ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer uitgebreid)
6 februari 1998
(1)
Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie inzake de toegang tot
documenten van de Commissie Weigering van toegang tot documenten
Bescherming van algemeen belang (gerechtelijke procedures)"
In zaak T-124/96,
Interporc Im- und Export GmbH, vennootschap naar Duits recht, gevestigd te
Hamburg (Duitsland), vertegenwoordigd door G. M. Berrisch, advocaat te
Hamburg, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van G. Harles,
advocaat aldaar, Rue Mathias Hardt 8-10,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door U. Wölker,
lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie
van 29 mei 1996 houdende bevestiging van haar weigering verzoekster toegang te
verlenen tot enkele van haar documenten,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: B. Vesterdorf, kamerpresident, C. P. Briët, P. Lindh,
A. Potocki, en J. D. Cooke, rechters,
griffier: A. Mair, administrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 21 oktober 1997,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
- 1.
- In de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te
Maastricht op 7 februari 1992, hebben de Lid-Staten een verklaring (nr. 17)
opgenomen betreffende het recht op toegang tot informatie, die als volgt luidt:
De Conferentie is van oordeel dat de doorzichtigheid van het
besluitvormingsproces het democratische karakter van de Instellingen en het
vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de
Conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over
maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de
Instellingen beschikken, te vergroten."
- 2.
- In aansluiting op deze verklaring verrichtte de Commissie een vergelijkend
onderzoek naar de regels inzake de toegang van het publiek tot informatie in de
Lid-Staten en in een aantal derde landen, waarvan zij de resultaten publiceerde in
mededeling 93/C 156/05 inzake de toegang van het publiek tot de documenten van
de instellingen, gericht tot de Raad, het Parlement en het Economisch en Sociaal
Comité (PB C 156, blz. 5; hierna: mededeling van 1993"). In deze mededeling
concludeerde zij, dat voor een verdere ontwikkeling van de toegang tot documenten
binnen de instellingen van de Gemeenschappen moest worden gezorgd.
- 3.
- Op 2 juni 1993 stelde de Commissie mededeling 93/C 166/04 over de
doorzichtigheid in de Gemeenschap (PB C 166, blz. 4) vast. In deze mededeling
werkte de Commissie de basisbeginselen voor de toegang tot documenten uit.
- 4.
- Op 6 december 1993 stelden de Commissie en de Raad gezamenlijk een
gedragscode vast inzake de toegang van het publiek tot documenten van de
Commissie en de Raad (hierna: gedragscode"), waarbij beide afzonderlijk
toezegden, vóór 1 januari 1994 de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de
tenuitvoerlegging van de in de gedragscode genoemde beginselen.
- 5.
- Ter vervulling van deze toezegging stelde de Commissie op 8 februari 1994 op de
grondslag van artikel 162 EG-Verdrag besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom inzake
de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58; hierna: besluit
94/90") vast. In artikel 1 van dit besluit wordt de gedragscode, waarvan de tekst in
bijlage bij het besluit is opgenomen, formeel goedgekeurd.
- 6.
- De gedragscode bevat het volgende algemene beginsel:
Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de
Commissie en de Raad berusten. Onder document wordt verstaan ieder stuk met
bestaande gegevens, op ongeacht welke drager, dat bij de Commissie of de Raad
berust."
- 7.
- De gedragscode noemt de volgende omstandigheden die door een instelling als
grond voor afwijzing van een verzoek om toegang tot documenten kunnen worden
ingeroepen:
De Instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan
schade kan toebrengen aan:
de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid,
internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures,
inspectie- en enquêteactiviteiten),
de bescherming van het individu en van de persoonlijke levenssfeer,
de bescherming van geheime handels- en industriële gegevens,
de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
de bescherming van de vertrouwelijkheid waar de natuurlijke of
rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt om heeft verzocht of welke
krachtens de wetgeving van de Lid-Staat die de informatie heeft verstrekt
vereist is.
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de
Instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te
beschermen."
- 8.
- Op 4 maart 1994 publiceerde de Commissie een mededeling inzake de verbeterde
toegang tot documenten (PB C 67, blz. 5; hierna: mededeling van 1994"), waarin
criteria voor de uitvoering van besluit 94/90 worden gegeven. Volgens deze
mededeling kan een ieder (..) een verzoek indienen om toegang tot documenten
van de Commissie, bijvoorbeeld documenten die betrekking hebben op de
voorbereiding van initiatieven of relevant achtergrondmateriaal". Voorts [heeft]
de Commissie (...) zodanige uitvoeringsmaatregelen getroffen dat verzoeken om
toegang tot documenten zo doelmatig mogelijk zullen worden behandeld".
Dienaangaande vermeldt de mededeling, dat aanvragen van documenten van de
Commissie (...) binnen een maand [worden] beantwoord". Met betrekking tot de
in de gedragscode genoemde uitzonderingen wordt in de mededeling verklaard:
De Commissie kan van oordeel zijn dat de toegang tot een bepaald document
moet worden geweigerd omdat het vrijgeven van dat document de algemene en
particuliere belangen en de goede werking van de Instelling zou kunnen schaden
(...)". Op dit punt benadrukt de mededeling, dat de uitzonderingsbepalingen (...)
evenwel geenszins automatisch [worden] toegepast: ieder verzoek om toegang tot
een document (...) [wordt] afzonderlijk beoordeeld".
De feiten
- 9.
- De Gemeenschap opent ieder jaar een zogenoemd Hilton-contingent". Dit
contingent houdt in, dat bepaalde hoeveelheden kwaliteitsrundvlees (Hilton Beef")
uit Argentinië vrij van heffingen in de Gemeenschap kunnen worden ingevoerd.
Om voor deze vrijstelling in aanmerking te komen, moet een door de Argentijnse
autoriteiten opgemaakt echtheidscertificaat worden overgelegd.
- 10.
- Naar aanleiding van berichten over de ontdekking van vervalste
echtheidscertificaten stelde de Commissie eind 1992/begin 1993 samen met de
douane-autoriteiten van de lidstaten onderzoeken in. Toen de douane-autoriteiten
vaststelden, dat er vervalste echtheidscertificaten waren overgelegd, gingen zij over
tot navordering van invoerrechten.
- 11.
- Na de ontdekking van deze vervalsingen hebben de Duitse autoriteiten van
verzoekster invoerrechten nagevorderd. Verzoekster verzocht om kwijtschelding van
deze invoerrechten, stellende dat zij de echtheidscertificaten te goeder trouw had
overgelegd en dat een aantal tekortkomingen in de controle te wijten was aan de
bevoegde Argentijnse autoriteiten en de Commissie.
- 12.
- Bij beschikking van 26 januari 1996, gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland,
verklaarde de Commissie verzoeksters verzoek om kwijtschelding van invoerrechten
ongegrond.
- 13.
- Bij brief van 23 februari 1996 aan de secretaris-generaal van de Commissie en aan
de directeuren-generaal van de Directoraten-Generaal (hierna: DG") I, VI
en XXI verzocht de raadsman van verzoekster om toegang tot bepaalde
documenten betreffende de controle op de invoer van rundvlees (Hilton Beef")
en betreffende de onderzoeken op basis waarvan de Duitse autoriteiten hadden
besloten tot navordering van invoerrechten. Het verzoek had betrekking op tien
categorieën documenten, te weten 1) de verklaringen van de Lid-Staten inzake de
tussen 1985 en 1992 uit Argentinië ingevoerde hoeveelheden Hilton"-rundvlees,
2) de verklaringen van de Argentijnse autoriteiten inzake de in diezelfde periode
naar de Gemeenschap uitgevoerde hoeveelheden Hilton"-rundvlees, 3) de op basis
van deze verklaringen opgestelde interne verslagen van de Commissie, 4) de
documenten betreffende de opening van het Hilton"-contingent, 5) de
documenten betreffende de aanwijzing van de tot afgifte van de
echtheidscertificaten bevoegde instanties, 6) de documenten betreffende de
overeenkomst tussen de Gemeenschap en Argentinië tot verlaging van het
contingent naar aanleiding van de ontdekte vervalsingen, 7) eventuele
onderzoeksrapporten betreffende de controle van de Commissie van het Hilton"-contingent in 1991 en 1992, 8) de documenten inzake de onderzoeken naar
eventuele onregelmatigheden bij de invoer tussen 1985 en 1989, 9) de adviezen van
DG VI en DG XXI verband houdend met beslissingen in andere, soortgelijke
zaken, en 10) de notulen van de vergaderingen van de groep van deskundigen van
de lidstaten op 2 en 4 december 1995.
- 14.
- Bij schrijven van 22 maart 1996 wees de directeur-generaal van DG VI het verzoek
om toegang tot de briefwisseling met de Argentijnse autoriteiten en de notulen van
de besprekingen voorafgaand aan de toekenning en opening van het Hilton"-contingent en tot de briefwisseling met de Argentijnse autoriteiten na de
ontdekking van de vervalste echtheidscertificaten af. Deze afwijzing was gegrond
op de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het algemeen belang
(internationale betrekkingen). Daarnaast weigerde de directeur-generaal ook
toegang te verlenen tot de documenten die afkomstig waren van de lidstaten of van
de Argentijnse autoriteiten, met als motivering dat verzoekster zich rechtstreeks
moest wenden tot degenen die deze documenten hadden opgesteld.
- 15.
- Bij schrijven van 25 maart 1996 wees de directeur-generaal van DG XXI het
verzoek om toegang tot het door de Commissie opgestelde rapport over het interne
onderzoek naar de vervalsingen af op grond van de uitzonderingsbepalingen inzake
bescherming van het algemeen belang (inspectie- en enquête-activiteiten) en
bescherming van het individu en de persoonlijke levenssfeer. De toegang tot de
adviezen van DG VI en DG XXI inzake andere verzoeken om kwijtschelding van
invoerrechten en tot de notulen van de bijeenkomsten van het comité van
deskundigen van de lidstaten werd door de directeur-generaal van DG XXI
geweigerd op grond van de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het
belang van de instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar
beraadslagingen. Daarnaast weigerde hij toegang tot de documenten die afkomstig
waren van de lidstaten, met als motivering dat verzoekster zich rechtstreeks moest
wenden tot degenen die deze documenten hadden opgesteld.
- 16.
- Bij brief van 27 maart 1996 richtte verzoeksters raadsman een confirmatief verzoek
als bedoeld in de gedragscode aan de secretaris-generaal van de Commissie. In
deze brief betwiste hij de gronden waarop de directeuren-generaal van DG VI en
DG XXI de toegang tot de documenten hadden geweigerd.
- 17.
- Bij op 12 april 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft
verzoekster met twee andere Duitse ondernemingen beroep tot nietigverklaring
ingesteld tegen de beschikking van de Commissie van 26 januari (zaak T-50/96,
Primex e.a./Commissie).
- 18.
- Bij schrijven van 29 mei 1996 wees de secretaris-generaal van de Commissie het
confirmatief verzoek af. Deze brief (hierna: bestreden beschikking") luidt als volgt:
Naar aanleiding van uw verzoek moet ik u tot mijn spijt mededelen, dat ik het
besluit van DG VI en DG XXI bekrachtig, en wel om onderstaande redenen.
De verlangde documenten hebben alle betrekking op een beschikking van de
Commissie van 26 januari 1996 (doc COM C(96) 180 final), waartegen inmiddels
door uw cliënt beroep tot nietigverklaring is ingesteld (zaak T-50/96).
Bijgevolg is onverminderd andere uitzonderingsbepalingen die de weigering van
de toegang tot de verlangde documenten zouden kunnen rechtvaardigen de
uitzonderingsbepaling inzake bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke
procedures) van toepassing. De gedragscode kan de Commissie in een aanhangige
zaak niet dwingen om met het geding verband houdende documenten aan de
wederpartij te doen toekomen."
- 19.
- Bij op 25 juni 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft
verzoekster in zaak T-50/96 gevorderd, de Commissie bij wijze van maatregel tot
organisatie van de procesgang overlegging van de gewenste documenten te gelasten.
Procesverloop en conclusies van partijen
- 20.
- Bij op 9 augustus 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft
verzoekster het onderhavige beroep ingesteld. De zaak is toegewezen aan een
kamer bestaande uit drie rechters. Na partijen te hebben gehoord heeft het
Gerecht bij beschikking van 2 juli 1997 besloten de zaak te verwijzen naar de
Derde kamer (uitgebreid), bestaande uit vijf rechters.
- 21.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer
uitgebreid) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
- 22.
- Partijen hebben pleidooi gevoerd en mondelinge vragen van het Gerechtbeantwoord ter openbare terechtzitting van 21 oktober 1997.
- 23.
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
vast te stellen dat de Commissie niet bevoegd is de toegang te weigeren tot
de documenten genoemd in de brief van verzoeksters raadsman van
23 februari 1996 aan de secretaris-generaal van de Commissie;
de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 24.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
de vordering strekkende tot verkrijging van een verklaring voor recht niet-ontvankelijk te verklaren;
het beroep voor het overige te verwerpen;
verzoekster in de kosten te verwijzen.
De eerste vordering: nietigverklaring van de bestreden beschikking
- 25.
- Tot staving van haar beroep voert verzoekster drie middelen aan. Het eerste
middel houdt in schending van de gedragscode en van besluit 94/90, het tweede
schending van artikel 190 van het Verdrag, en het derde, dat ter terechtzitting is
aangevoerd, klaagt over schending van het recht van verweer, doordat de secretaris-generaal zich in de bestreden beschikking op een nieuwe, voordien niet
aangevoerde weigeringsgrond heeft gebaseerd.
- 26.
- Gelet op de omstandigheden van deze zaak is het Gerecht van oordeel, dat de
eerste twee middelen gezamenlijk dienen te worden onderzocht.
Het eerste en het tweede middel: schending van de gedragscode, van besluit 94/90 en
van artikel 190 van het Verdrag
Argumenten van partijen
Schending van besluit 94/90 en van de gedragscode
- 27.
- Om te beginnen merkt verzoekster op, dat de Commissie haar verzoek om toegang
tot de documenten heeft afgewezen op de enkele grond, dat de
uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het algemeen belang
(gerechtelijke procedures) van toepassing was. Daarmee zou de Commissie evenwel
de bepalingen van de gedragscode inzake de uitzonderingen op het recht op
toegang, en dus besluit 94/90, hebben geschonden.
- 28.
- Zij wijst erop, dat besluit 94/90 en de gedragscode voor de Commissie juridisch
bindend zijn. Deze teksten scheppen voor de Commissie de rechtsplicht, in zo ruim
mogelijke mate toegang te verlenen tot de documenten die bij haar berusten
[arresten Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T-105/95, Jurispr.
blz. II-313, punt 55, en 19 oktober 1995, Carvel en Guardian Newspapers/Raad,
T-194/94, Jurispr. blz. II-2765, dat betrekking heeft op het overeenkomstige besluit
van de Raad (besluit 93/731/EG van 20 december 1993 betreffende toegang van
het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340, blz. 43)].
- 29.
- De uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten zouden eng moeten
worden uitgelegd, teneinde geen afbreuk te doen aan de specifieke doelstelling van
de gedragscode, te weten het publiek zo ruim mogelijk toegang tot documenten"
geven.
- 30.
- Verzoekster stelt, dat de Commissie zich niet in algemene zin op de uitzonderingen
kan beroepen. Om te bepalen, of het vrijgeven van een document onder een van
de uitzonderingen valt, dient de Commissie in de eerste plaats de belangen die de
betrokken uitzonderingsbepaling beoogt te beschermen, af te wegen tegen de
algemene doelstelling van de gedragscode, en in de tweede plaats per document
de dwingende redenen" aan te geven waarom aan de voorwaarden voor
toepassing van de uitzonderingsbepaling is voldaan (beschikking Hof van
6 december 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 Imm, Jurispr. blz. I-4405, punten 11
en 12).
- 31.
- De Commissie is ten onrechte van mening, dat zij met een beroep op de
uitzondering 'bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) de
toegang kan weigeren tot elk document dat betrekking heeft op een beschikking
die het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring is. Dit standpunt van de
Commissie zou de rechtspleging immers kunnen belemmeren.
- 32.
- De bij de bestreden beschikking geweigerde toegang tot de verlangde documenten
op de grond dat zij eventueel tegen haar zouden kunnen worden gebruikt als
verweerster in een gerechtelijke procedure, kan tot gevolg hebben, dat meer
beschikkingen van de Commissie aan rechterlijke toetsing kunnen ontkomen. Als
in het algemeen belang handelend openbaar bestuursorgaan heeft de Commissie
niet het recht om door haar vastgestelde teksten aan die toetsing te onttrekken
door ze geheim te houden.
- 33.
- De betrokken uitzondering moet worden uitgelegd overeenkomstig punt 2.2 van de
mededeling van 1993, dat de belangen opsomt die in het recht van de lidstaten
door deze uitzondering beschermd worden geacht. Onder deze uitzondering valt
namelijk alleen informatie waarvan de verspreiding strafrechtelijke onderzoeken en
vervolgingen zou kunnen schaden.
- 34.
- Tot slot zou het standpunt van de Commissie in deze zaak in tegenspraak zijn met
haar opmerkingen in de zaak Primex e.a./Commissie (reeds aangehaald) over het
verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang, dat de overlegging van
dezelfde documenten betreft. In die zaak was de Commissie namelijk van mening,
dat de documenten niet van belang waren voor de procedure.
- 35.
- De Commissie erkent het politieke belang van de toegang van het publiek tot bij
de gemeenschapsinstellingen berustende documenten. Zij vraagt zich echter af, wat
de juridische betekenis is van het beginsel van toegang tot documenten zoals dat
uit de verklaringen inzake de doorzichtigheid voortvloeit. Ten aanzien van de
juridische status van besluit 94/90 wijst zij er met nadruk op, dat dit besluit is
vastgesteld in het kader van haar interne organisatiebevoegdheid, krachtens welke
zij passende maatregelen kan treffen om haar interne werking in het belang van
een goed bestuur te verzekeren (arrest Hof van 30 april 1996, Nederland/Raad,
C-58/94, Jurispr. I-2169, punt 37).
- 36.
- De Commissie betoogt in de eerste plaats, dat de uitzonderingsbepaling inzake de
bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) haar in het kader
van besluit 94/90 de bevoegdheid geeft om niet alle documenten betreffende een
aanhangig geding ter beschikking te stellen van het publiek, inclusief de eisende
partij. Voor de toepasselijkheid van deze uitzonderingsbepaling is het volgens haar
voldoende, dat de gewenste documenten op het aanhangige geding betrekking
hebben en verband houden met het voorwerp daarvan. Dat zou in casu het geval
zijn.
- 37.
- Elke andere uitlegging zou haar recht van verweer, en dus het algemeen belang,
ernstig kunnen schaden. Ook al leidt vermoedelijk niet elk vrijgegeven document
tot een uitholling van haar recht van verweer, toch meent de Commissie, dat zij
geen goed verweer zou kunnen voeren indien zij, zoals verzoekster stelt, bij elk
document het belang daarvan voor het proces zou moeten aantonen.
Dienaangaande betwist de Commissie, dat zij zich op dwingende redenen" zou
moeten beroepen om een verzoek om toegang tot documenten te kunnen afwijzen.
- 38.
- De mededeling van 1993 zou niet tot een andere uitlegging leiden. De
uitzonderingsbepaling in de gedragscode zou namelijk een ruimere werkingssfeer
hebben dan de overeenkomstige uitzonderingen in het nationale recht, aangezien
de gedragscode niet de restrictie gerechtelijk geheim" bevat die aan de
omschrijving van de overeenkomstige uitzonderingen in het nationale recht is
toegevoegd.
- 39.
- In de tweede plaats stelt de Commissie, dat de vraag of verzoekster toegang kan
krijgen tot de verlangde documenten moet worden beantwoord op grond van de
bepalingen van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht inzake de
maatregelen tot organisatie van de procesgang, en niet aan de hand van de
gedragscode. De gedragscode is niet de geschikte regeling om de in casu
opgeworpen vraag te beantwoorden en is daar ook niet voor bedoeld.
- 40.
- Aangezien door verzoeksters in zaak Primex e.a./Commissie (reeds aangehaald) om
maatregelen tot organisatie van de procesgang is verzocht, dient het Gerecht op
basis van zijn Reglement voor de procesvoering te beslissen, in hoeverre aan dat
verzoek gevolg kan worden gegeven. De vraag, of de door verzoekster verlangde
documenten werkelijk van belang zijn voor het beroep tegen de beschikking van
26 januari 1996 (zie punt 12 hierboven) kan alleen in het kader van die procedure
worden beslist.
Schending van artikel 190 van het Verdrag
- 41.
- Verzoekster stelt, dat de motivering van de bestreden beschikking niet aan de eisen
van artikel 190 van het Verdrag voldoet.
- 42.
- Uit de tekst van de beschikking kan niet worden opgemaakt, of de bijzondere
omstandigheden van het geval zijn onderzocht. Daarnaast heeft de Commissie niet
vermeld, waarom zij de uitzonderingsbepaling inzake de bescherming van het
algemeen belang (gerechtelijke procedures) van toepassing achtte.
- 43.
- De Commissie zou meer bepaald in strijd met haar verplichtingen hebben
verzuimd, per document de dwingende redenen" aan te geven waarom het
vrijgeven daarvan afbreuk zou kunnen doen aan de bescherming van het algemeen
belang.
- 44.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat de Commissie zich in casu niet kan beroepen op
andere in de gedragscode geregelde uitzonderingen, aangezien de bestreden
beschikking op dit punt onvoldoende gemotiveerd is.
- 45.
- De Commissie bestrijdt, dat zij artikel 190 van het Verdrag zou hebben
geschonden. Het essentiële punt wordt in de motivering immers duidelijk
samengevat. Met betrekking tot verzoeksters klacht, dat in de beschikking de
bijzondere omstandigheden" van het geval niet zouden zijn onderzocht, is de
Commissie van mening, dat zij niet voor ieder afzonderlijk document hoeft te
bewijzen, dat het vrijgeven daarvan het algemeen belang zou kunnen schaden.
Beoordeling door het Gerecht
- 46.
- Het Gerecht herinnert eraan, dat besluit 94/90 een handeling is die de burgers een
recht op toegang tot bij de Commissie berustende documenten verleent (arrest
WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 55).
- 47.
- De omstandigheid, dat dit besluit artikel 162 als rechtsgrondslag heeft, verandert
niets aan deze vaststelling. Immers, ook al is besluit 94/90 vastgesteld krachtens de
interne organisatiebevoegdheid van de Commissie, er is niets op tegen, dat een
regeling betreffende de interne organisatie van de werkzaamheden van een
instelling rechtsgevolgen jegens derden heeft (arrest Nederland/Raad, reeds
aangehaald, punt 38).
- 48.
- Uit de systematiek van besluit 94/90 blijkt, dat het is bedoeld als algemene regeling
voor verzoeken om toegang tot documenten. Op grond van dit besluit kan eenieder
verzoeken om toegang tot ieder willekeurig niet gepubliceerd document van de
Commissie zonder zijn verzoek te hoeven motiveren [zie dienaangaande de
mededeling van 1993 (PB C 156, blz. 6) en de mededeling van 1994 (PB C 67,
blz. 5)].
- 49.
- In de bepalingen van de gedragscode zijn evenwel uitzonderingen op het recht op
toegang voorzien. Deze uitzonderingen moeten eng worden uitgelegd, teneinde de
toepassing van het algemene beginsel, dat het publiek zo ruim mogelijk toegang
zal krijgen tot documenten die bij de Commissie berusten", niet op losse schroeven
te zetten (arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 56).
- 50.
- Zoals in punt 57 van het arrest WWF UK/Commissie is vastgesteld, kent de
gedragscode twee categorieën uitzonderingen (zie punt 7 hierboven).
- 51.
- De eerste categorie, waartoe de in casu ingeroepen uitzondering behoort, is
omschreven als volgt: De Instellingen weigeren de toegang tot een document als
de verspreiding daarvan schade kan toebrengen aan de bescherming van het
algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire
stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspectie- en enquêteactiviteiten)."
- 52.
- Uit het gebruik van het werkwoord 'kunnen volgt, dat de Commissie alvorens
over een verzoek om toegang tot documenten te beslissen, per verlangd document
moet onderzoeken, of, gelet op de gegevens waarover zij beschikt, de verspreiding
ervan daadwerkelijk afbreuk kan doen aan een van de door de eerste categorie
uitzonderingen beschermde belangen. Indien dit naar haar oordeel het geval is, dan
is zij verplicht de toegang tot het betrokken document te weigeren, daar de
gedragscode bepaalt, dat de instellingen in dat geval de toegang weigeren".
- 53.
- Een dergelijk besluit van de instelling moet overeenkomstig artikel 190 van het
Verdrag met redenen worden omkleed. Volgens vaste rechtspraak moet de door
deze bepaling vereiste motivering de redenering van de gemeenschapsinstelling die
de gelaakte handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking
doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de
genomen maatregel kunnen kennen om hun rechten te kunnen verdedigen en de
gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Hof van 15 mei 1997,
Siemens/Commissie, C-278/95 P, Jurispr. blz. I-2507, punt 17; en arrest
WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 66).
- 54.
- De motivering van een besluit waarbij de toegang tot documenten wordt geweigerd,
moet dus ten minste per categorie documenten de specifieke redenen bevatten
waarom de Commissie meent, dat de verspreiding van de documenten onder één
van de in de eerste categorie bedoelde uitzonderingen valt (arrest
WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punten 64 en 74), zodat de adressaat vanhet besluit kan nagaan, of het in punt 52 hierboven genoemde onderzoek heeft
plaatsgevonden en of de weigeringsgronden gefundeerd zijn.
- 55.
- In de bestreden beschikking nu wordt enkel gezegd, dat de uitzonderingsbepaling
inzake de bescherming van het algemeen belang (gerechtelijke procedures) van
toepassing is (zie punt 18 hierboven). Zij bevat geen enkele toelichting, zelfs niet
per categorie documenten, aan de hand waarvan kan worden geverifieerd of alle
gevraagde documenten, waarvan een aantal van enkele jaren geleden dateert,
wegens het bestaan van een verband met de beschikking waarvan de
nietigverklaring wordt gevorderd in de zaak Primex e.a./Commissie (reeds
aangehaald) daadwerkelijk onder de ingeroepen uitzondering vallen.
- 56.
- Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de bestreden
beschikking onvoldoende gemotiveerd is.
- 57.
- Uit het voorgaande volgt, dat de bestreden beschikking moet worden nietig
verklaard zonder dat het Gerecht zich behoeft uit te spreken over de gegrondheid
van het middel inzake schending van het recht van verweer.
De tweede vordering, strekkende tot vaststelling, dat de Commissie niet bevoegd
is de toegang te weigeren tot de documenten genoemd in verzoeksters brief van
23 februari 1996 aan de secretaris-generaal van de Commissie
- 58.
- Tot staving van deze vordering stelt verzoekster, dat volgens de gedragscode de
secretaris-generaal in geval van een confirmatief verzoek de aanvankelijke afwijzing
van het verzoek om toegang tot de verlangde documenten dient te herbezien. Dit
betekent, dat de secretaris-generaal definitief beslist over de gronden waarop hij
de definitieve afwijzing van het verzoek wil baseren.
- 59.
- Volgens verzoekster mag het derhalve niet zo, zijn wil besluit 94/90 niet iedere
nuttige werking verliezen, dat de Commissie zich na een arrest tot nietigverklaring
in een daaropvolgende administratieve procedure op andere gronden kan beroepen
om een verzoek om toegang tot documenten af te wijzen. Anders zou verzoekster
zich andermaal tot het Gerecht moeten wenden, hetgeen volgens haar niet van
haar kan worden gevergd.
- 60.
- Om een nieuwe gerechtelijke procedure te vermijden, vraagt verzoekster het
Gerecht derhalve vast te stellen, dat de Commissie niet bevoegd is om de toegang
tot de verschillende in de brief van 23 februari 1996 genoemde documenten te
weigeren (zie punt 13 hierboven), aangezien de Commissie het recht heeft verwerkt
om de toegang tot de documenten op andere gronden te weigeren.
- 61.
- Deze vordering, die erop neerkomt dat bevelen tot de Commissie worden gericht,
is niet-ontvankelijk, daar de gemeenschapsrechter in het kader van een procedure
tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag niet bevoegd is om
bevelen tot de gemeenschapsinstellingen te richten (zie, bijvoorbeeld, arrest Hof
van 26 februari 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissie, 15/85, Jurispr.
blz. 1005, punt 18, en arrest Gerecht van 9 november 1995, France-Aviation/Commissie, T-346/74, Jurispr. blz. II-2841, punt 42).
Kosten
- 62.
- Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien de Commissie op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld en
verzoekster zulks heeft gevorderd, dient de Commissie in de kosten te worden
verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de beschikking van de Commissie van 29 mei 1996 waarbij
verzoekster de toegang tot bepaalde bij de Commissie berustende
documenten is geweigerd.
2) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het ertoe strekt dat
bevelen tot de Commissie worden gericht.
3) Verwijst de Commissie in de kosten.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 februari 1998.
De griffier
De president van de Derde kamer
H. Jung
B. Vesterdorf