DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 21 mars 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Livsmedelssäkerhet – Hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung – Förordning (EG) nr 853/2004 – Tillämpningsområde – Undantag – Leverans av livsmedel mellan detaljhandelsanläggningar som utgör en marginell, lokal och begränsad verksamhet – Begreppet ’marginell, lokal och begränsad verksamhet’ – Nationell lagstiftning som avviker från definitionen av detta begrepp i förordningen”
I mål C‑10/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien) genom beslut av den 19 oktober 2022, som inkom till domstolen den 11 januari 2023, i målet
Remia Com Impex SRL
mot
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),
Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna N. Wahl och M.L. Arastey Sahún (referent),
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Rumäniens regering, genom E. Gane, L. Ghiţă och A. Wellman, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom F. Le Bot och L. Radu Bouyon, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 139, 2004, s. 55) (nedan kallad förordning nr 853/2004), särskilt förordningens artikel 1.3–1.5, jämförd med dess skäl 13, samt tolkningen av likvärdighetsprincipen.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Remia Com Impex SRL (nedan kallat Remia), å ena sidan, och Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) (Nationella myndigheten för djurhälsa och livsmedelssäkerhet, Rumänien) och Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (Direktoratet för djurhälsa och livsmedelssäkerhet i Dolj, Rumänien), å andra sidan, angående lagenligheten av ett dekret som antagits av ANSVSA om fastställande av ett förfarande för registrering med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet för verksamhet vid anläggningar som bedriver direkt försäljning av primärprodukter eller detaljhandelsförsäljning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I skälen 2–4 och 13 i förordning nr 853/2004 anges följande:
”(2) För vissa livsmedel, som kan utgöra en särskild fara för människors hälsa, krävs det särskilda hygienregler. Detta gäller särskilt livsmedel av animaliskt ursprung, i fråga om vilka förekomsten av mikrobiologiska och kemiska faror ofta har rapporterats.
(3) Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken har många direktiv antagits för att fastställa särskilda hälsoregler för produktion och utsläppande på marknaden av produkter som ingår i förteckningen i bilaga I till fördraget. Dessa hälsoregler har minskat handelshindren för de berörda produkterna, vilket har bidragit till förverkligandet av den inre marknaden, samtidigt som reglerna garanterar att folkhälsoskyddet hålls på en hög nivå.
(4) Dessa regler innehåller gemensamma principer för folkhälsan, i synnerhet när det gäller tillverkares och behöriga myndigheters ansvar, krav på anläggningarnas struktur, drift och hygien, förfaranden för godkännande av anläggningarna, krav på lagring och transport samt märkning med kontrollmärke.
…
(13) Medlemsstaterna bör ges viss möjlighet att själva bedöma huruvida kraven i denna förordning bör utvidgas eller begränsas till att omfatta detaljhandel enligt nationell lagstiftning. De får dock begränsa tillämpningen endast om de anser att kraven i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien (EUT L 139, 2004, s. 1)] är tillräckliga för att de livsmedelshygieniska kraven skall uppfyllas och om leverans av livsmedel av animaliskt ursprung från en detaljhandelsanläggning till en annan anläggning är en marginell, lokal och begränsad verksamhet. Sådan leverans bör därför endast utgöra en liten del av anläggningens näringsverksamhet. De anläggningar som erhåller leverans bör ligga i dess omedelbara närhet och leveransen bör avse endast vissa typer av produkter eller anläggningar.”
4 Artikel 1 i förordning nr 853/2004 har rubriken ”Räckvidd”. I den artikeln anges följande:
”1. I denna förordning fastställs särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung för livsmedelsföretagare. Dessa regler kompletterar reglerna i förordning (EG) nr 852/2004. De skall tillämpas på obearbetade och bearbetade produkter av animaliskt ursprung.
…
3. Denna förordning skall inte tillämpas på
a) primärproduktion för användning inom privathushåll,
b) enskildas beredning, hantering eller lagring av livsmedel för konsumtion inom privathushåll,
c) producenters direkta leveranser av små mängder primärprodukter till konsumenter eller till lokala detaljhandelsanläggningar som levererar direkt till konsumenter,
d) producenters direkta leveranser av små mängder kött från fjäderfä och hardjur som slaktas på gården till konsumenter eller till lokala detaljhandelsanläggningar som levererar sådant kött direkt till konsumenter,
e) jägare som levererar små mängder av frilevande vilt eller kött från frilevande vilt direkt till konsumenter eller till lokala detaljhandelsanläggningar som levererar direkt till konsumenter.
4. Medlemsstaterna skall i sin nationella lagstiftning fastställa regler för den verksamhet och de personer som avses i punkt 3 c, d och e. Sådana nationella regler skall garantera att målen i denna förordning uppnås.
5. a) Såvida inte något annat uttryckligen föreskrivs, skall denna förordning inte tillämpas på detaljhandeln.
b) Denna förordning skall dock tillämpas på detaljhandeln när verksamhet genomförs i syfte att leverera livsmedel av animaliskt ursprung till en annan anläggning, förutom i de fall då
i) verksamheten består av endast lagring eller transport, varvid de särskilda temperaturkraven i bilaga III skall tillämpas, eller
ii) leveransen av livsmedel av animaliskt ursprung från detaljhandelsanläggningen sker endast till andra detaljhandelsanläggningar och enligt den nationella lagstiftningen är marginell, av lokal karaktär och begränsad.
c) Medlemsstaterna får anta nationella bestämmelser för att tillämpa kraven i denna förordning på de detaljhandelsanläggningar belägna på deras territorium som förordningen inte är tillämplig på enligt a eller b.
…”
5 I artikel 4 i förordning nr 853/2004, med rubriken ”Registrering och godkännande av anläggningar”, föreskrivs följande i punkt 2:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6.3 i förordning (EG) nr 852/2004 får anläggningar som hanterar de produkter av animaliskt ursprung för vilka krav fastställs i bilaga III till den här förordningen bedriva verksamhet endast om de har godkänts av den behöriga myndigheten i enlighet med punkt 3 i denna artikel, med undantag av de anläggningar som endast utför
a) primärproduktion,
b) transporter,
c) lagring av produkter som inte kräver temperaturreglerade lagringsförhållanden, eller
d) annan detaljhandel än den som omfattas av denna förordning enligt artikel 1.5 b.”
Rumänsk rätt
6 Ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (dekret nr 111/2008 om antagande av regelverket för djurhälsa och livsmedelssäkerhet vad gäller förfarandet för registrering med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet i samband med verksamhet för produktion och direkt försäljning och/eller detaljhandelsförsäljning av livsmedel av animaliskt eller icke-animaliskt ursprung samt verksamhet för produktion, behandling, lagring, transport och försäljning av livsmedel av icke-animaliskt ursprung) av den 16 december 2008 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 895 av den 30 december 2008) antogs av ANSVSA.
7 I artikel 2 i dekret nr 111/2008 föreskrivs följande:
”Regelverket för djurhälsa och livsmedelssäkerhet i artikel 1 är utarbetat för att fastställa förfarandet för registrering med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet i samband med verksamhet vid anläggningar som bedriver direkt försäljning av primärprodukter eller detaljhandelsförsäljning i enlighet med … artikel 1.4 i [förordning nr 853/2004].”
8 Detta regelverk för djurhälsa och livsmedelssäkerhet (nedan kallat regelverket för djurhälsa) återfinns i bilaga nr 1 till dekret nr 111/2008.
9 I artikel 16 i regelverket för djurhälsa föreskrivs följande:
”I detta kapitel fastställs förfarandet för registrering med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet i samband med detaljhandelsförsäljning av livsmedel av animaliskt eller icke-animaliskt ursprung.”
10 I artikel 17 i regelverket föreskrivs följande:
”I detta kapitel definieras nedanstående begrepp och uttryck på följande sätt:
a) detaljhandelsförsäljning … – leverans av livsmedel av animaliskt och icke-animaliskt ursprung som framställs vid anläggningar som är registrerade med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet/godkända med avseende på djurhälsa och/eller begränsad, lokal och mindre leverans av livsmedel av animaliskt och icke-animaliskt ursprung som framställs i små mängder vid detaljhandelsanläggningar och som säljs till
1. slutkonsumenten på produktionsplatsen,
2. andra detaljhandelsanläggningar som är registrerade med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet i hela landet,
3. anläggningar för livsmedelsservice som är registrerade med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet,
4. slutkonsumenten på jordbruksmarknader och i samband med marknader, utställningar, sammankomster som anordnas under religiösa högtider eller andra liknande offentliga evenemang som organ på lokal nivå eller distriktsnivå anordnar regelbundet i hela landet, med undantag för färskt griskött,
…
d) begränsad leverans – saluföring av små mängder av livsmedel av animaliskt och icke-animaliskt ursprung till slutkonsumenten genom detaljhandelsanläggningar,
e) lokal leverans – saluföring livsmedel av animaliskt ursprung i hela landet, med iakttagande av gällande transportvillkor, kylkedja och spårbarhet,
f) mindre leverans – framställning vid försäljningsstället av begränsade kategorier av livsmedel av animaliskt ursprung som är avsedda för saluföring till slutkonsumenten genom andra detaljhandelsanläggningar,
…”
11 Artikel 18.1 i nämnda regelverk har följande lydelse:
”De detaljhandelsanläggningar som avses i bilaga nr 1 ska bedriva sin verksamhet på grundval av ett intyg eller, i förekommande fall, ett registreringsintyg som utfärdats av handelsregistret vid den Tribunalul (förstainstansdomstol, Rumänien) inom vars domkrets verksamheten bedrivs och på grundval av det registreringsdokument för djurhälsa och livsmedelssäkerhet som utfärdats av direktoratet för djurhälsa och livsmedelssäkerhet på distriktsnivå eller för Bukarests stad, i enlighet med förlagan i bilaga nr 3.”
12 I artikel 19.1 i samma regelverk föreskrivs följande:
”För att erhålla ett registreringsdokument för djurhälsa och livsmedelssäkerhet för den verksamhet som bedrivs av de detaljhandelsanläggningar som avses i bilaga nr 1 ska livsmedelsföretagaren eller dennes legala företrädare till direktoratet för djurhälsa och livsmedelssäkerhet på distriktsnivå eller för Bukarests stad lämna in följande handlingar: …”
13 Artikel 20.1 i regelverket för djurhälsa har följande lydelse:
”Registreringsdokumentet för djurhälsa och livsmedelssäkerhet utfärdas av direktoratet för djurhälsa och livsmedelssäkerhet på distriktsnivå eller för Bukarests stad, i enlighet med förlagan i bilaga nr 3, till detaljhandelsanläggningar som uppfyller de krav med avseende på djurhälsa och livsmedelssäkerhet som fastställs i speciallagstiftningen.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14 Den 9 mars 2018 väckte Remia talan vid Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest). Remia yrkade, för det första, ogiltigförklaring av artikel 2 i dekret nr 111/2008, artiklarna 16, 17, 18.1 och 19.1 i regelverket för djurhälsa, av formuleringen ”i enlighet med förlagan i bilaga nr 3” i artikel 20.1 i regelverket, samt av bilaga nr 3 i dess helhet. För det andra yrkade Remia förnyad bedömning av anläggningar som är registrerade i Doljdistriktet och deras klassificering som anläggningar som ska registreras eller godkännas, i den mening som avses i förordningarna nr 852/2004 och 853/2004. För det tredje yrkade Remia betalning av ersättning för skada som orsakats av ett åsidosättande av unionsrätten, bland annat på grund av att de administrativa åtgärder som är nödvändiga för att skydda Remias berättigade intressen, det vill säga utfärdande av registreringsdokument för djurhälsa och livsmedelssäkerhet till tillståndspliktiga anläggningar, har genomförts felaktigt.
15 Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) ogillade talan genom dom av den 4 december 2019.
16 Remia överklagade denna dom till Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien), som är hänskjutande domstol i målet vid EU-domstolen. Remia gjorde därvid i huvudsak gällande att dekret nr 111/2008 är rättsstridigt, eftersom det inte är förenligt med definitionen av begreppet ”marginell, lokal och begränsad verksamhet” i skäl 13 i förordning nr 853/2004.
17 ANSVSA har anfört att definitionerna av detta begrepp i artikel 17 d–f i regelverket för djurhälsa inte strider mot nyssnämnda skäl 13.
18 Under en muntlig förhandling i den hänskjutande domstolen begärde Remia att ett förhandsavgörande skulle begäras från EU-domstolen. Remia gjorde härvid i huvudsak gällande att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet gör det möjligt att begränsa tillämpningsområdet för förordning nr 853/2004, i strid med unionsrätten. Enligt Remia medför dekret nr 111/2008 att det inte krävs tillstånd för verksamhet som, trots att den utgör detaljhandel, har beståndsdelar som kräver godkännande, eftersom de inte omfattas av de undantag som föreskrivs i artikel 1.5 b i denna förordning. Remia menar att ordet ”lokal”, i den mening som avses i denna bestämmelse, enligt skäl 13 i förordningen avser anläggningar som är belägna i omedelbar närhet till den anläggning som levererar livsmedel av animaliskt ursprung, medan artikel 17 e i regelverket för djurhälsa avser leverans av sådana livsmedel på hela det nationella territoriet.
19 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende förtydligat att den enligt artikel 267 tredje stycket FEUF är skyldig att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen, eftersom den är en nationell domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning. Enligt den hänskjutande domstolen lyfter tvisten i det nationella målet frågan om nationella bestämmelsers förenlighet med förordning nr 853/2004. Med hänsyn till ordalydelsen i skäl 13 i förordningen ger, enligt den hänskjutande domstolen, definitionen av begreppet ”marginell, lokal och begränsad verksamhet” i den nationella lagstiftningen upphov till svårigheter vid tolkningen av unionsrätten.
20 Mot denna bakgrund beslutade Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska [förordning nr 853/2004] i sin helhet och särskilt artikel 1.3–5 tolkas så, att fryslager som bedriver detaljhandelsförsäljning till andra detaljhandelsanläggningar, men inte till slutkonsumenten, behöver ha ett godkännande i enlighet med denna förordning när den aktuella verksamheten inte omfattas av undantagen i artikel 1.5 b [i förordningen]?
2) Ska [förordning nr 853/2004] och unionsrätten i allmänhet tolkas på så sätt, att de nationella myndigheter som är behöriga att säkerställa genomförandet av den politik som utgör det mål som ska uppnås genom lagstiftningen och att se till att de berörda ekonomiska aktörerna uppfyller de därtill hörande skyldigheterna ska tolka kravet med avseende på en marginell, lokal och begränsad verksamhet i artikel 1.5 b ii i förordningen mot bakgrund av skäl 13 i densamma, eller på så sätt, att de kan göra avsteg från denna tolkning genom egna begreppsdefinitioner?
3) Om fråga 2 besvaras jakande, ska då de respektive definitionerna i en nationell rättsakt om genomförande av [förordning nr 853/2004] iaktta själva kärnan i begreppen, såsom den beskrivs i skäl 13 [i förordningen]?
4) Utgör unionsrätten, och då särskilt förordning nr 853/2004, hinder för en sådan bestämmelse och/eller administrativ praxis som artikel 17 i [regelverket för djurhälsa], vilket utgör bilaga till dekret nr 111/2008, enligt vilken detaljhandelsförsäljning av livsmedel av animaliskt ursprung även kan omfatta leverans och försäljning av sådana livsmedel till andra detaljhandelsanläggningar på hela det rumänska territoriet utan att det föreligger krav på godkännande med avseende på djurhälsa?
5) Kräver likvärdighetsprincipen att ett beslut av en förvaltningsmyndighet, som kan ogiltigförklaras eftersom det inte är förenligt med en nationell lagstiftning, även ska kunna ogiltigförklaras när det inte är förenligt med en tillämplig EU-förordning, såsom förordning nr 853/2004?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
21 Den rumänska regeringen har gjort gällande att beslutet om hänskjutande inte innehåller någon redogörelse för den faktiska bakgrunden i det nationella målet, trots att detta är nödvändigt för att kvalificera de faktiska omständigheterna, fastställa vilka bestämmelser i nationell rätt som är tillämpliga och identifiera de unionsrättsliga bestämmelser vars tolkning är till nytta för att avgöra det nationella målet.
22 I synnerhet medför avsaknaden av en beskrivning av de faktiska omständigheterna att det inte är möjligt att fastställa vilken typ av verksamhet som Remia bedriver och inte heller att förstå om företaget skulle kunna omfattas av förfarandet för godkännande av dess verksamhet eller om denna verksamhet omfattas av förordning nr 853/2004. Den rumänska regeringen har likväl angett att enligt uppgifter som ANSVSA har tillgång till, men som inte återfinns i beslutet om hänskjutande, är Remias huvudsakliga verksamhet grossisthandel med produkter av animaliskt ursprung och uthyrning av lagringsanläggningar.
23 Enligt den rumänska regeringen har den hänskjutande domstolen således inte i beslutet om hänskjutande motiverat varför den har hänvisat till de unionsrättsliga bestämmelser som åberopats i tolkningsfrågorna och har inte heller redogjort för sambandet mellan saken i det nationella målet och dessa frågor. Den rumänska regeringen menar således att begäran om förhandsavgörande ska avvisas i sin helhet.
24 Europeiska kommissionen har, utan att göra gällande att begäran om förhandsavgörande ska avvisas, emellertid understrukit att det finns brister i beslutet om hänskjutande vad gäller den första och den femte frågan.
25 Vad gäller den första frågan har kommissionen anfört att det av beslutet om hänskjutande inte är möjligt att tydligt utläsa arten av Remias verksamhet. Kommissionen anser likväl att det framgår av detta beslut att bolaget bedriver detaljhandelsförsäljning till andra detaljhandelsanläggningar.
26 Vad gäller den femte frågan, som avser likvärdighetsprincipen, har kommissionen påpekat att det i beslutet om hänskjutande varken anges vilka bestämmelser i nationell rätt med stöd av vilka ett beslut från en förvaltningsmyndighet kan upphävas på grund av att en nationell lag inte har iakttagits eller vilka åtgärder som de nationella domstolarna kan vidta för det fall att ett nationellt förvaltningsbeslut inte är förenligt med unionsrätten.
27 Enligt fast praxis från EU-domstolen utgör det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generaln, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
28 Inom ramen för det samarbete som har inrättats mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna krävs, också enligt fast rättspraxis, att den nationella domstolen noggrant iakttar kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande, vilka uttryckligen anges i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen (dom av den 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Det erinras dessutom om dessa krav i punkterna 13, 15 och 16 i Europeiska unionens domstols rekommendationer till nationella domstolar om begäran om förhandsavgörande (EUT C 380, 2019, s. 1).
29 Inledningsvis krävs det således, enligt artikel 94 a i rättegångsreglerna, att den hänskjutande domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller, att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor. I ett förfarande enligt artikel 267 FEUF är EU-domstolen nämligen endast behörig att tolka en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen (dom av den 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
30 Vidare föreskrivs i artikel 94 b i rättegångsreglerna att begäran om förhandsavgörande ska innehålla lydelsen av de nationella bestämmelser som kan vara tillämpliga i det nationella målet och, i förekommande fall, relevant nationell rättspraxis.
31 Slutligen är det, såsom anges i artikel 94 c i rättegångsreglerna, av avgörande betydelse att begäran om förhandsavgörande innehåller en redogörelse för skälen till att den hänskjutande domstolen undrar över tolkningen av vissa unionsbestämmelser, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan unionsbestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (dom av den 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
32 I förevarande fall konstaterar domstolen att beslutet om hänskjutande endast innehåller en mycket kortfattad redogörelse för saken i det nationella målet, utan att någon redogörelse görs för de faktiska omständigheterna i målet. Dessutom innehåller detta beslut endast en lika kortfattad motivering till att den hänskjutande domstolen ansåg att det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
33 Närmare bestämt syftar den första frågan till att få klarhet i huruvida fryslager som bedriver detaljhandelsförsäljning till andra detaljhandelsanläggningar behöver ha ett godkännande i enlighet med förordning nr 853/2004 när denna verksamhet inte omfattas av undantagen i artikel 1.5 b i denna förordning.
34 I avsaknad av närmare uppgifter om de faktiska omständigheterna i det nationella målet, särskilt vad gäller arten av Remias verksamhet, kan domstolen emellertid inte förstå huruvida den hänskjutande domstolen med denna fråga vill få klarhet i vad som gäller för de andra anläggningarna i Doljdistriktet, vilka enligt Remia borde omfattas av tillståndsplikten, eller vad som gäller för Remia. Det ska i detta hänseende påpekas att medan den rumänska regeringen har gjort gällande att Remias huvudsakliga verksamhet utgörs av grossisthandel, anser kommissionen att det framgår av beslutet om hänskjutande att detta bolag bedriver detaljhandelsverksamhet. Kommissionen har dock samtidigt medgett att detta beslut inte gör det möjligt att tydligt urskilja arten av Remias verksamhet.
35 Hänvisningen till ”fryslager” – ett uttryck som inte nämns någon annanstans i beslutet om hänskjutande – i denna första fråga, är inte heller tillräcklig för att domstolen ska kunna anse att den kan ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen, eftersom det inte finns någon förklaring av dess betydelse för utgången i det nationella målet.
36 Härav följer att den första frågan inte kan tas upp till prövning.
37 Den hänskjutande domstolen vill med sin femte fråga få klarhet i huruvida likvärdighetsprincipen kräver att ett beslut av en förvaltningsmyndighet, som kan ogiltigförklaras eftersom det inte är förenligt med en nationell lagstiftning, även ska kunna ogiltigförklaras när det inte är förenligt med en tillämplig EU-förordning, såsom förordning nr 853/2004.
38 Domstolen påpekar i detta hänseende att likvärdighetsprincipen innebär ett förbud för en medlemsstat att föreskriva processuella regler, för anspråk som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten, som är mindre förmånliga än de regler som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
39 För att EU-domstolen ska kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen måste den senare åtminstone lämna ett minimum av uppgifter om de förfaranderegler som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och om skälen till att den hyser tvivel om huruvida denna lagstiftning iakttar likvärdighetsprincipen. Beslutet om hänskjutande innehåller emellertid, i strid med kraven i artikel 94 b och c i rättegångsreglerna, inga uppgifter om innehållet i de relevanta nationella bestämmelserna eller om skälen till att den hänskjutande domstolen i förevarande fall vill få klarhet i hur denna princip ska tolkas.
40 Således kan inte heller den femte frågan tas upp till prövning.
41 Enligt den samarbetsanda som ska råda i förhållandet mellan nationella domstolar och EU-domstolen i förfarandet för förhandsavgörande behöver den omständigheten att den hänskjutande domstolen inte tidigare gjort vissa konstateranden dock inte med nödvändighet medföra avvisning av begäran om förhandsavgörande eller någon av de frågor som den innehåller, om EU-domstolen, mot bakgrund av de uppgifter som framgår av handlingarna i målet, anser sig kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen (dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
42 Vad särskilt gäller det krav på innehållet i en begäran om förhandsavgörande som följer av artikel 94 a i rättegångsreglerna har domstolen slagit fast att det är tillräckligt att saken i det nationella målet och de huvudsakliga frågeställningar som är av intresse för unionens rättsordning framgår av begäran om förhandsavgörande för att medlemsstaterna och andra berörda ska kunna yttra sig i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga och på ett ändamålsenligt sätt delta i målet vid domstolen (dom av den 7 februari 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
43 Vad gäller den andra, den tredje och den fjärde frågan framgår det – visserligen kortfattat men på ett tillräckligt klart sätt – av redogörelsen för saken i det nationella målet och av resonemanget i beslutet om hänskjutande, att den hänskjutande domstolen, som har att pröva en talan om delvis ogiltigförklaring av dekret nr 111/2008, i huvudsak hyser tvivel om huruvida begreppet ”lokal leverans”, i den mening som avses i detta dekret, är förenligt med begreppet ”lokal … verksamhet” i den mening som avses i förordning nr 853/2004.
44 I beslutet om hänskjutande ges således en tillräcklig redogörelse för bakgrunden till och arten av det nationella målet, vars utgång enligt nämnda beslut är beroende av tolkningen av denna förordning. Härav följer att den hänskjutande domstolen har lämnat tillräckliga upplysningar för att EU-domstolen ska kunna ge ett användbart svar på den andra, den tredje och den fjärde frågan.
Prövning i sak
45 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 1.5 b ii i förordning nr 853/2004, jämförd med skäl 13 i samma förordning, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som avviker från definitionen av ”lokal … verksamhet”, i den mening som avses i dessa bestämmelser, och således begränsar förordningens räckvidd.
46 Det följer av artikel 1.5 a i förordning nr 853/2004 att detaljhandel i princip inte omfattas av förordningens tillämpningsområde.
47 Enligt den inledande delen av artikel 1.5 b i nämnda förordning omfattas detaljhandel emellertid av förordningens tillämpningsområde när det är fråga om verksamhet som genomförs i syfte att leverera livsmedel av animaliskt ursprung till en annan anläggning.
48 I detta sistnämnda fall är detaljhandel emellertid undantagen från tillämpningsområdet i de två fall som anges i leden i och ii i denna bestämmelse.
49 Enligt artikel 1.5 b ii i förordning nr 853/2004 ska denna förordning således inte tillämpas på detaljhandel när leverans av livsmedel av animaliskt ursprung sker mellan detaljhandelsanläggningar och om den enligt nationell lagstiftning utgör en marginell, lokal och begränsad verksamhet.
50 Vidare framgår det av skäl 13 i förordning nr 853/2004 att medlemsstaterna i synnerhet endast får begränsa tillämpningen av de krav som i förordningen ställs på detaljhandelsverksamhet om leveransen av livsmedel av animaliskt ursprung från en detaljhandelsanläggning till en annan anläggning utgör en marginell, lokal och begränsad verksamhet. Sådan leverans bör därför endast utgöra en liten del av anläggningens näringsverksamhet. De anläggningar som erhåller leverans bör ligga i dess omedelbara närhet och leveransen bör avse endast vissa typer av produkter eller anläggningar.
51 Det följer av fast rättspraxis att ingressen till en unionsrättsakt kan precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt, och att skälen i en unionsrättsakt utgör viktiga tolkningsdata som kan belysa lagstiftarens avsikt (dom av den 13 juli 2023, kommissionen/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
52 Det följer också av fast rättspraxis att bestämmelserna i en förordning, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar några tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras. Medlemsstaterna får således anta tillämpningsföreskrifter till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkterna 27 och 28 samt där angiven rättspraxis).
53 Domstolen har också preciserat att den omständigheten att förordningar är direkt tillämpliga utesluter att medlemsstaterna själva antar inhemska bestämmelser som påverkar själva förordningens räckvidd om inget undantag föreskrivs i förordningen (dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 86 och där angiven rättspraxis). Medlemsstaterna får således inte, om inte annat föreskrivs, begränsa tillämpningsområdet för en förordning och därigenom begränsa omfattningen av de skyldigheter som föreskrivs däri.
54 I förevarande fall konstaterar domstolen att artikel 1.5 b ii i förordning nr 853/2004 uttryckligen hänvisar till medlemsstaternas lagstiftning vad gäller definitionen av begreppet ”marginell, lokal och begränsad verksamhet” enligt denna bestämmelse. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning begränsas emellertid av förordningens skäl 13, i vilket räckvidden av nyssnämnda begrepp preciseras.
55 Härav följer att medlemsstaterna, för att hålla sig inom gränserna för bestämmelserna i förordning nr 853/2004, är skyldiga att iaktta den definition av ”marginell, lokal och begränsad verksamhet” som anges i skäl 13 i förordningen när de i sin nationella lagstiftning fastställer villkoren för tillämpning av artikel 1.5 b ii.
56 Detta gäller i än högre grad då den andra delen av den andra meningen och den tredje meningen i skäl 13, vilka avser begreppet ”marginell, lokal och begränsad verksamhet”, är formulerade på ett tvingande sätt, vilket innebär att medlemsstaterna inte kan göra undantag från dem, till skillnad från den första delen av den andra meningen i skäl 13, där det anges att medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av förordningens krav på detaljhandelsverksamhet ”om de anser att kraven i förordning (EG) nr 852/2004 är tillräckliga för att de livsmedelshygieniska kraven skall uppfyllas”.
57 Vad gäller begreppet ”lokal … verksamhet” följer det av skäl 13 i förordning nr 853/2004 att det måste röra sig om en detaljhandelsanläggnings leveranser till en annan anläggning ”i dess omedelbara närhet”.
58 Det framgår av beslutet om hänskjutande att begreppet ”lokal leverans”, i den mening som avses i artikel 17 e i regelverket för djurhälsa, definieras som leverans ”inom hela det nationella territoriet”, vilket uppenbarligen går utöver leverans i den omedelbara närheten. Begreppet ”nationellt territorium” är nämligen mycket vidare än begreppet ”omedelbar närhet”, i synnerhet när det gäller en medlemsstat, såsom Rumänien, vars nationella territorium är av avsevärd storlek.
59 Härigenom medför en sådan nationell lagstiftning att detaljhandelsverksamhet som inte utgör lokal verksamhet, i den mening som avses i förordning nr 853/2004, i praktiken utesluts från tillämpningsområdet för denna förordning, vilket minskar förordningens tillämpningsområde och räckvidden för tillståndsplikten enligt artikel 4 i förordningen.
60 Såsom framgår av skälen 3 och 4 i förordning nr 853/2004 syftar förfarandena för godkännande till att garantera att folkhälsoskyddet hålls på en hög nivå. Genom att anta denna förordning har unionslagstiftaren uttryckligen avsett att säkerställa, i enlighet med den avsikt som anges i skäl 2 i förordningen, att alla livsmedel av animaliskt ursprung tillverkas och saluförs enligt strikta normer för att uppfylla kraven på hygien och livsmedelssäkerhet, och för att undvika fara för människors hälsa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl., C‑426/16, EU:C:2018:335, punkt 67).
61 Dessa mål ger stöd för tolkningen att medlemsstaterna inte får anta bestämmelser som begränsar tillämpningsområdet för förordning nr 853/2004.
62 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra, den tredje och den fjärde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 1.5 b ii i förordning nr 853/2004, jämförd med skäl 13 i samma förordning, ska tolkas så, att den – eftersom begreppet ”lokal … verksamhet” i dessa bestämmelser definieras som leveranser till anläggningar ”i … omedelbar… närhet” – utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att detta begrepp omfattar leveranser som går utöver sådana leveranser, såsom leveranser till anläggningar belägna på hela det nationella territoriet, och som därmed begränsar tillämpningsområdet för denna förordning.
Rättegångskostnader
63 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Artikel 1.5 b ii i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, jämförd med artikel 13 i samma förordning,
ska tolkas så,
att den – eftersom begreppet ”lokal … verksamhet” i dessa bestämmelser definieras som leveranser till anläggningar ”i … omedelbar… närhet” – utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att detta begrepp omfattar leveranser som går utöver sådana leveranser, såsom leveranser till anläggningar belägna på hela det nationella territoriet, och som därmed begränsar tillämpningsområdet för denna förordning.
Underskrifter