EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
29. juuni 2010(*)
Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Riigiabi üle järelevalve teostamise menetlustega seotud dokumendid – Erand, mis kaitseb uurimise eesmärki – Asjaomase institutsiooni kohustus hinnata juurdepääsutaotluses nimetatud dokumentide sisu konkreetselt ja individuaalselt
Kohtuasjas C‑139/07 P,
mille ese on Euroopa Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 28. veebruaril 2007 esitatud apellatsioonkaebus,
Euroopa Komisjon, esindajad: V. Kreuschitz, P. Aalto ja C. Docksey, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
teised menetlusosalised:
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, asukoht Ilmenau (Saksamaa), esindajad: Rechtsanwalt C. Arhold ja Rechtsanwalt N. Wimmer,
hageja esimeses kohtuastmes,
keda toetavad:
Taani Kuningriik, esindaja: B. Weis Fogh, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astuja apellatsioonimenetluses,
Soome Vabariik, esindaja: J. Heliskoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Rootsi Kuningriik, esindajad: K. Wistrand, S. Johannesson ja K. Petkovska,
menetlusse astujad esimese astme kohtus,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta ja C. Toader, kohtunikud A. Rosas, K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis (ettekandja) ja T. von Danwitz,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretärid: asekohtusekretär H. von Holstein ja ametnik B. Fülöp,
arvestades kirjalikus menetluses ja 16. juuni 2009. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 8. septembri 2009. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2006. aasta otsuse kohtuasjas T‑237/02: Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon (EKL 2006, lk II‑5131; edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”), millega kohus tühistas komisjoni 28. mai 2002. aasta otsuse (edaspidi „vaidlusalune otsus”) osas, milles keelati hageja juurdepääs Technische Glaswerke Ilmenau GmbH‑le (edaspidi „TGI”) antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele.
Õiguslik raamistik
2 EÜ artikkel 255 tagab igale liidu kodanikule ja igale füüsilisele või juriidilisele isikule, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, õiguse pääseda ligi Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mille on lähtudes avalikest ja erahuvidest määratlenud nõukogu.
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) võeti vastu EÜ artikli 255 lõike 2 alusel.
4 Määruse põhjendused 4, 6 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
„(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[…]
(6) Tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele juhtudel, kui institutsioonid toimivad seadusandjana, sealhulgas delegeeritud volituste alusel, säilitades samal ajal institutsioonide otsustamisprotsessi tõhususe. Sellised dokumendid tuleks võimalikult laiaulatuslikult teha vahetult kättesaadavaks.
[…]
(11) Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid, et tagada võime täita oma ülesandeid. […]”
5 Määruse nr 1049/2001 artikkel 1 „Eesmärk” sätestab punktis a, et selle määruse eesmärk on „määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ette nähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
6 Määruse artikkel 2 „Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala” tunnustab lõikes 1 kõigi liidu kodanike ning kõigi füüsiliste ja juriidiliste isikute, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega, „arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”. Sama artikli lõige 3 näeb ette, et seda määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes „kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades”.
7 Määruse nr 1049/2001 artikli 3 punkti a kohaselt on „dokument” selle määruse tähenduses „sisu, mis olenemata teabekandjast (paberile kirjutatuna, elektroonilises vormis või heli‑, visuaal‑ või audiovisuaalsalvestisena) käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega”.
8 Määruse nr 1049/2001 artikkel 4 „Erandid” näeb ette:
„[…]
2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
– […]
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
[…]
6. Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
7. Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. […]”
9 Määruse nr 1049/2001 artikkel 6 „Taotlused” sätestab lõikes 1, et „[d]okumentidele juurdepääsu taotlused esitatakse […] piisava täpsusega, et institutsioon võiks dokumendi kindlaks teha” ja et „taotleja ei ole kohustatud taotlust põhjendama”. Selle artikli lõige 2 näeb ette, et „[k]ui taotlus ei ole piisavalt täpne, palub institutsioon taotlejal taotlust täpsustada ning abistab taotlejat selles”. Sama artikli lõige 3 sätestab, et „[k]ui taotlus käsitleb väga pikka dokumenti või väga paljusid dokumente, võib institutsioon taotlejaga mitteametlikult nõu pidada, et leida õiglane lahendus”.
10 Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruses (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli [88] kohaldamiseks (EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), on ette nähtud menetlused, mida komisjon võib kohaldada talle EÜ artikliga 88 riigiabi ühisturuga kokkusobivuse osas seisukoha võtmiseks antud pädevuse teostamisel.
11 Määruse nr 659/1999 artikkel 20 „Huvitatud poolte õigused” näeb ette:
„1. Vastavalt artiklile 6 võib iga huvitatud pool esitada märkusi komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta. Igale huvitatud poolele, kes on selliseid märkusi esitanud, ja igale individuaalabi saajale saadetakse koopia otsusest, mis komisjon teeb vastavalt artiklile 7.
2. Iga huvitatud pool võib komisjonile teatada väidetavast ebaseaduslikust abist ja abi kuritarvitamisest. Kui komisjon leiab, et kasutada oleva teabe alusel ei ole seisukoha võtmine selles küsimuses piisavalt põhjendatud, teatab ta sellest huvitatud poolele. Kui komisjon teeb otsuse küsimuse kohta, millega esitatud teave on seotud, saadab ta otsuse koopia huvitatud poolele.
3. Kõik huvitatud pooled võivad taotluse korral saada koopia igast vastavalt artiklitele 4 ja 7, artikli 10 lõikele 3 ja artiklile 11 tehtud otsusest.”
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
12 Saksamaa Liitvabariik teatas 1. detsembri 1998. aasta kirjas komisjonile erinevatest meetmetest TGI rahalise olukorra konsolideerimiseks, sh osaline vabastus ostusumma tasumisest ning pangalaen.
13 Komisjon algatas nimetatud vabastust ning laenu arvestades 4. aprillil 2000 EÜ artikli 88 lõike 2 alusel ametliku uurimismenetluse, mis registreeriti viitenumbri C 19/2000 all.
14 Komisjon leidis 12. juuni 2001. aasta otsuses, milles ta andis hinnangu vaid ostusumma tasumise vabastusele, et see meede kujutas endast ühisturuga kokkusobimatut riigiabi. TGI vaidles sellele otsusele vastu, esitades 28. augustil 2001 Üldkohtule tühistamishagi, mis jäeti rahuldamata 8. juuli 2004. aasta otsusega kohtuasjas T‑198/01: Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon (EKL 2004, lk II‑2717) ja see otsus jäeti apellatsioonimenetluses muutmata Euroopa Kohtu 11. jaanuari 2007. aasta otsusega kohtuasjas C‑404/04 P.
15 Komisjon algatas 3. juulil 2001 EÜ artikli 88 lõike 2 alusel pangalaenu osas teise ametliku uurimismenetluse, millele anti viitenumber C 44/2001.
16 TGI esitas 24. oktoobri 2001. aasta kirjas märkused seoses teise ametliku uurimismenetlusega ning palus komisjoni, et talle võimaldataks esiteks juurdepääs toimiku mittekonfidentsiaalsele versioonile ja teiseks võimalus seejärel uusi märkusi esitada. Komisjon jättis selle taotluse 23. novembri 2001. aasta kirjaga rahuldamata.
17 TGI palus 1. märtsi 2002. aasta määruse nr 1049/2001 alusel juurdepääsu kõikidele dokumentidele komisjoni toimikutes kõikide teda puudutavate riigiabiasjade kohta ja eriti viitenumbri C 44/2001 all registreeritud asjas ning kõikidele dokumentidele komisjoni toimikutes seoses riigiabiga ettevõttele Schott Glas, välja arvatud teiste ettevõtetega seotud ärisaladused.
18 Komisjon jättis 27. märtsi 2002. aasta kirjaga juurdepääsutaotluse rahuldamata, märkides eelkõige, et taotletud dokumendid olid hõlmatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud erandiga. Komisjon täpsustas ka, et TGI‑d puudutavad dokumendid moodustavad osa käimasolevast ametlikust viitenumbrit C 44/2001 kandvast uurimismenetlusest.
19 TGI esitas 15. aprilli 2002. aasta kirjas komisjoni peasekretärile määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse samade dokumentidega tutvumiseks.
20 Vaidlusaluse otsusega jättis viimane selle juurdepääsutaotluse rahuldamata, kinnitades sellega juba eelnevat keeldumist TGI suhtes ning tuues põhjenduseks, et nendes erinevates dokumentides sisalduva teabe avalikustamine kahjustaks kontrollimiste ja uurimise eesmärki ning niisugune erand juurdepääsuõigusest on selgelt ette nähtud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes.
21 Nimetatud otsuses on lisatud, et kuna TGI taotleb õigust tutvuda dokumendiga, mis sisaldab ka Schott Glasi projekti detailset kirjeldust, võib juurdepääsu andmine sellele dokumendile tuua kaasa olulist kahju selle äriühingu majanduslikele huvidele; seda huvi kaitseb sõnaselgelt eespool viidatud määruse artikli 4 lõikes 2 ette nähtud erand. Sama otsus täpsustab, et hinnati ka võimalust anda taotletud dokumentide puhul juurdepääs osadele, millele erand ei laiene, kuid on selge, et neid dokumente ei saaks jagada konfidentsiaalseteks ja mittekonfidentsiaalseteks osadeks. Lõpetuseks on märgitud, et käesolevas asjas puudub igasugune ülekaalukas üldine huvi, mis võiks õigustada kõnealuste dokumentide avalikustamist.
22 Komisjon võttis 2. oktoobril 2002 vastu viitenumbrit C 44/2001 kandva ametliku uurimismenetluse järgselt otsuse K(2002) 2147 (lõplik), milles ta leidis, et TGI‑le antud pangalaen kujutas endast ühisturuga kokkusobimatut riigiabi. TGI vaidles sellele otsusele vastu, esitades 17. detsembril 2002 tühistamishagi Üldkohtule (kohtuasi T‑378/02); see kohtuasi kustutati 16. mai 2007. aasta määrusega registrist.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
23 TGI esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 8. augustil 2002 ja milles ta palus tühistada vaidlusaluse kohtuotsuse, välja arvatud selles osas, milles keelati juurdepääs Schott Glasi puudutava riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega otseselt seotud dokumentidele. Rootsi Kuningriigil ja Soome Vabariigil lubati astuda menetlusse TGI nõuete toetuseks.
24 Komisjon palus omalt poolt ja teda toetas Schott Glas, et Üldkohus jätaks hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
25 Vaidlustatud kohtuotsusega jättis Üldkohus esiteks hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata osas, milles see taotleb „Jenaer Schott Glasi erastamise raames lõpetatud riigiabimenetlusega” seotud dokumentidele väidetava vaikimisi juurdepääsu keelamise tühistamist ja teiseks tühistas vaidlustatud otsuse osas, milles keelati juurdepääs TGI‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele.
26 Üldkohus märkis otsuse punktis 76 seoses TGI väitega määruse nr 1049/2001 artikli 4, mis puudutab kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitsest tulenevat erandit dokumentidega tutvumise õigusest, rikkumise kohta, et juurdepääsutaotluses nimetatud dokumendid käsitlesid tõepoolest „uurimist” määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses ja otsustas punktis 77, et erandi kohaldamise õigustamiseks ei piisa pelgalt asjaolust, et dokument käsitleb erandiga kaitstud huve. Üldkohus lisas, et põhimõtteliselt saab erandi kohaldamist õigustada ainult juhtudel, kui institutsioon on eelnevalt kontrollinud esiteks seda, kas dokumendile juurdepääs ohustaks kaitstud huvi konkreetselt ja reaalselt ning teiseks seda, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 käsitletud olukorras teenib avaldamine ülekaalukaid üldisi huve. Üldkohus leidis kokkuvõttes, et hindamine, mis on institutsioonile erandi kohaldamisel kohustuslik, tuleb konkreetselt läbi viia ja see peab nähtuma otsuse põhjendustest.
27 Seejärel täpsustas Üldkohus nimetatud otsuse punktis 78, et tulenevalt määrusest nr 1049/2001 kohaldatakse kõiki artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandeid „igale dokumendile”. Viidatud kohtuotsuse punktis märkis Üldkohus ka enda 13. aprilli 2005. aasta otsusele kohtuasjas T‑2/03: Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon (EKL 2005, lk II‑1121) osutades, et see konkreetne hindamine tuleb läbi viia iga juurdepääsutaotluses nimetatud dokumendi suhtes.
28 Viidates nimetatud kohtuotsusele uuesti, rõhutas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 79, et vaid konkreetse ja individuaalse hindamise – vastandina abstraktsele ja üldisele hindamisele – tulemusena on institutsioonil võimalik hinnata taotlejale osalise juurdepääsuõiguse andmise võimalust vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 6, ning mis puudutab juurdepääsuõigust käsitlevate erandite ratione temporis kohaldamist, siis näeb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 7 ette, et lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes selle ajavahemiku jooksul, mil kohaldatav kaitse on „dokumendi sisu” alusel õigustatud. Üldkohus leidis otsuse punktis 80, et käesoleval juhul ei selgu vaidlusaluse otsuse põhjendavast osast, et komisjon oleks juurdepääsutaotluses märgitud dokumentide sisu konkreetselt ja individuaalselt hinnanud.
29 Lisaks märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 85, et institutsiooni kohustus viia läbi juurdepääsutaotluses nimetatud dokumentide sisu konkreetne ja individuaalne hindamine on põhimõtteline lahendus, mida kohaldatakse kõigile määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 nimetatud eranditele, olenemata nende soovitud dokumentidega seonduvast valdkonnast, ning seda ka juhul, kui tegemist on eelkõige kartellide valdkonnaga või riigiabi hindamise valdkonnaga.
30 Siiski lisas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 86, et niisugune hindamine ei pruugi olla vajalik, kui üksikjuhtumi eriliste asjaolude tõttu on ilmselge, et juurdepääs dokumentidele tuleb keelata või vastupidi, seda lubada. See võib ette tulla eelkõige juhul, kui teatud dokumendid on kas tervikuna ilmselgelt hõlmatud erandiga juurdepääsuõigusest või vastupidi – tervikuna ilmselgelt juurdepääsetavad – või kui komisjon on nende suhtes varem läbi viinud konkreetse ja individuaalse hindamise sarnastel asjaoludel.
31 Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 87 nimetatud hindamise osas, kas TGI taotlus hõlmas selliseid dokumente, mille jaoks käesoleva kohtuasja asjaolude tõttu polnud vaja läbi viia niisugust konkreetset ja individuaalset hindamist, märkis Üldkohus selle otsuse punktis 88, et komisjon õigustas vaidlusaluses otsuses kontrollimiste ja uurimise eesmärgi kaitsest tuleneva erandi kohaldamist väitega, et riigiabi ja ühisturu kokkusobivust käsitleva käimasoleva uurimise käigus on komisjoni, liikmesriigi ja asjaomaste ettevõtete vaheline vastastikune koostöö ja usaldus asendamatu, selleks et erinevatel „pooltel” oleks võimalik end vabalt väljendada ning et nende uurimistega seotud dokumentide avalikustamine „võiks seda dialoogi kahjustades seada ohtu selle kaebuse menetlemise”.
32 Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 89, et niivõrd üldine hinnang, mis laieneb kogu TGI‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse haldustoimikule, ei näita selles asjas eriliste asjaolude esinemist, mis võimaldaks järeldada, et seal sisalduvaid dokumente ei olnud vaja konkreetselt ja individuaalselt hinnata. Täpsemalt ei sedastata seal Üldkohtu sõnul, et erand juurdepääsuõigusest hõlmab ilmselgelt neid dokumente tervikuna.
33 Lisaks pidas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 92 paradoksaalseks seda, kui viidatakse komisjoni, liikmesriigi ja „asjaomaste ettevõtete” vahelise siira ja vahetu dialoogi vajadusele lojaalse koostöö ning vastastikuse usalduse õhustikus selleks, et nimelt ühele asjaomasele „poolele” keelduda andmast juurdepääsu mis tahes teabele, mis nende kõneluste eset ennast otseselt käsitleb.
34 Üldkohus jõudis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100 kokkuvõttes järeldusele, et juurdepääsutaotluses viidatud dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamise puudumist käsitleva etteheitega tuleb nõustuda ning komisjoni poolt TGI‑le esitatud selge ja lihtsa keeldumise puhul on seega tegemist õigusnormi rikkumisega. Seetõttu otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punktis 1, et komisjon on rikkunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2 ning vaidlusalune otsus tuleb seetõttu tühistada osas, milles see keelab juurdepääsu TGI‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele, ilma et oleks vaja hinnata teisi TGI ja Rootsi Kuningriigi poolt esitatud tühistamist põhistavaid väiteid. Lisaks kohustas Üldkohus selle otsuse resolutsiooni punktis 3 komisjoni kandma tema enda kohtukulud ning kolm neljandikku TGI kohtukuludest.
Poolte nõuded Euroopa Kohtus
35 Apellatsioonkaebuses palub komisjon esiteks tühistada vaidlustatud kohtuotsus osas, milles tühistati vaidlusalune otsus ja teiseks mõista välja kohtukulud TGI‑lt.
36 TGI, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik paluvad jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Lisaks paluvad nad Euroopa Kohtul mõista kohtukulud välja komisjonilt.
37 Euroopa Kohtu presidendi 4. märtsi 2008. aasta määrusega lubati Taani Kuningriigil astuda menetlusse TGI nõuete toetuseks vastavalt kodukorra artikli 93 lõikele 7 ehk üksnes märkuste esitamiseks suulise menetluse ajal.
Apellatsioonkaebus
38 Apellatsioonkaebuse põhjenduseks esitab komisjon viis väidet. Need väited puudutavad esiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 väära tõlgendamist, teiseks seadusandja tahte eiramist, kolmandaks selle määruse artiklis 4 nimetatud mõistetele väära tähenduse andmist, neljandaks EÜ artikli 255 rikkumist – arvestades nimetatud määruse sätete ja eesmärgiga – ning viiendaks vaidlustatud kohtuotsuses teiste õigusnormide rikkumist.
39 Komisjoni esimene väide, mis puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 väära tõlgendamist, jaguneb kaheks osaks.
Poolte argumendid
40 Esimese väite esimeses osas heidab komisjon Üldkohtule ette määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 väära tõlgendamist, kui viimane otsustas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 87–89, et „käesolevas asjas [puuduvad] erilised asjaolud”, mis annaks võimaluse järeldada, nagu väitis Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 86, et TGI poolt selle määruse alusel esitatud taotluses nimetatud dokumentide konkreetset ja individuaalset hindamist ei olnud vaja läbi viia.
41 Komisjoni sõnul esinevad „käesolevas asjas [siiski] erilised asjaolud”, mistõttu oli ilmselge, et TGI poolt taotletud juurdepääs tuli keelata. Komisjon leiab siinkohal, et riigiabimenetluses teiste huvitatud isikute kui asjaomase liikmesriigi õiguse puudumist toimikuga tutvumiseks, nagu see tuleneb Euroopa Kohtu ja Üldkohtu väljakujunenud kohtupraktikast, tuleb tunnustada „erilise asjaoluna käesolevas asjas”, välja arvatud juhul, kui see kohtupraktika on vastuolus määrusega nr 1049/2001.
42 Eeltoodust tuleneb komisjoni sõnul, et „käesoleva asja erilised asjaolud” näitavad ilmselgelt, et esines alus keelata juurdepääs „kõikidele dokumentidele komisjoni toimikutes kõikide TGI‑d puudutavate riigiabiasjade kohta”, ilma et eelnevalt oleks pidanud neid dokumente konkreetselt ja individuaalselt hindama ning need dokumendid olid täielikult hõlmatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud erandiga juurdepääsuõigusest.
43 Lisaks väidab komisjon, et vaidlustatud kohtuotsuse punktide 86 ja 89 vahel on vastuolu. Viimati nimetatud punktis uuris Üldkohus eriliste asjaolude esinemist, mis tõendaks vajaduse puudumist konkreetseks ja individuaalseks hindamiseks, samas kui ta leidis sama otsuse punktis 86, et sellised asjaolud on ilmselgelt olemas ja neid ei ole vaja tõendada.
44 TGI, Taani Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik väidavad, et komisjoni esimese väite esimese osas raames esitatud argumendid ei ole põhjendatud ja järelikult tuleb need tagasi lükata.
45 TGI leiab, et see, kui riigiabi üle järelevalve teostamise menetluses puudub teistel huvitatud isikutel peale asjaomase liikmesriigi õigus toimikuga tutvuda, ei takista iseenesest õigust tutvuda dokumentidega määruse nr 1049/2001 alusel. TGI arvates ei õigusta mingisugust erinevat kohtlemist asjaolu, et tegemist on riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidega. Samuti ei ole asjaolu, et määrus nr 659/1999 ei tunnusta nende huvitatud isikute õigust toimikuga tutvumiseks sellist liiki menetlustes, piisavalt eriline, et individuaalselt ja konkreetselt ei tuleks hinnata määruse nr 1049/2001 alusel esitatud juurdepääsutaotluses nimetatud dokumente.
46 Lisaks täpsustab TGI, et „käesoleva asja erilised asjaolud” peavad sisaldama rohkemat kui asjaolu, et käesolevas asjas on tegemist riigiabivaldkonda kuuluva asjaga. TGI sõnul peab tegemist olema „käesoleva” asja eriliste asjaoludega, mitte üldiste riigiabivaldkonnas esinevate asjaoludega. Vastasel juhul võrduks see grupierandiga riigiabi üle järelevalve teostamise menetluste suhtes ning järelikult selle raames määruse nr 1049/2001 kohaldamise võimatusega, selle on aga komisjon välistanud.
47 Soome Vabariik lisab omalt poolt, et oluline ei ole see, kas hageja on riigiabi saaja või mõni teine määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikes 1 nimetatud isik. Nimetatud säte laieneb ühtemoodi kõikidele juurdepääsutaotlustele, see ei jäta vähem soodsasse olukorda ühtegi soodustatud isikut võrreldes teiste taotlejatega, kui tegemist on seoses riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega esitatud dokumentidega tutvumise taotluse menetlemisega.
48 Rootsi Kuningriik väidab, et määrusega nr 1049/2001 tagatud läbipaistvuse põhimõte ja kaitseõiguste põhimõte, mis sisaldab õigust tutvuda riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse toimikuga, on erinevad põhimõtted ega järgi sama eesmärki ning seetõttu ei ole kohtupraktika, mis käsitleb kaitseõigusi, nendes menetlustes asjakohane selle määruse alusel esitatud institutsioonide dokumentidele juurdepääsutaotluse menetlemisel.
49 Lisaks leiab TGI, et komisjon peab tõendama eriliste asjaolude esinemist, sest tema tugineb erandile üldreeglist, mille kohaselt tuleb juurdepääsutaotluses nimetatud dokumente uurida konkreetselt ja individuaalselt. Järelikult ei pea Üldkohus kontrollima omal algatusel selliste asjaolude esinemist.
Euroopa Kohtu hinnang
50 Kõigepealt tuleb märkida, et TGI taotlus puudutab tervet talle antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse haldustoimikut.
51 Tuleb meenutada, et EÜ artikli 255 lõike 2 alusel vastu võetud määruse nr 1049/2001 eesmärk on vastavalt selle põhjendusele 4 ja artiklile 1 anda avalikkusele võimalikult täieulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega. Samuti tuleneb sellest määrusest, eelkõige põhjendusest 11 ja artiklist 4, mis näeb ette vastavad erandid, et dokumentidega tutvumise õigust võib siiski teatud avalikest või erahuvidest lähtudes piirata.
52 Käesolevas asjas keeldus komisjon nimelt avaldamast TGI‑le dokumente, mis olid seotud viimasele antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandile juurdepääsuõigusest, mille eesmärk on kaitsta kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki. Nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 76, puudutavad TGI selle määruse alusel esitatud taotluses nimetatud dokumendid tõepoolest „uurimist” selle sätte tähenduses.
53 Kindlasti ei piisa sellele dokumendile, mille avaldamist taotleti, juurdepääsu keelamise õigustamiseks põhimõtteliselt sellest, et see dokument puudutab ühte määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 nimetatud tegevust. Asjaomane institutsioon on kohustatud selgitama esiteks küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb mõni selles sättes ette nähtud erand (vt 1. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑39/05 P ja C‑52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu; EKL 2008, lk I‑4723, punkt 49).
54 Euroopa Kohus on siiski tunnustanud, et asjaomane ühenduse institutsioon võib võtta selles osas aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi (vt eespool viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, punkt 50).
55 Selline üldine eeldus võib riigiabi üle järelevalve teostamise menetluste osas tuleneda määrusest nr 659/1999 ning kohtupraktikast komisjoni haldustoimiku dokumentidega tutvumise õiguse kohta. Selles osas tuleb meenutada, et määruse nr 659/1999 põhjenduse 2 kohaselt on selle määruse eesmärk kodifitseerida komisjoni püsiv tava EÜ artikli 88 kohaldamisel; see tava on välja arendatud ja kujundatud kooskõlas kohtupraktikaga.
56 Määrus nr 659/1999 ja eelkõige selle artikkel 20 ei näe komisjoni haldustoimiku dokumentidega tutvumise õigust ette huvitatud isikutele EÜ artikli 88 lõike 2 alusel algatatud uurimismenetluse raames.
57 Määruse artikli 6 lõige 2 sätestab seevastu, et kooskõlas EÜ artikli 88 lõikega 2 algatatud uurimismenetluse raames komisjonini jõudnud märkused esitatakse kõnealusele liikmesriigile ja viimane võib seejärel märkustele vastata kindlaksmääratud tähtaja jooksul. Riigiabi kontrollimise menetlus on selle üldist ülesehitust arvestades menetlus, mis algatatakse abi andmise eest vastutava liikmesriigi vastu, ning komisjon ei tohi kasutada oma lõplikus otsuses teavet, mille suhtes see liikmesriik ei ole saanud oma seisukohta avaldada, vastasel juhul rikutakse kaitseõigusi (24. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑74/00 P ja C‑75/00 P: Falck ja Acciaierie di Bolzano vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑7869, punkt 81).
58 Eeltoodust tuleneb, et huvitatud isikutel, välja arvatud riigiabi andmise eest vastutav liikmesriik, ei ole õigust riigiabi üle järelevalve teostamise menetluste raames tutvuda komisjoni haldustoimikus sisalduvate dokumentidega. Seda asjaolu tuleb arvesse võtta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sisalduva erandi tõlgendamisel. Kui nendel huvitatud isikutel oleks nimelt võimalik taotleda juurdepääsu komisjoni haldustoimiku dokumentidele määruse nr 1049/2001 alusel, muudaks see küsitavaks riigiabi üle järelevalve teostamise korra.
59 Kindlasti erinevad üksteisest õiguslikult õigus tutvuda haldustoimikuga EÜ artikli 88 lõike 2 alusel algatatud uurimismenetluse raames ning õigus tutvuda dokumentidega määruse nr 1049/2001 alusel, samas on need mõlemad oma toimelt sarnases olukorras. Nimelt on huvitatud isikutele antud õigus tutvuda toimikuga, olenemata selle õiguslikust alusest, õigus, mis puudutab kõiki komisjonile esitatud märkusi ja dokumente ning võimaldab vajadusel esitada kõikide nende kohta oma seisukoht enda märkustes, mis võib muuta selle menetluse iseloomu.
60 Lisaks tuleb täpsustada, et vastupidi juhtudele, kus ühenduse institutsioonid toimivad seadusandjana ja mil tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele vastavalt määruse nr 1049/2001 põhjendusele 6, nagu sellega oli tegemist eespool viidatud kohtuasjas Rootsi ja Turco vs. nõukogu, puudutavad sellised dokumendid, mille suhtes TGI taotluse esitas, riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusi ning neid koostatakse konkreetselt EÜ artikliga 88 nendele institutsioonidele antud haldusülesannete täitmise raames.
61 Kõigist eespool toodud kaalutlustest tuleneb, et Üldkohus pidi vaidlustatud kohtuotsuses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandi tõlgendamisel võtma arvesse asjaolu, et teistel huvitatud isikutel peale asjaomase liikmesriigi ei ole riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse raames õigust tutvuda komisjoni haldustoimiku dokumentidega ja tunnustama sellest tulenevalt üldise eelduse olemasolu, mille kohaselt kahjustab haldustoimiku dokumentide avaldamine põhimõtteliselt uurimistegevuse eesmärki.
62 Selline üldine eeldus ei välista nende huvitatud isikute õigust tõendada, et vaidlusalune dokument, mille avaldamist on taotletud, ei ole hõlmatud selle eeldusega ja esineb ülekaalukas üldine huvi, mis õigustab selle avaldamist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 alusel.
63 Jättes selle asjaolu arvesse võtmata ning leides vaidlustatud kohtuotsuse punktides 87–89, et käesolevas asjas ei tundunud olevat ilmselge, et esines alus keelata juurdepääs kõikidele riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse dokumentidele, mille suhtes TGI esitas juurdepääsutaotluse määruse nr 1049/2001 alusel, ilma et neid dokumente oleks eelnevalt uuritud konkreetselt ja individuaalselt, tõlgendas Üldkohus vääralt selle määruse artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet.
64 Seega tuleb komisjoni esimese väite esimese osaga nõustuda ja järelikult tühistada vaidlustatud kohtuotsus osas, milles see tühistas vaidlusaluse otsuse, ilma et oleks vaja uurida selle väite teist osa ja teisi apellatsioonkaebuse põhjenduseks toodud väiteid.
Üldkohtule esitatud hagi
65 Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu teisele lausele võib Euroopa Kohus vaidlustatud kohtuotsuse tühistamise korral teha asja suhtes ise lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab. Tuleb märkida, et käesoleval juhul on see nii.
66 Üldkohtule esitatud TGI hagis, mille osas ei ole Üldkohus veel lõplikku lahendit teinud, taotletakse vaidlusaluse otsuse tühistamist osas, milles keelati juurdepääs TGI‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele, ning leitakse, et komisjon rikkus määruse nr 1049/2001 artiklit 4. Tühistamist taotleva väite jagas TGI erinevateks põhistavateks osadeks. Esiteks on komisjon keelanud juurdepääsu soovitud dokumentidele, ilma iga dokumenti konkreetselt hindamata. Teiseks tugines see institutsioon ekslikult kohtulahenditele, mis puudutavad juurdepääsu liikmesriigi vastu suunatud kohustuste rikkumise menetlustega seotud dokumentidele, mida ei saa võrrelda riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega. Kolmandaks on komisjon eiranud osalise juurdepääsu õigust. Neljandaks oleks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud huvide tasakaalustamisega pidanud kaasnema nõutud dokumentide avalikustamine.
67 Väite esimese osa suhtes tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 61 ja 63, et käesoleval juhul võis komisjon keelata määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande alusel juurdepääsu kõikidele riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse dokumentidele, mida oli TGI poolt selle määruse alusel esitatud juurdepääsutaotluses nimetatud, ilma et neid dokumente oleks tulnud eelnevalt konkreetselt ja individuaalselt hinnata.
68 Kuna hagiavalduses puudusid väited, mis oleksid välistanud kõnealuses asjas eespool käesoleva otsuse punktis 61 nimetatud üldise eelduse kohaldamise, ei saanud TGI taotleda, et komisjon oleks sellise hindamise läbi viinud ning järelikult tuleb väite esimene osa tagasi lükata.
69 Eeltoodust tuleneb, et teine väide ei ole asjakohane. Arvestades, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane lubab põhimõtteliselt keelata juurdepääsu riigiabi üle järelevalve teostamise menetluse toimiku dokumentidele, ei ole õigusvastane kasutada keeldumise põhjendamisel argumente, mida saab kasutada liikmesriigi vastu algatatud kohustuste rikkumise menetluses.
70 Väite kolmas ja neljas osa ei ole iseenesest põhjendatud. Nimelt ei väida TGI oma hagiavalduses, et osa tema taotluses nimetatud dokumentidest ei oleks hõlmatud eespool käesoleva otsuse punktis 61 nimetatud üldise eeldusega ega seda, et taotletud dokumentide avaldamine teeniks ülekaalukaid üldisi huve. Tema hagiavaldusest nähtub, et ta toob esile üksnes enda kui sellise riigiabi saaja huvi, mille suhtes viidi läbi järelevalve teostamise menetlus.
71 Järelikult tuleb rahuldamata jätta Üldkohtule esitatud TGI hagi, milles paluti tühistada vaidlusalune otsus osas, milles see keelab juurdepääsu TGI‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele.
Kohtukulud
72 Kodukorra artikli 122 esimene lõik näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotuse. Sama kodukorra artiklis 69, mida artikli 118 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste lahendamisel, on lõikes 2 sätestatud, et kohtuvaidluse kaotanud pool on kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Nimetatud artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ise oma kohtukulud.
73 Kuna komisjoni apellatsioonkaebus otsustati rahuldada ja TGI Üldkohtule esitatud hagi rahuldamata jätta, tuleb komisjoni kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka käesolevas apellatsioonimenetluses vastavalt komisjoni nõuetele välja mõista TGI‑lt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
74 Taani Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik kannavad ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2006. aasta otsuse kohtuasjas T‑237/02: Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon resolutsiooni punktid 1 ja 3.
2. Jätta rahuldamata Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtule esitatud hagi, milles taotleti Euroopa Ühenduste Komisjoni 28. mai 2002. aasta otsuse tühistamist osas, milles see keelab juurdepääsu Technische Glaswerke Ilmenau GmbH‑le antud riigiabi üle järelevalve teostamise menetlusega seotud dokumentidele.
3. Mõista komisjoni kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka käesolevas apellatsioonimenetluses välja Technische Glaswerke Ilmenau GmbH‑lt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
4. Jätta Taani Kuningriigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende enda kanda.
Allkirjad