GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2009 m. rugsėjo 8 d.(1)
Byla C‑139/07 P
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Technische Glaswerke Ilmenau,
palaikomą
Danijos Karalystės
Kitos šalys:
Suomijos Respublika,
Švedijos Karalystė
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Tyrimų tikslų apsauga – Valstybės pagalbos kontrolės procedūra – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais“
I – Įvadas
1. Šioje byloje keliamas klausimas, ar Komisijos nagrinėjama pagalbos tyrimo byla yra konfidenciali.
2. Praeityje galimybė susipažinti su tokia byla buvo nagrinėjama vien procesinės teisės susipažinti su bylos medžiaga aspektu. Teisę susipažinti su bylos medžiaga turi tik proceso šalys. Per pagalbos kontrolės procedūrą pagal EB sutarties 88 straipsnį ir Reglamentą (EB) Nr. 659/1999(2) tokį statusą turi tik suinteresuotoji valstybė narė.
3. Nors kitos suinteresuotosios šalys net gali apskųsti sprendimą dėl valstybės pagalbos, kai jos yra tiesiogiai ir konkrečiai su juo susijusios, dėl to jos netampa pagalbos procedūros šalimis ir Komisija gali neleisti joms susipažinti su byla.
4. Tačiau Reglamente (EB) Nr. 1049/2001(3) teisė susipažinti su visais Komisijos žinioje esančiais dokumentais suteikiama kiekvienam. Šia teise remiasi Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (toliau – TGI). Ji reikalauja leisti susipažinti su Komisijos turimais dokumentais, susijusias su jai reikšminga valstybės pagalba.
5. Komisija su tuo nesutinka, teigdama, kad dėl to, jog TGI neturi teisės susipažinti su bylos medžiaga, gali būti taikoma ir teisės susipažinti su dokumentais išimtis. Ji remiasi tyrimų tikslų apsauga pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečią įtrauką.
6. Komisijos pozicija bent jau iš dalies grindžiama dideliais praktiniais sunkumais, kurie atsiranda dėl galimybės susipažinti su procedūros dokumentais. Šios bylos dažnai būna labai didelės apimties ir joje yra daug informacijos, kuri gali būti traktuotina konfidencialiai ne tik dėl tyrimų tikslų apsaugos, bet ir dėl įvairių kitų priežasčių (pavyzdžiui, kaip komercinės paslaptys arba Komisijos vidaus dokumentai). Todėl patikrinti kiekvieną konkretų dokumentą gali būti labai sudėtinga, juo labiau kad kompetentingoms tarnyboms, kurios atlieka pagalbos tyrimą, ir taip jau tenka labai didelis darbo krūvis. Panašios problemos būdingos ir kitoms tyrimo procedūroms pagal konkurencijos teisę.
II – Teisinis pagrindas
7. Šios bylos teisinį pagrindą sudaro ES 1 straipsnio 1 dalis ir EB 255 straipsnis bei 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais.
8. ES 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Ši Sutartis ženklina naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą, kai sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio.“
9. EB 255 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Visi Sąjungos piliečiai ir visi fiziniai ar juridiniai asmenys, gyvenantys ar turintys registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamiesi pagal šio straipsnio 2 ir 3 dalis nustatytinų principų bei sąlygų, susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais.
2. Bendruosius principus ir visuomenės arba asmens interesais grindžiamus apribojimus, reglamentuojančius šią teisę susipažinti su dokumentais, per dvejus metus nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo 251 straipsnyje nurodyta tvarka nustato Taryba.“
10. Ši teisė taip pat numatyta 2000 m. gruodžio 7 d. Nicoje paskelbtos Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos(4) (toliau – Pagrindinių teisių chartija) 42 straipsnyje:
„Kiekvienas Sąjungos pilietis ir kiekvienas fizinis asmuo, kuris gyvena bet kurioje valstybėje narėje, ar juridinis asmuo, kurio registruota buveinė yra valstybėje narėje, turi teisę susipažinti su Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų bet kurios formos dokumentais.“
11. EB 255 straipsnio 2 dalies pagrindu Taryba priėmė Reglamentą Nr. 1049/2001, kurio antra, ketvirta, dešimta ir vienuolikta konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„2) Atvirumas leidžia piliečiams artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese bei garantuoja didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje. Atvirumas padeda stiprinti demokratijos principus ir pagarbą pagrindinėms teisėms, kaip numatyta ES sutarties 6 straipsnyje bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje.
<…>
4) Šio reglamento tikslas yra padaryti visuomenės teisę susipažinti su dokumentais kaip galima veiksmingesnę bei numatyti tokios galimybės principus ir ribas pagal ES sutarties 255 straipsnio 2 dalį.
<…>
10) Siekiant, kad institucijų darbas būtų kuo atviresnis, Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija turėtų sudaryti galimybę susipažinti ne tiktai su šių institucijų parengtais dokumentais, bet ir su jų gaunamais dokumentais. Ryšium su tuo, prisimenama, kad prie Amsterdamo sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 35 numatyta, kad valstybė narė turi teisę prašyti Komisijos arba Tarybos neperduoti be jos išankstinio sutikimo iš tos valstybės kilusio dokumento trečiosioms šalims.
11) Iš esmės visi institucijų dokumentai turėtų būti prieinami visuomenei. Tačiau išimties tvarka turėtų būti apsaugomi tam tikri visuomenės ir asmeniniai interesai. Institucijoms turėtų būti suteikta teisė saugoti savo vidaus konsultacijas ir svarstymus, kai yra būtina išlaikyti jų sugebėjimą vykdyti užduotis <...>“
12. Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 1 straipsnio a dalį šiuo reglamentu siekiama „nustatyti EB sutarties 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos <...> dokumentais principus, sąlygas bei visuomenės ar privačių interesų sąlygojamus apribojimus, kad būtų užtikrinta kaip galima platesnė susipažinimo su dokumentų galimybė.“
13. Reglamento 2 straipsnio 1 dalyje kiekvienam Sąjungos piliečiui ir fiziniam ar juridiniam asmeniui, gyvenančiam ar turinčiam registruotą buveinę valstybėje narėje, numatyta teisė, „laikantis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų“, susipažinti su institucijų dokumentais.
14. Reglamento 2 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad šis reglamentas taikomas visiems institucijos dokumentams, „tai yra jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Europos Sąjungos veiklos sritimis.“
15. Reglamento 3 straipsnio a punkte „dokumentas“ apibrėžiamas kaip „bet kuria forma (parašytas ant popieriaus, elektroninėje laikmenoje arba garso, vaizdo ar audiovizualiniame įraše) pateiktas turinys, susijęs su į institucijos atsakomybės sferą įeinančia politika, veikla ir sprendimais“.
16. Reglamento 4 straipsnio („Išimtys“) 2 dalyje nustatyta:
„2. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
– komercinių fizinių arba juridinių asmenų interesų, įskaitant intelektinės nuosavybės,
– teismo proceso ir teisinės pagalbos,
– inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų,
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.“
17. Reglamento 6 straipsnyje nustatyta Sąjungos piliečių paraiškų teikimo tvarka:
„1. Paraiška dėl galimybės susipažinti su dokumentais pateikiama bet kuria raštiška forma, įskaitant elektroninę, viena iš EB sutarties 314 straipsnyje minimų kalbų, bei pakankamai tiksliai nurodant dokumentą, kad institucija galėtų jį identifikuoti. Pareiškėjas nebūtinai turi nurodyti paraiškos pateikimo priežastį.
2. Jei paraiška nėra pakankamai konkreti, institucija kreipiasi į pareiškėją, kad patikslintų paraišką, bei padeda jam tai padaryti, pavyzdžiui, suteikdama informaciją, kaip naudotis viešuoju dokumentų registru.
3. Tuo atveju, kai paraiškoje prašoma labai ilgo dokumento, arba ji susijusi su labai dideliu skaičiumi dokumentų, atitinkama institucija gali neformaliai pasitarti su pareiškėju, kad būtų surastas teisingas sprendimas.
4. Institucija teikia informaciją bei pagalbą piliečiams apie tai, kaip ir kur pateikti paraiškas dėl galimybės susipažinti su dokumentais.“
18. Reglamente Nr. 659/1999 reglamentuojamas valstybės pagalbos tyrimo procesas. Jo 20 straipsnyje nustatytos suinteresuotųjų šalių teisės:
„1. Po to, kai Komisija priima sprendimą pradėti formalaus tyrimo procesą, kiekviena suinteresuotoji šalis gali pateikti pastabas pagal 6 straipsnį. Kiekvienai minėtas pastabas pateikusiai suinteresuotajai šaliai ir kiekvienam individualiam pagalbos gavėjui išsiunčiama pagal 7 straipsnį priimto Komisijos sprendimo kopija.
2. Kiekviena suinteresuotoji šalis gali pranešti Komisijai apie kiekvieną įtariamą neteisėtą pagalbą ir apie kiekvieną įtariamą netinkamą pagalbos taikymą. Jeigu Komisija mano, kad pagal jos turimą informaciją nėra pakankamo pagrindo bylai įvertinti, ji apie tai praneša suinteresuotajai šaliai. Jeigu Komisija, remdamasi pateiktos informacijos turiniu, priima sprendimą dėl bylos, sprendimo kopiją ji išsiunčia suinteresuotajai šaliai.
3. Suinteresuotosios šalies prašymu jai pateikiama sprendimo kopija pagal šio reglamento 4 ir 7 straipsnius, 10 straipsnio 3 dalį ir 11 straipsnį.“
III – Faktinės aplinkybės ir procesas
A – Ginčo aplinkybės
1. Valstybės pagalbos procedūra C 19/2000
19. TGI yra Vokietijos bendrovė, turinti savo buveinę Ilmenau mieste, Tiuringijos federalinėje žemėje. Ji yra specialaus stiklo gamintoja. 1997 m. Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, Tiuringijos federalinė žemė ir privatus investuotojas nusprendė imtis suderintų veiksmų teikiant finansinę pagalbą TGI.
20. 1998 m. gruodžio 1 d. laišku Vokietija pranešė Komisijai apie suderintų veiksmų priemones. 2000 m. balandžio 4 d. laišku Komisija pradėjo EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą formalią tyrimo procedūrą bylos numeriu C 19/2000(5).
21. Valstybės pagalbos procedūroje dalyvavo TGI konkurentė Schott Glas, kuri pateikė rašytines pastabas.
22. 2001 m. birželio 12 d. Komisija dėl šios procedūros priėmė Sprendimą 2002/185/EB(6). Ji pripažino, kad kainos sumažinimas 4 mln. Vokietijos markių investuotojo naudai yra nesuderinamas su bendrąją rinka. Kitos trys suderintų veiksmų priemonės buvo išskirtos iš šios valstybės pagalbos procedūros ir dėl jų pradėta kita formali tyrimo procedūra. Dėl Komisijos sprendimo pareikštą TGI ieškinį Pirmosios instancijos teismas atmetė 2004 m. liepos 8 d. sprendimu(7). TGI apeliacinis skundas dėl šio sprendimo nebuvo patenkintas(8).
2. Valstybės pagalbos procedūra C 44/2001
23. Dėl iš valstybės pagalbos procedūros C 19/2000 skirtų priemonių 2001 m. liepos 3 d. laišku Komisija pradėjo antrą formalią tyrimo procedūrą pagal EB 88 straipsnio 2 dalį bylos numeriu C 44/2001(9).
24. 2002 m. spalio 2 d. Komisija šią procedūrą baigė ir priėmė sprendimą 2003/383/EB, kuriame pripažino, kad dvi nagrinėtos suderintų veiksmų priemonės yra nesuderinamos su bendrąja rinka(10). TGI apskundė ir šį sprendimą, tačiau po to, kai buvo atmestas apeliacinis skundas dėl pirmojo sprendimo, byla buvo nutraukta(11).
B – Nagrinėjama byla dėl galimybės susipažinti su dokumentais
1. Administracinė procedūra
25. 2001 m. spalio 24 d. laišku, pateikdama pastabas antroje formalioje tyrimo procedūroje C 44/2001, TGI paprašė Komisijos leisti jai susipažinti su nekonfidencialia bylos medžiagos versija. 2001 m. lapkričio 23 d. laišku Komisija atmetė šią paraišką.
26. 2002 m. kovo 1 d. laišku TGI pateikė Komisijai paraišką leisti susipažinti su „dokumentais visose su (jos) įmone susijusiose pagalbos bylose ir ypač pagalbos byloje C 44/2001“(12). Savo paraišką ji grindė Reglamentu Nr. 1049/2001. 2002 m. kovo 27 d. Komisija šią paraišką atmetė, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka. Anot, jog TGI prašomi dokumentai „yra vykdomos formalios tyrimo procedūros C 44/2001 dalis“.
27. 2002 m. balandžio 15 d. laišku TGI pateikė kartotinę paraišką leisti susipažinti su dokumentais pagal reglamento 7 straipsnio 2 dalį Komisijos generaliniam sekretoriui. 2002 m. gegužės 28 d. ginčijamu sprendimu šis atmetė kartotinę paraišką. Šis atsisakymas taip pat buvo grindžiamas reglamento 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka, kaip tai išdėstyta skundžiamo sprendimo 12 punkte.
„<…> Iš tiesų vykdant tyrimus dėl valstybės pagalbos suderinamumo su bendra rinka, siekiant leisti įvairioms šalims laisvai išsakyti nuomonę, būtinas lojalus bendradarbiavimas ir abipusis pasitikėjimas tarp Komisijos, valstybių narių ir atitinkamų įmonių. Todėl dėl šio dokumento atskleidimo nukentėtų šio skundo nagrinėjimas ir kiltų pavojus šiam dialogui.
<…>
Be to, mes išnagrinėjome galimybę susipažinti su į šias išimtis nepatenkančiais dokumentais, dėl kurių pateiktas prašymas. Tačiau akivaizdu, kad šie dokumentai (negali) būti išskirti į konfidencialias ir nekonfidencialias dalis.
Be to, nėra viršesnio viešojo intereso, kuris šioje byloje pateisintų nagrinėjamų dokumentų atskleidimą. <…>“
2. Procesas pirmojoje instancijoje
28. 2002 m. rugpjūčio 8 d. TGI Pirmosios instancijos teismo kanceliarijai pateikė ieškinį dėl šio sprendimo. Ieškovę palaikė Švedijos Karalystė ir Suomijos Respublika. Komisija prašė atmesti ieškinį. Ją palaikė bendrovė Schott Glas.
29. 2006 m. gruodžio 14 d. sprendimu Pirmosios instancijos teismas panaikino 2002 m. gegužės 28 d. Komisijos sprendimą, kiek juo buvo atsisakyta leisti susipažinti su dokumentais, susijusiais su TGI suteiktos pagalbos tyrimo procedūromis(13).
3. Apeliacinis procesas
30. 2007 m. vasario 28 d. elektroniniu paštu Teisingumo Teismo kanceliarijoje gautu apeliaciniu skundu, kurio originalas paštu atsiųstas 2007 m. kovo 8 d.), Europos Bendrijų Komisija prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą, kiek juo buvo panaikintas 2002 m. gegužės 28 d. Komisijos sprendimas, kuriuo atsisakoma leisti susipažinti su dokumentais, susijusiais su TGI suteiktos pagalbos tyrimo procedūromis, ir
– priteisti iš TGI bylinėjimosi išlaidas.
31. TGI ir Suomijos Respublika prašo:
– atmesti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, įskaitant kitos apeliacinio proceso šalies bylinėjimosi išlaidas.
32. Švedijos Karalystė taip pat prašo atmesti apeliacinį skundą, tačiau neprašo priteisti bylinėjimosi išlaidų.
33. 2008 m. kovo 4 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Danijos Karalystei buvo leista įstoti į bylą palaikyti TGI reikalavimų.
34. Iš pradžių Teisingumo Teisme vyko rašytinė proceso dalis, o vėliau, 2009 m. birželio 16 d., surengtas posėdis.
IV – Vertinimas
35. Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 2 straipsnio 1 dalį bet kuris asmuo turi teisę susipažinti su Komisijos, Tarybos ir Europos Parlamento žinioje esančiais dokumentais, nereikalaujant įrodyti suinteresuotumo. Gali būti neleista susipažinti su dokumentais tik esant 4 straipsnio 1–3 dalyse numatytoms išimtims.
36. Šioje byloje nagrinėjama Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatyta išimtis. Komisija nusprendė neleisti susipažinti su prašomais dokumentais, nes jų atskleidimas tariamai galėjo turėti neigiamos įtakos valstybės pagalbos tyrimų tikslų apsaugai. Pirmosios instancijos teismas panaikino šį sprendimą, nes Komisija kiekvieno pavienio dokumento atveju nepatikrino, ar išimtis iš tikrųjų taikytina.
37. Komisija ginčija skundžiamą sprendimą ir iš viso nurodo penkis apeliacinio skundo pagrindus, kuriuos galima apibendrinti taip:
– Skundžiamo sprendimo 77 punkte įtvirtintas teisės požiūriu klaidingas išimties, t. y. pavojaus saugomam interesui, taikymo kriterijus (ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas).
– Skundžiamo sprendimo 78 ir 85 punktuose išdėstytas teisės požiūriu klaidingas išaiškinimas, kad 4 straipsnio 1–3 dalyse nurodytos išimtys taikytinos konkretiems dokumentams, o ne tam tikrai dokumentų kategorijai (trečiasis apeliacinio skundo pagrindas).
– Skundžiamo sprendimo 85–89 punktuose ir 93 punkte esantis išaiškinimas teisės požiūriu klaidingas, nes visi vykstančios pagalbos tyrimo procedūros dokumentai akivaizdžiai patenka į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatytą teisės susipažinti išimtį (pirmasis ir antrasis apeliacinio skundo pagrindai bei penktojo apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis).
– Pirmosios instancijos teismas neteisingai įvertino vidaus dokumentų apsaugą pagal reglamento 4 straipsnio 3 dalį (penktojo apeliacinio skundo pagrindo antra dalis).
A – Apeliacinio skundo priimtinumas
38. TGI ginčija viso apeliacinio skundo priimtinumą. Jos teigimu, Komisija grindžia savo apeliacinį skundą argumentais, kuriuos Pirmosios instancijos teismas jau atmetė kaip nepriimtinus.
39. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 113 straipsnio 2 dalį Teisingumo Teismas negali pakeisti Pirmosios instancijos teisme svarstytos bylos dalyko. Taigi apeliaciniame procese Teisingumo Teismo kompetencija apsiriboja Pirmosios instancijos teismui pateiktų ieškinio pagrindų vertinimo nagrinėjimu(14). Todėl apeliantė negali remtis pagrindais, kuriuos Bendrasis Teismas atmetė kaip nepriimtinus, jei nėra ginčijamas pats nepriimtinumo pripažinimas(15). Kitaip sakant, jei Pirmosios instancijos teismas atmetė ieškinio pagrindą kaip nepriimtiną, apeliaciniu skundu gali būti ginčijamas toks atmetimas, tačiau iš pradžių nėra svarbu, ar atmestam ieškinio pagrindui galėjo būti pritarta.
40. TGI manymu, Komisijos keliamas teisinis klausimas susijęs ne su tuo, kad Pirmosios instancijos teismas tariamai klaidingai pritaikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalį. Savo apeliacinio skundo pagrindais Komisija veikiau kelia teisinį klausimą, ar Reglamentas Nr. 659/1999 yra lex specialis Reglamento Nr. 1049/2001 atžvilgiu. Tačiau tokį į bylą įstojusios šalies Schott Glas argumentą skundžiamo sprendimo 41 punkte Pirmosios instancijos teismas atmetė kaip nepriimtiną, o Komisija šio nepriimtinumo pripažinimo neginčija.
41. Šis bendrovės TGI prieštaravimas dėl priimtinumo manęs neįtikina, nes ji neleistinai sumaišo pagrindus ir argumentus. Nors tiesa, kad Komisija iš esmės remiasi specialiu pagalbos tyrimo procedūros pobūdžiu, tačiau ji netvirtina, kad Reglamentas Nr. 659/1999 yra lex specialis Reglamento Nr. 1049/2001 atžvilgiu. Kaip teisingai pripažino Pirmosios instancijos teismas, tokiu teiginiu ji neigiamai paveiktų savo pačios procesinę poziciją, nes skundžiamas sprendimas būtų buvęs pagrįstas klaidingu teisiniu pagrindu ir todėl neteisėtas. Atvirkščiai, Komisijos nuomone, aiškinant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečią įtrauką reikia atsižvelgti į Reglamentą Nr. 659/1999. Pirmosios instancijos teismas į jį atsižvelgė nepakankamai. Vis dėlto taip Komisija netiesiogiai kelia teisinį klausimą dėl šių dviejų antrinės teisės aktų tarpusavio santykio.
42. Tačiau penkto apeliacinio skundo pagrindo antra dalis išeina už bylos dalyko ribų. Joje Komisija priekaištauja, kad Pirmosios instancijos teismas klaidingai įvertino vidaus dokumentų apsaugą pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalį. Tačiau Komisija negrindė ginčijamo sprendimo šia nuostata. Atvirkščiai, visuomet buvo nagrinėjama tik tai, ar Komisija turėjo teisę neatskleisti dokumentų pagal 4 straipsnio 2 dalies trečią įtrauką. Taigi iki šiol šis argumentas byloje nebuvo nagrinėjamas ir todėl yra nepriimtinas.
B – Apeliacinio skundo pagrįstumas
43. Priimtini apeliacinio skundo pagrindai iš esmės susiję su dviem sritimis. Pirma, Komisija nesutinka su principinėmis Pirmosios instancijos teismo metodinėmis prielaidomis. Komisija ginčija tai, kad išimtis pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalį taikoma tik tada, kai rizika pakenkti saugomam interesui yra pagrįstai numatoma, ne tik hipotetinė (ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas, šiuo klausimu žr. 1 dalį), ir kad turi būti patikrintas kiekvienas iš prašomų dokumentų, siekiant nustatyti, ar jam taikoma teisės susipažinti su dokumentais išimtis (trečiasis apeliacinio skundo pagrindas, šiuo klausimu žr. 2 dalį).
44. Antra, jos manymu, tyrimų tikslų apsauga, t. y. išimtis, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje, bet kuriuo atveju apima visus reikšmingus dokumentus, nes jie yra vykstančios pagalbos kontrolės procedūros bylos dalis (pirmasis ir antrasis apeliacinio skundo pagrindai bei penktojo apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis; šiuo klausimu žr. 3 dalį).
1. Dėl pakenkimo saugomam interesui (ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas)
45. Ketvirtajame apeliacinio skundo pagrinde Komisija ginčija Pirmosios instancijos teismo pasirinktą išimties taikymo kriterijų, būtent pakenkimą saugomam interesui. Šiuo klausimu, remdamasis savo praktika, skundžiamo sprendimo 77 punkte Pirmosios instancijos teismas konstatavo:
„Tačiau tos aplinkybės, kad dokumentas yra susijęs su išimtimi saugomu interesu, nepakanka pateisinti tokios išimties taikymo <...>. Toks taikymas gali būti pateisinamas, tik jei visų pirma institucija iš anksto įvertino, ar dėl susipažinimo su dokumentu konkrečiai ir realiai nukentėtų saugomas interesas ir, antra, − Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytais atvejais − ar nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio prašymą atskleisti dokumentą. Be to, rizika pakenkti saugomam interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne tik hipotetiška <...>. Todėl siekdama taikyti išimtį institucija privalo atlikti konkretų tyrimą, kuris turi atsispindėti sprendimo motyvuose <...>.“
a) Dėl galimybės susipažinti su dokumentais principo ir išimties santykio
46. Komisija priekaištauja, kad Pirmosios instancijos teismas neteisingai daro prielaidą, jog galimybė susipažinti su dokumentais yra principas, o atsisakymas leisti susipažinti – išimtis, ir todėl ji turi būti aiškinama siaurai.
47. Nepaisant to, kad skundžiamas sprendimas tik numanomai grindžiamas šia prielaida, ji atitinka nusistovėjusią teismų praktiką, ir ne tik Pirmosios instancijos teismo(16), bet ir Teisingumo Teismo(17). Pritardama Švedijai, Suomijai ir TGI, manau, kad nėra pagrindo tuo abejoti. Pagal ES 1 straipsnio 2 dalį sprendimai Europos Sąjungoje turi būti priimami kuo atviriau. Šiuo tikslu EB 255 straipsnyje įtvirtinta teisė susipažinti su dokumentais, kuri pripažinta ir Pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje(18). Reglamento Nr. 1049/2001 1 straipsnio a punkte ir jo ketvirtoje konstatuojamoje dalyje atitinkamai numatytas reglamento tikslas – užtikrinti kuo platesnę galimybę susipažinti su dokumentais, o vienuoliktoje konstatuojamoje dalyje pripažįstama, kad visi institucijų dokumentai turėtų būti prieinami visuomenei. Vadinasi, teisės susipažinti su dokumentais išimtys turi būti aiškinamos kuo siauriau.
48. Atsižvelgiant į tai, reikia patikrinti, ar Pirmosios instancijos teismas, tikrindamas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatytos išimties taikymą, rėmėsi teisingu kriterijumi.
b) Dėl tikimybės, kad bus pakenkta saugomam interesui, būtinumo
49. Kadangi Komisija priekaištauja, kad Pirmosios instancijos teismo argumentai nepakankamai susiję su Reglamento Nr. 1049/2001 tekstu, iš pradžių reikia priminti 4 straipsnio 1–3 dalyse numatytų išimčių formuluotes: teisės susipažinti su dokumentais išimtis gali būti taikoma tik tada, kai dėl atskleidimo nukentėtų tam tikro intereso apsauga. Taigi būtina tam tikra prognozė. Reikia išsiaiškinti, kokia didelė turi būti tikimybė, kad atskleidus dokumentus nukentės saugomas interesas.
50. Jau vien sąvokos „nukentėtų“ vartojimas rodo, kad išimtys negali būti taikomos, jei saugomam interesui vien daromas poveikis. Tai aiškiai rodo Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio ir iki reglamento priėmimo galiojusių teisės aktų formuluočių skirtumai. Pagal juos informacijos buvo galima neatskleisti, vien buvus galimybei, kad bus pažeista apsauga(19). Iš to galima daryti išvadą, kad teisės aktų leidėjas siekia apriboti išimčių taikymą, palyginti su ankstesniu reglamentavimu.
51. Todėl galima įsivaizduoti, kad išimtis gali būti taikoma tik tada, jei dokumento atskleidimas tikrai arba bent jau be pagrįstų abejonių pakenks saugomam interesui.
52. Vis dėlto Teisingumo Teismas, kaip ir Pirmosios instancijos teismas, kurio nuomonę kritikuoja Komisija, sušvelnino išimties taikymo reikalavimus. Teisinės pagalbos pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką atveju išimtis gali būti taikoma jau tada, kai rizika pakenkti saugomam interesui yra pagrįstai numatoma, ne tik hipotetinė(20).
53. Taip buvo rasta pusiausvyra, kurios reikėtų laikytis ir Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatytos tyrimų tikslų apsaugos atveju. Kad tikrai nebus pakenkta saugomam interesui arba kad nėra pagrįstų abejonių, tik retais atvejais galima įrodyti ex ante. Todėl daugeliu atveju būtų susitaikoma su rizika, kad saugomas interesas bus pažeistas. Tačiau jei pakaktų vien hipotetinės rizikos saugomam interesui, būtų peržengtos ne tik išimties formuluotės ribos, bet ir netektų prasmės siekiamas tikslas – užtikrinti kuo platesnę galimybę susipažinti su dokumentais. Vietoj to būtų iki maksimumo išplėstos teisės susipažinti su dokumentais išimtys. Juk hipotezę dėl pakenkimo galima iškelti beveik visada.
54. Taigi tikrindamas išimties taikymą Pirmosios instancijos teismas taikė teisingą kriterijų.
c) Dėl išimties apribojimo esant viršesniam viešajam interesui
55. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytų išimčių atveju reikia papildomai atsižvelgti į tai, kad jos netaikomos tada, kai egzistuoja viršesnis viešasis interesas, pateisinantis dokumento atskleidimą. Todėl reikia papildomai patikrinti, ar nėra tokio intereso, kuris, neatsižvelgiant į tai, kad bus pakenkta saugomam interesui, pateisintų dokumento atskleidimą.
56. Taigi, specialųjį interesą, kurį siekiamą saugoti neatskleidžiant atitinkamą dokumentą, be kita ko, reikia sugretinti su bendruoju interesu leisti susipažinti su šiuo dokumentu. Vertinant reikia atsižvelgti į naudą, kuri, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 antroje konstatuojamoje dalyje, atsiranda dėl didesnio atvirumo, t. y. į geresnį piliečių dalyvavimą sprendimų priėmimo procese bei didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje(21).
d) Dėl teisės susipažinti su dokumentas taikymo administracinei procedūrai
57. Vis dėlto, Komisijos manymu, Reglamentas Nr. 1049/2001 pagal jo šeštą konstatuojamąją dalį ir 12 straipsnio 2 dalį pirmiausia taikomas teisėkūros dokumentams, t. y. su teisės aktų priėmimu susijusiems dokumentams. Atitinkamai Reglamento Nr. 1049/2001 13 straipsnyje nėra numatytas dokumentų, susijusių su valstybės pagalbos tyrimu, skelbimas Oficialiajame leidinyje.
58. Reikia pritarti Komisijai, kad Reglamentu Nr. 1049/2001 visų pirma siekiama sudaryti geresnę galimybę susipažinti su tam tikrų rūšių dokumentais. Pirmiausia tai teisėkūros dokumentai bei dokumentai, susiję su politikos krypčių ar strategijų raida. Kad šie dokumentai yra ypač svarbūs visuomenei, patvirtina ir EB 207 straipsnio 3 dalies antra pastraipa dėl Tarybos teisėkūros veiklos.
59. Tačiau taip argumentuodama Komisija neatsižvelgia į tai, kad nors Reglamentu Nr. 1049/2001 siekiama dar didesnio atvirumo šiose srityse(22), jo 2 straipsnio 3 dalyje aiškiai numatyta galimybė susipažinti su visų Europos Sąjungos veiklos sričių dokumentais. Procedūriniams pagalbos kontrolės dokumentams jokia išimtis netaikoma. Išimtys gali būti grindžiamos 4 straipsniu, o pagal jį reikalaujama, kad būtų pažeisti nurodyti saugomi interesai.
60. Be to, viešasis suinteresuotumas valstybės pagalbos kontrole nebūtinai yra mažesnis už viešąjį suinteresuotumą teisėkūros procesu. Nors yra daug administracinių procedūrų, kur viešasis interesas tikrai labai ribotas, tačiau valstybės pagalbos kontrolė dažnai ir ne be reikalo kelią didelį suinteresuotumą. Ji susijusi su valstybių narių ūkio skatinimu ir pirmiausia su darbo vietų kūrimu ar apsauga.
e) Dėl praktinio teisės susipažinti su dokumentais taikymo sunkumų
61. Komisija taip pat teigia, kad per sąlygiškai trumpą terminą, nustatytą atsakymui į paraišką leisti susipažinti su dokumentais, vargu ar įmanoma patikrinti visus didelės valstybės pagalbos kontrolės bylos dokumentus. Darbą papildomai apsunkina tai, kad pastabos dažnai gaunamos skirtingomis kalbomis.
62. Komisija nuogąstauja, kad nukentės valstybės pagalbos kontrolė, jei kompetentingos tarnybos bus priverstos per daug laiko skirti paraiškoms nagrinėti dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Reglamentu Nr. 1049/2001 tikrai nesiekiama trukdyti Komisijai vykdyti savo tikruosius uždavinius. Atvirkščiai, teisės aktų leidėjas akivaizdžiai manė, kad paraiškos dėl galimybės susipažinti su konkrečiais dokumentais bus daug mažesnės apimties.
63. Panašų į bylą pirmoje instancijoje įstojusios šalies Schott Glas argumentą dėl didelio Komisijai tenkančio darbo krūvio Pirmosios instancijos teismas atmetė kaip nepriimtiną skundžiamo sprendimo 96 punkte. Ar čia buvo padaryta reikšminga teisės klaida, tikrinti nebūtina, nes Komisija nebuvo pateikusi atitinkamo kaltinimo. Bet kuriuo atveju Komisija gali savo darbo krūvį nurodyti kaip argumentą Reglamento Nr. 1049/2001 aiškinimui pagrįsti.
64. Tačiau šioje byloje toks argumentas neįtikina. Galimas neigiamas poveikis pirminių kompetentingų tarnybų funkcijų vykdymui negali pateisinti bendro teisės susipažinti su dokumentais apribojimo. Atvirkščiai, ES 1 straipsnio 2 dalyje, EB 255 straipsnyje, Pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje ir Reglamente Nr. 1049/2001 institucijoms numatytas naujas papildomas uždavinys: jos privalo būti pasirengusios piliečiams atskleisti jų prašomus dokumentus, jeigu tam neprieštarauja koks nors saugotinas interesas. Tačiau nėra numatyta, kad tam tikros Komisijos tarnybos atleidžiamos nuo šios pareigos.
65. Dėl naujų uždavinių atsirandantis darbo krūvis turi būti mažinamas tinkamomis priemonėmis. Šiuo klausimu Reglamento Nr. 1049/2001 6 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad, gavus paraišką, susijusią su labai dideliu dokumentų skaičiumi, siekiant rasti tinkamą sprendimą reikia neformaliai konsultuotis su pareiškėju(23).
66. Kompetentingos tarnybos visų pirma turi kritiškai įvertinti, kiek galima toliau laikytis konfidencialumo poreikių atsižvelgiant į Reglamentą Nr. 1049/2001. Dokumentų atskleidimas dažnai reikalauja mažiau pastangų negu neatskleidimo pagrindimas, kai situacija yra šalia išimties taikymo ribos arba net ją peržengia. Be didelių sąnaudų paraiškos gali būti atmestos ir tada, kai kompetentingos institucijos tiksliai nustato dokumentų neatskleidimo pagrindus. Tuo remiantis gali būti mokomi kompetentingi tarnautojai ir iš karto optimizuoti dokumentų tvarkymą, atsižvelgiant į galimas paraiškas leisti su jais susipažinti. Be elektroninio dokumentų tvarkymo, kuris palengvina dokumentų paiešką ir dauginimą, būtų galima pagalvoti apie neatskleistinų dokumentų ar jų dalių ženklinimą ir dokumentų ar medžiagos suskirstymą į konfidencialias ir nekonfidencialias dalis.
67. Be to, kadangi taikant Reglamentą Nr. 1049/2001 būtina atsižvelgti į proporcingumo principą(24), negalima atmesti galimybės, kad išimtiniais atvejais, siekiant tinkamai atlikti kitus skubesnius administravimo uždavinius, gali būti nesilaikoma nustatytų terminų sprendimui dėl paraiškos leisti susipažinti su dokumentais priimti(25). Šiuo atveju pirmiausia reikėtų pagalvoti apie etapą iki pradedant formalią valstybės pagalbos tyrimo procedūrą. Pagal Reglamento Nr. 659/1999 4 straipsnį sprendimas pradėti procedūrą turi būti priimtas per du mėnesius nuo viso pranešimo apie valstybės pagalbą gavimo, antraip valstybės pagalba laikoma patvirtinta. Tačiau prielaida dėl išimtinio atvejo suponuoja ne tik nesėkmingą bandymą susitarti su pareiškėju, bet ir Komisijos pasirūpinimą pakankamais pajėgumais, kad paprastai – nelabai sudėtingose bylose taip pat per preliminarią procedūrą – galėtų laiku išnagrinėti paraiškas dėl leidimo susipažinti su dokumentais per nustatytus terminus.
68. Kaip skundžiamo sprendimo 95 punkte pripažino Pirmosios instancijos teismas, atmesdama paraišką leisti susipažinti su dokumentais, Komisija kaip pagrindo nenurodė ypač didelio darbo krūvio. Todėl šiuo atveju nėra reikalo toliau plėtoti mintį, kad paraiška buvo atmesta dėl kitų skubesnių užduočių.
69. Taigi dėl skundžiamo sprendimo 77 punkte nustatyto tikrinimo kriterijaus – saugomų interesų pažeidimas – negali būti konstatuota jokios teisės klaidos, todėl ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindas atmestinas.
2. Dėl kiekvieno dokumento patikrinimo (trečiasis apeliacinio skundo pagrindas).
70. Trečiajame pagrinde Komisija ginčija Pirmosios instancijos teismo išvadą skundžiamo sprendimo 78 ir 85 punktuose. Ten teigiama, kad 4 straipsnio 1–3 dalyse nurodytos išimtys susijusios su konkrečių dokumentų, o ne su dokumentų kategorija.
71. Tačiau Komisija mano, kad ji, netikrindama atskirai kiekvieno dokumento, turi teisę neleisti susipažinti su valstybės pagalbos byla.
72. Vis dėlto Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Bendrijos institucija, kurios prašoma atskleisti tam tikrą dokumentą, turi kiekvienu konkrečiu atveju patikrinti, ar jis patenka į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje nurodytų visuomenės teisės susipažinti su institucijų dokumentais išimčių taikymo sritį(26).
73. Atskirų dokumentų tikrinimas atitinka teisės susipažinti su dokumentais išimčių reglamentavimą Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje. Pagal 1, 2 ir 3 dalis institucijos gali neatskleisti tam tikro dokumento, jeigu jam taikoma išimtis. 4 ir 5 dalyse numatyta galimybė atsižvelgti į trečiųjų asmenų interesus, 6 dalyje – iš dalies atskleisti dokumentus ir 7 dalyje reglamentuojamas išimčių netaikymas praėjus tik tam tikram laikui taip pat taikomi atskiram dokumentui.
74. Toks reglamentavimas atsirado kaip neišvengiama išimčių, kurios tiesiogiai grindžiamos tuo, kad atskleidus dokumentus būtų pažeista konkrečių interesų apsauga, pasekmė. Tokį pažeidimą galima nustatyti tik atskirai įvertinus nagrinėjamame dokumente esančią informaciją.
75. To Komisija negali paneigti teigdama, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 3 straipsnio a punkte esančią apibrėžtį dokumentą gali sudaryti keli turiniai. Komisija tai supranta taip, kad ši skirtinga informacija turi būti tikrinama bendrai ir, atrodo, iš to daro išvadą, kad kelis skirtingus turinius galima bendrai vertinti ir tada, kai jie yra skirtinguose dokumentuose.
76. Kaip teigia Suomija, teisingas priešingas požiūris: jei viena iš išimčių taikoma tik tam tikram turiniui, t. y. prašomo dokumento daliai, likusios dokumento dalys pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalį gali būti atskleistos. Todėl iš principo reikia tikrinti kiekvieną konkretų dokumento turinį, t. y. kiekvieną jame esančią informaciją, siekiant nustatyti, ar jos atskleidimas nepakenks saugomam interesui.
77. Be to, kadangi prašoma leisti susipažinti su bylos medžiaga, Komisijos manymu, turėtų būti leidžiama apriboti tikrinimą taip pat byla apskritai, nevertinant atskirų dokumentų. Šiuo klausimu ji remiasi Reglamento Nr. 1049/2001 6 straipsnio 1 dalimi, kurioje nustatyta „Paraiškų dėl galimybės susipažinti su dokumentais“ forma ir turinys. Kadangi ten šios bylos proceso kalba (vokiečių) nurodyta, kad kalbama apie tam tikrą dokumentą, ši 6 straipsnyje esanti sąvoka turėtų būti aiškinama taip pat kaip ir 4 straipsnyje. Jei paraiška teikiama dėl kelių dokumentų, Komisija turi teisę šią paraišką vertinti bendrai, bent jau tada, kai dokumentai yra tos pačios rūšies.
78. Nors tiesa, kad daugelyje Reglamento Nr. 1049/2001 6 straipsnio kalbinių versijų, tarp jų vokiečių ir anglų kalbomis, sąvoka „dokumentas“ vartojama vienaskaita, redakcijose kitomis kalbomis, pirmiausia prancūzų ir suomių, ši sąvoka vartojama daugiskaita.
79. Tačiau skirtingos Bendrijos teisės akto kalbinės versijos turi būti aiškinamos vienodai. Todėl jų nesutapimo atveju nagrinėjamą nuostatą reikia aiškinti atsižvelgiant į teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, bendrą struktūrą ir tikslą(27), taip pat prireikus atsižvelgiant į tikrąją jo autoriaus valią(28).
80. Nors Reglamento Nr. 1049/2001 4 ir 6 straipsnių redakcijose kai kuriomis kalbomis ir vartojama ta pati sąvoka, tačiau jais siekiamą visiškai skirtingų tikslų. 6 straipsnis susijęs su paraiškų turiniu. Šia nuostata pirmiausia siekiama užtikrinti, kad būtų identifikuoti prašomi dokumentai, ir paaiškinti, kad paraiškos nebūtina pagrįsti. Kaip matyti iš 6 straipsnio 3 dalies, gali būti prašoma susipažinti su keliais dokumentais ir net „su labai dideliu skaičiumi dokumentų“. Tačiau jau buvo parodyta, kad nagrinėjant paraišką būtina patikrinti kiekvieną konkretų dokumentą ir netgi kiekvieną jame esančią informaciją. Vadinasi, skirtingą Reglamento Nr. 1049/2001 4 ir 6 straipsniuose vartojamos sąvokos „dokumentas“ aiškinimą pagrindžia struktūra ir tikslas.
81. Atvirkščiai, kad būtų galima visiškai atsisakyti kiekvieno atskiro dokumento (ir jų turinio) tikrinimo išimtys turėtų būti kitaip suformuluotos. Komisija siūlė iš dalies pakeisti Reglamentą Nr. 1049/2001 taip, kad dokumentai, kurie yra administracinio tyrimo arba procedūros, susijusios su individualiu teisės aktu, bylos dalis, neprieinami visuomenei, kol baigiamas tyrimas arba kol aktas tampa galutinis. Be to, visuomenei iš viso turėtų būti nesuteikiama galimybė susipažinti su dokumentais, kuriuose yra informacijos, institucijos surinktos arba gautos iš fizinių arba juridinių asmenų atliekant tokius tyrimus(29). Tačiau nagrinėjamu atveju nagrinėti tokios išimties nėra reikalo.
82. Vis dėlto Komisija, kaip ir pareiškėja, savo paaiškinimą gali suformuluoti apibendrinančia forma. Ir paraiška, ir leidimas susipažinti su dokumentais gali būti susiję su daugeliu dokumentų, jeigu tik jie aiškiai identifikuoti. Atmesdama paraišką Komisija bet kuriuo atveju gali remtis bendromis prielaidomis, galinčiomis tikti tam tikroms dokumentų kategorijoms, nes paraiškoms dėl tos pačios rūšies dokumentų atskleidimo galioja panašūs bendri kriterijai. Tačiau ji kiekvienu konkrečiu atveju privalo įsitikinti, kad bendri kriterijai, kurie paprastai galioja tam tikram dokumentų tipui, iš tiesų gali būti taikomi konkrečiam dokumentui, kurį prašoma atskleisti(30).
83. Atitinkamus teiginius skundžiamo sprendimo 78, 85 ir 86 punktuose suformulavo Pirmosios instancijos teismas nepadarydamas teisės klaidos. Todėl trečiasis apeliacinio skundo pagrindas atmestinas. Toliau reikia nagrinėti, ar netenkindama paraiškos dėl galimybės susipažinti su dokumentais Komisija pagrįstai suformavo kategorijas.
3. Dėl tyrimų tikslų apsaugos
84. Pirmasis ir antrasis apeliacinio skundo pagrindai bei penktojo apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis susiję su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatytos išimties, t. y. su tyrimų tikslų apsauga, taikymo sritimi.
85. Skundžiamo sprendimo 88 punkte Komisijos sprendimo motyvus Pirmosios instancijos teismas perteikė taip:
„Vykdomuose tyrimuose dėl valstybės pagalbos atitikties vieningai rinkai būtinas lojalus ir apibusiu pasitikėjimu pagrįstas Komisijos, valstybės narės ir atitinkamų įmonių bendradarbiavimas, siekiant leisti įvairioms šalims laisvai išsakyti nuomonę. Su šiais tyrimais susijusių dokumentų atskleidimas galėtų pakenkti skundo nagrinėjimui ir sužlugdytų šį dialogą.“
86. Iš skundžiamo sprendimo 89 punkto matyti, kad toks pagrindimas neįtikino Pirmosios instancijos teismo, jog visai valstybės pagalbos tyrimo procedūros bylai aiškiai taikoma išimtis dėl tyrimų tikslų apsaugos. Komisija mano, kad ši išvada klaidinga teisės požiūriu.
87. Per teismo procesą Komisija pirmiausia remiasi tuo, kad per pagalbos kontrolės procedūrą teisę susipažinti su bylos medžiaga turi tik suinteresuotoji valstybė narė, bet ne kiti suinteresuotieji asmenys (šiuo klausimu žr. a punktą). Tačiau kur kas tikslingiau gyliau išnagrinėti Komisijos sprendimo motyvuose suformuluotą mintį, kiek reikėtų saugoti komunikaciją su suinteresuotąja valstybe nare (šiuo klausimu žr. b punktą), ir pirmiausia, ar šis saugomas interesas leidžia atsisakyti atskirai patikrinti prašomus atskleisti dokumentus (šiuo klausimu žr. c punktą). Analogiškas vertinimas atliktinas ir komunikacijos su kitais suinteresuotaisiais asmenimis atveju (šiuo klausimu žr. d punktą).
a) Dėl pagalbos gavėjo statuso per valstybės pagalbos kontrolės procedūrą
88. Pirmoje pirmojo apeliacinio skundo pagrindo dalyje ir antrajame apeliacinio skundo pagrinde Komisija grindžia apsaugos poreikio akivaizdumą tuo, kad per pagalbos kontrolės procedūrą kiti asmenys nei suinteresuotoji valstybė narė negali remtis teise susipažinti su bylos medžiaga.
89. Taip Komisija netiesiogiai pabrėžia, kad galimybė susipažinti su bylos medžiaga per pagalbos procedūrą yra speciali teisė Reglamento Nr. 1049/2001 atžvilgiu. Kitaip nei mano TGI, Komisija nelaiko teisės susipažinti su bylos medžiaga technine lex specialis, kuri panaikintų galimybę taikyti Reglamentą Nr. 1049/2001(31), o pasitelkia šią teisę aiškindama teisės susipažinti su dokumentais išimtį.
90. Teisė susipažinti su bylos medžiaga kyla iš teisės į gynybą(32). Todėl iš principo ji siejama su procedūros šalies statusu. Valstybės pagalbos kontrolės procedūra – tai procedūra, pradedama prieš tam tikrą valstybę narę, kuri atsako už pagalbos suteikimą(33).
91. Asmenys, įmonės, įmonių susivienijimai, kurių interesai gali nukentėti dėl valstybės pagalbos suteikimo per pagalbos procedūrą, neturi šalies statuso, kaip antai pagalbos gavėjas. Iš esmės jie atlieka informacijos šaltinio vaidmenį(34). Atitinkamai Reglamento Nr. 659/1999 20 straipsnyje šiems suinteresuotiesiems asmenims nėra numatyta teisė susipažinti su bylos medžiaga.
92. Komisija tai aiškia supranta taip, kad kitiems, išskyrus suinteresuotą valstybę narę, prieiga prie procedūros bylos netgi draudžiama. Tačiau, kaip teisingai nurodo Švedija, Suomija ir TGI, nei iš Reglamento Nr. 659/1999, nei iš teismų praktikos toks draudimas neišplaukia. Priešingai, iš naujesnių sprendimų netgi galima daryti išvadą, jog ypatingais atvejais teisė susipažinti su bylos medžiaga suteikiama: nors suinteresuotieji asmenys per šią procedūrą negali remtis teise į gynybą, jie vis tiek turi teisę būti į ją įtraukti, kiek tai atrodo tinkama atsižvelgiant į konkretaus atvejo aplinkybes(35). Tačiau nagrinėjamu atveju dėl šio klausimo spręsti nereikia.
93. Bet kuriuo atveju, remiantis šių kitų suinteresuotųjų asmenų pagalbos procedūroje statusu, negalima daryti išvados apie teisės susipažinti su dokumentais aprėptį. Jis niekaip nesusijęs su išimties taikymu pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnį, ypač su šiuo atveju pritaikyta tyrimų tikslų apsaugos išimtimi. Atvirkščiai, aiškėja, kad atsisakymo leisti susipažinti su bylos medžiaga priežastis niekaip nesusijusi su tuo, kad bylos medžiaga negali būti atskleista. Lemiamą reikšmę turi vien procedūrinis argumentas, kad kiti suinteresuotieji asmenys negali pasinaudoti teisę į gynybą.
94. Į procedūrą įtrauktai šaliai galimybe susipažinti su bylos medžiaga siekiama suteikti galimybę išnagrinėti tyrimo bylos dokumentus, kurie gali būti svarbūs jos gynybai. Šią teisę susipažinti su bylos medžiaga Teisingumo Teismas yra konkrečiai pripažinęs suinteresuotoms įmonėms procedūroje pagal konkurencijos teisę(36). Dokumentai, su kuriais nebuvo leista susipažinti tiesiogiai suinteresuotajai šaliai, negali būti ir panaudoti prieš ją(37). Kadangi kiti suinteresuotieji asmenys nėra valstybės pagalbos procedūros šalys, prieš juos Komisija ir nenaudoja dokumentų, su kuriais turėtų būti leista susipažinti.
95. Kadangi informacija, kuri buvo atskleista pasinaudojus teise susipažinti su bylos medžiaga, pirmiausia yra dalyvavimo šioje procedūroje priemonė, dokumentų neatskleidimo, kaip nurodo TGI, negalima apskųsti atskirai(38). Tačiau tai, kaip procedūrinė klaida, gali sukelti klausimą dėl viso sprendimo dėl valstybės pagalbos galiojimo(39).
96. Teisė susipažinti su dokumentais, numatyta Reglamente Nr. 1049/2001, kitaip negu teisė susipažinti su bylos medžiaga, neturi teisinės reikšmės valstybės pagalbos kontrolės procedūrai. Reglamente kaip tik nėra nustatyta, kokiu būdu piliečiai gali dalyvauti tokiose procedūrose. Pirmiausia galimybė susipažinti su dokumentais iš principo nesuteikia teisės pateikti pastabas per pagalbos tyrimo procedūrą. Ginčas dėl galimybės susipažinti su pagalbos procedūros bylos dokumentais nedaro poveikio sprendimo dėl valstybės pagalbos galiojimui.
97. Abejonių dėl Reglamento Nr. 1049/2001 nepriklausomybės nuo valstybės pagalbos kontrolės procedūros nekyla ir iš jo antros konstatuojamosios dalies. Joje nurodyta, kad atvirumas „leidžia piliečiams artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese ir garantuoja didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje“. Tai galima suprati kaip nuorodą į visuomenės dalyvavimą procese. Tačiau piliečių dalyvavimą sprendimų priėmimo procese ir administracijos atskaitomybę jų atžvilgiu reikia suprasti ne tik politine, bet ir proceso teisės prasme. Atvirumas turi užtikrinti piliečiams galimybę gauti informacijos, padedančios tinkamai vertinti administracijos praktiką ir prireikus ją kritikuoti. Tačiau jiems nesiekiama suteikti galimybę daryti tiesioginį poveikį konkrečių procedūrų baigčiai.
98. Vadinasi, teisė susipažinti su dokumentais yra savarankiška ir egzistuoja šalia pagalbos kontrolės procedūros. Todėl susipažinimas su dokumentais ir byla sukuria faktiškai panašias situacijas tik pačios informacijos atžvilgiu, o ne, priešingai nei nurodo Komisija, identišką teisinę padėtį. Be to, iš to galima daryti išvadą, kad kitiems suinteresuotiesiems asmenims per valstybės pagalbos procedūrą nenumatyta teisė susipažinti su bylos medžiaga, priešingai nei pirmojoje instancijoje teigė Schott Glas(40), nepanaikina kaip lex specialis galimybės taikyti Reglamentą Nr. 1049/2001.
99. Prieštaringo vertinimo negalima įžvelgti ir tokioje situacijoje, kai Komisijos atsisakymui leisti susipažinti su byla pakanka gana glaustų argumentų, o paraiškos dėl galimybės susipažinti su dokumentais netenkinimui pagrįsti gali būti keliami gana dideli reikalavimai. Šį skirtumą galima paaiškinti tuo, kad su byla gali būti neleista susipažinti vien nurodant teisės į gynybą nebuvimą, o susipažinti su dokumentais gali būti neleidžiama tik remiantis išimtimis. Tačiau beveik visada paprasčiau tiesiog pasiremti teisės nebuvimu, nei pagrįsti iš principo suteikiamos teisės išimtis.
100. Priešingai nei mano Komisija, tai, kad šios dvi teisės egzistuoja nepriklausomai viena nuo kitos, patvirtina Sprendimas Sison. Jame Teisingumo Teismas, remdamasis Reglamento Nr. 1049/2001 priėmimo istorija, pripažino, kad jame numatytos teisės susipažinti su dokumentais apimtis nepriklauso nuo to, ar pareiškėjui informacija reikalinga savo teisinei pozicijai apginti(41).
101. Viena vertus, tai reiškia, kad teisiškai saugomų interesų turintys pareiškėjai pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 neįgyja didesnės apimties teisės susipažinti su dokumentais už kitus asmenis. Kita vertus, šių pareiškėjų teisė nėra ir daugiau apribota už bet kurių kitų trečiųjų asmenų teisę. Tai, kad kai kurie pareiškėjai prašo leisti susipažinti su dokumentais, siekdami apginti kitas teises, negali nei sustiprinti, nei susilpninti jų pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 turimos teisės(42).
102. Taigi teisės susipažinti su dokumentais išimties negalima grįsti tuo, kad per valstybės pagalbos procedūrą kitiems suinteresuotiesiems asmenims nėra numatyta teisė susipažinti su byla, ir todėl pirmojo apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis ir antrasis apeliacinio skundo pagrindas atmestini.
b) Dėl komunikacijos su suinteresuota valstybe konfidencialumo
103. Kaip savo pirmojo apeliacinio skundo pagrindo antroje dalyje teigia Komisija, ji neatskleidė dokumentų siekdama nepakenkti pagalbos kontrolės procedūros vykdymui. Vykdant šią procedūrą būtinas Komisijos, valstybės narės ir atitinkamų įmonių lojalus bendradarbiavimas bei tarpusavio pasitikėjimas, kad šie suinteresuotieji asmenys galėtų laisvai išsakyti nuomonę. Procedūros dokumentų atskleidimas sukeltų pavojų tokiam pasitikėjimu grindžiamam santykiui.
104. Skundžiamo sprendime 89 punkte Pirmosios instancijos teismas atmetė šį argumentą kaip pernelyg apibendrintą. Jo nuomone, pirmiausia jis neįrodo, kad visi neatskleisti dokumentai patenka į teisės susipažinti išimtį.
105. Iš tiesų tiesiogiai nėra matyti, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatyta tyrimų tikslų apsauga apima ir abipusį pasitikėjimą su suinteresuota valstybe nare. Kaip tvirtina Švedija, veikiau reikėtų manyti, kad saugoma tyrimo strategija(43) ir šaltiniai(44).
106. Vis dėlto savo nustovėjusioje praktikoje Pirmosios instancijos teismas daro prielaidą, kad valstybės narės gali tikėtis, jog Komisija laikysis konfidencialumo, kai tai susiję su tyrimais, dėl kurių gali būti pradėtas procesas dėl įsipareigojimų neįvykdymo(45).
107. Iš pirmo žvilgsnio toks požiūris taip pat kelia šiokią tokią nuostabą. Kodėl Komisijai ir valstybėms narėms reikėtų užtikrinti nuo visuomenės saugomą sritį „deryboms“ dėl Bendrijos teisės aktų laikymosi? Procedūroje dėl įsipareigojimų neįvykdymo dėl teisės iš principo nesiderama, priešingai – ji privaloma dėl savo prigimties.
108. Vis dėlto Bendrijos teisės laikymasis dažnai priklauso nuo nacionalinių priemonių pavidalo, pavyzdžiui, nuo direktyvas į nacionalinę teisę perkeliančių įstatymų. Todėl Komisijos ir valstybės narės diskusijos dėl perkėlimo arba taikymo priemonių gali turėti panašumų su derybų procesu. Šiuo atžvilgiu visų pirma ikiteisminė procedūra turėtų suteikti valstybei narei galimybę savanoriškai įvykdyti sutartines pareigas arba pateisinti savo nuomonę(46). Be to, „persekiodama“ pažeidimus Komisija turi didelę diskreciją(47).
109. Taip aiškinant, tyrimų tikslų apsauga turėtų apimti ir galimybę netrukdomai diskutuoti dėl kaltinimo dėl Bendrijos teisės pažeidimo. Tokia galimybė reikalinga tam, kad suinteresuota valstybė ir Komisija galėtų siekti draugiško susitarimo be pernelyg didelio visuomenės spaudimo. Jei kiekvienas kontraversiškos procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo žingsnis būtų viešas, politinius sprendimus priimantiems subjektams būtų labai sunku atsisakyti vieną kartą jau priimtos pozicijos. Galimas dalykas, kad tai sutrukdytų rasti logišką, teisės aktus atitinkantį konflikto sprendimą. Juk galiausiai ši procedūra kaip tik skirta tokiam sprendimui rasti, o teisės pažeidimo išaiškinimas ir konstatavimas yra tik priemonė šiam tikslui pasiekti.
110. Todėl su tyrimo stadija susijusių dokumentų atskleidimas vykstant deryboms tarp Komisijos ir atitinkamos valstybės narės gali pakenkti tinkamai procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo eigai(48).
111. Kitaip nei iki šiol tvirtino Pirmosios instancijos teismas, šiuo klausimu svarbus ne vien valstybės narės pasitikėjimas. Jei tam tektų lemiamas vaidmuo, prieš atmesdama paraišką dėl leidimo susipažinti su dokumentais, Komisija iš principo turėtų konsultuotis su valstybe nare ir atskleisti dokumentus, jei ši sutinka. Tačiau Komisija taip pat turi saugotiną interesą – išlaikyti komunikacijos su valstybe nare konfidencialumą. Viešoji nuomonė daro poveikį ir jos veiksmams: jeigu jos pozicija taptų žinoma per diskusijas su valstybe nare, tai galėtų apsunkinti kritišką jos nuomonės vertinimą ar kompromiso paieškas.
112. Tačiau tokia galimybė negali būti užtikrinta neribotai. Tai, kad valstybės narės turi laikytis Bendrijos teisės, o Komisija – ją įgyvendinti, sudaro teisėtą viešojo intereso dalyką. Valstybė narė negali tikėtis, kad Bendrijos teisės pažeidimas arba pritarimas tam tikram išaiškinimui liks konfidencialūs visą laiką. Komisija taip pat negali reikalauti, kad jos teisės įgyvendinimo praktika ir pirmiausia naudojimasis diskrecija traukiant atsakomybėn už teisės pažeidimus liks neatskleistas visuomenei. Todėl procedūra turėtų būti atskleista bent jau vėliau, kai derybų partnerių veiksmai gali būti įvertinti atsižvelgiant į pasiektus tikslus.
113. Vis dėlto šioje byloje nėra reikalo tiksliai apibrėžti tyrimų, galinčių lemti procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo pradžią, apsaugos ribų(49). Pirmiausia nereikia aiškintis, kokiomis aplinkybėmis rizika pažeisti saugomą interesą yra pagrįstai numatoma, ne tik hipotetinė(50). Šiuo atveju nėra nagrinėjama procedūra dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuri gali būti pradėta ir pagal valstybės pagalbos teisės aktus. Atvirkščiai, čia kalbama apie tyrimų apsaugą vykdant pačią valstybės pagalbos kontrolės procedūrą.
114. Komisija teisingai pažymi, kad pagalbos kontrolės procedūra yra labai panaši į procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Pirmiausia tai pasakytina apie ikiteisminę procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo stadiją ir sprendimo dėl valstybės pagalbos rengimą. Logiška, kad Komisija ir valstybės narės derasi dėl to, kaip gali būti organizuota valstybės pagalba, kad ji neprieštarautų Bendrijos teisei. Nors Komisija neturi diskrecijos spręsti, ar persekioti už neteisėtos valstybės pagalbos suteikimą(51), vis dėlto ji turi didelę vertinimo diskreciją tikrinant, ar valstybės pagalbą pateisinama(52). Taigi, lieka pakankamai erdvės diskusijoms, kurioms galėtų pakenkti nuolatinis visuomenės dalyvavimas.
115. Tačiau tyrimų tikslų apsaugos išimtis taikoma tik tada, kai rizika pakenkti šioms deryboms yra pagrįstai numatoma, ne tik hipotetinė(53).
116. Nagrinėjamu atveju tai nekelia problemų: formalus valstybės pagalbos tyrimas suponuoja konfliktą tarp Komisijos ir suinteresuotos valstybės narės. Valstybė narė pageidauja išmokėti pagalbą, o Komisijai „kyla abejonių“ (Reglamento Nr. 659/1999 4 straipsnio 4 dalis). Be to, TGI taip pat žinojo, kad Vokietija ir Komisija vedė derybas dėl valstybės pagalbos. Vadinasi, rizika pakenkti šioms deryboms buvo pagrįstai numatoma, ne tik hipotetinė.
c) Dėl atsisakymo tikrinti atskirus dokumentus
117. Toliau reikia išnagrinėti, ar nepatikrinusi kiekvieno dokumento Komisija galėjo padaryti išvadą, kad visų prašomų dokumentų atskleidimas būtų sukėlęs tokią riziką. Teisinga, kad nustatant, ar yra pagrindo neatskleisti dokumentus, iš principo turi būti patikrintas kiekvienas konkretus dokumentas(54). Tačiau Komisija gali pasiremti bent bendro pobūdžio prielaidomis, kurios gali būti teisingos tam tikroms dokumentų kategorijoms, nes paraiškoms dėl tos pačios rūšies dokumentų atskleidimo galioja panašūs bendri kriterijai(55).
118. Pirma, dėl susirašinėjimo su valstybe nare reikia manyti, kad per ginčo procedūrą kontroliuojant valstybės pagalbą ji iš principo saugotina. Paprastai būtų sunku atskirti su derybomis susijusius dokumentus nuo kitų dokumentų. Saugotina gali būti net ir bendrai žinoma informacija, pavyzdžiui, apie rinkas, kainas ir technologijas, jeigu ji pateikiama vykstant deryboms. Jos pateikimo aplinkybė leidžia įvairias spekuliacijas apie derybas. Tokios spekuliacijos, nesvarbu, ar teisingos, gali turėti neigiamos įtakos deryboms.
119. Antra, dėl tų pačių priežasčių tyrimų tikslų apsauga iš principo taikoma skundžiamo sprendimo 83 punkte nurodytiems Komisijos vidaus dokumentams (Komisijos tarnybų susirašinėjimo dokumentai, pastabos, skirtos atsakingam Komisijos nariui, ir Konkurencijos generalinio direktorato vidaus pastabos). Juose bus informacijos apie derybas su suinteresuota valstybe nare.
120. Šiais atvejais taip pat nereikia dėl kiekvieno konkretaus dokumento atlikti vertinimo, ar jį atskleisti reikalauja viršesnis viešasis interesas. Tam veikiau reikia atsižvelgti į valstybės pagalbos procedūrą apskritai ir pirmiausia į valstybės pagalbos dalyką. Tačiau nagrinėjamoje byloje klausimas dėl tokio intereso nekeliamas.
121. Taigi Komisija iš principo galėjo manyti, kad ir susirašinėjimui su valstybe nare, ir jos vidaus dokumentams dėl valstybės pagalbos kontrolės procedūros priemonėms TGI naudai buvo taikytina tyrimų tikslų apsaugos išimtis.
122. Vis dėlto kyla abejonių, ar tyrimo konfidencialumas iš viso dar buvo pateisinamas tuo momentu, kai buvo atmesta paraiška dėl leidimo susipažinti su dokumentais.
123. Iš principo teisingas požiūris, kurį Komisija išdėstė penkto apeliacinio skundo pagrindo pirmoje dalyje: saugomas suinteresuotumas netrukdomomis derybomis iš principo išlieka iki jų pabaigos, t. y. kol vykdomas valstybės pagalbos tyrimas.
124. Tuo remdamasi Komisija teigia, kad pagalbos procedūra trunka, kol ją užbaigiantis sprendimas nebegali būti apskųstas teismui. Juk sprendimo panaikinimo atveju pagalba turi būti tikrinama iš naujo. Skundžiamo sprendimo 93 punkte nurodydamas, kad procedūra C 19/2000 baigta, Pirmosios instancijos teismas to neįvertino.
125. Komisijos nuomone, negalima atmesti galimybės, kad galimą pagalbos tyrimo atnaujinimą apsunkins aplinkybė, jog byla buvo atskleista priėmus sprendimą dėl valstybės pagalbos. Tačiau priėmus sprendimą preliminariai baigiamos bet kokios derybos su valstybe nare. Šis sprendimas paskelbiamas ir jį galima skųsti teismui. Jei tokioje situacijoje Komisija darytų prielaidą, kad pagalbos tyrimas, t. y. saugotinos derybos, gali būti atnaujintas, ji kartu pripažintų, kad jos sprendimas turi teisinių trūkumų. Nagrinėjamu atveju Komisijos tuo kaltinti negalima. Todėl šiuo atveju rizika, kad tyrimas bus atnaujintas, yra tik hipotetinė. Vadinasi, rizika, kad gali būti padaryta neigiama įtaka hipotetinėms deryboms dėl valstybės pagalbos, juo labiau nėra pagrįstai numatoma ir negali pateisinti dokumentų neatskleidimo.
126. Dėl atsiliepime į apeliacinį skundą Komisijos padarytos nuorodos į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą teismo proceso apsaugos išimtį konstatuotina, kad ši išimtis, kaip ir vidaus dokumentų apsauga pagal 4 straipsnio 3 dalį(56), nėra šios bylos dalykas. Dokumentų neatskleidimo Komisija negali vėliau grįsti kitomis išimtimis(57). Todėl nėra reikalo spręsti, ar, kaip tvirtina Švedija, teismo proceso apsauga turėtų apsiriboti tais dokumentais, kurie buvo parengti specialiai šiam procesui(58).
127. Be to, Komisija daro nuorodą į turinio sąsajas tarp procedūrų C 19/2000 ir C 44/2001, nes antroji susijusi su priemonėmis, kurias ji tyrė per pirmąją procedūrą. Todėl, jos teigimu, prieiga gali būti suteikta tik tada, kai bus baigtos abi procedūros.
128. Tačiau tam reikia paprieštarauti, nes priimdama sprendimą procedūroje C 19/2000 Komisija išskyrė tam tikrą dalį ir ją užbaigė. Todėl dėl šios dalies derybos yra baigtos ir nebūtinai saugotinos kaip visuma. Dokumentų būtų buvę galima neatskleisti, tik jei šių derybų kontekste buvo perduota informacija, turinti ryšį su dar vykdoma procedūra C 44/2001. Taigi, atskirai nepatikrinusi prašomų dokumentų, Komisija nebegalėjo daryti prielaidos, kad visiems prašomiems procedūros C 19/2000 dokumentams taikoma tyrimų procedūroje C 44/2001 apsauga.
129. Todėl Pirmosios instancijos teismas teisingai atsisakė išplėsti pagalbos tyrimo apsaugą visam susirašinėjimui su valstybe nare procedūroje C 19/2000 ir atitinkamiems vidaus dokumentams.
130. Papildomai reikia atkreipti dėmesį į tai, kad bylai reikšmingu momentu procedūros C 44/2001 dokumentai taip pat nebebuvo iš principo saugotini. Paskelbusi sprendimą, kuriuo pranešama apie valstybės pagalbą, Komisija jau buvo pradėjusi formalią tyrimo procedūrą.
131. Šiuo atžvilgiu Komisijos laikosi nuomonės, kad šis paskelbimas ir sprendimo paskelbimas, kol pastarasis taps neskundžiamas, užtikrina pakankamą pagalbos kontrolės procedūros atvirumą.
132. Vis dėlto, jeigu informacija apie derybas jau buvo teisėtai(59) atskleista visuomenei(60), lūkesčiai, kad tokia informacija bus tvarkoma konfidencialiai, netenka bet kokio pagrindo(61). Tolesnis šios informacijos atskleidimas nebegali pakenkti tyrimų tikslų apsaugai, nes apie ją ir jos ryšį su pagalbos tyrimo procedūra jau buvo viešai paskelbta. Todėl tai, ar informacijos Oficialiajame leidinyje paskelbimu pasiekiamas pakankamas atvirumas, šiomis aplinkybėmis(62) nereikšminga.
133. Pagal Reglamento Nr. 659/1999 4 straipsnio 4 dalį priimtame sprendime dėl formalios tyrimo procedūros pradžios, remiantis 6 straipsnio 1 dalies pirmu sakiniu, turi būti apibendrinti reikšmingi faktai ir teisės klausimai, pateikiamas pirminis Komisijos atliktas pasiūlytos pagalbos pobūdžio priemonės įvertinimas ir išdėstomos abejonės dėl pagalbos atitikties bendrajai rinkai. Pagal 26 straipsnio 2 dalį šį sprendimą Komisija skelbia Oficialiajame leidinyje.
134. Taigi esminį bylos turinį Komisija yra viešai paskelbusi. Be jo, iki šio momento turimuose dokumentuose gali būti tik nereikšminga informacija. Todėl bendra prielaida, kad kiekvieno iš šių dokumentų atskleidimas, remiantis pagrįstomis prognozėmis, pakenktų komunikacijai su valstybe nare, neturi pagrindo. Jei Komisija dokumentų neatskleidimą vis dar siekia grįsti tyrimo konfidencialumu, tai gali paaiškėti tik patikrinus kiekvieną atskirą dokumentą.
135. Toks tikrinimas negali apsiriboti tuo, ar dokumentuose yra informacijos, kurios nėra paskelbtame sprendime. Atvirkščiai, būtina konkrečiai pagrįsti, kad kitos, pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį nereikšmingos, informacijos atskleidimas, remiantis pagrįstomis prognozėmis, o ne tik hipotetiškai, vis dėlto gali pakenkti pagalbos tyrimo tikslų apsaugai.
d) Dėl komunikacijos su kitomis suinteresuotomis pagalbos procedūros šalimis
136. Taip pat nereikėtų pamiršti, jog logiška, kad derybų apsauga paprastai negali būti taikoma Komisijos ir kitų suinteresuotųjų pagalbos procedūros šalių santykiui. Nesvarbu, ar kalbama apie pagalbos gavėją, jo konkurentus ar kitas suinteresuotąsias šalis, šie tretieji suinteresuotieji asmenys, priešingai nei valstybė narė, yra tik informacijos šaltiniai. Pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 ir 20 straipsnius jie gali pateikti pastabas. Taigi nėra poreikio saugoti netrukdomas jų ir Komisijos derybas.
137. Nepaisant to, Komisija mano, kad tarp jos ir šių trečiųjų suinteresuotųjų asmenų yra pasitikėjimo santykis. Tai teisinga tiek, kiek pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 2 dalį jie gali prašyti Komisijos neatskleisti jų tapatybės, antraip galėtų patirti žalos dėl dalyvavimo procedūroje. Ta dalimi jų pasitikėjimas šaltinio apsauga pagrįsti(63). Tačiau šiuo pagrindu vargu ar būtina saugoti daugiau nei informacijos šaltinio tapatybę ir informaciją, kuri galėtų išduoti šaltinį(64).
138. Nagrinėjamoje byloje klausimas dėl tapatybės apsaugos iš viso nebuvo keliamas, nes Komisija atsisakyme net aiškiai įvardijo Schott Glas kaip suinteresuotąjį asmenį.
139. Tačiau net jei šaltinio tapatybė žinoma, gali egzistuoti interesas neatskleisti gautos informacijos. Tokia informacija gali būti žalos atsiradimo pagrindas. Suinteresuotieji asmenys gali ja pasinaudoti, kad imtųsi veiksmų tiesiogiai prieš šaltinį, pavyzdžiui, pateikdami kaltinimą dėl klaidingos informacijos pateikimo. Čia būtų galima įžvelgti atgrasantį poveikį (chilling effect), dėl kurio Komisijai taptų sunkiau gauti informaciją iš trečiųjų šalių.
140. Vis dėlto iš esmės su tuo reikia susitaikyti. Nėra jokios teisės daryti poveikį Komisijos tyrimų baigčiai nesibaiminant pasekmių. Atvirkščiai, kaip teisingai nurodo Švedija, trečiųjų šalių pastabų atskleidimas gali pagerinti Komisijos priimamo sprendimo pagrindą. Jeigu su pastabomis galima susipažinti, šalys gali kontroliuoti viena kitą ir laiku ištaisyti neteisingus duomenis(65). Tai taip pat sumažina pagundą pateikti Komisijai klaidingus ar klaidinančius duomenis.
141. Kitaip galėtų būti vertinama žinomų šaltinių pastabų apsauga tais atvejais, kai net teisingos informacijos atskleidimas galėtų sukelti nepateisinamą žalą. Pavyzdžiui, būtų galima įsivaizduoti, kad tokia informacija, nors ir nesaugoma kaip komercinė paslaptis Bendrijoje, yra saugoma trečiosiose valstybėse(66). Tačiau šioje byloje tokių duomenų nebuvo pateikta.
142. Atitinkamai pastabų turinys pagal Reglamentą Nr. 659/1999 nėra aiškiai saugomas. Net kalbant apie komercinių paslapčių apsaugą, numatyta tik konsultacija su suinteresuotąja valstybe (25 straipsnis). Pagal EB 287 straipsnį ir Reglamento Nr. 659/1999 24 straipsnį ir kitos suinteresuotosios šalys gali reikalauti taikyti apsaugą jų komercinėms paslaptims arba panašiems su konfidencialumu susijusiems interesams. Tačiau jų statusas pagalbos procedūroje neleidžia bendrai tikėtis, kad visai jų susirašinėjimo medžiagai iš principo bus taikoma apsauga. Atvirkščiai, kiekvienu konkrečiu atveju reikia patikrinti, ar dokumentai neatskleistini siekiant apsaugoti jų tapatybę arba dėl kitų priežasčių.
143. Visapusiška komunikacijos su trečiosiomis šalimis apsauga net netiesiogiai nėra būtina dėl derybų su atitinkama valstybe nare. Vien kitos suinteresuotosios šalies pateiktos paprastos pastabos neleidžia susieti jų su derybomis. Tik jeigu Komisija pareikalauja pateikti specifinę informaciją, siekdama ją panaudoti per derybas, atsiranda pakankamai glaudus ryšys su derybų procesu. Vis dėlto tokiu atveju atsisakymą suteikti prieigą galima pateisinti tik atskirai patikrinus kiekvieną dokumentą. Nagrinėjamu atveju to padaryta nebuvo.
e) Tarpinė išvada
144. Taigi apskritai reikia pripažinti, kad Pirmosios instancijos teismas teisingai nusprendė, kad Komisija, konkrečiai nepatikrinusi kiekvieno dokumento, neturėjo teisės atmesti visos TGI paraiškos, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka.
145. Žinoma, būtų galima iškelti klausimą, ar Komisijos sprendimo nereikėjo palikti galioti, bent kiek tai susiję su susirašinėjimu su valstybe nare valstybės pagalbos procedūroje C 44/2001, vykusiu pradėjus formalią tyrimo procedūrą. Tačiau Komisija nebuvo pateikusi prieštaravimų dėl skundžiamo sprendimo šiuo atžvilgiu. Be to, kyla abejonių dėl tokio sprendimo dalomumo, nes jis buvo priimtas kaip vientisas bendras sprendimas dėl paraiškos ir konkretūs dokumentai jame neišskirti.
146. Taigi reikia atmesti ir pirmojo apeliacinio skundo pagrindo antrą dalį bei penktojo apeliacinio skundo pagrindo pirmą dalį.
C – Teisinio vertinimo išvada
147. Kadangi nebuvo pritarta nė vienam Komisijos apeliacinio skundo pagrindui, visas apeliacinis skundas atmestinas.
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
148. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį kartu su 118 straipsniu ir 122 straipsnio 1 dalimi, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi TGI prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Komisija bylą pralaimėjo, ji turi jas padengti.
149. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmą pastraipą kartu su 118 straipsniu ir 122 straipsnio 1 dalimi, pirmojoje arba antrojoje instancijoje į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas(67).
VI – Išvada
150. Remdamasi išdėstytais argumentais, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Atmesti apeliacinį skundą.
2. Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
3. Danijos Karalystė, Suomijos Respublika ir Švedijos Karalystė pačios padengia savo bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje išlaidas.