Processo T‑390/20
(publicação por excertos)
Scandlines Danmark ApS
e
Scandlines Deutschland GmbH
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 28 de fevereiro de 2024
«Auxílios de Estado — Financiamento público da ligação fixa rodoferroviária do Estreito de Fehmarn — Auxílio concedido pela Dinamarca à Femern — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Auxílio individual — Projeto importante de interesse europeu comum — Necessidade do auxílio — Proporcionalidade — Ponderação entre os efeitos benéficos do auxílio e os seus efeitos negativos sobre as condições das trocas comerciais e sobre a manutenção de uma concorrência não falseada — Comunicação relativa aos critérios para a análise da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios de Estado destinados a promover a realização de projetos importantes de interesse europeu comum»
1. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Qualificação de várias intervenções consecutivas enquanto auxílio individual — Requisitos — Intervenções que apresentam ligações indissociáveis entre si — Consequência — Inexistência de obrigação de notificação prévia de cada uma das tranches pagas ao abrigo do auxílio individual
[Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 1.°, alínea e)]
(cf. n.os 37‑51, 62‑64)
2. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um importante projeto de interesse europeu — Concessão de vários auxílios individuais pagos em várias tranches destinados ao financiamento de um único projeto — Exame conjunto da compatibilidade dos referidos auxílios com o mercado interno — Admissibilidade
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE]
(cf. n.os 52‑61)
3. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um importante projeto de interesse europeu — Projeto importante de interesse europeu comum — Conceito — 113530 / Projeto que cumpre os critérios gerais e um indicador positivo geral previstos na Comunicação relativa aos critérios para a análise da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios de Estado destinados a promover a realização de projetos importantes de interesse europeu comum — Inclusão
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, pontos 14-20]
(cf. n.os 69, 70, 91‑102)
4. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Projeto importante de interesse europeu comum — Critérios — Cofinanciamento do projeto pelo beneficiário do auxílio
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 18]
(cf. n.os 82‑85)
5. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Necessidade do auxílio — Efeito de incentivo do auxílio — Apresentação de um pedido de auxílio antes do início dos trabalhos — Sociedade especificamente criada pelos poderes públicos a fim de realizar determinado projeto — Pedido de auxílio inerente à criação dessa sociedade
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 28]
(cf. n.os 109‑137)
6. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Necessidade do auxílio — Apreciação à luz de um cenário contrafactual — Cenário contrafactual que consiste na inexistência de um projeto alternativo. — Admissibilidade — Requisitos
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 29]
(cf. n.os 141‑163)
7. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Necessidade do auxílio — Apreciação perante a inexistência de um projeto alternativo — Montante do auxílio que não deve exceder o mínimo necessário — Cálculo da taxa de rendimento interno do projeto — Determinação da duração de vida relevante do projeto tendo em conta o comportamento dos investidores no mercado
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 30]
(cf. n.os 168, 171, 176‑178)
8. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Proporcionalidade do auxílio — Cálculo do nível máximo do auxílio em função do défice de financiamento — Cálculo do défice de financiamento — Determinação da duração de vida relevante do projeto tendo em conta o comportamento dos investidores no mercado
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 31]
(cf. n.os 169, 170, 179)
9. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Auxílios sob a forma de garantia ou de empréstimo — Exigência de limitação no tempo dos auxílios
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 36]
(cf. n.os 195‑206)
10. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Proporcionalidade do auxílio — Cálculo do nível máximo do auxílio em função do défice de financiamento — Cálculo do défice de financiamento — Receitas e custos tomados em conta
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, ponto 31]
(cf. n.os 218‑247)
11. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios ao funcionamento — Exclusão — Garantias de Estado e empréstimos de Estado limitados aos custos de planeamento e de construção de um projeto importante de interesse europeu comum — Medidas que constituem auxílios ao investimento
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE]
(cf. n.os 248‑250)
12. Auxílios concedidos pelos Estados — Procedimento administrativo — Determinação do montante de auxílio — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Auxílios que incluem garantias de Estado e empréstimos de Estado — Cálculo do montante do auxílio» — Montante do auxílio que não corresponde à totalidade dos montantes cobertos pelos empréstimos de Estado e os empréstimos que beneficiam de uma garantia de Estado — Montante do auxílio que corresponde ao défice de financiamento do projeto em causa — Admissibilidade
[Artigo 107.°, n.° 1, TFUE; Comunicação da Comissão 2008/C 155/02, ponto 4.1]
(cf. n.os 256‑262, 264‑271)
13. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios que contribuem para a realização de um projeto importante de interesse europeu — Proporcionalidade do auxílio — Ponderação dos efeitos positivos do auxílio em matéria de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum com os seus efeitos negativos em termos de distorção da concorrência e de incidência nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros — Inexistência de erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão
[Artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE; Comunicação da Comissão 2014/C 188/02, pontos 41‑43]
(cf. n.os 279‑327)
Resumo
O Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto pelas companhias de navegação Scandlines Danmark ApS e Scandlines Deutschland GmbH contra a Decisão da Comissão de 20 de março de 2020 (1), na qual esta declarou que as medidas de apoio concedidas pela Dinamarca à empresa pública Femern A/S para o planeamento, construção e exploração de uma ligação fixa rodoferroviária do Estreito de Fehmarn entre a Dinamarca e a Alemanha constituem um auxílio de Estado compatível com o mercado interno. Neste contexto, o Tribunal Geral fornece precisões sobre as modalidades de fiscalização, pela Comissão, das medidas de auxílio que são objeto de um pagamento em várias tranches. O Tribunal Geral é igualmente chamado a fiscalizar a aplicação pela Comissão de certos pontos da sua Comunicação relativa à realização de projetos importantes de interesse europeu comum (2) (a seguir «Comunicação PIIEC»).
Em 2008, a Dinamarca e a Alemanha assinaram um tratado relativo a um projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn que consiste, por um lado, num túnel ferroviário e rodoviário submerso no mar Báltico entre a Dinamarca e a Alemanha (a seguir «ligação fixa») e, por outro, em ligações rodoviárias e ferroviárias para o interior do país dinamarquês.
A empresa pública dinamarquesa Femern A/S estava encarregada do financiamento, construção e exploração da ligação fixa. Tendo beneficiado de injeções de capital, de empréstimos garantidos pelo Estado e de empréstimos concedidos pela Dinamarca, a Femern cobrará taxas de utilização a partir da entrada em funcionamento da ligação fixa, a fim de reembolsar a sua dívida.
No final de 2014, as autoridades dinamarquesas notificaram à Comissão o modelo de financiamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn. Sem dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão decidiu não levantar objeções às medidas notificadas (3).
Por Acórdãos de 13 de dezembro de 2018 (4), essa decisão foi anulada pelo Tribunal Geral. No que diz respeito ao financiamento público concedido à Femern, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não tinha cumprido a obrigação que lhe incumbia por força do artigo 108.°, n.° 3, do TFUE de dar início ao procedimento formal de investigação devido à existência de dificuldades sérias.
Tendo dado início ao procedimento formal de investigação na sequência desses acórdãos, a Comissão considerou, na sua Decisão de 20 de março de 2020, que as medidas que consistiam em injeções de capital e numa combinação de empréstimos de Estado e de garantias de Estado concedidas à Femern para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa constituíam um auxílio de Estado compatível com o mercado interno com base no artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE (5), na medida em que se destinavam a promover a realização de um projeto importante de interesse europeu comum no respeito do princípio da proporcionalidade.
As companhias de navegação Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland interpuseram um recurso de anulação dessa decisão no Tribunal Geral.
Apreciação do Tribunal Geral
Tendo em conta o facto de as garantias de Estado e os empréstimos de Estado a favor da Femern terem sido concedidos em tranches sucessivas pagas em função da evolução do projeto de ligação fixa, as recorrentes acusavam a Comissão de ter considerado erradamente, na decisão impugnada, que as diferentes medidas de apoio financeiro podiam ser agrupadas em três auxílios individuais, a saber, um primeiro auxílio sob a forma de injeção de capital efetuada em 2005, um segundo auxílio sob a forma de injeção de capital, de garantias de Estado e de empréstimos de Estado concedidos ao abrigo de uma lei adotada em 2009 (6), bem como um terceiro auxílio sob a forma de empréstimos de Estado e de garantias de Estado concedidos ao abrigo de uma lei adotada em 2015 (7).
Relativamente a este aspeto, o Tribunal Geral refere que várias intervenções consecutivas do Estado podem ser consideradas uma única intervenção, na condição de as mesmas apresentarem, em face da sua cronologia, da sua finalidade e da situação da empresa, laços tão estreitos entre si que seja impossível dissociá‑las. Estando esta condição preenchida para o conjunto dos financiamentos concedidos ao abrigo da lei adotada em 2009, bem como para os concedidos ao abrigo da lei adotada em 2015, a Comissão não cometeu um erro ao qualificá‑los de auxílios individuais. Por conseguinte, a Comissão também não era obrigada a exigir que as autoridades dinamarquesas lhe notificassem separadamente cada empréstimo de Estado e cada garantia de Estado concedidos à Femern ao abrigo das referidas leis.
Além disso, uma vez que os três auxílios individuais concedidos à Femern em 2005, 2009 e 2015 se destinavam ao financiamento de um único projeto, a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação ao examinar conjuntamente a sua compatibilidade com o mercado interno. É precisamente tendo em conta todos estes auxílios que a Comissão está em condições de avaliar o seu efeito na concorrência no âmbito do exame de uma das derrogações previstas no artigo 107.°, n.° 3, TFUE, em especial para um projeto importante de interesse europeu comum cuja realização implica o pagamento de financiamentos públicos durante um longo período.
Por outro lado, o Tribunal Geral julga improcedente o fundamento de anulação relativo à violação do artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE, resultante do facto de a Comissão ter erradamente qualificado o projeto em causa de projeto de interesse europeu comum e de ter concluído erradamente pelo caráter necessário e proporcionado do auxílio.
Em primeiro lugar, no que respeita à qualificação do projeto de ligação fixa de projeto de interesse europeu comum na aceção do artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE, o Tribunal Geral recorda que o conceito de «interesse europeu comum» previsto nesta disposição deve ser rigorosamente interpretado e que uma iniciativa só é qualificada quando faz parte de um programa transnacional europeu, apoiado conjuntamente por diferentes governos de Estados‑Membros ou quando se insere numa ação concertada de diferentes Estados‑Membros com vista a lutar contra uma ameaça comum.
O conceito de «interesse europeu comum» foi, além disso, clarificado pela Comissão na Comunicação PIIEC, que enuncia os critérios cumulativos gerais a cumprir para que um projeto possa ser abrangido por este conceito, bem como indicadores positivos que justificam uma abordagem mais favorável da Comissão para efeitos da qualificação de projeto de interesse europeu comum, entre os quais figura o do cofinanciamento do projeto por um fundo da União.
Ora, uma vez que o projeto de ligação fixa preenchia os critérios cumulativos gerais enunciados na Comunicação PIIEC e que este projeto tinha, por outro lado, beneficiado de um financiamento da União, a Comissão podia validamente concluir, apenas com base nestes critérios e indicadores, que o projeto de ligação fixa apresentava um interesse europeu comum.
Em segundo lugar, no que respeita ao caráter necessário do auxílio, o Tribunal Geral precisa que, no contexto do artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE, o auxílio destinado a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum deve, para ser compatível com o mercado interno, revestir um efeito de incentivo sobre as empresas beneficiárias. Para esse efeito, deve ser demonstrado que, na falta do auxílio previsto, não seria efetuado o investimento destinado à realização do projeto em causa. A este respeito, o Tribunal Geral recorda que a declaração da inexistência da necessidade de um auxílio pode resultar do facto de o projeto subsidiado já ter sido iniciado, ou mesmo concluído, pela empresa interessada antes de o pedido de auxílio ser transmitido às autoridades competentes, o que exclui que o auxílio em causa possa desempenhar um papel de incentivo (critério da anterioridade do pedido).
Quanto a este último ponto, o Tribunal Geral acolhe a argumentação da Comissão segundo a qual, no caso em apreço, o critério da anterioridade do pedido estava preenchido pelo facto de o pedido de auxílio ser inerente à criação da Femern. A este respeito, o Tribunal Geral sublinha que, enquanto sociedade com finalidade específica criada pelas autoridades públicas para realizar o projeto de ligação fixa, a Femern depende dos financiamentos públicos até à entrada em funcionamento da ligação fixa. Por outro lado, uma vez que a Comissão podia examinar conjuntamente a compatibilidade com o mercado interno de todos os financiamentos concedidos à Femern desde a sua criação, o critério da anterioridade do pedido não tinha de ser verificado relativamente a cada um dos três auxílios individuais.
A Comissão também não cometeu um erro ao considerar que o cenário contrafactual tido em conta, em conformidade com a Comunicação PIIEC, para efeitos da apreciação da necessidade do auxílio notificado, consistia na inexistência de projeto alternativo. Mais especificamente, as recorrentes e os intervenientes não demonstraram que existia um projeto alternativo realizável sem auxílio de uma escala ou de uma dimensão comparável ou que trazia benefícios equivalentes aos esperados pelo projeto de ligação fixa.
O Tribunal Geral rejeita, além disso, a alegação segundo a qual a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação ao basear‑se numa duração de vida de 40 anos para efetuar tanto o cálculo da taxa de rendimento interno do projeto de ligação fixa (necessidade do auxílio) como o cálculo do défice de financiamento (proporcionalidade do auxílio), quando o projeto de ligação fixa tem uma duração de vida de 120 anos.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda, por um lado, que, em conformidade com o n.° 30 da Comunicação PIIEC, perante a inexistência de um projeto alternativo, a Comissão deve verificar se o montante do auxílio não excede o mínimo necessário para que o projeto que beneficia do auxílio seja suficientemente rentável, especificando se que todos os custos e benefícios esperados em causa devem ser tomados em consideração durante o período de vida do projeto. Devendo esta referência à duração de vida ser entendida no sentido de que visa a duração de vida económica do projeto de investimento e não da infraestrutura no plano técnico, a Comissão não cometeu um erro ao referir‑se aos comportamentos dos investidores no mercado em causa para calcular a taxa de rendimento interno com base numa duração de vida económica do investimento de 40 anos.
Por outro lado, em conformidade com o n.° 31 da Comunicação PIIEC, o montante máximo do auxílio é determinado em função do défice de financiamento, que corresponde à diferença entre os fluxos de caixa positivos e os fluxos de caixa negativos ao longo do ciclo de vida do investimento. Ora, como a análise do défice de financiamento visa determinar em que medida o projeto poderia ser financiado em condições de mercado, não se pode criticar a Comissão por ter tido em conta, para efetuar essa análise, a duração que um investidor razoável nesse projeto teria tido em conta, estimada em 40 anos.
Terceiro, no que respeita ao caráter proporcionado do auxílio, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que as recorrentes não podem acusar a Comissão de não ter cumprido a exigência de limitação no tempo dos auxílios sob a forma de garantia ou de empréstimo, conforme enunciada na Comunicação PIIEC, uma vez que a decisão recorrida especifica, por um lado, que, o mais tardar dezasseis anos após a abertura da ligação fixa, todos os empréstimos que beneficiam de uma garantia deverão ter sido encerrados e todos os empréstimos de Estado deverão ter sido reembolsados e, por outro lado, que as autoridades dinamarquesas não estão autorizadas a conceder tais empréstimos e garantias à Femern num montante superior ao montante máximo garantido de 69,3 mil milhões de DKK (cerca de 9,3 mil milhões de euros).
Em segundo lugar, a Comissão não subestimou as receitas da Femern a fim de aumentar artificialmente o défice de financiamento. Por um lado, a Comunicação PIIEC não exige que as receitas abranjam a totalidade dos custos do projeto. Por outro lado, as recorrentes e os intervenientes não demonstraram de que uma estrutura dos preços para o tráfego rodoviário diferente da adotada pela Comissão provocaria automaticamente um aumento das receitas devido à elasticidade da procura e da concorrência no mercado.
Por último, a Comissão não violou a Comunicação PIIEC ao incluir os custos de exploração da ligação fixa nos custos elegíveis para o cálculo do défice de financiamento. Com efeito, a inclusão desses custos nos fluxos de caixa negativos do projeto de ligação fixa não tem por efeito a concessão de um auxílio ao funcionamento, uma vez que as receitas de exploração desta ligação fixa, que devem igualmente ser tidas em conta a título dos fluxos de caixa positivos, excedem largamente os custos de exploração. Além disso, não foi apresentado nenhum elemento suscetível de pôr em causa as explicações da Comissão em apoio da inclusão desses custos na análise do défice de financiamento.
Atendendo a todas estas considerações, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação da decisão impugnada.