Lieta T‑390/20
(spriedums publicēts izvilkumu veidā)
Scandlines Danmark ApS
un
Scandlines Deutschland GmbH
pret
Eiropas Komisiju
Vispārējās tiesas (pirmā palāta paplašinātā sastāvā) 2024. gada 28. februāra spriedums
Valsts atbalsts – Valsts finansējums Fēmarnbelta fiksētajam dzelzceļa‑autoceļa savienojumam – Dānijas par labu Femern piešķirtais atbalsts – Lēmums, ar kuru atbalsts atzīts par saderīgu ar iekšējo tirgu – Individuāls atbalsts – Svarīgs projekts visas Eiropas interesēs – Atbalsta nepieciešamība – Samērīgums – Atbalsta pozitīvās ietekmes izsvēršana ar tā negatīvo ietekmi uz tirdzniecības apstākļiem un neizkropļotas konkurences saglabāšanu – Paziņojums par kritērijiem, pēc kuriem analizē saderīgumu ar iekšējo tirgu valsts atbalstam ar mērķi sekmēt svarīgu projektu īstenošanu visas Eiropas interesēs
1. Valsts atbalsts – Pārbaude, ko veic Komisija – Vairāku secīgu iejaukšanās pasākumu kvalificēšana par individuālu atbalstu – Nosacījumi – Savstarpēji nesaraujami saistīti iejaukšanās pasākumi – Sekas – Pienākuma iepriekš paziņot katru daļu, kas izmaksāta kā individuālais atbalsts, neesamība
(Padomes Regulas 2015/1589 1. panta e) punkts)
(skat. 37.–51. un 62.–64. punktu)
2. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Vairāku individuālu atbalstu piešķiršana, kas tiek izmaksāti vairākās daļās un paredzēti viena un tā paša projekta finansēšanai – Kopīgs vērtējums par minēto atbalstu saderību ar iekšējo tirgu – Pieļaujamība
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)
(skat. 52.–61. punktu)
3. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Svarīgs projekts visas Eiropas interesēs – Jēdziens – Projekts, kas atbilst vispārējiem kritērijiem, kā arī vispārējam pozitīvajam rādītājam, kas paredzēti paziņojumā par svarīgu projektu īstenošanu visas Eiropas interesēs – Iekļaušana
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 14.–20. punkts)
(skat. 69., 70. un 91.–102. punktu)
4. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Svarīgs projekts visas Eiropas interesēs – Kritēriji – Projekta līdzfinansējums no atbalsta saņēmēja puses
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 18. punkts)
(skat. 82.–85. punktu)
5. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta nepieciešamība – Atbalsta attīstību veicinošā iedarbība – Atbalsta pieteikuma iesniegšana pirms darbu sākšanas – Valsts iestāžu izveidota īpaša mērķa sabiedrība noteikta projekta īstenošanai – Atbalsta pieteikums, kas izriet no šīs sabiedrības dibināšanas
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 28. punkts)
(skat. 109.–137. punktu)
6. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta nepieciešamība – Vērtējums, ņemot vērā hipotētisku scenāriju – Hipotētisks scenārijs, ko veido alternatīva projekta neesamība – Pieļaujamība – Nosacījumi
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 29. punkts)
(skat. 141.–163. punktu)
7. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta nepieciešamība – Vērtējums alternatīva projekta neesamības apstākļos – Atbalsta summa, kas nedrīkst pārsniegt nepieciešamo minimumu – Projekta iekšējās atdeves koeficienta aprēķins – Projekta attiecīgā darbības laika noteikšana, ņemot vērā ieguldītāju rīcību tirgū
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 30. punkts)
(skat. 168., 171. un 176.–178. punktu)
8. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta samērīgums – Atbalsta maksimālā līmeņa aprēķināšana atkarībā no finansējuma deficīta – Finansējuma deficīta aprēķināšana – Projekta attiecīgā darbības laika noteikšana, ņemot vērā ieguldītāju rīcību tirgū
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 31. punkts)
(skat. 169., 170. un 179. punktu)
9. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsts garantijas vai aizdevuma formā – Prasība par atbalsta ierobežošanu laikā
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 36. punkts)
(skat. 195.–206. punktu)
10. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta samērīgums – Atbalsta maksimālā līmeņa aprēķināšana atkarībā no finansējuma deficīta – Finansējuma deficīta aprēķināšana – Vērā ņemti ieņēmumi un izmaksas
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 31. punkts)
(skat. 218.–247. punktu)
11. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Darbības atbalsts – Izslēgšana – Valsts garantijas un valsts aizdevumi, kas attiecas tikai uz svarīga projekta visas Eiropas interesēs plānošanas un būvniecības izmaksām – Pasākumi, kas veido ieguldījumu atbalstu
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)
(skat. 248.–250. punktu)
12. Valsts atbalsts – Administratīvais process – Atbalsta apmēra noteikšana – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsts, kas ietver valsts garantijas un valsts aizdevumus – Atbalsta summas aprēķins – Atbalsta summa, kas neatbilst visām summām, kuras ir segtas ar valsts aizdevumiem un aizdevumiem ar valsts garantiju – Atbalsta summa, kas atbilst attiecīgā projekta finansējuma deficīta summai – Pieļaujamība
(LESD 107. panta 1. punkts; Komisijas Paziņojuma 2008/C 155/2 4.1. punkts)
(skat. 256.–262. un 264.–271. punktu)
13. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas palīdz sekmēt svarīga projekta Eiropas interesēs īstenošanu – Atbalsta samērīgums – Atbalsta pozitīvās ietekmes saistībā ar ieguldījumu tāda mērķa sasniegšanā, kas ir visas Eiropas interesēs, izsvēršana ar tā negatīvo ietekmi saistībā ar konkurences izkropļojumu un ietekmi uz tirdzniecību starp dalībvalstīm – Komisijas pieļautas acīmredzamas kļūdas vērtējumā neesamība
(LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas Paziņojuma 2014/C 188/02 41.–43. punkts)
(skat. 279.–327. punktu)
Rezumējums
Vispārējā tiesa noraida atcelšanas prasību, ko kuģniecības sabiedrības Scandlines Danmark ApS un Scandlines Deutschland GmbH ir cēlušas par Komisijas 2020. gada 20. marta lēmumu (1), ar kuru tā ir konstatējusi, ka atbalsta pasākumi, ko Dānija ir piešķīrusi valsts uzņēmumam Femern A/S Fēmarnbelta jūras šauruma fiksētā savienojuma starp Dāniju un Vāciju projekta plānošanai, būvniecībai un ekspluatācijai, ir valsts atbalsts, kas ir saderīgs ar iekšējo tirgu. Šajā kontekstā Vispārējā tiesa sniedz precizējumus par kārtību, kādā Komisija kontrolē atbalsta pasākumus, kas tiek izmaksāti vairākās daļās. Vispārējai tiesai ir arī pamats pārbaudīt, kā Komisija ir piemērojusi dažus punktus savā Paziņojumā par svarīgu projektu īstenošanu visas Eiropas interesēs (2) (turpmāk tekstā – “SPVEI paziņojums”).
2008. gadā Dānija un Vācija parakstīja Līgumu par fiksētā savienojuma pār Fēmarnbeltu, ko veido, pirmkārt, dzelzceļa un autoceļa tunelis, kas iegremdēts Baltijas jūrā starp Dāniju un Vāciju (turpmāk tekstā – “fiksētais savienojums”), un, otrkārt, autoceļu un dzelzceļa savienojumi Dānijas iekšzemē, projektu.
Dānijas valsts uzņēmumam Femern tika uzticēta fiksētā savienojuma finansēšana, būvniecība un ekspluatācija. Tā kā Femern saņēma kapitāla iepludināšanu, valsts garantētos aizdevumus, kā arī Dānijas piešķirtos aizdevumus, šis uzņēmums, sākot no fiksētā savienojuma darbības uzsākšanas, iekasēs lietotāju nodevas, lai atmaksātu savu parādu.
2014. gada beigās Dānijas iestādes paziņoja Komisijai Fēmarnbelta fiksētā savienojuma projekta finansēšanas modeli. Neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru, Komisija nolēma necelt iebildumus pret Dānijas iestāžu paziņotajiem pasākumiem (3).
Ar 2018. gada 13. decembra spriedumiem (4) Vispārējā tiesa daļēji atcēla šo lēmumu. Attiecībā uz Femern piešķirto valsts finansējumu Vispārējā tiesa nosprieda, ka Komisija nav izpildījusi tai ar LESD 108. panta 3. punktu noteikto pienākumu uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru nopietnu grūtību dēļ.
Pēc šiem spriedumiem uzsākusi formālu izmeklēšanas procedūru, Komisija ar 2020. gada 20. marta lēmumu uzskatīja, ka pasākumi, ko veido kapitāla iepludināšana un valsts aizdevumu un valsts garantiju kopums un kas piešķirti Femern fiksētā savienojuma plānošanai, būvniecībai un ekspluatācijai, ir uzskatāmi par valsts atbalstu, kas ir saderīgs ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu (5), jo to mērķis ir veicināt svarīga projekta īstenošanu visas Eiropas interesēs, ievērojot samērīguma principu.
Kuģniecības sabiedrības Scandlines Danmark un Scandlines Deutschland vērsās Vispārējā tiesā ar prasību atcelt šo lēmumu.
Vispārējās tiesas vērtējums
Ņemot vērā to, ka valsts garantijas un valsts aizdevumi par labu Femern tika piešķirti pa secīgām daļām, kas tika izmaksātas atbilstoši fiksētā savienojuma projekta īstenošanas gaitai, prasītājas pārmeta Komisijai, ka apstrīdētajā lēmumā tā esot kļūdaini uzskatījusi, ka dažādie finansiālā atbalsta pasākumi var tikt iedalīti trīs individuālā atbalsta pasākumos, proti, pirmajā atbalstā kapitāla iepludināšanas veidā, kas veikts 2005. gadā, otrajā atbalstā kapitāla iepludināšanas, valsts garantiju un valsts aizdevumu veidā, kas piešķirts saskaņā ar 2009. gadā pieņemtu likumu (6), kā arī trešajā atbalstā valsts aizdevumu un valsts garantiju veidā, kas piešķirts saskaņā ar 2015. gadā pieņemtu likumu (7).
Par šo jautājumu Vispārējā tiesa norāda, ka vairākus secīgus valsts iejaukšanās pasākumus var uzskatīt par vienu iejaukšanās pasākumu, ja tiem, ievērojot tostarp to hronoloģiju, mērķi un uzņēmuma situāciju šo iejaukšanās pasākumu veikšanas laikā, ir tik cieša saikne, ka nav iespējams tos nodalīt. Tā kā šis nosacījums ir izpildīts attiecībā uz visu finansējumu, kas piešķirts saskaņā ar 2009. gadā pieņemto likumu, kā arī finansējumu, kas piešķirts saskaņā ar 2015. gadā pieņemto likumu, Komisija nav pieļāvusi kļūdu, kvalificējot to kā individuālu atbalstu. No tā izriet, ka Komisijai nebija arī pienākuma pieprasīt, lai Dānijas iestādes tai atsevišķi paziņotu katru valsts aizdevumu un katru valsts garantiju, kas Femern piešķirta saskaņā ar minētajiem likumiem.
Turklāt, tā kā trīs individuālie atbalsti, kas piešķirti Femern 2005., 2009. un 2015. gadā, bija paredzēti viena un tā paša projekta finansēšanai, Komisija nav pārsniegusi savas rīcības brīvības robežas, kopīgi pārbaudot to saderību ar iekšējo tirgu. Tieši ņemot vērā visus šos atbalstus, Komisija var novērtēt to ietekmi uz konkurenci, izvērtējot kādu no LESD 107. panta 3. punktā paredzētajiem izņēmumiem, it īpaši attiecībā uz svarīgu projektu visas Eiropas interesēs, kura īstenošana ir saistīta ar valsts finansējuma piešķiršanu ilgā laikposmā.
Turklāt Vispārējā tiesa noraida atcelšanas pamatu saistībā ar LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkta pārkāpumu, kas izriet no tā, ka Komisija esot kļūdaini kvalificējusi attiecīgo projektu par projektu visas Eiropas interesēs un ka tā esot kļūdaini secinājusi, ka atbalsts ir nepieciešams un samērīgs.
Pirmkārt, saistībā ar fiksētā savienojuma projekta kvalificēšanu par projektu visas Eiropas interesēs LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkta izpratnē Vispārējā tiesa atgādina, ka šajā tiesību normā paredzētais jēdziens “visas Eiropas interesēs” ir jāinterpretē šauri un ka iniciatīva ir kvalificējama par projektu visas Eiropas interesēs tikai tad, ja tā ir daļa no Eiropas starpvalstu programmas, kuru kopīgi atbalsta dažādas dalībvalstu valdības, vai ja tā ir daļa no dažādu dalībvalstu saskaņotas rīcības, lai cīnītos pret kopīgu apdraudējumu.
Turklāt jēdziens “visas Eiropas interesēs” ir precizēts SPVEI paziņojumā, kurā ir izklāstīti vispārējie kumulatīvie kritēriji, kas jāizpilda, lai uz projektu varētu attiekties šis jēdziens, kā arī pozitīvie rādītāji, kas pamato labvēlīgāku Komisijas pieeju, lai to kvalificētu par projektu visas Eiropas interesēs, starp kuriem ir arī projekta līdzfinansēšana no Savienības fonda.
Tā kā fiksētā savienojuma projekts atbilst SPVEI paziņojumā noteiktajiem vispārējiem kumulatīvajiem kritērijiem un tā kā šis projekts turklāt ir saņēmis Savienības finansējumu, Komisija, pamatojoties tikai uz šiem kritērijiem un rādītājiem, varējusi pamatoti secināt, ka fiksētā savienojuma projekts atbilst visas Eiropas interesēm.
Otrkārt, attiecībā uz atbalsta nepieciešamību Vispārējā tiesa precizē, ka LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkta kontekstā, lai atbalsts, kas ir paredzēts, lai veicinātu kāda svarīga projekta īstenošanu visas Eiropas interesēs, būtu saderīgs ar iekšējo tirgu, tam ir jābūt stimulējošai ietekmei uz saņēmējiem uzņēmumiem. Šādā nolūkā ir jāpierāda, ka, ja nebūtu plānota atbalsta, ieguldījumi attiecīga projekta īstenošanai netiktu veikti. Šajā ziņā Vispārējā tiesa atgādina, ka secinājums par to, ka atbalsts nav nepieciešams, tostarp var izrietēt no tā, ka ieinteresētais uzņēmums ir jau uzsācis atbalstu saņēmušo projektu vai ir pat to pabeidzis pirms pieteikuma atbalsta saņemšanai iesniegšanas kompetentajām iestādēm, kas izslēdz to, ka attiecīgajam atbalstam var būt stimulējoša nozīme (atbalsta pieteikuma iesniegšanas pirms projekta uzsākšanas kritērijs).
Attiecībā uz šo pēdējo punktu Vispārējā tiesa apstiprina Komisijas argumentāciju, saskaņā ar kuru šajā lietā atbalsta pieteikuma iesniegšanas pirms projekta uzsākšanas kritērijs ir izpildīts, jo pieteikums atbalsta saņemšanai izriet jau no pašas Femern dibināšanas. Šajā ziņā Vispārējā tiesa uzsver, ka Femern kā īpaša mērķa sabiedrība, ko valsts iestādes izveidojušas, lai īstenotu fiksētā savienojuma projektu, ir atkarīga no valsts finansējuma līdz fiksētā savienojuma darbības uzsākšanai. Turklāt, tā kā Komisija varēja kopīgi izvērtēt visa Femern kopš tās izveides piešķirtā finansējuma saderību ar iekšējo tirgu, atbalsta pieteikuma iesniegšanas pirms projekta uzsākšanas kritērijs nebija jāpārbauda attiecībā uz katru no trim individuālajiem atbalstiem.
Komisija nav arī pieļāvusi kļūdu, uzskatot, ka hipotētiskais scenārijs, kas saskaņā ar SPVEI paziņojumu ticis ņemts vērā, lai novērtētu paziņotā atbalsta nepieciešamību, izpaužas kā alternatīva projekta neesamība. Konkrētāk, prasītājas un personas, kas iestājušās lietā, nav pierādījušas, ka pastāvētu alternatīvs projekts, kas būtu īstenojams bez salīdzināma mēroga vai lieluma atbalsta vai kas sniegtu tādas pašas priekšrocības kā tās, kas paredzētas fiksētā savienojuma projektā.
Turklāt Vispārējā tiesa noraida iebildumu, saskaņā ar kuru Komisija esot pieļāvusi acīmredzamas kļūdas vērtējumā, pamatojoties uz 40 gadu darbības laiku, lai veiktu gan fiksētā savienojuma projekta iekšējās atdeves koeficienta aprēķinu (atbalsta nepieciešamība), gan finansējuma deficīta aprēķinu (atbalsta samērīgums), lai gan fiksētā savienojuma projekta darbības laiks esot 120 gadi.
Šajā ziņā Vispārējā tiesa atgādina, no vienas puses, ka saskaņā ar SPVEI paziņojuma 30. punktu, ja alternatīva projekta nav, Komisijai ir jāpārbauda, vai atbalsta summa nepārsniedz minimumu, kas nepieciešams, lai atbalstāmajam projektam būtu pietiekama peļņa, precizējot, ka visi saistītie paredzamie ieguvumi un izmaksas jāņem vērā attiecībā uz visu projekta darbības laiku. Tā kā šī atsauce uz darbības laiku ir jāsaprot kā tāda, kas attiecas uz investīciju projekta, nevis infrastruktūras tehniskajā izpratnē, saimnieciskās izmantošanas laiku, Komisija nav pieļāvusi kļūdu, atsaukdamās uz ieguldītāju rīcību attiecīgajā tirgū, lai aprēķinātu iekšējās atdeves koeficientu, pamatojoties uz 40 gadu ieguldījuma saimnieciskās izmantošanas laiku.
No otras puses, saskaņā ar SPVEI paziņojuma 31. punktu atbalsta maksimālo summu nosaka, ņemot vēra finansējuma deficītu, kas atbilst starpībai starp pozitīvo naudas plūsmu un negatīvo naudas plūsmu ieguldījuma laikposmā. Tā kā finansējuma deficīta analīzes mērķis ir noteikt, cik lielā mērā projekts varētu tikt finansēts tirgus apstākļos, Komisijai nevar pārmest, ka tā, veicot šo analīzi, ir ņēmusi vērā aplēsto 40 gadu laiku, ko būtu ņēmis vērā saprātīgs ieguldītājs šajā projektā.
Treškārt, attiecībā uz atbalsta samērīgumu Vispārējā tiesa vispirms norāda, ka prasītājas nevar pārmest Komisijai, ka tā nav ievērojusi SPVEI paziņojumā noteikto prasību par atbalsta garantijas vai aizdevuma veidā ierobežošanu laikā, jo apstrīdētajā lēmumā ir precizēts, no vienas puses, ka vēlākais sešpadsmit gadus pēc fiksētā savienojuma atvēršanas visiem aizdevumiem, kuriem ir piešķirta garantija, jābūt slēgtiem un visiem valsts aizdevumiem jābūt atmaksātiem un, no otras puses, ka Dānijas iestādes nedrīkst piešķirt Femern šādus aizdevumus un garantijas par summu, kas pārsniegtu maksimālo garantēto summu 69,3 miljardu DKK (aptuveni 9,3 miljardi EUR) apmērā.
Turpinot, Komisija nav par zemu novērtējusi Femern ieņēmumus, lai mākslīgi palielinātu finansējuma deficītu. No vienas puses, SPVEI paziņojumā nav prasīts, lai ieņēmumi segtu visas projekta izmaksas. No otras puses, prasītājas un personas, kas iestājušās lietā, nav iesniegušas pierādījumus par to, ka ceļu satiksmes cenu struktūra, kas atšķirtos no tās, ko izmantojusi Komisija, automātiski izraisītu ieņēmumu pieaugumu, ievērojot pieprasījuma elastīgumu un konkurenci tirgū.
Visbeidzot, Komisija nav pārkāpusi SPVEI paziņojumu, iekļaujot fiksētā savienojuma ekspluatācijas izmaksas attiecināmajās izmaksās finansējuma deficīta aprēķināšanai. Proti, šo izmaksu iekļaušana fiksētā savienojuma projekta negatīvajā naudas plūsmā neizraisa darbības atbalsta piešķiršanu, jo ieņēmumi no šī fiksētā savienojuma darbības, kas arī būtu jāņem vērā kā pozitīvā naudas plūsma, ievērojami pārsniedz darbības izmaksas. Turklāt nav sniegts neviens pierādījums, kas varētu likt apšaubīt Komisijas paskaidrojumus par šo izmaksu iekļaušanu finansējuma deficīta analīzē.
Ņemot vērā visus šos apsvērumus, Vispārējā tiesa noraida prasību atcelt apstrīdēto lēmumu.