudności, które doprowadziły do ustanowienia rozporządzenia nr 465/2000 „nadal występ[owały]”, tak że konieczne było przedłużenie stosowania środka ochronnego a w ósmym motywie, odtworzonym w całości w pkt 27 niniejszego wyroku, przestawiła podstawy, na których oparła się ustalając wysokość spornego kontyngentu
124 W tych okolicznościach, wbrew temu, co twierdzi rząd niderlandzki, preambuła zaskarżonego rozporządzenia przedstawia w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Komisji, pozwalając zainteresowanym na zapoznanie się z uzasadnieniem przyjętego środka, a Trybunałowi na wykonanie kontroli sądowej, jak wynika to również z oceny poprzednich zarzutów. Ponadto Królestwo Niderlandów było ściśle włączone w proces prac nad zaskarżonym rozporządzeniem.
125 Jako że również czwarty zarzut nie może zostać uwzględniony, skarga zostaje oddalona w całości.
W przedmiocie kosztów
126 Zgodnie z art. 69 ust. 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Niderlandów sprawę przegrało, należy je obciążyć kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji. Zgodnie z art. 69 ust. 4 regulaminu Królestwo Hiszpanii pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Królestwo Niderlandów zostaje obciążone kosztami postępowania.
3) Królestwo Hiszpanii ponosi własne koszty.
Podpisy.