Sprawa T‑364/20
Królestwo Danii
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 28 lutego 2024 r.
Pomoc państwa – Finansowanie publiczne stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Bełt Fehmarn – Pomoc przyznana przez Danię na rzecz Femern – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozdzielny charakter – Dopuszczalność – Pojęcie przedsiębiorstwa – Pojęcie działalności gospodarczej – Działalność w zakresie budowy stałego połączenia drogowo-kolejowego i działalność w zakresie jego eksploatacji – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócenie konkurencji
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Przedmiot – Stwierdzenie częściowej nieważności – Przesłanka – Rozdzielny charakter zaskarżonych przepisów – Decyzja Komisji kwalifikująca środek jako pomoc państwa i uznająca go za zgodny z rynkiem wewnętrznym – Rozdzielny charakter zakwalifikowania środka jako pomocy państwa
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 34–37)
2. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej – Wyłączenie – Kryteria oceny – Działalność związana z podstawowymi funkcjami państwa ze względu na jej charakter, cel i mające zastosowanie reguły – Rozłożenie ciężaru dowodu
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 50–57, 95–103)
3. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Budowa i eksploatacja stałego połączenia drogowo-kolejowego przez przedsiębiorstwo publiczne – Brak wykonywania prerogatyw władzy publicznej – Włączenie – Przedsiębiorstwo publiczne znajdujące się pod ścisłą kontrolą władz publicznych i podlegające pewnym zobowiązaniom publicznoprawnym – Budowa i eksploatacja stałego połączenia mającego na celu zapewnienie wykonania umowy międzynarodowej – Brak liberalizacji danego sektora działalności – Okoliczności niepozwalające na wyciągnięcie wniosku, że przedsiębiorstwo publiczne wykonuje prerogatywy władzy publicznej
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 75–86)
4. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Kryteria oceny – Podmiot oferujący towary lub usługi na rynku w konkurencji z podmiotami gospodarczymi mającymi cel zarobkowy – Usługi świadczone za wynagrodzeniem
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 126–139, 145–153)
5. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Brak celu polegającego na maksymalizacji zysków i obowiązek ich reinwestowania – Działalność nadzorowana przez właściwe organy – Brak wpływu
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 154–160)
6. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa – Decyzja stwierdzająca nierozerwalny charakter działalności w zakresie budowy infrastruktury transportowej i w zakresie jej eksploatacji – Wystarczające uzasadnienie
(art. 107 ust. 1, art. 296 TFUE)
(zob. pkt 169–174)
7. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Budowa stałego połączenia drogowo-kolejowego przez przedsiębiorstwo publiczne – Budowa stałego połączenia nierozerwalnie związana z jego wykorzystywaniem do celów gospodarczych przez przedsiębiorstwo publiczne prowadzące działalność na otwartym dla konkurencji rynku – Włączenie – Brak wykorzystywania do celów gospodarczych przez przedsiębiorstwo publiczne na etapie budowy – Przedsiębiorstwo publiczne korzystające z praw wyłącznych do budowy i eksploatacji stałego połączenia – Brak wpływu
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 185–202)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Pomoc mogąca wpłynąć na ową wymianę handlową i zakłócić konkurencję – Pojęcie – Finansowanie przyznane przedsiębiorstwu publicznemu na budowę i eksploatację stałego połączenia drogowo-kolejowego między Danią a Niemcami – Włączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 213–221)
Streszczenie
Sąd oddalił wniesioną przez Królestwo Danii skargę o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 marca 2020 r.(1), w której instytucja ta stwierdziła, że środki wsparcia przyznane przez Danię przedsiębiorstwu publicznemu Femern A/S na zaplanowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Bełt Fehmarn między Danią a Niemcami stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym. Przy tej okazji Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące podlegającego prawu konkurencji Unii pojęcia „działalności o charakterze gospodarczym”.
W 2008 r. Dania i Niemcy podpisały traktat dotyczący projektu stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn obejmującego, z jednej strony, łączące Danię i Niemcy tunele: kolejowy i drogowy pod Morzem Bałtyckim (zwane dalej „stałym połączeniem”) oraz, z drugiej strony, wewnętrzne duńskie połączenia drogowe i kolejowe.
Duńskiemu przedsiębiorstwu publicznemu Femern powierzone zostało finansowanie, budowa i eksploatacja tego stałego połączenia. Jako że Femern skorzystało z zastrzyków kapitałowych, pożyczek gwarantowanych przez państwo oraz z pożyczek przyznanych mu przez Danię, od momentu uruchomienia stałego połączenia będzie ono pobierać od jego użytkowników opłaty w celu spłaty swojego długu.
Pod koniec 2014 r. władze duńskie zgłosiły Komisji model finansowania projektu stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn. Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego, podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec zgłoszonych środków(2).
Wyrokami z dnia 13 grudnia 2018 r.(3). Sąd stwierdził częściową nieważność tej decyzji. W zakresie dotyczącym przyznanego Femern finansowania publicznego Sąd rozstrzygnął, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej na mocy art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na istnienie poważnych trudności.
Po wszczęciu – w następstwie wydania tych wyroków – formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja w decyzji z dnia 20 marca 2020 r. uznała, że środki na rzecz Femern polegające na zastrzykach kapitałowych oraz na kombinacji pożyczek i gwarancji państwowych na cele planowania, budowy i eksploatacji stałego połączenia stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(4).
Dania wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim uznano w niej finansowanie publiczne przyznane Femern za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd oddalił argumentację Danii, zgodnie z którą Komisja miała się dopuścić naruszenia prawa ze względu na to, iż stwierdziła, że działalność prowadzona przez Femern podlega regułom konkurencji Unii, podczas gdy zdaniem tego państwa członkowskiego prowadzona przez to przedsiębiorstwo działalność stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.
Zgodnie z orzecznictwem działalność wchodząca w zakres władzy publicznej czy też ta stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej nie ma charakteru gospodarczego, który uzasadniałby zastosowanie przewidzianych w traktacie FUE reguł konkurencji.
W tym względzie Sąd zaczął od stwierdzenia, że Komisja nie naruszyła prawa, uznając w zaskarżonej decyzji, iż dana jednostka wykonuje prerogatywy władzy publicznej wówczas, gdy prowadzona przez nią działalność jest związana z podstawowymi funkcjami państwa ze względu na jej charakter, cel i reguły, którym podlega.
Po poczynieniu tych wyjaśnień Sąd wskazał, że informacje przedstawione Komisji przez władze duńskie w toku formalnego postępowania wyjaśniającego nie stanowiły dowodów, na podstawie których – po rozpatrzeniu ich oddzielnie lub w ich całokształcie – można by było stwierdzić, że prowadzone przez Femern budowa i eksploatacja stałego połączenia stanowią wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.
W szczególności, okoliczność polegająca na tym, że Femern znajduje się pod ścisłą kontrolą władz publicznych i podlega pewnym mającym zastosowanie do administracji publicznej zobowiązaniom publicznoprawnym, nie wystarcza sama w sobie do stwierdzenia, że jej działalność stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej. Co więcej, choć działalność prowadzona przez Femern ma na celu zapewnienie wykonania umowy międzynarodowej, to traktat o cieśninie Bełt Fehmarn nie zawiera żadnego postanowienia, w oparciu o które można by było stwierdzić, że działalność w zakresie budowy stałego połączenia i ta w zakresie jego eksploatacji jako takie są związane z wykonywaniem takich prerogatyw. Ponadto brak liberalizacji danego sektora działalności nie stanowi przesłanki przemawiającej za wyciągnięciem wniosku, że co do zasady dana działalność stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.
Ponadto nie można zarzucać Komisji, że ta nie zbadała szczegółowo tego, czy funkcje powierzone Femern jako organowi administracji drogowej i zarządcy infrastruktury kolejowej, a także te polegające na sporządzaniu planów awaryjnych dla stałego połączenia stanowią wykonywanie prerogatyw władzy publicznej, ponieważ w toku formalnego postępowania wyjaśniającego Dania nie powołała się wyraźnie na ten argument.
W drugiej kolejności Sąd oddalił szereg zarzutów szczegółowych opartych na tym, że Komisja miała dopuścić się błędu w ocenie, uznając, iż eksploatacja stałego połączenia stanowi podlegającą prawu konkurencji Unii działalność gospodarczą.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie przedsiębiorstwa dla celów stosowania prawa konkurencji Unii obejmuje każdy podmiot wykonujący działalność gospodarczą, zaś działalność gospodarczą stanowi wszelka działalność polegająca na oferowaniu na danym rynku towarów lub usług. W celu ustalenia, czy dany podmiot prowadzi działalność gospodarczą, Komisja musi zatem wykazać, że oferuje on towary lub usługi na rynku w konkurencji z podmiotami prowadzącymi działalność w celu zarobkowym.
W świetle tego orzecznictwa Sąd odrzucił przede wszystkim krytykę wyrażoną przez Danię w odniesieniu do zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, zgodnie z którym usługi, które mają być oferowane przez Femern po oddaniu stałego połączenia do użytku, będą bezpośrednio konkurowały z usługami oferowanymi przez prywatnego operatora promów, który prowadzi już w cieśninie Bełt Fehmarn działalność w celu zarobkowym. Nawet jeśli Femern i ten prywatny operator promów będą oferować usługi, których cechy charakterystyczne pod pewnymi względami się różnią, to będą one prowadzić działalność na tym samym rynku, a mianowicie na rynku usług transportu przez cieśninę Bełt Fehmarn, na którym konsumenci będą mieli wybór między usługami oferowanymi przez operatora promów a tymi oferowanymi przez Femern w ramach eksploatacji stałego połączenia. Ponadto Komisja zidentyfikowała również rynek usług transportowych za pomocą innych połączeń, które stanowią alternatywę dla przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn.
Następnie Sąd zauważył, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, uznając, iż odpłatny charakter korzystania ze stałego połączenia stanowi element, który jest istotny dla kwalifikacji obsługi tego połączenia jako działalności gospodarczej. W przypadku bowiem, gdy państwo członkowskie postanawia, tak jak w niniejszej sprawie, uzależnić ten dostęp do infrastruktury od uiszczenia opłaty, w celu uzyskania dochodów przeznaczonych na określony cel, w szczególności na spłatę długu zaciągniętego w celu sfinansowania planowania i budowy tej infrastruktury, należy uznać, że jest ona wykorzystywana do celów gospodarczych.
Wreszcie, Sąd potwierdził wniosek Komisji, zgodnie z którym działalność w zakresie budowy stałego połączenia ma charakter gospodarczy, ponieważ wiąże się ona nierozerwalnie z wykorzystywaniem tej infrastruktury do celów gospodarczych.
Sąd przypomniał w tym względzie, że wykorzystanie infrastruktury transportowej do celów gospodarczych i jej budowa w takim celu mogą stanowić działalność gospodarczą. W tym kontekście rozstrzygnięto w szczególności(5), że Komisja mogła zasadnie dojść do wniosku, iż działalność w zakresie eksploatacji komercyjnego portu lotniczego i działalność w zakresie budowy nowego pasa startowego na tym lotnisku są ze sobą nierozerwalnie związane, skoro to opłaty lotniskowe stanowią główne źródło dochodów dla finansowania nowego pasa startowego, a eksploatacja tego pasa stanowi część składową prowadzonej przez ten port lotniczy działalności gospodarczej. Zasady ustanowione w tych wyrokach nie mogą zaś ograniczać się wyłącznie do przypadku rozbudowy istniejącej już wcześniej infrastruktury transportowej, która była wykorzystywana do celów gospodarczych, lecz mogą również dotyczyć budowy nowej infrastruktury przeznaczonej do wykorzystywania do celów gospodarczych w przyszłości, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do podniesionego przez Danię argumentu, zgodnie z którym w istocie na etapie budowy Femern nie jest obecna na żadnym rynku, Sąd podkreślił, że przychody z eksploatacji stałego połączenia zostaną wykorzystane przez Femern w szczególności do spłaty pożyczek zaciągniętych przez to przedsiębiorstwo na planowanie i budowę stałego połączenia. Gdyby zaś działalność w zakresie budowy została uznana za dającą się oddzielić od tej polegającej na eksploatacji, a zatem – za niemającą gospodarczego charakteru – uzyskane na budowę tego stałego połączenia preferencyjne finansowanie nie mogłoby zostać uznane za pomoc państwa. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy na etapie eksploatacji stałego połączenia Femern miałoby możliwość korzystania z subwencjonowanej infrastruktury, co przysporzyłoby mu korzyści gospodarczej, jakiej nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. Sąd doszedł zatem do wniosku, że skuteczność (effet utile) przepisów dotyczących pomocy państwa stoi również na przeszkodzie rozdzieleniu działalności w zakresie budowy stałego połączenia od tej w zakresie jej eksploatacji ze względu na to, że uruchomienie tego połączenia nastąpi dopiero po zakończeniu jego budowy.
Ponadto okoliczność polegająca na tym, że na mocy duńskiej ustawy budowę i eksploatację stałego połączenia powierzono wyłącznie Femern, również nie stoi na przeszkodzie temu, by działalność ta mogła zostać uznana za mającą charakter gospodarczy, ponieważ eksploatacja stałego połączenia polega na oferowaniu usług transportowych na zliberalizowanym i otwartym na konkurencję rynku. W przeciwnym wypadku do obejścia mających zastosowanie reguł konkurencji wystarczyłoby bowiem, aby państwo członkowskie przyznało prawa wyłączne podmiotowi mającemu oferować usługi na zliberalizowanym rynku.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, Sąd oddalił skargę o stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej decyzji.