A TÖRVÉNYSZÉK VÉGZÉSE (hatodik tanács)
2024. április 4.(1)
„Megsemmisítés iránti kereset – Az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedések – Valamely közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyal vagy ilyen alapítvány által fenntartott jogi személlyel szembeni jogi kötelezettségvállalás megtiltása – Az (EU) 2022/2506 végrehajtási határozat 2. cikkének (2) bekezdése – Végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó, rendeleti jellegű jogi aktus – Közvetlen érintettség – Elfogadhatóság”
A T‑115/23. sz. ügyben,
a Debreceni Egyetem (székhelye: Debrecen [Magyarország], képviselik: Rausch J. és Papp Á. ügyvédek)
felperes
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: E. Rebasti, L. Vétillard, Tószegi B., Bencze M. és G. Rugge, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
A TÖRVÉNYSZÉK (hatodik tanács),
tagjai: M. J. Costeira elnök, U. Öberg (előadó) és P. Zilgalvis bírák,
hivatalvezető: V. Di Bucci,
meghozta a következő
Végzést
1 Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a felperes, a Debreceni Egyetem az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről szóló, 2022. december 15‑i (EU) 2022/2506 tanácsi végrehajtási határozat (HL 2022. L 325., 94. o.) 2. cikke (2) bekezdésének (a továbbiakban: megtámadott rendelkezés) megsemmisítését kéri, amelyben a Tanács úgy határozott, hogy megtiltja az Európai Bizottság számára annak lehetőségét, hogy az Európai Unió költségvetésének közvetlen vagy közvetett irányítás keretében történő végrehajtása esetében jogi kötelezettségvállalást tegyen valamely közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyal, illetve az ilyen közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személlyel.
A jogvita előzményei
2 A felperes egy debreceni (Magyarország) székhelyű felsőoktatási intézmény, amelyet a Gróf Tisza István Debreceni Egyetemért Alapítvány közérdekű vagyonkezelő alapítvány kezel. Ez utóbbi tevékenységét többek között a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló, 2021. évi IX. törvény szabályozza.
3 2021. november 24‑én a Bizottság az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló, 2020. december 16‑i (EU, Euratom) 2020/2092 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 433. I., 1. o.; helyesbítések: HL 2021. L 137., 22. o., HL 2021. L 373., 94. o.) 6. cikkének (4) bekezdése alapján információkérést intézett Magyarországhoz, amelyre a magyar hatóságok 2022. január 27‑én válaszoltak.
4 2022. április 27‑én a Bizottság az (EU, Euratom) 2020/2092 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése alapján írásbeli értesítést küldött Magyarországnak (a továbbiakban: értesítés), amelyben aggályainak adott hangot, és ismertette megállapításait a magyarországi közbeszerzési eljárásokat érintő számos problémával kapcsolatban, ideértve a korrupció elleni küzdelmet, valamint a vélelmezett bűncselekmények hatékony kivizsgálásának és büntetőeljárás alá vonásának hatékonyságát.
5 Magyarország 2022. június 27‑én válaszolt az értesítésre (a továbbiakban: első válasz). 2022. június 30‑i és július 5‑i levelében Magyarország további információkat nyújtott be az első válasz kiegészítéseként. 2022. július 19‑én Magyarország egy újabb levelet is küldött, amelyben számos – az értesítésben található megállapítások kezelését célzó – korrekciós intézkedésre tett javaslatot.
6 A Bizottság értékelte az első válaszban benyújtott észrevételeket, és arra a következtetésre jutott, hogy azok nem oszlatják el az értesítésben foglalt aggályokat, és nem kezelik annak megállapításait. A Bizottság továbbá úgy ítélte meg, hogy sem az első válasz, sem a 2022. június 30‑i és július 5‑i kiegészítő levelek nem tartalmaztak a 2020/2092 rendelettel összefüggésben, kellő elkötelezettséggel vállalt megfelelő korrekciós intézkedéseket.
7 A 2020/2092 rendelet 6. cikkének (7) bekezdésével összhangban a Bizottság 2022. július 20‑án levelet küldött Magyarországnak (a továbbiakban: szándéklevél), amelyben tájékoztatta e tagállamot az említett cikk (6) bekezdése szerinti értékeléséről, valamint azokról az intézkedésekről, amelyeket a Bizottság a megfelelő korrekciós intézkedések meghozatalára irányuló magyarországi kötelezettségvállalás hiányában az említett cikk (9) bekezdése alapján az Európai Unió Tanácsa általi elfogadásra javasolni szándékozik. A Bizottság a szándéklevélben lehetőséget biztosított Magyarországnak észrevételei benyújtására, különösen a tervezett intézkedések arányosságával kapcsolatban.
8 Magyarország 2022. augusztus 22‑én válaszolt a szándéklevélre, és benyújtotta észrevételeit a Bizottság megállapításaival, az eljárással és a szándéklevélben említett intézkedések arányosságával kapcsolatban. Magyarország, bár vitatta a Bizottság megállapításait, bizonyos korrekciós intézkedéseket javasolt a Bizottság által felvetett aggályok eloszlatására. Magyarország 2022. szeptember 13‑án levelet küldött a Bizottságnak, amely a javasolt korrekciós intézkedések szempontjából releváns pontosításokat és további kötelezettségvállalásokat tartalmazott.
9 Mivel a Bizottság álláspontja szerint a Magyarország válaszaiban javasolt korrekciós intézkedések nem kezelik megfelelően az értesítésben és a szándéklevélben foglalt megállapításokat, így teljesültek a 2020/2092 rendelet alkalmazásának feltételei, a Bizottság 2022. szeptember 18‑án javaslatot fogadott el az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről szóló tanácsi végrehajtási határozatra vonatkozóan.
10 A Magyarország által javasolt korrekciós intézkedések értékelését és vizsgálatát követően a Tanács arra a következtetésre jutott, hogy az említett korrekciós intézkedések – azokat összefüggő egészként tekintve, az elfogadás szerinti állapotukban, és a részletszabályaikat, valamint a gyakorlati alkalmazásukat illetően ebből következő bizonytalanságot figyelembe véve – nem szüntetik meg a jogállamisági elvek azonosított megsértését. A Tanács jelezte, hogy mivel a meg nem felelés feltárt esetei a jogállamisági elvek rendszerszintű jellegű megsértésére utalnak, ezek nagymértékben és kellően közvetlenül érintik az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét.
11 A Tanács ezért 2022. december 15‑én elfogadta a 2022/2506 végrehajtási határozatot, amelyben többek között a 2. cikk (2) bekezdésében úgy határozott, hogy „[a]mennyiben az (EU, Euratom) 2018/1046 [rendelet] 62. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontja alapján a Bizottság közvetlen vagy közvetett irányítás keretében hajtja végre az uniós költségvetést, nem tehető jogi kötelezettségvállalás semmilyen, a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyal, illetve semmilyen, az ilyen közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személlyel”.
12 A 2022/2506 végrehajtási határozat 2022. december 16‑án lépett hatályba.
A felek kérelmei
13 A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott rendelkezést;
– a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
14 Elfogadhatatlansági kifogásában a Tanács azt kéri, hogy a Törvényszék:
– a keresetet mint nyilvánvalóan elfogadhatatlant utasítsa el;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
15 Az elfogadhatatlansági kifogásra vonatkozó észrevételekben a felperes azt kéri, hogy a Törvényszék utasítsa el az elfogadhatatlansági kifogást.
A jogkérdésről
16 A Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikkének (1) bekezdése értelmében az alperes kérelmére a Törvényszék az ügy érdemét nem érintve dönthet az elfogadhatatlanság tárgyában. Az említett szabályzat 130. cikke (7) bekezdésének megfelelően a Törvényszék a lehető leghamarabb dönt a kérelemről, vagy ha különleges körülmények indokolják, úgy határoz, hogy arról az eljárást befejező határozatban dönt.
17 A Tanács azt állítja, hogy a kereset nyilvánvalóan elfogadhatatlan. Az elfogadhatatlansági kifogás alátámasztása érdekében a Tanács lényegében arra hivatkozik, hogy a felperes nem igazolja az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti kereshetőségi jogát, és hogy a 2022/2506 végrehajtási határozat nem tekinthető olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak, amely a felperest közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket.
18 Pontosabban a Tanács azzal érvel, hogy noha a megtámadott rendelkezés azt a kötelezettséget írja elő a Bizottság és Magyarország számára, hogy bizonyos jogalanyokkal ne vállaljanak jogi kötelezettségeket, önmagában nem érinti a felperes jogi helyzetét.
19 Így „a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvány” fogalmától eltérően a „közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személy” fogalmát az uniós jog önálló fogalmának kell tekinteni, amelyet az egész Unióban egységesen kell értelmezni. Márpedig a 2022/2506 végrehajtási határozatot a 2020/2092 rendelet alapján fogadták el azzal a céllal, hogy megvédjék az uniós költségvetést az olyan összeférhetetlenségi helyzetekkel szemben, amelyeket az érintett tagállam nem orvosolt megfelelően. Az intézkedések elfogadásának az említett rendelet 4. cikkében előírt feltételeit tehát tiszteletben kell tartani, ideértve azt a feltételt is, amely szerint mindig kellően közvetlen kapcsolatnak kell fennállnia a szóban forgó jogsértés és az uniós költségvetés végrehajtása között.
20 A feladatukként az uniós költségvetést végrehajtó Bizottságnak és nemzeti ügynökségeknek kell tehát a megtámadott rendelkezést egyedi helyzetekre alkalmazniuk, ami in concreto értékelést követelne meg, mivel egy jogalany csak akkor minősíthető „közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személynek”, ha döntő befolyás és irányítás alatt áll, így tevékenysége ugyanolyan összeférhetetlenségi kockázatot jelent, mint amelyet maga a közérdekű vagyonkezelő alapítvány.
21 A Tanács szerint a megtámadott rendelkezés mérlegelési mozgásteret enged a végrehajtása tekintetében, még akkor is, ha valamely jogalanyt a 2021. évi IX. törvény kifejezetten közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartottként jelöl meg.
22 A 2022/2506 végrehajtási határozat tehát azt feltételezi, hogy az Unió vagy a tagállamok további végrehajtási intézkedéseket fogadnak el, amelyek konkretizálják a „közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személy” általános és elvont fogalmát. Az ilyen intézkedések olyan határozatok formáját öltenék, amelyekben a Bizottság vagy a nemzeti ügynökségek önálló értékelést követően döntenek arról, hogy vállalnak‑e jogi kötelezettségeket az uniós források kifizetése érdekében. Valamely természetes vagy jogi személy csak ebben a szakaszban dönthet úgy, hogy keresetet indít az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének első fordulata alapján, mivel ez utóbbi határozat olyan jogi aktusnak minősül, amelynek e személy a címzettje.
23 A Tanács hozzáteszi, hogy a Bizottságnak az uniós költségvetés végrehajtására és a források rendelkezésre állására vonatkozó felelősségi körének sérelme nélkül az érintett tagállamnak továbbra is teljesítenie kell az uniós programok – köztük az Erasmus+ és a Horizont Európa – végrehajtására vonatkozó kötelezettségeit annak érdekében, hogy a 2020/2092 rendelet 5. cikkének (2) bekezdésével összhangban biztosítsa a végső címzettek és kedvezményezettek védelmét. Az uniós források egyedi kedvezményezettjeinek jogi helyzetét tehát nem határozza meg véglegesen és automatikusan a megtámadott rendelkezés által bevezetett intézkedés. E helyzet inkább az érintett tagállammal szemben az említett rendelet által előírt, a végső címzettek és kedvezményezettek védelmére vonatkozó párhuzamos kötelezettség tiszteletben tartásához szükséges további politikai döntésekből ered.
24 A Tanács továbbá azzal érvel, hogy a megtámadott rendelkezés nem alkalmazandó automatikusan, hanem megköveteli, hogy valamely konkrét költségvetési intézkedés tekintetében a Bizottság vagy a nemzeti ügynökségek külön határozatot hozzanak.
25 A felperes többek között arra hivatkozik, hogy rendelkezik kereshetőségi joggal, és hogy a 2022/2506 végrehajtási határozat olyan rendeleti jellegű jogi aktus, amely őt közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket.
26 A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset az intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezés tekintetében előterjeszthető, amely kötelező joghatások kiváltására irányul, e rendelkezés formájától függetlenül (lásd: 2022. július 12‑i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
27 A Szerződések célja ugyanis annak biztosítása, hogy az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló valamennyi rendelkezéssel szemben közvetlen keresetet lehessen indítani (1986. április 23‑i Les Verts kontra Parlament ítélet, 294/83, EU:C:1986:166, 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Így a Szerződéseknek a jogalanyok kereshetőségi jogára vonatkozó rendelkezéseit nem lehet megszorítóan értelmezni (1963. július 15‑i Plaumann kontra Bizottság ítélet, 25/62, EU:C:1963:17, 222. o.; 1996. július 11‑i Métropole télévision és társai kontra Bizottság ítélet, T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 és T‑546/93, EU:T:1996:99, 60. pont; 2020. szeptember 10‑i Kambodzsa és CRF kontra Bizottság végzés, T‑246/19, EU:T:2020:415, 36. pont).
28 Amint az az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, a jogalanyok uniós jogból eredő jogai hatékony bírói védelmének elve a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugvó uniós jogi alapelv, amelyet rögzít a Rómában 1950. november 4‑én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv.) 6. és 13. cikke, és amelyet jelenleg az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke is megerősít (2021. március 2‑i A. B. és társai [A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése – Jogorvoslat] ítélet, C‑824/18, EU:C:2021:153, 110. pont; lásd még: 2021. május 18‑i „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 190. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
29 Márpedig az uniós jogi rendelkezések tiszteletben tartásának biztosítására irányuló bírói felülvizsgálat fennállása önmagában a jogállamiság létének velejárója. Az EUSZ 2. cikkből ugyanis az következik, hogy az Unió olyan értékeken, például a jogállamiság értékén alapul, amelyek közösek a tagállamokban, – egyebek mellett – az igazságosság társadalmában (2021. április 20‑i Repubblika ítélet, C‑896/19, EU:C:2021:311, 62. pont; 2021. június 22‑i Venezuela kontra Tanács [Harmadik állam érintettsége] ítélet, C‑872/19 P, EU:C:2021:507, 48. pont).
30 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely természetes vagy jogi személy által olyan jogi aktussal szemben benyújtott kereset, amelynek e személy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében nem címzettje, csak akkor fogadható el, ha e személynek kereshetőségi joga van, amely két esetben áll fenn. Egyrészt ilyen kereset csak azzal a feltétellel indítható, hogy ezen jogi aktus e személyt közvetlenül és személyében érinti. Másrészt ilyen személy keresetet indíthat olyan, végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó, rendeleti jellegű jogi aktussal szemben, amely őt közvetlenül érinti (lásd: 2015. szeptember 17‑i Mory és társai kontra Bizottság ítélet, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 59. és 91. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. március 13‑i Industrias Químicas del Vallés kontra Bizottság ítélet, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
31 A jelen ügyben a felperes nem címzettje a 2022/2506 végrehajtási határozatnak, amelyet Magyarországnak címeztek. A felperes kereshetőségi joga mindazonáltal elismerhető, ha a fenti 30. pontban említett két eset valamelyike alá tartozik.
32 Ezért a Törvényszék megvizsgálja, hogy a jelen kereset olyan rendeleti jellegű jogi aktusra vonatkozik‑e, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, és amely közvetlenül érinti a felperest.
A rendeleti jellegű jogi aktus fennállásáról
33 A rendeleti jellegű jogi aktus EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata szerinti fogalma magában foglal minden általános hatályú jogi aktust, kivéve a jogalkotási aktusokat (2013. október 3‑i Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 58–61. pont).
34 Az olyan határozat, amelynek a címzettje egy tagállam, általános hatályú, ha objektív módon meghatározott helyzetekre alkalmazandó, valamint joghatásokat általánosan és elvont módon körülhatárolt személyek csoportja felé fejt ki (lásd ebben az értelemben: 2008. április 8‑i Saint‑Gobain Glass Deutschland kontra Bizottság végzés, C‑503/07 P, EU:C:2008:207, 71. pont).
35 A jelen ügyben a 2022/2506 végrehajtási határozat, amelynek címzettje Magyarország, nem jogalkotási aktus, mivel azt nem az EUMSZ 294. cikkben leírt rendes jogalkotási eljárás vagy az EUMSZ 289. cikk (2) bekezdésében meghatározott különleges jogalkotási eljárás keretében fogadták el.
36 A 2022/2506 végrehajtási határozat általános hatállyal bír, mivel az érintett gazdasági szereplők összességére vonatkozik, azaz többek között a megtámadott rendelkezés hatálya alá tartozó minden természetes vagy jogi személyre.
37 A 2022/2506 végrehajtási határozat tehát az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül.
A végrehajtási intézkedések hiányáról
38 Mindenekelőtt a Törvényszék rámutat, hogy érveivel a Tanács annak állítására szorítkozik, hogy hiányzik a felperes közvetlen érintettsége, mivel a megtámadott rendelkezésben előírt tilalom nem automatikusan alkalmazandó, hanem csak akkor érvényesülhet, ha a Bizottság vagy a nemzeti ügynökségek valamely konkrét költségvetési intézkedéssel kapcsolatban a felperes helyzetét érintő egyedi határozatot fogadnak el. A Tanács hozzáteszi, hogy kizárólag a költségvetést végrehajtó ezen aktus képezheti a megfelelő bíróság előtti jogorvoslat tárgyát.
39 Márpedig a végrehajtási intézkedések hiányára vonatkozó feltétel nem tévesztendő össze a közvetlen érintettség feltételével. Az a kérdés tehát, hogy az alkalmazandó szabályozás hagy‑e mérlegelési jogkört a Bizottság, az uniós végrehajtó ügynökségek vagy a nemzeti hatóságok számára, nem releváns annak meghatározása szempontjából, hogy a megtámadott rendelkezés végrehajtási intézkedéseket von‑e maga után (lásd ebben az értelemben: 2015. július 14‑i Forgital Italy kontra Tanács végzés, C‑84/14 P, nem tették közzé, EU:C:2015:517, 43. és 44. pont; 2013. szeptember 12‑i Valeo Vision kontra Bizottság ítélet, T‑457/11, nem tették közzé, EU:T:2013:414, 74. pont).
40 Az ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata szerinti „amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket” kifejezést e rendelkezés céljának fényében kell értelmezni. Ahogyan az a keletkezésének körülményeiből kitűnik, e rendelkezés annak elkerülésére irányul, hogy a magánszemély jogsértést legyen kénytelen elkövetni azért, hogy bírósághoz fordulhasson. Márpedig, amennyiben a rendeleti jellegű jogi aktus közvetlen hatást gyakorol valamely természetes vagy jogi személy jogi helyzetére anélkül, hogy végrehajtási intézkedések meghozatalát írná elő, ez a szóban forgó személyt megfosztja a hatékony bírói jogvédelemtől, amennyiben nem áll rendelkezésére az uniós bíróság előtti közvetlen jogorvoslati út ahhoz, hogy a szóban forgó rendeleti jellegű jogi aktus jogszerűségét kétségbe vonhassa. Végrehajtási intézkedések hiányában ugyanis valamely természetes vagy jogi személy – még abban az esetben is, ha az őt közvetlenül érintené – csak azután kérhetné e jogi aktus bírósági felülvizsgálatát, ha megsértette az abban szereplő rendelkezéseket azért, hogy a nemzeti bíróságok előtt ellene indított eljárásban hivatkozhasson e jogi aktus jogellenességére (2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 27. pont; 2020. október 28‑i Associazione GranoSalus kontra Bizottság ítélet, C‑313/19 P, nem tették közzé, EU:C:2020:869, 31. pont).
41 A Bíróság egyébiránt több alkalommal kimondta, hogy annak értékelése érdekében, hogy valamely rendeleti jellegű jogi aktus von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata alapján a jogorvoslati jogára hivatkozó személy helyzetét kell figyelembe venni. Irreleváns tehát, hogy a szóban forgó jogi aktus a többi jogalannyal szemben von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket (2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 30. pont; 2020. október 28‑i Associazione GranoSalus kontra Bizottság ítélet, C‑313/19 P, nem tették közzé, EU:C:2020:869, 38. pont).
42 Így a „végrehajtási intézkedések” fogalma magában foglalja egyrészt egy olyan jogi aktusnak az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok, illetve a tagállamok által történő elfogadását, amely bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti, másrészt pedig azt, hogy a megtámadott jogi aktus joghatásai a felperesek tekintetében csak e végrehajtási intézkedések révén valósulhatnak meg (2022. április 27‑i Roos és társai kontra Parlament ítélet, T‑710/21, T‑722/21 és T‑723/21, EU:T:2022:262, 46. pont).
43 Ehhez hozzá kell tenni, hogy a Törvényszék már kimondta, hogy csak azok az intézkedések minősülhetnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata értelmében vett végrehajtási intézkedéseknek, amelyeket rendes esetben az Unió szervei vagy hivatalai vagy a nemzeti hatóságok fogadnak el. Ha szokásos esetben az uniós szervek vagy hivatalok és a nemzeti hatóságok nem fogadnak el semmilyen intézkedést a rendeleti jellegű jogi aktus végrehajtása és az egyes érintett gazdasági szereplőkre gyakorolt következményeinek konkretizálása érdekében, e rendeleti jellegű jogi aktus nem von maga után végrehajtási intézkedéseket (2016. január 14‑i Doux kontra Bizottság ítélet, T‑434/13, nem tették közzé, EU:T:2016:7, 44. pont).
44 Annak vizsgálatakor, hogy a megtámadott jogi aktus von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket, kizárólag a kereset tárgyát kell támpontul venni, és amennyiben a felperes csupán az aktus részleges megsemmisítését kéri, csak azon végrehajtási intézkedéseket kell adott esetben figyelembe venni, amelyeket a jogi aktus e része esetleg maga után von (2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 31. pont).
45 A jelen ügyben a jelen kereset nem a 2022/2506 végrehajtási határozat egészére, hanem kizárólag a megtámadott rendelkezésre vonatkozik. Meg kell tehát határozni, hogy az említett rendelkezés von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket a felperessel szemben, amint az a fenti 41–44. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik.
46 A megtámadott rendelkezés bármely jogi kötelezettség vállalásának tilalmát írja elő többek között a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személlyel. E rendelkezés tehát nem ruházza fel a Bizottságot, sem bármely más hatóságot, szervet vagy hivatalt kötelező erejű határozatok vagy intézkedések elfogadására vonatkozó jogkörrel.
47 Ezzel szemben a megtámadott rendelkezés szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy az érintett szervezetekkel való jogi kötelezettségvállalásra vonatkozó tilalom önmagában elegendő, és 2022. december 16‑tól, a 2022/2506 végrehajtási határozat hatálybalépésének időpontjától kezdve azonnal azzal a következménnyel jár, hogy megtilt minden jogi kötelezettségvállalást e szervezetekkel anélkül, hogy a Bizottságnak vagy – amint azt a Tanács állítja – az uniós végrehajtó ügynökségeknek vagy a nemzeti hatóságoknak „további végrehajtási intézkedéseket” vagy „külön határozatokat” kellene elfogadniuk.
48 Márpedig a felperes pontosan a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvány által „fenntartott jogalany”. Ugyanis a 2021. évi IX. törvény 1. melléklete, amely az említett törvény szerves részét képezi, és amely „[a] közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok és közfeladataik” címet viseli, az A részében tartalmazza „[a]z állam által alapított közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok és közfeladataik listáját”, amelyen 30 vagyonkezelő alapítvány szerepel. Ezek közül 21 esetében azt a jogalanyt is megemlíti, amely tekintetében a vagyonkezelő alapítvány „alapítói, tulajdonosi, fenntartói” jogait gyakorolja.
49 A 2021. évi IX. törvény 1. mellékletének A részében felsorolt vagyonkezelő alapítványok közül a Gróf Tisza István Debreceni Egyetemért Alapítvány a 4. pontban a felperes „alapítói, tulajdonosi, fenntartói jogainak gyakorlójaként” szerepel, amely biztosítja annak működési feltételeit és intézményfejlesztési céljai megvalósítását.
50 A felperes tehát a 2021. évi IX. törvény 1. mellékletének A részében olyan szervezetként szerepel, amelyet az említett törvény által létrehozott, közérdekű vagyonkezelő alapítvány tart fenn. Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a Tanács elismerte, hogy a felperest a 2021. évi IX. törvény értelmében vett, közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogalanynak kell tekinteni.
51 Így a Bizottság és az uniós végrehajtó ügynökségek, valamint adott esetben a nemzeti hatóságok szokásos esetben kötelesek tiszteletben tartani az e jogalannyal vagy a felperessel szembeni jogi kötelezettségek vállalására vonatkozó tilalmat. E tilalom joghatásainak megvalósulásához tehát nem szükséges semmilyen végrehajtási intézkedés, mivel a 2022/2506 végrehajtási határozat hatálybalépése önmagában akadályát képezi az ilyen jogi kötelezettségvállalásoknak.
52 Kétségtelen, hogy a Tanács azt állítja, hogy a megtámadott rendelkezésben előírt tilalom nem alkalmazandó automatikusan, hanem egyedi határozatot tesz szükségessé, például azáltal, hogy kifejezetten megtagadják az Erasmus vagy a Horizont pályázati felhívás keretében a támogatási megállapodás megkötését.
53 A Törvényszék mindazonáltal emlékeztet arra, hogy mesterséges lenne valamely gazdasági szereplő számára előírni azt, hogy végrehajtási aktust kérjen pusztán azzal a céllal, hogy azt a nemzeti bíróságok előtt vitathassa, amikor egyértelmű, hogy e kérelem eredménye szükségszerűen az elutasítás lesz (lásd: 2018. szeptember 13‑i Rosneft és társai kontra Tanács ítélet, T‑715/14, nem tették közzé, EU:T:2018:544, 90. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. szeptember 13‑i Gazprom Neft kontra Tanács ítélet, T‑735/14 és T‑799/14, EU:T:2018:548, 102. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). El kell kerülni, hogy a felperesek kénytelenek legyenek abszolút kudarcra ítélt magatartást tanúsítani annak érdekében, hogy bírósághoz fordulhassanak (2021. július 12‑i Ryanair és Laudamotion kontra Bizottság végzés, T‑866/19, nem tették közzé, EU:T:2021:480, 75. pont). A Tanács érvelése e tekintetben tehát nem meggyőző.
54 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a megtámadott rendelkezés olyan rendeleti jellegű rendelkezésnek minősül, amely az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata értelmében nem von maga után végrehajtási intézkedéseket a felperessel szemben.
A felperes közvetlen érintettségéről
55 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében előírt azon követelmény, amely szerint a kereset tárgyát képező jogi aktusnak közvetlenül kell érintenie a természetes vagy jogi személyt, két együttes feltétel teljesülését követeli meg, nevezetesen elsőként azt, hogy a vitatott jogi aktus közvetlen hatást gyakoroljon a felperes jogi helyzetére, másfelől azt, hogy ne hagyjon mérlegelési jogkört az intézkedés végrehajtására kötelezett címzettek számára, mert az ilyen végrehajtás tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül az Európai Unió szabályozása alapján történik (lásd: 2022. július 12‑i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
56 Ugyanez a helyzet akkor, ha a címzettek azon lehetősége, hogy valamely uniós jogi aktust ne hajtsanak végre, pusztán elméleti, és semmi kétség nem fér ahhoz, hogy szándékukban áll ezen jogi aktusnak megfelelően eljárni (lásd: 1998. május 5‑i Dreyfus kontra Bizottság ítélet, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
57 A felperes közvetlen érintettségének megállapításához szükséges két együttes feltétel közül az elsőt illetően többek között meg kell határozni, hogy melyek a megtámadott határozat jogi hatásai. E tekintetben különösen e határozat tárgyának, tartalmának, hatályának, lényegének, valamint meghozatala jogi és ténybeli hátterének kell jelentőséget tulajdonítani (2021. június 22‑i Venezuela kontra Tanács [Harmadik állam érintettsége] ítélet, C‑872/19 P, EU:C:2021:507, 66. pont).
58 Ami a két együttes feltétel közül a másodikat illeti, amely magában foglalja annak értékelését, hogy valamely jogi aktus a címzetteknek mérlegelési mozgásteret hagy‑e a végrehajtás terén, azt kell megvizsgálni, hogy az említett jogi aktusnak a kereset tárgyát képező rendelkezései milyen joghatásokat váltanak ki az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének második fordulata szerinti jogorvoslati jogra hivatkozó személy helyzetére nézve (lásd: 2022. július 12‑i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 98. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59 Egyébiránt önmagában azon körülmény alapján, hogy a megsemmisíteni kért jogi aktus alkalmazása érdekében nemzeti végrehajtási intézkedést hoznak, nem zárható ki, hogy a felperest a szóban forgó jogi aktus által közvetlenül érintettnek lehessen tekinteni, azzal a feltétellel azonban, hogy az annak végrehajtásáért felelős tagállam egyáltalán nem rendelkezik önálló mérlegelési jogkörrel az említett joghatások e magánszemélyre való alkalmazását illetően (lásd ebben az értelemben: 2022. július 12‑i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, 74. pont; 2023. október 18‑i Zippo Manufacturing és Zippo kontra Bizottság ítélet, T‑402/20, EU:T:2023:640, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60 Ilyen helyzetben a nemzeti határozat meghozatala automatikus jellegű, és a felperes jogi helyzetét úgy kell értékelni, mint amelyet a megtámadott határozat közvetlenül érint (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 10‑i Bizottság kontra Ente per le Ville Vesuviane és Ente per le Ville Vesuviane kontra Bizottság ítélet, C‑445/07 P és C‑455/07 P, EU:C:2009:529, 45. és 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61 A jelen ügyben azon feltételt illetően, amelynek értelmében a vitatott intézkedésnek közvetlen hatást kell gyakorolnia a felperes jogi helyzetére, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy „[a]mennyiben a […] 2018/1046 [rendelet] 62. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontja alapján a Bizottság közvetlen vagy közvetett irányítás keretében hajtja végre az uniós költségvetést, nem tehető jogi kötelezettségvállalás semmilyen, a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyal, illetve semmilyen, az ilyen közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személlyel”.
62 A megtámadott rendelkezés így kifejezetten hivatkozik a 2021. évi IX. törvényre, amikor úgy rendelkezik, hogy azok a közérdekű vagyonkezelő alapítványok, amelyekkel semmilyen jogi kötelezettség nem vállalható, az említett törvény alapján létrehozott vagyonkezelő alapítványok, amit a felek nem vitatnak. A felek azonban nem értenek egyet abban a kérdésben, hogy az ilyen vagyonkezelő alapítványok „által fenntartott jogi személy” fogalmát a magyar joggal összhangban kell‑e értelmezni, vagy ellenkezőleg, az uniós jog önálló fogalmáról van szó.
63 A Törvényszék szerint e kérdés hatástalan, mivel az „[ilyen] vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személy” kifejezés szó szerinti értelmezéséből az következik, hogy a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványok által fenntartott jogi személyekre a megtámadott rendelkezés kifejezetten vonatkozik.
64 Márpedig a felperes a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítvány tulajdonában álló jogalany, ahogyan az a fenti 48–50. pontból kitűnik.
65 E körülmények között a megtámadott rendelkezés közvetlen hatást gyakorol a felperes jogi helyzetére azáltal, hogy megtiltja, hogy jogi kötelezettségeket vállaljanak vele, mint a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott valamely közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személlyel.
66 A megtámadott rendelkezés tehát szükségszerűen érinti a felperes azon lehetőségét, hogy jogi kötelezettséget vállaljon annak keretében, amikor a Bizottság az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18‑i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 193., 1. o.; helyesbítés: HL 2019. L 60., 36. o.) 62. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontjával összhangban, közvetlen vagy közvetett irányítás keretében hajtja végre az uniós költségvetést.
67 Ezenkívül pontosítani kell, hogy még ha feltételezzük is, hogy a közérdekű vagyonkezelő alapítvány „által fenntartott” jogi személy fogalma megfelelhet a 2021. évi IX. törvény 1. mellékletében felsoroltaktól eltérő vagyonkezelő alapítványok által fenntartott jogalanyoknak, e körülmény semmi esetre sincs hatással a jogvita kimenetelére, mivel – ahogyan az a fenti 49. pontban szerepel – a felperest fenntartó vagyonkezelő alapítvány szerepel az említett mellékletben.
68 Következésképpen a közvetlen érintettség első feltétele teljesül.
69 Ami a vitatott uniós jogi intézkedés végrehajtásával megbízott címzettek mérlegelési mozgásterének hiányára vonatkozó második feltételt illeti, a Törvényszék a megtámadott rendelkezés egyértelmű szövegéből és különösen a jelen idejű kijelentő mód használatából azt a következtetést vonja le, hogy e rendelkezés az uniós költségvetés közvetlen vagy közvetett irányítás keretében történő végrehajtása tekintetében kötelező jelleggel előírja a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványokkal vagy az ilyen közérdekű vagyonkezelő alapítványok által fenntartott jogi személyekkel való jogi kötelezettség vállalásának tilalmát.
70 A megtámadott rendelkezést a Bizottságra és az uniós költségvetés közvetlen vagy közvetett irányítás keretében történő végrehajtásával megbízott hatóságokra nézve kötelező jellegű rendelkezésként fogadták el. E rendelkezés nem írja elő mérlegelési jogkör gyakorlását vagy nemzeti intézkedések meghozatalát annak érdekében, hogy a szóban forgó tilalom hatályba lépjen, és így azt az érintett jogalanyokra, köztük a felperesre is alkalmazzák.
71 Ebből következik, hogy a megtámadott rendelkezés végrehajtása 2022. december 16‑tól, vagyis a 2022/2506 végrehajtási határozat hatálybalépésének időpontjától tisztán automatikus és kötelező jellegű, és kizárólag az uniós szabályozás alapján történik, anélkül hogy a rendelkezés végrehajtásával megbízott Bizottság, uniós végrehajtó ügynökség vagy nemzeti hatóság e tekintetben bármilyen mérlegelési jogkörrel rendelkezne.
72 Következésképpen a közvetlen érintettség két együttes feltétele közül a második is teljesül.
73 A Tanács arra vonatkozó érvei, hogy Magyarországnak a 2020/2092 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alapján meg kell védenie az uniós források végső címzettjeit és kedvezményezettjeit, nem alkalmasak e következtetés megkérdőjelezésére.
74 A 2020/2092 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének szövegéből ugyanis kitűnik, hogy az uniós források végső címzettjeinek és kedvezményezettjeinek védelmére vonatkozó kötelezettség által érintett tagállamok az említett cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett tagállamok. Márpedig e rendelkezés az uniós költségvetésnek a Bizottság és a nemzeti hatóságok közötti megosztott irányítás keretében történő végrehajtására vonatkozik.
75 A 2022/2506 végrehajtási határozat (63) preambulumbekezdését, amely e cikkre utal annak pontosítása érdekében, hogy az említett határozat nem érinti Magyarországnak az uniós források végső címzettjeivel vagy kedvezményezettjeivel szembeni kötelezettségeit, tehát úgy kell értelmezni, mint amely e tagállamnak az uniós költségvetés Bizottsággal megosztott irányítás keretében történő végrehajtásával kapcsolatos kötelezettségeire utal.
76 Márpedig a jelen kereset a megtámadott rendelkezés megsemmisítésére irányul, amely azt tiltja, hogy bizonyos jogalanyokkal jogi kötelezettségeket vállaljanak abban az esetben, ha a Bizottság az uniós költségvetést a 2018/1046 rendelet 62. cikke (1) bekezdése a) és c) pontjának megfelelően közvetlen vagy közvetett irányítás keretében hajtja végre, nem pedig amikor az említett cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján megosztott irányítás keretében hajtja végre.
77 A Tanács érvelése e tekintetben tehát hatástalan.
78 Mindenesetre, még ha feltételezzük is, hogy a megtámadott rendelkezés alkalmazása nemzeti végrehajtási intézkedés meghozatalát teszi szükségessé, a fenti 59. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy önmagában ez a körülmény nem teszi lehetővé annak kizárását, hogy a felperest az említett rendelkezés által közvetlenül érintettnek lehessen tekinteni, azzal a feltétellel azonban, hogy az e rendelkezés végrehajtásával megbízott hatóságok nem rendelkeznek önálló mérlegelési jogkörrel. Ilyen helyzetben a végrehajtási intézkedés meghozatala automatikus jellegű, és a felperes jogi helyzetét úgy kell értékelni, mint amelyet a megtámadott rendelkezés közvetlenül érint.
79 Márpedig, ahogyan az a fenti 69–71. pontban szerepel, a 2022/2506 végrehajtási határozat szövege nem hagy semmilyen kétséget a megtámadott rendelkezésből levonandó következtetéseket illetően. A Bizottságot és az uniós költségvetés közvetlen vagy közvetett irányítás keretében történő végrehajtásáért felelős hatóságokat egyértelmű, pontos és kifejezett tilalom köti arra vonatkozóan, hogy jogi kötelezettségeket vállaljanak a 2021. évi IX. törvény alapján létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványokkal vagy az ilyen közérdekű vagyonkezelő alapítványok által fenntartott jogi személyekkel, amely tilalom közvetlenül az említett rendelkezésből következik, anélkül hogy e tekintetben önálló mérlegelési mozgástérrel rendelkeznének.
80 Következésképpen a megtámadott rendelkezés hatálybalépése óta a Bizottság és az uniós költségvetés közvetlen vagy közvetett irányítás keretében történő végrehajtásáért felelős hatóságok kötelesek tiszteletben tartani a szóban forgó tilalmat, és nem vállalhatnak jogi kötelezettséget olyan jogi személlyel, mint a felperes.
81 A felperes közvetlen érintettségére vonatkozó feltétel tehát szintén teljesül.
82 A fentiek összességéből következik, hogy a Tanács által felhozott elfogadhatatlansági kifogást az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata alapján el kell utasítani, anélkül hogy vizsgálni kellene, hogy a felperest a megtámadott rendelkezés közvetlenül és személyében érinti‑e.
A költségekről
83 Az eljárási szabályzat 133. cikke alapján a költségekről az eljárást befejező ítéletben vagy végzésben kell határozni. Mivel a jelen végzés nem fejezi be az eljárást, a költségekről jelenleg nem kell határozni.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hatodik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék az elfogadhatatlansági kifogást elutasítja.
2) A Törvényszék a költségekről jelenleg nem határoz.
Luxembourg, 2024. április 4.
V. Di Bucci | | M. J. Costeira |