ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
15 de setembro de 2016 (*)
«Dumping — Importações de biodiesel originário da Indonésia — Direito antidumping definitivo — Artigo 2.°, n.° 5, do Regulamento (CE) n.° 1225/2009 — Valor normal — Custos de produção»
No processo T‑120/14,
PT Ciliandra Perkasa, com sede em Jacarta (Indonésia), representada por F. Graafsma e J. Cornelis, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por S. Boelaert, e depois por H. Marcos Fraile, na qualidade de agentes, assistidas por R. Bierwagen e C. Hipp, advogados,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por J.‑F. Brakeland, M. França e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes,
e por
European Biodiesel Board (EBB), com sede em Bruxelas (Bélgica), representado por O. Prost e M.‑S. Dibling, advogados,
intervenientes,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.° TFUE e destinado à anulação do Regulamento de Execução (UE) n.° 1194/2013 do Conselho, de 19 de novembro de 2013, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (JO 2013, L 315, p. 2), na medida em que aplica um direito antidumping à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
composto por: G. Berardis, presidente, O. Czúcz (relator) e A. Popescu, juízes,
secretário: M. Junius, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 14 de abril de 2016,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
Processo administrativo
1 A recorrente, PT Ciliandra Perkasa, é uma sociedade indonésia que produz e exporta biodiesel para a União Europeia.
2 O biodiesel, combustível de substituição semelhante ao diesel convencional, é produzido na União, mas também é importado em quantidades significativas. Na Indonésia, é produzido principalmente a partir de óleo de palma bruto (a seguir «OPB»), a principal matéria‑prima utilizada para a produção de biodiesel.
3 Na sequência de uma denúncia apresentada, em 17 de julho de 2012, pelo European Biodiesel Board (EBB) em nome de produtores que representam mais de 60% da produção total de biodiesel da União, a Comissão Europeia publicou, em 29 de agosto de 2012, um anúncio de início de um processo antidumping relativo às importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (JO 2012, C 260, p. 8), em conformidade com o disposto no artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 1225/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO 2009, L 343, p. 51, a seguir «regulamento de base»).
4 O inquérito sobre dumping e o prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de julho de 2011 e 30 de junho de 2012 (a seguir «período de inquérito»). A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2009 e o final do período de inquérito.
5 A recorrente foi selecionada para fazer parte da amostra de produtores‑exportadores indonésios escolhida no âmbito do inquérito em questão e respondeu aos questionários da Comissão neste contexto.
6 Em 27 de maio de 2013, a Comissão aprovou o Regulamento (UE) n.° 490/2013, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (JO 2013, L 141, p. 6, a seguir «regulamento provisório»). Nesse regulamento transmitiu, nomeadamente, os pormenores subjacentes aos factos e às considerações essenciais, com base nos quais as medidas antidumping provisórias foram instituídas. O direito provisório aplicável à recorrente era de zero, tendo o valor normal do produto similar sido calculado com base nos dados contidos nas respostas da recorrente aos questionários acima indicados no n.° 5, sem ajustamento para o custo do OPB.
7 Nos termos do considerando 63 do regulamento provisório, a Comissão calculou o valor normal do produto similar em conformidade com o procedimento previsto no artigo 2.°, n.os 3 e 6, do regulamento de base, baseando‑se nos custos de produção dos produtores‑exportadores durante o período de inquérito, acrescidos dos encargos de venda, das despesas administrativas, de outros encargos gerais e de uma margem de lucro razoável. Precisou, igualmente, que a questão de saber se tais custos refletiam razoavelmente os custos associados à produção do produto em causa seria analisada na fase definitiva do inquérito, uma vez que não dispunha de informações suficientes quanto à questão de saber se o sistema de taxas diferenciadas sobre as exportações em vigor na Indonésia (a seguir «sistema de TDE») depreciava os preços do óleo de palma, gerando, assim, uma distorção dos custos dos produtores de biodiesel.
8 Nos considerandos 64 e 65 do regulamento provisório, a Comissão observou que o inquérito tinha revelado que o mercado interno de biodiesel da Indonésia era fortemente regulamentado pelo Estado, pelo que o montante dos lucros não podia ser baseado nos dados efetivos provenientes das sociedades incluídas na amostra, porque não se considerava que as vendas no mercado interno eram efetuadas no decurso de operações comerciais normais. Esclareceu igualmente que, por conseguinte, o montante dos lucros utilizado para calcular o valor normal tinha sido determinado em conformidade com o artigo 2.°, n.° 6, alínea c), do regulamento de base.
9 Em 1 de outubro de 2013, a Comissão informou as partes interessadas dos factos e das considerações essenciais, com base nos quais tencionava recomendar a instituição de um direito antidumping definitivo sobre as importações do produto em causa (a seguir «informação definitiva») e foi concedido às partes um prazo para poderem apresentar observações sobre a informação definitiva.
10 Na informação definitiva, a Comissão propôs a aplicação à recorrente de um direito antidumping, correspondente à diferença entre a margem de dumping e a estabelecida na fase provisória, que se devia a um ajustamento do custo do OPB. Na carta de acompanhamento, a Comissão informou a recorrente da possibilidade de propor um compromisso.
11 Em 15 de outubro de 2013, a recorrente participou numa audição formal, durante a qual contestou o ajustamento do custo feito pela Comissão, bem como o cálculo da margem de lucro razoável para efeitos do cálculo do valor normal do produto similar.
12 Em 17 de outubro de 2013, a recorrente apresentou as suas observações sobre a informação definitiva, bem como uma proposta de compromisso.
13 Em 8 de novembro de 2013, a Comissão informou a recorrente de que a sua proposta de compromisso não podia ser aceite.
14 Em 19 de novembro de 2013, o Conselho da União Europeia aprovou o Regulamento de Execução (UE) n.° 1194/2013, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (JO 2013, L 315, p. 2, a seguir «regulamento impugnado»).
Regulamento impugnado
15 Em primeiro lugar, no considerando 28 do regulamento impugnado, o Conselho confirmou as conclusões do regulamento provisório, segundo as quais o valor normal do produto similar era calculado em conformidade com o artigo 2.°, n.os 3 e 6, do regulamento de base. A este respeito, o Conselho indicou que as vendas internas não podiam ser consideradas efetuadas no decurso de operações comerciais normais, dado que o mercado indonésio do biodiesel era fortemente regulado pelo Estado.
16 Contudo, no que respeita ao cálculo dos custos associados à produção do produto objeto do inquérito, decorre dos considerandos 30, 34 e 66 a 74 do regulamento impugnado que, na sequência de um inquérito complementar, o Conselho aceitou a proposta da Comissão no sentido de alterar as conclusões constantes do considerando 63 do regulamento provisório. Confirmou, nomeadamente, a análise segundo a qual o sistema de TDE depreciava o preço do OPB, a principal matéria‑prima no mercado interno, que era fixado num nível artificialmente baixo, afetando o custo dos produtores de biodiesel. Uma vez que os custos relativos à produção e à venda do produto em causa não se refletiam, portanto, adequadamente nos registos dos produtores indonésios objeto do inquérito, o Conselho decidiu, em aplicação do disposto no artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base, não tomar em consideração os custos reais do OPB, conforme constavam dos registos contabilísticos das sociedades em causa, substituindo‑os pelo preço a que estas o teriam adquirido na ausência de distorção, a saber, o preço de referência de exportação transmitido pelas autoridades indonésias, que se baseia nos preços internacionais publicados (Roterdão, Malásia, Indonésia) (a seguir «preço HPE»).
17 No que respeita ao cálculo dos encargos de venda, das despesas administrativas e de outros encargos gerais, o Conselho adotou, nomeadamente, nos considerandos 77 a 84 do regulamento impugnado, a utilização de uma margem de lucro de 15%, confirmando, em substância, a análise constante do considerando 65 do regulamento provisório.
18 Em segundo lugar, nos considerandos 105 a 142 do regulamento impugnado, o Conselho confirmou as conclusões que figuram no regulamento provisório no que respeita à existência de um prejuízo importante, na aceção do artigo 3.°, n.° 5, do regulamento de base.
19 Em terceiro lugar, nos considerandos 144 a 189 do regulamento impugnado, o Conselho confirmou a conclusão constante do regulamento provisório relativa à existência de um nexo de causalidade entre as importações e o prejuízo sofrido pela indústria da União.
20 Em quarto lugar, nos considerandos 190 a 201 do regulamento impugnado, o Conselho confirmou que a instituição das medidas antidumping em questão continuava a ser do interesse da União.
21 Em conclusão, o Conselho decidiu, nomeadamente, tendo em conta as margens de dumping estabelecidas e o nível do prejuízo causado à indústria da União, que os montantes garantidos pelo direito antidumping provisório instituído pelo regulamento provisório deviam ser cobrados definitivamente (considerando 228 e artigo 2.° do regulamento impugnado) e que devia ser instituído um direito antidumping definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (artigo 1.°, n.° 1).
22 No artigo 1.°, n.° 2, do regulamento impugnado, a taxa do direito antidumping definitivo aplicável ao produto em causa, no que respeita às importações indonésias, foi fixada em 76,94 euros par tonelada líquida relativamente à recorrente.
Tramitação processual e pedidos das partes
23 A recorrente interpôs o presente recurso por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, em 18 de fevereiro de 2014.
24 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 13 de maio e 2 de junho de 2014, a Comissão e o EBB pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
25 Por despacho de 17 de julho de 2014, foi deferido o pedido de intervenção da Comissão.
26 Por cartas apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de julho e 8 de agosto de 2014, a recorrente pediu que certas peças e informações contidas nos seus articulados fossem objeto de tratamento confidencial relativamente ao EBB, caso a intervenção deste viesse a ser autorizada.
27 Por despacho de 22 de setembro de 2014, foi deferido o pedido de intervenção do EBB, tendo a decisão quanto ao mérito do pedido de tratamento confidencial da recorrente sido reservada para final.
28 A Comissão apresentou o seu articulado de intervenção em 1 de outubro de 2014.
29 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de outubro de 2014, o EBB contestou os pedidos de tratamento confidencial formulados pela recorrente.
30 Por cartas apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de outubro e 3 de novembro de 2014, o Conselho pediu que certas peças e informações contidas nos seus articulados fossem objeto de tratamento confidencial relativamente ao EBB.
31 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de novembro de 2014, a recorrente e o Conselho apresentaram as suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão.
32 O EBB apresentou o seu articulado de intervenção em 12 de dezembro de 2014. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de fevereiro de 2015, a recorrente apresentou as suas observações sobre este articulado.
33 Por despacho de 18 de maio de 2015, os pedidos de tratamento confidencial apresentados pela recorrente foram parcialmente deferidos, tendo sido deferidos os apresentados pelo Conselho.
34 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Nona Secção) decidiu dar início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, colocou por escrito questões às partes, às quais estas responderam no prazo fixado.
35 A recorrente conclui, em substância, pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
— anular o regulamento impugnado, na medida em que lhe diz respeito;
— condenar o Conselho nas despesas.
36 O Conselho, apoiado pela Comissão e pelo EBB, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— julgar o recurso improcedente;
— condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
37 A recorrente invoca cinco fundamentos de recurso. O primeiro é relativo a um erro manifesto de apreciação na conclusão de que existe uma distorção dos seus preços de compra; o segundo, em substância, a uma violação do Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (GATT) (JO 1994, L 336, p. 103, a seguir «acordo antidumping»), constante do anexo 1 A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC), no que respeita ao ajustamento do custo de produção do OPB; o terceiro, à violação do artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base; o quarto, à ilegalidade da determinação da margem de lucro razoável, e, o quinto, à falta de fundamentação e à violação do dever de diligência e de boa administração.
38 O Tribunal Geral considera útil começar por examinar o terceiro fundamento.
39 Este fundamento divide‑se, em substância, em três partes. No âmbito da primeira parte, a recorrente alega que o Conselho e a Comissão (a seguir, conjuntamente, «instituições») não satisfizeram o ónus da prova que lhes incumbe de demonstrarem suficientemente a existência de uma distorção do preço do OPB pelo sistema de TDE para efeitos de afastar os preços do OPB nos seus registos, na aceção do artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base, e que o regulamento impugnado enferma de falta de fundamentação a este respeito. A segunda parte respeita à circunstância de o preço HPE não constituir uma base razoável para ajustar o custo do OPB nos registos, uma vez que o mesmo também é afetado pela distorção alegada, causada pelo sistema de TDE. A terceira parte respeita à interpretação do artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base adotada no caso em apreço e, nomeadamente, a aplicação por analogia, feita pelas instituições, do acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65).
40 Convém examinar conjuntamente a primeira e a terceira partes.
41 A recorrente alega, em substância, que a base em que as instituições se fundaram para concluir que o preço do OPB vendido no mercado interno indonésio era artificialmente baixo não resulta claramente do regulamento impugnado, uma vez que, nomeadamente, não estão explicados os níveis de preços «internacionais» a que se faz referência. A recorrente alega igualmente, neste contexto, que a afirmação que figura no considerando 68 do regulamento impugnado, segundo a qual o sistema de TDE limita as possibilidades de exportação de OPB, é refutada pelo facto de a Indonésia exportar cerca de 70% da sua produção total de OPB. Por outro lado, o preço HPE não constitui um ponto de referência adequado para se poder concluir que os preços indonésios do OPB eram falseados. Além disso, a recorrente contesta a admissibilidade dos estudos invocados pelas instituições em apoio da sua tese, segundo a qual os preços do OPB na Indonésia eram falseados em resultado de uma distorção provocada pelo referido sistema. Afirma ainda a recorrente que o artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base não permite ajustar os custos pela única razão de serem baixos. Por último, o acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), não pode ser utilizado como precedente, na medida em que requer uma certa forma de intervenção direta do governo, uma vez que a possibilidade de ajustar os custos refletidos nos registos é uma exceção à regra geral e deve ser interpretada de modo estrito.
42 O Conselho, apoiado pela Comissão e pelo EBB, alega, em substância, que as instituições cumpriram o ónus da prova que lhes incumbia quanto à existência de uma distorção dos preços do OPB e aplicaram corretamente o artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base. No regulamento impugnado, as instituições tinham explicado o sistema de TDE e demonstrado que este sistema tinha criado uma distorção em resultado da qual os preços do OPB no mercado interno eram artificialmente inferiores ao preço HPE para o OPB, comunicado pelas autoridades indonésias e baseado nos preços internacionais publicados. Por outro lado, o efeito da regulamentação indonésia em termos de vantagens para as indústrias a jusante tinha sido reconhecido e calculado em vários estudos. As diferenças factuais constatadas relativamente ao processo que deu origem ao acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), não são determinantes, uma vez que o Tribunal Geral confirmou nesse acórdão o princípio geral segundo o qual, se os custos associados à fabricação do produto objeto do inquérito não se refletirem adequadamente nos registos das sociedades em questão, estes não podem servir de base para o cálculo do valor normal, o que se aplica aos factos do presente processo. Quanto às diferentes formas de intervenção estatal alegadamente possíveis, este argumento seria igualmente irrelevante, dado que, no caso em apreço, houve intervenção direta do Estado indonésio na fixação das taxas dos direitos sobre a exportação e com influência nos leilões. As instituições não ajustaram, portanto, os custos apenas por serem baixos, mas por serem falseados, o que incidiu fortemente sobre os preços internos do OPB e, consequentemente, sobre os registos das sociedades que o produziam.
43 No caso vertente, importa salientar que, no regulamento impugnado, no âmbito da determinação do valor normal do produto similar, as instituições não calcularam os custos de produção do biodiesel por referência ao preço do OPB refletido nos registos contabilísticos da recorrente, tendo antes, como decorre nomeadamente dos considerandos 29 e seguintes do referido regulamento, ignorado esse preço e substituído o mesmo pelo HPE com base no artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base.
44 A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 2.°, n.° 3, do regulamento de base, quando, no decurso de operações comerciais normais, não forem efetuadas vendas de um produto similar, ou quando estas forem insuficientes, ou sempre que, em virtude de uma situação especial do mercado, essas vendas não permitirem uma comparação adequada, o valor normal do produto similar é calculado com base no custo de produção no país de origem, acrescido de um montante razoável para os encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais, bem como para os lucros, ou com base nos preços de exportação, no decurso de operações comerciais normais, para um país terceiro adequado, desde que esses preços sejam representativos. Esta mesma disposição precisa que se considera existir uma situação especial do mercado relativamente ao produto em causa na aceção do período anterior, nomeadamente quando os preços são artificialmente baixos, quando as trocas diretas de bens são significativas ou quando existem regimes de aperfeiçoamento não comerciais.
45 Além disso, resulta do artigo 2.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do regulamento de base que, quando o valor normal do produto similar é calculado em conformidade com o artigo 2.°, n.° 3, do referido regulamento, os custos de produção são normalmente calculados com base na escrita da parte sujeita a inquérito, na condição de esses registos estarem em conformidade com os princípios contabilísticos geralmente aceites do país em causa e de se provar que os mesmos têm devidamente em conta os custos associados à produção e à venda do produto considerado.
46 Em aplicação do artigo 2.°, n.° 5, segundo parágrafo, do regulamento de base, se os custos associados à produção e venda do produto objeto do inquérito não se refletirem adequadamente nos documentos contabilísticos da parte em questão, podem ser ajustados ou determinados com base nos custos incorridos por outros produtores ou exportadores no mesmo país ou, quando essas informações não existirem ou não puderem ser utilizadas, em qualquer outra base razoável, incluindo informações provenientes de outros mercados representativos.
47 O objetivo do artigo 2.°, n.° 5, primeiro e segundo parágrafos, do regulamento de base é o de que os custos associados à produção e venda do produto similar selecionados no contexto do cálculo do valor normal do referido produto reflitam as despesas que um produtor teria suportado no mercado interno do país exportador.
48 Além disso, resulta da redação do artigo 2.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do regulamento de base que os registos contabilísticos da parte sujeita a inquérito são a fonte privilegiada de informações para efeitos de fixação dos custos de produção do produto similar e que a utilização dos dados que figuram nos referidos registos contabilísticos é a regra, sendo a sua adaptação ou substituição por outra base adequada a exceção.
49 Tendo em conta o princípio segundo o qual uma derrogação ou uma exceção a uma regra geral deve ser interpretada restritivamente (v. acórdão de 19 de setembro de 2013, Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials/Conselho, C‑15/12 P, EU:C:2013:572, n.° 17 e jurisprudência referida), importa considerar, à semelhança da recorrente, que o regime excecional que resulta do artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base deve ser interpretado restritivamente.
50 No caso em apreço, não pondo em causa as razões que conduziram as instituições a recorrer ao cálculo do valor normal do produto similar em conformidade com o artigo 2.°, n.° 3, do regulamento de base, a recorrente contesta a aplicação do artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base, com fundamento no qual, no contexto do referido cálculo, as instituições não se basearam nos preços do OPB refletidos nos seus registos.
51 No regulamento impugnado, as instituições não alegaram que os registos da recorrente não respeitavam os princípios contabilísticos geralmente aceites na Indonésia. Em contrapartida, defenderam que os seus registos não refletiam adequadamente os custos associados ao OPB necessários para a produção do biodiesel.
52 Com efeito, como decorre dos considerandos 29 a 34 e 66 a 70 do regulamento impugnado, as instituições consideraram que, na medida em que incluía taxas diferenciadas sobre as exportações aplicáveis ao OPB e ao biodiesel, o sistema de TDE tinha provocado uma distorção do preço do OPB uma vez que pressionava o respetivo preço no mercado interno, que era fixado a um nível artificialmente baixo.
53 Com base no acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), as instituições decidiram, no considerando 31 do regulamento impugnado, que, quando os preços das matérias‑primas eram regulados de modo a serem artificialmente baixos no mercado interno, podia presumir‑se que o custo de produção do produto em causa estava a sofrer uma distorção. Nessas circunstâncias, uma vez que os dados que lhes diziam respeito constavam dos registos dos produtores‑exportadores, não podiam ser considerados adequados, e, por conseguinte, esses dados podiam ser ajustados.
54 A esse respeito, importa recordar que, no n.° 44 do acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), o Tribunal Geral considerou que, tendo em conta o facto de o gás natural, por força da regulamentação russa, ser obrigatoriamente fornecido a um preço muito baixo aos produtores‑exportadores em causa, o preço de produção do produto em causa no processo na origem deste acórdão era afetado por uma distorção do mercado interno russo no que respeita ao preço do gás, uma vez que este preço não resultava do jogo do mercado. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou que as instituições concluíram corretamente no sentido de que um dos elementos que constava dos registos das recorrentes no processo que esteve na origem do acórdão não podia ser considerado adequado e que, por conseguinte, importava proceder ao seu ajustamento recorrendo a outras fontes provenientes do mercado que as instituições consideravam ser mais representativas.
55 Todavia, como observa acertadamente a recorrente, ao contrário da situação em causa no processo que deu origem ao acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), não resulta dos autos que o preço do OPB estivesse diretamente regulamentado na Indonésia. Com efeito, o sistema de TDE visado pelas instituições limitava‑se a prever impostos sobre a exportação com aplicação de taxas diferentes ao OPB e ao biodiesel.
56 O facto de o sistema de TDE não regular diretamente os preços do OPB na Indonésia não exclui contudo, por si só, a aplicação da exceção prevista no artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base.
57 Com efeito, à semelhança das instituições, importa recordar que a disposição que corresponde ao artigo 2.°, n.° 5, segundo parágrafo, do regulamento de base foi inserida no anterior regulamento de base, concretamente, o Regulamento (CE) n.° 384/96 do Conselho, de 22 de dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações [objeto] de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1995, L 56, p. 1), pelo Regulamento (CE) n.° 1972/2002 do Conselho, de 5 de novembro de 2002, que altera o Regulamento n.° 384/96 (JO 2002, L 305, p. 1).
58 Ora, resulta do considerando 4 do Regulamento n.° 1972/2002 que a inserção da disposição correspondente ao artigo 2.°, n.° 5, segundo parágrafo, do regulamento de base se destinou a dar indicações sobre o mercado a seguir se os documentos contabilísticos não refletirem adequadamente os custos associados à produção e venda do produto considerado, particularmente em situações nas quais, em virtude de uma situação especial do mercado, as vendas do produto similar não permitem uma comparação adequada. Em tais circunstâncias, os dados pertinentes devem, segundo o mesmo considerando, ser obtidos junto de fontes que não sejam afetadas por «essas distorções».
59 O considerando 4 do Regulamento n.° 1972/2002 prevê assim a possibilidade de recorrer ao artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base nomeadamente em situações nas quais as vendas do produto similar não permitirem uma comparação adequada devido a uma distorção. Daqui resulta igualmente que essa situação pode nomeadamente verificar‑se quando exista uma situação especial do mercado, como a referida no artigo 2.°, n.° 3, segundo parágrafo, do regulamento de base, que se refere a preços artificialmente baixos do produto em causa, sem no entanto limitar este tipo de situação aos casos em que existe uma regulamentação direta dos preços do produto similar ou das suas matérias‑primas por parte do Estado exportador.
60 Em contrapartida, não é razoável considerar que qualquer medida dos poderes públicos do Estado exportador que possa ter influência no preço das matérias‑primas, e, por esse meio, nos preços do produto em causa, pode estar na base de uma distorção que permita o afastamento, no contexto do cálculo do valor normal do produto similar, dos preços que constam dos registos contabilísticos da parte que é objeto da investigação. Com efeito, como a recorrente acertadamente alega, se qualquer medida adotada pelos poderes públicos do país de exportação suscetível de ter uma influência, ainda que mínima, nos preços das matérias‑primas, pudesse ser tida em conta, o princípio consagrado no artigo 2.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do regulamento de base, nos termos do qual os referidos registos constituem a fonte privilegiada de informações para efeitos de fixação dos custos de produção do produto similar, poderia ser privado de qualquer efeito útil.
61 Por conseguinte, uma medida dos poderes públicos do país de exportação só pode conduzir as instituições a afastarem, no contexto do cálculo do valor normal do produto similar, os preços das matérias‑primas que constam dos registos contabilísticos da parte que é objeto de uma investigação quando essa medida provocar uma distorção sensível nos preços das referidas matérias‑primas. Com efeito, outra interpretação do regime excecional previsto no artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base, como a preconizada pelas instituições, que permitisse, numa situação como a do caso vertente, substituir esses dados por um montante de despesas fundado noutra base adequada, correria o risco de prejudicar de forma desproporcionada o princípio de que os referidos registos constituem a fonte privilegiada de informações para efeitos de fixação dos custos de produção do referido produto.
62 Além disso, no que respeita ao ónus da prova da existência de elementos que justificam a aplicação do artigo 2.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do regulamento de base, há que considerar que, quando entenderem que não devem ter em conta os custos de produção constantes dos registos contabilísticos da parte que é objeto de inquérito e que devem substituí‑los por outro preço considerado razoável, cabe às instituições basearem‑se em provas ou, no mínimo, em indícios que permitam demonstrar a existência do fator ao abrigo do qual o ajustamento é feito (v., por analogia, acórdão de 10 de março de 2009, Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP/Conselho, T‑249/06, EU:T:2009:62, n.° 180 e jurisprudência referida).
63 Por conseguinte, tendo em conta que a diligência que se destina a afastar, no contexto do cálculo do valor normal do produto similar, os custos de produção desse produto que constam dos registos contabilísticos da parte que é objeto de inquérito está abrangida por um regime excecional (v. n.° 49, supra), quando a distorção invocada pelas instituições não for consequência imediata da medida estatal que está na sua origem, como no processo em que foi proferido o acórdão de 7 de fevereiro de 2013, Acron e Dorogobuzh/Conselho (T‑235/08, não publicado, EU:T:2013:65), mas dos efeitos que a referida medida deve produzir no mercado, as instituições devem ter o cuidado de expor o funcionamento do mercado em causa e demonstrar os efeitos concretos que essa medida tem neste, sem se basearem em meras conjunturas.
64 É à luz destas considerações que importa analisar se as instituições demonstraram suficientemente que, no caso em apreço, estavam preenchidos os requisitos que lhes permitiam afastar, para efeitos de cálculo do valor normal do produto similar, os preços do OPB que figuram nos registos da recorrente.
65 Em primeiro lugar, no que respeita à medida dos poderes públicos indonésios identificada como fonte da distorção dos preços do OPB, como se indica, nomeadamente, no considerando 29 do regulamento impugnado, está em causa o sistema de TDE, na medida em que prevê diferentes níveis de tributação diferenciados aplicados ao OPB e ao biodiesel, como as instituições confirmaram na audiência. Decorre do considerando 69 do referido regulamento que, durante o período de inquérito, as exportações de biodiesel conheceram um imposto de exportação entre 2% e 5%, ao passo que, durante o mesmo período, o imposto de exportação para as exportações de OPB variou entre 15% e 20% e existia um imposto de exportação de 5% a 18,5% aplicável ao RBDPO [óleo de palma refinado branqueado e desodorizado].
66 Em segundo lugar, no que diz respeito aos efeitos do sistema de TDE, o Conselho indicou, nomeadamente, no considerando 30 do regulamento impugnado, que um inquérito complementar tinha demonstrado que o referido sistema depreciava o preço das matérias‑primas no mercado indonésio, o qual era fixado a um nível artificialmente baixo.
67 Ainda que, neste contexto, o Conselho tenha indicado, no considerando 68 do regulamento impugnado, que o sistema de TDE limitava as possibilidades de exportação de OPB, por dar origem à disponibilização de maiores quantidades deste óleo no mercado interno, fazendo pressão no sentido de uma descida do preço do OPB neste mercado, há que constatar que, no referido regulamento, o Conselho não demonstrou em que medida tal sistema, na parte em que previa um imposto de exportação com taxa diferenciada sobre o OPB e sobre o biodiesel, tinha provocado uma distorção sensível dos preços dessa matéria‑prima no mercado indonésio.
68 No considerando 68 do regulamento impugnado, o Conselho indicou igualmente que a diferença entre o preço do OPB vendido no mercado interno e o seu preço de referência internacional era muito próxima do imposto de exportação aplicado ao OPB. Contudo, não demonstrou, deste modo, os efeitos que a diferença entre a taxa de imposto sobre o OPB e a taxa de imposto sobre o biodiesel tinha tido, por si só, no preço da referida matéria‑prima no mercado indonésio. Com efeito, a constatação feita nesse considerando permite, no máximo, tirar conclusões quanto a certos efeitos que a aplicação ao OPB de um imposto de exportação pôde produzir no seu preço, mas não permite irar conclusões sobre os efeitos que a diferença entre a taxa desse imposto e a taxa do imposto sobre o biodiesel teve no preço do OPB no mercado indonésio.
69 As indicações do Conselho que figuram nos considerandos 67 e 70 do regulamento impugnado, segundo as quais o preço do OPB que consta dos registos contabilísticos das sociedades em causa foi substituído pelo preço a que essas sociedades o teriam adquirido no mercado interno na ausência de tal distorção, ou seja, o preço HPE, também não permitem tirar conclusões quanto aos efeitos que a diferença entre a taxa do imposto de exportação aplicada ao OPB e a taxa do imposto de exportação aplicada ao biodiesel pode ter tido sobre o preço dessa matéria‑prima no referido mercado. Na medida em que estes considerandos devem ser entendidos no sentido de que o Conselho constatou que, na ausência dessa diferença na taxa de imposto, o preço do OPB nesse mercado teria estado ao mesmo nível que o preço HPE, basta observar que tal não foi demonstrado, nem no regulamento impugnado nem no processo no Tribunal Geral.
70 Por último, resulta dos considerandos 73 e 74 do regulamento impugnado que as instituições não contestam que o OPB continua a ser exportado da Indonésia em grandes quantidades. Ora, perante esta circunstância, não basta retirar a conclusão, no considerando 68, de que há uma maior disponibilidade de OPB no mercado interno e de que o seu preço baixou, sem outras explicações que a suportem.
71 No que respeita aos estudos económicos que as instituições invocaram durante o processo no Tribunal Geral, e sem que seja necessário decidir da sua admissibilidade, importa observar que é certo que se pode daí deduzir que os impostos de exportação conduzem ao aumento do preço para exportação do produto tributado relativamente ao seu preço no mercado interno, à redução do volume das exportações do referido produto e a uma depreciação dos preços desse produto no mercado interno. Também pode daí deduzir‑se que um sistema de impostos de exportação que incida sobre as matérias‑primas a um nível mais elevado do que sobre os produtos no mercado a jusante protege e favorece as indústrias nacionais a jusante fornecendo‑lhes matérias‑primas em quantidade suficiente e a preços vantajosos.
72 Todavia, não se pode deixar de constatar que esses estudos se limitam a analisar os efeitos do imposto de exportação nos preços das matérias‑primas e não os efeitos da taxa diferenciada do imposto de exportação sobre as matérias‑primas e o biodiesel.
73 As instituições limitaram‑se, portanto, a explicar a relação entre os preços internacionais e os preços no mercado interno do OPB e a dar indicações a respeito do impacto do imposto de exportação aplicado ao OPB sobre a disponibilidade desta matéria‑prima no mercado interno e sobre o seu preço, sem, contudo, determinar concretamente os efeitos que o sistema de TDE, enquanto tal, teve sobre o preço do OPB no referido mercado nem em que medida esses efeitos são diferentes dos de um sistema tributário que não aplica taxas diferenciadas nos impostos de exportação ao OPB e ao biodiesel.
74 Por conseguinte, há que concluir que as instituições não demonstraram suficientemente a existência de uma distorção sensível do preço do OPB na Indonésia imputável ao sistema de TDE na parte em que previa taxas diferenciadas nos impostos de exportação aplicadas ao OPB e ao biodiesel. Assim sendo, ao considerar que o preço do OPB não estava adequadamente refletido nos registos dos produtores indonésios investigados e ao afastar esse preço, as instituições violaram o artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base.
75 Ao contrário do que alegam as instituições, não obsta a esta conclusão o facto de as instituições disporem de um amplo poder de apreciação no domínio da política comercial comum, em particular no que diz respeito às avaliações económicas complexas em matéria de medidas de defesa comercial e de, a este respeito, o juiz da União dever limitar a sua fiscalização à verificação do cumprimento das regras processuais, da exatidão material dos factos considerados para a escolha contestada, da inexistência de erros manifestos na apreciação desses factos e de desvio de poder [v., neste sentido, acórdão de 18 de setembro de 2002, Since Hardware (Guangzhou)/Conselho, T‑156/11, EU:T:2012:431, n.os 134 a 136 e jurisprudência referida].
76 Com efeito, uma fiscalização pelo Tribunal Geral que se limita a verificar se os elementos nos quais as instituições da União fundamentam as suas constatações são suscetíveis de confirmar as conclusões que elas daí retiram não se sobrepõem ao seu amplo poder de apreciação no domínio da política comercial (v., neste sentido, acórdão de 16 de fevereiro de 2012, Conselho e Comissão/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP, C‑191/09 P e C‑200/09 P, EU:C:2012:78, n.° 68).
77 Ora, no caso vertente o Tribunal Geral limitou‑se a verificar se as instituições demonstraram que, no contexto do cálculo do valor normal do produto similar, estavam reunidos os requisitos para que não fossem tidas em conta as despesas relacionadas com a produção e venda do referido produto como refletidas nos registos contabilísticos dos produtores indonésios investigados, de acordo com a regra estabelecida no artigo 2.°, n.° 5, do regulamento de base.
78 Consequentemente, a primeira e a terceira partes do terceiro fundamento são procedentes, não havendo que examinar a segunda parte do referido fundamento, relativa à razoabilidade do preço HPE como valor de substituição.
79 Cabe ainda analisar em que medida o erro constatado justifica a anulação do regulamento impugnado na parte em que aplica um direito antidumping à recorrente.
80 Contrariamente ao que alegam as instituições, nas circunstâncias do caso vertente, não pode proceder‑se a uma anulação parcial do artigo 1.° do regulamento impugnado apenas com base no erro constatado a respeito do método de cálculo da taxa do direito antidumping.
81 Com efeito, segundo a jurisprudência, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis da parte restante do ato. Esta exigência de separabilidade não está preenchida se a anulação parcial tiver como efeito modificar a substância do referido ato (acórdão de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho, C‑29/99, EU:C:2002:734, n.os 45 e 46).
82 Como exposto no âmbito da análise do terceiro fundamento, o cálculo do valor normal do produto similar efetuado pelas instituições baseou‑se em considerações erradas. Na medida em que o valor normal é um requisito essencial para determinar a taxa do direito antidumping aplicável, o artigo 1.° do regulamento impugnado não pode ser conservado, uma vez que aplica um direito antidumping individual à recorrente.
83 Importa, portanto, anular o regulamento impugnado na medida em que aplica um direito antidumping à recorrente, sem que haja que analisar os restantes fundamentos do recurso.
Quanto às despesas
84 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho ficado vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela recorrente, em conformidade com os pedidos desta.
85 A Comissão e o EBB suportarão as suas próprias despesas, em conformidade com o disposto no artigo 138.°, n.os 1 e 3, do Regulamento de Processo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção),
decide:
1) Anular o artigo 1.° do Regulamento de Execução (UE) n.° 1194/2013 do Conselho, de 19 de novembro de 2013, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia, na parte em que diz respeito à PT Ciliandra Perkasa.
2) O Conselho da União Europeia suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela PT Ciliandra Perkasa.
3) A Comissão Europeia e a European Biodiesel Board (EBB) suportarão as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de setembro de 2016.
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