Zaken T‑647/21 en T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, voorheen Sberbank Europe AG
tegen
Europese Centrale Bank
Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 28 februari 2024
„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 1024/2013 – Toepassing door de ECB van invorderingsrente overeenkomstig het Oostenrijkse recht in geval van schending van artikel 395 van verordening (EU) nr. 575/2013 en naar aanleiding van een besluit tot het opleggen van een administratieve geldelijke sanctie krachtens artikel 18 van verordening nr. 1024/2013 – Evenredigheid”
1. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Werkingssfeer – Administratieve geldelijke sancties – Daaronder begrepen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50; verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 18)
(zie punten 35, 36)
2. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Sancties en andere administratieve maatregelen – Opleggen van invorderingsrente door de Europese Centrale Bank (ECB) voor de overschrijding van de limieten voor grote blootstellingen waarvoor reeds een administratieve geldelijke sanctie is opgelegd – Schending van het beginsel ne bis in idem – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art 50; verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 395, lid 1; verordening nr. 1024/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18; richtlijn 2013/36 van het Europees Parlement en de Raad, art. 65, lid 1)
(zie punten 38‑42)
3. Nationaal recht – Uitlegging – Inaanmerkingneming van de door de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat gegeven uitlegging – Grenzen
(zie punten 58‑60)
4. Recht van de Europese Unie – Rechtstreekse werking – Voorrang – Conflict tussen het recht van Unie en een nationale wet – Verplichtingen en bevoegdheden van de aangezochte nationale rechter – Verplichtingen en bevoegdheden van de Unierechter – Niet-toepassing van de nationale wet
(zie punten 61‑63)
5. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Toezichts- en sanctiebevoegdheden van de bevoegde autoriteiten – Bepaling van het soort administratieve maatregel waarbij alle omstandigheden in aanmerking worden genomen – Automatische oplegging van invorderingsrente in geval van overschrijding van de limieten voor grote blootstellingen – Ontoelaatbaarheid – Schending van het evenredigheidsbeginsel
(Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 395, lid 1; richtlijn 2013/36 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 37, art. 4, lid 1, art. 65, lid 1, en art. 70)
(zie punten 64‑80)
6. Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Beroep tegen een besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) om invorderingsrente op te leggen – Besluit dat in de loop van het geding wordt ingetrokken en vervangen door een besluit met vergelijkbare inhoud – Erkenning door de auteur van de ingetrokken handeling dat deze uit de rechtsorde van de Unie is verdwenen – Beroep dat zonder voorwerp is geraakt – Afdoening zonder beslissing
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 83‑87)
Samenvatting
Het Gerecht wijst de beroepen tot nietigverklaring tegen de besluiten van de Europese Centrale Bank (ECB) waarbij invorderingsrente wordt opgelegd op basis van de GTM-verordening(1) en met toepassing van het nationale recht bij twee op dezelfde dag gewezen arresten toe en verduidelijkt daarbij de omstandigheden waaronder het zich kan beroepen op een Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht ter omzetting van een richtlijn die afwijkt van de uitlegging van de nationale rechterlijke instanties.
Bovendien spreekt het Gerecht zich in het arrest Sber/ECB (gevoegde zaken T‑647/21 en T‑99/21) uit over de nog niet eerder behandelde kwestie van de toepassing van het beginsel ne bis in idem wanneer de ECB administratieve geldelijke sancties oplegt uit hoofde van de GMT-verordening, terwijl hij in zaak BAWAG PSK/BCE (T‑667/21) zijn rechtspraak over de omvang van de bevoegdheid van de ECB op grond van deze verordening verder uitbouwt.
De zaken betreffen twee Oostenrijkse kredietinstellingen die onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de ECB staan.
In de gevoegde zaken T‑647/21 en T‑99/22 heeft de ECB besloten verzoekster, Sber Vermögensverwaltungs AG, op grond van de GMT-verordening een administratieve geldelijke sanctie op te leggen omdat zij de in verordening nr. 575/2013(2) vastgestelde limieten voor grote blootstellingen zowel op individuele als op geconsolideerde basis had overschreden. Vervolgens heeft de ECB besloten om haar op grond van de GMT-verordening(3) en § 97, lid 1, punt 2, BWG(4) invorderingsrente op te leggen voor de bij de genoemde overschrijdingen betrokken bedragen.
Na een advies van de administratieve raad voor toetsing van de ECB waarin werd gewezen op gebreken in het oorspronkelijke besluit van de ECB, heeft de ECB dit besluit op 21 december 2021 vervangen door een nieuw besluit(5), waarin het bedrag aan invorderingsrente is gehandhaafd. Zij heeft gepreciseerd dat het opleggen van invorderingsrente op grond van het BWG in het geval van schending van de verplichtingen van een instelling uit hoofde van verordening nr. 575/2013 tot de gebonden bevoegdheid van de bevoegde autoriteit behoort, die haar geen beoordelingsmarge laat.
Bij wege van twee afzonderlijke beroepen heeft verzoekster het Gerecht verzocht om nietigverklaring van de besluiten van de ECB, zowel het oorspronkelijke besluit als het besluit van 21 december 2021.
In zaak T‑667/21 heeft verzoekster, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, in Frankrijk indirect een portefeuille woningkredieten verworven. Deze portefeuille is overgedragen aan een beleggingsfonds zonder rechtspersoonlijkheid waarvan zij alle aandelen heeft verworven en zo de uiteindelijk begunstigde is geworden.
Na een inspectie in de gebouwen van verzoekster heeft de ECB geconstateerd dat verzoekster niet over gegevens beschikte om de debiteuren van de onderliggende leningen te kunnen identificeren en jegens de portefeuille de in verordening nr. 575/2013 vastgestelde limiet voor grote blootstellingen had overschreden. Bij besluit van 2 augustus 2021(6) heeft de ECB haar overeenkomstig dezelfde wettelijke bepalingen als in bovengenoemde gevoegde zaken invorderingsrente opgelegd. Verzoekster heeft deze beslissing aangevochten bij het Gerecht.
In zijn arresten Sber/BCE (gevoegde zaken T‑647/21 en T‑99/22) en BAWAG PSK/BCE (T‑667/21) verklaart het Gerecht respectievelijk het besluit van 21 december 2021 van de ECB (ter vervanging van haar oorspronkelijke besluit) en dat van 2 augustus 2021 nietig, op grond van het feit dat de ECB bij het opleggen van invorderingsrente de omstandigheden van de zaak niet in aanmerking had genomen.
Beoordeling door het Gerecht
– Toepassing van het beginsel ne bis in idem
Het Gerecht is van oordeel dat het opleggen van invorderingsrente door de ECB op grond van § 97, lid 1, punt 2, BWG voor een gedraging waarvoor reeds een administratieve geldelijke sanctie krachtens de GTM-verordening is opgelegd, niet in strijd is met het beginsel ne bis in idem.
In dat verband herinnert het eraan dat de toepassing van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), die een samenloop van strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties voor dezelfde feiten en tegen dezelfde persoon verbiedt, niet beperkt is tot vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als „strafrechtelijk” worden gekwalificeerd. Het strekt zich uit tot vervolgingsmaatregelen en sancties die op grond van de aard zelf van het strafbare feit en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd als strafrechtelijk moeten worden beschouwd.
Hiermee benadrukt het Gerecht dat de op grond van artikel 18, lid 1, van de GTM-verordening opgelegde administratieve geldelijke sancties binnen de werkingssfeer van artikel 50 van het Handvest vallen. Het merkt op dat deze sancties duidelijk gemodelleerd zijn naar de sancties die de Europese Commissie kan opleggen op het gebied van het mededingingsrecht(7) en van vergelijkbare aard en ernst zijn. Uit vaste rechtspraak volgt dat het beginsel ne bis in idem in mededingingsrechtelijke boeteprocedures in acht moet worden genomen. Deze kwalificatie moet dus naar analogie worden toegepast op die sancties.
Daarnaast merkt het Gerecht op dat uit de rechtspraak van de Oostenrijkse rechterlijke instanties blijkt dat invorderingsrente als prudentiële maatregel wordt aangemerkt en niet bestraffend is. Aangezien noch de aard van het strafbare feit, noch de zwaarte van de straf de administratieve geldelijke sancties binnen de werkingssfeer van het strafrecht brengen, valt de toepassing ervan in het kader van de BWG niet binnen de werkingssfeer van artikel 50 van het Handvest. Deze conclusie wordt ook bevestigd door het arrest VTB Bank (Austria)(8), waarin het Hof met betrekking tot invorderingsrente de voorkeur gaf aan de kwalificatie „administratieve maatregel” boven die van „administratieve sanctie”.
– Bevoegdheid van de ECB om invorderingsrente op te leggen
Het Gerecht verduidelijkt dat de ECB bevoegd was om overeenkomstig § 97 BWG krachtens de GMT-verordening invorderingsrente op te leggen.
Van meet af aan benadrukt het dat de ECB, om haar prudentiële taken uit te voeren, drie categorieën toezichts- en onderzoeksbevoegdheden heeft, namelijk die waarin de GMT-verordening voorziet, de bevoegdheden van de bevoegde autoriteiten krachtens de relevante bepalingen van het Unierecht en de bevoegdheid om nationale autoriteiten overeenkomstig de geldende nationale bepalingen op te dragen van hun bevoegdheden gebruik te maken.
Bij het onderzoek of de ECB in casu de bevoegdheden had die tot de tweede categorie behoren, namelijk die van de bevoegde autoriteiten krachtens de relevante bepalingen van het Unierecht, merkt het Gerecht op dat de uitdrukking „krachtens het Unierecht” aldus is uitgelegd dat zij alle bevoegdheden omvat die voortvloeien uit het bij een richtlijn vastgestelde rechtskader, ongeacht of zij voortvloeien uit een verplichting of een mogelijkheid voor de lidstaat om wetten uit te vaardigen, in tegenstelling tot de erkenning door die richtlijn van de bevoegdheid van de lidstaten om op grond van het nationale recht buiten het kader van het stelsel van deze richtlijn strengere bepalingen vast te stellen.(9)
In het arrest VTB Bank (Austria)(10) is namelijk in verband met een eerdere versie van § 97 BWG overwogen dat de mogelijkheid om invorderingsrente op te leggen op grond van deze bepaling neerkomt op een administratieve maatregel die binnen de werkingssfeer van artikel 65, lid 1, van richtlijn 2013/36 valt(11), dat in casu deel uitmaakt van het relevante rechtskader. Daarbij is het irrelevant dat die invorderingsrente niet is opgenomen in een lijst van sancties en andere administratieve maatregelen in die richtlijn, aangezien deze lijst niet-uitputtend is en die richtlijn bepaalt dat de lidstaten alle maatregelen nemen die zij noodzakelijk achten om ervoor te zorgen dat deze richtlijn en verordening nr. 575/2013 worden toegepast. Het Gerecht merkt op dat het Hof in dit arrest heeft benadrukt dat door middel van Unierechtelijke prudentiële minimumvereisten voor maximale harmonisatie gezorgd moet worden en dat de lidstaten, wanneer de in verordening nr. 575/2013 neergelegde limieten worden overschreden, de kredietinstellingen derhalve geen nationaalrechtelijke maatregel, maar een administratieve sanctie of een andere administratieve maatregel in de zin van artikel 65, lid 1, van richtlijn 2013/36 moeten opleggen.
De omstandigheid dat invorderingsrente niet wordt genoemd in de lijst van richtlijn 2013/36 staat er dus niet aan in de weg dat die rente onder de bij deze richtlijn vastgestelde regeling valt. Bijgevolg komt het Gerecht tot de conclusie dat het dus gaat om een bevoegdheid waarover de bevoegde nationale autoriteit beschikt „krachtens het toepasselijke Unierecht” in de zin van artikel 9, lid 1, tweede alinea, tweede volzin, van de GMT-verordening en die dus toekomt aan de ECB.
– Uitlegging van het nationale recht
Het Gerecht merkt op dat de ECB, door de uitlegging van de Oostenrijkse rechterlijke instanties te volgen dat invorderingsrente automatisch wordt opgelegd bij overschrijdingen van limieten voor grote blootstellingen en door de omstandigheden van de onderhavige zaak niet in aanmerking te nemen, zich heeft gebaseerd op een rechtens onjuiste premisse, waardoor haar onderzoek naar de evenredigheid van de toepassing van § 97, lid 1, punt 2, BWG gebrekkig is.
In deze context merkt het Gerecht op dat, wanneer het dient na te gaan of de ECB het nationale recht ter omzetting van een richtlijn juist heeft toegepast, de uitlegging van de nationale rechterlijke instanties volstaat om de strekking van dat nationale recht te bepalen wanneer daaruit volgt dat het verenigbaar is met de omgezette richtlijn. Wanneer de uitlegging van de nationale rechterlijke instanties de verenigbaarheid van het nationale recht met een richtlijn niet waarborgt, impliceert de eerbiediging van het beginsel van voorrang van het Unierecht daarentegen dat het Gerecht, net als een nationale rechter, het nationale recht zo nodig zo veel mogelijk uitlegt in het licht van de bewoordingen en het doel van de omgezette richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. Het vereiste van een Unierechtconforme uitlegging houdt de verplichting in om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht.
Indien het Gerecht de nationale regeling niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan uitleggen, is het bovendien, net als de nationale rechter die is belast met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, verplicht de volle werking van deze bepalingen te verzekeren en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke – zelfs latere – nationale regeling die in strijd is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking buiten toepassing te laten.
In casu is het Gerecht van mening dat artikel 70 van richtlijn 2013/36(12) op basis van een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging aldus moet worden opgevat dat het impliceert dat het aan de bevoegde nationale autoriteit en, bijgevolg, aan de ECB, is om het soort administratieve maatregel te bepalen, waarbij alle omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen. Dat impliceert noodzakelijkerwijs dat zij over een beoordelingsmarge beschikken en sluit uit dat hun bevoegdheid gebonden is met betrekking tot de toepassing van invorderingsrente die is opgelegd op grond van § 97, lid 1, punt 2, BWG.