JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
15 päivänä syyskuuta 2016 (1)(i)
Yhdistetyt asiat C‑508/15 ja C‑509/15
Sidika Ucar
vastaan
Land Berlin (C–508/15)
ja
Recep Kilic
vastaan
Land Berlin (C-509/15)
(Ennakkoratkaisupyynnöt – Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan unionin ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenten oleskeluoikeus – Edellytykset – Vaatimus perheenkokoajan kuulumisesta laillisille työmarkkinoille perheenjäsenen kolmen ensimmäisen oleskeluvuoden ajan
1. Verwaltungsgericht Berlinin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) unionin tuomioistuimelle esittämät kaksi ennakkoratkaisupyyntöä koskevat edellytyksiä, joiden täyttyessä unionin jäsenvaltiossa asuvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenille on myönnettävä oikeus tehdä palkattua työtä. Nämä edellytykset vahvistetaan Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella, jonka allekirjoittivat Ankarassa (Turkki) 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta sekä toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY(2) (jäljempänä assosiaatiosopimus), perustetun assosiaationeuvoston 19.9.1980 assosiaation kehittämisestä tekemän päätöksen N:o 1/80 (jäljempänä päätös N:o 1/80) 7 artiklassa.
I Asioita koskevat oikeussäännöt
A Päätös N:o 1/80
2. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka kuuluu laillisille työmarkkinoille tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus
– työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
– työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
– työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä.”
3. Päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäinen kohta koskee jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenille, joille on myönnetty lupa muuttaa tämän työntekijän luokse, annettuja oikeuksia. Siinä määrätään, että perheenjäsenillä ”on oikeus asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään kolme vuotta vastaanottaa mikä tahansa työtarjous, jollei yhteisön jäsenvaltioiden työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu, [ja] asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään viisi vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä”.
4. Päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”tämän jakson määräyksiä on sovellettava, jollei yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi perustelluista rajoituksista muuta johdu”.
B Saksan lainsäädäntö
5. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkitykselliset säännökset sisältyvät ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella annettuun lakiin (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwebstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, jäljempänä AufenthG).(3)
6. AufenthG:n 4 §:n 5 momentissa säädetään, että ”ulkomaalainen, jolla on [assosiaatiosopimuksen] mukainen oleskeluoikeus, on velvollinen osoittamaan, että kyse on tällaisesta oleskeluoikeudesta, esittämällä, että hänellä on oleskelulupa (Aufenthaltserlaubnis), ellei hänellä ole sijoittautumislupaa (Niederlassungserlaubnis) eikä pysyvää EY-oleskelulupaa. Oleskelulupa myönnetään hakemuksesta”.
7. AufenthG:n 53 §:n sanamuoto on seuraavanlainen:
”Ulkomaalainen karkotetaan, jos hänet
1. on tuomittu lainvoimaisesti yhdestä tai useasta tahallisesta rikoksesta vähintään kolmen vuoden vapaus- tai nuorisorangaistukseen tai jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti tahallisista rikoksista viiden vuoden sisällä useaan vapaus- tai nuorisorangaistukseen, joiden pituus on yhteensä vähintään kolme vuotta, tai jos hänet on viimeisimmän lainvoimaisen tuomion yhteydessä määrätty turvasäilöön
2. on tuomittu tahallisesta rikoksesta huumausainelain nojalla – – lainvoimaisesti vähintään kahden vuoden nuorisorangaistukseen tai vapausrangaistukseen eikä rangaistusta ole määrätty ehdollisena – –”
8. AufenthG:n 55 §:ssä säädetään, että ”ulkomaalainen voidaan karkottaa, jos hänen oleskelustaan aiheutuu haittaa [Saksan] yleiselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle tai muille merkittäville intresseille”(4) erityisesti, jos hän on syyllistynyt ”oikeussääntöjen tai tuomioistuinten ratkaisujen tai viranomaisten päätösten tai määräysten muuhun kuin yksittäiseen tai vähäiseen rikkomiseen – –”.(5)
II Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa
A Asia C-508/15
9. Sidika Ucar on Turkin kansalainen, joka meni vuonna 1977 naimisiin Ökkes Ucarin kanssa. Avioliitosta syntyi neljä lasta ennen kuin aviopari erosi vuonna 1991. Vielä samana vuonna Ökkes Ucar muutti Turkista, jossa hän oli asunut perheensä kanssa, Saksaan ja avioitui Saksan kansalaisen kanssa. Saksan viranomaiset myönsivät vuonna 1996 Ökkes Ucarille toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan. Ökkes Ucarin toinen avioliitto päättyi eroon vuonna 1999. Syyskuussa 2000 Sidika ja Ökkes Ucar menivät uudelleen naimisiin. Marraskuussa 2001 Sidika Ucar matkusti yhdessä heidän nuorimman yhteisen lapsensa kanssa Saksaan Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheitenin (Land Berlinin ulkomaalaisviranomainen, jäljempänä ulkomaalaisviranomainen) perheen yhdistämiseksi myöntämällä viisumilla ja avioliittoon perustuvalla oleskeluluvalla, joka päättyi 26.11.2002.
10. Ökkes Ucarin työtilanteesta voidaan todeta, että hän työskenteli toukokuusta 2000 vuoden 2001 loppuun palkattuna leipurina. Vuoden 2002 alussa hän aloitti leipurina itsenäisen ammatinharjoittamisen, jonka hän lopetti lokakuussa 2005, ja työskenteli joulukuuhun 2011 asti jälleen palkattuna työntekijänä samalla alalla.
11. Sidika Ucarin oleskelulupa uusittiin 28.11.2002 kahdeksi vuodeksi. Se uusittiin 29.11.2004 uudelleen kahdeksi vuodeksi. Oleskelulupaa uusiessaan ulkomaalaisviranomainen varmisti kummallakin kerralla, että Sidika Ucarin toimeentulo oli turvattu hänen miehensä elinkeinotoiminnastaan saamilla tuloilla.
12. Ulkomaalaisviranomainen myönsi 21.11.2006 Sidika Ucarille perheenyhdistämistä varten oleskeluluvan, johon liitettiin maininta siitä, että hänen aviomiehensä työskenteli jälleen palkattuna työntekijänä. Oleskelulupa uusittiin useaan kertaan, viimeksi 12.12.2013 asti.
13. Sidika Ucar haki 16.8.2013 AufenthG:n 4 §:n 5 momentin nojalla ulkomaalaisviranomaiselta ETY:n ja Turkin väliseen assosiaatiosopimukseen perustuvan oleskeluoikeuden osoittavaa oleskelulupaa ja väitti täyttävänsä päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan edellytykset muun muassa sillä perusteella, että hänen aviomiehensä oli työskennellyt marraskuusta 2005 lähtien yhtäjaksoisesti palkattuna työntekijänä.
14. Ulkomaalaisviranomainen hylkäsi hakemuksen 6.5.2014 tekemällään päätöksellä ja kieltäytyi uusimasta oleskelulupaa. Se katsoi, ettei Sidika Ucarin toimeentulo ollut enää turvattu. Lisäksi se totesi, ettei Sidika Ucarilla ollut päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja oikeuksia, koska hänen aviomiehensä ei täyttänyt edellytystä, jonka mukaan tämän olisi pitänyt kuulua Saksan laillisille työmarkkinoille vaimonsa maahantuloa ja perheen yhdistämiseksi myönnetyn ensimmäisen oleskeluluvan saamista välittömästi seuraavien kolmen vuoden ajan. Se, että Ökkes Ucar oli työskennellyt palkattuna työntekijänä yhtäjaksoisesti 1.11.2005 alkaen joulukuuhun 2011 asti, ei voinut synnyttää hänen vaimolleen oleskeluoikeutta. Ulkomaalaisviranomainen myös katsoi, ettei Sidika Ucarin oleskeluluvan uusimista voitu rinnastaa päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuun lupaan muuttaa työntekijän luokse, koska mainitun viranomaisen mukaan tällaisella luvalla tarkoitetaan välttämättä ensimmäistä maahan tultaessa myönnettävää lupaa eikä sitä seuraavia lupia.
15. Sidika Ucar riitautti nämä päätelmät nostamalla ulkomaalaisviranomaisen 6.5.2014 tekemästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
16. Verwaltungsgericht Berlin on päättänyt lykätä asian ratkaisua unionin oikeuden tulkintaongelman vuoksi ja saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 24.9.2015 saapuneella päätöksellään seuraavat ennakkoratkaisukysymykset asiassa C‑508/15:
”1) Onko päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa tulkittava siten, että tosiseikkoihin liittyvät edellytykset täyttyvät myös silloin, kun laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenen kolmen vuoden säännönmukaista asumista on edeltänyt ajanjakso, jona henkilö, jonka oikeuksiin tämän määräyksen mukaisesti hyväksytyn perheenjäsenen oikeudet perustuvat, oli perheenjäsenen maahanmuuton jälkeen poistunut jäsenvaltion laillisilta työmarkkinoilta?
2) Onko päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että oleskeluluvan uusimista on pidettävä tässä määräyksessä annettuna lupana muuttaa laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän luokse, jos kyseinen perheenjäsen on asunut tämän määräyksen mukaisesti hyväksytystä maahanmuutostaan lähtien keskeytyksettä yhdessä tämän turkkilaisen työntekijän kanssa, joka kuitenkin kuuluu uudelleen jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille vasta oleskeluluvan uusimisajankohtana väliaikaisen poissaolon jälkeen?”
B Asia C-509/15
17. Recep Kilic syntyi vuonna 1993 Turkissa tuolloin jo Saksassa asuneiden turkkilaisten vanhempiensa loman aikana. Kilic matkusti Saksaan 16.4.1994. Tuolloin kumpikaan hänen vanhemmistaan ei harjoittanut ammatillista toimintaa.
18. Vanhempiensa erottua toukokuussa 1996 Kilic jäi asumaan äidilleen, joka oli hänen yksinhuoltajansa. Kilicin äiti aloitti 30.6.1998 palkattuna työntekijänä työskentelyn, joka jatkui lähes keskeytyksettä huhtikuuhun 2003, jolloin hän jäi äitiyslomalle ja hoitovapaalle.
19. Sen jälkeen, kun oleskeluluvasta tuli Saksan oikeudessa pakollinen, Kilicille myönnettiin 5.5.1997 oleskelulupa, joka oli voimassa kaksi vuotta. Kilicin oleskelulupaa jatkettiin vuonna 1999 vuodella äidin työnantajan antaman todistuksen perusteella, vaikka äiti sai sosiaaliavustusta. Tämän jälkeen oleskelulupa uusittiin useaan kertaan, viimeksi 10.11.2011 asti. Tästä päivämäärästä lähtien Kilicillä oli ainoastaan väliaikaisia todistuksia.
20. Koulunkäyntinsä keskeyttäneellä Kilicillä on takanaan useita rikosoikeudenkäyntejä ja vankeustuomioita. Viimeksi hänelle määrättiin 11.6.2013 annetulla tuomiolla kolmen vuoden ja kolmen kuukauden pituinen nuorisorangaistus ryhmän jäsenenä tehdystä laittomasta huumausaineiden kaupasta. Hän vapautui vankilasta 27.5.2015.
21. Ulkomaalaisviranomainen hylkäsi 24.7.2014 Kilicin oleskeluluvan uusimista koskevan hakemuksen ja määräsi hänet karkotettavaksi AufenthG:n 53 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan ja 55 §:n perusteella. Ulkomaalaisviranomainen totesi, ettei Kilic voinut vedota ETY:n ja Turkin väliseen assosiaatiosopimukseen tai assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuviin oikeuksiin, koska hänen vanhempansa eivät täyttäneet edellytystä Kilicin laillista maahantuloa seuranneiden ensimmäisten kolmen vuoden ajan kestäneestä yhtäjaksoisesta työskentelystä laillisilla työmarkkinoilla. Toisaalta se katsoi Kilicin toistuvasti tekemien vakavien rikosten määrän, rikosten uusimisen riskin ja siitä yleiselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle aiheutuvan vaaran perusteella, että Kilic oli karkotettava Turkkiin. Tämän intressivertailun perusteella se totesi, että Kilicin läheisiä henkilökohtaisia siteitä Saksan alueeseen oli näissä olosuhteissa pidettävä toissijaisina.
22. Kilic nosti 1.9.2014 tästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa. Hän väittää saaneensa assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun oleskeluoikeuden, koska hänen äitinsä on työskennellyt palkattuna työntekijänä yhtäjaksoisesti lähes viiden vuoden ajan. Kilic väittää, että hänellä on myös Turkin kansalaisille kyseisen päätöksen 14 artiklassa myönnetty suoja karkottamista vastaan.
23. Verwaltungsgericht Berlin esitti samana päivänä unionin tuomioistuimen kirjaamoon jättämällään erillisellä päätöksellä unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen asiassa C-509/15:
”Voidaanko päätöksen N:o 1/80 7 artiklassa tarkoitettuna lupana muuttaa työntekijän luokse pitää sitä, että sen jälkeen, kun perheenjäsenelle oli annettu lupa muuttaa työmarkkinoille kuulumattomien henkilöiden, joiden oikeuksiin perheenjäsenen oikeudet perustuvat, luokse, perheenjäsenen oleskelulupa uusitaan ajankohtana, jona henkilöstä, jonka oikeuksiin perheenjäsenen oikeudet perustuvat ja jonka luona perheenjäsen säännönmukaisesti asuu, on tullut palkallinen työntekijä?”
C Asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa
24. Asiat C‑508/15 ja C‑509/15 yhdistettiin 27.10.2015 annetulla määräyksellä kirjallista ja suullista menettelyä sekä tuomion antamista varten.
25. Kirjallisia huomauksia ovat esittäneet ainoastaan Sidika Ucar, ulkomaalaisviranomainen sekä Euroopan komissio.
III Asioiden tarkastelu
A Alustavat huomautukset
26. Muistutettakoon, että päätöksen N:o 1/80 mukaan turkkilaisella työntekijällä, joka työskentelee laillisilla työmarkkinoilla tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka. Työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta hänellä on oikeus vastaanottaa työtarjous tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta. Työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta kyseisellä työntekijällä on oikeus tehdä tässä jäsenvaltiossa vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan nojalla saatavista oikeuksista täsmennetään vielä, että ”vuosiloma sekä poissaolo synnytyksen, työtapaturman tai lyhytaikaisen sairauden vuoksi rinnastetaan säännönmukaisiin työskentelykausiin”.(6) Omasta tahdosta riippumattomat työttömyyskaudet ja poissaolo pitempiaikaisen sairauden vuoksi, ”vaikka niitä ei rinnasteta säännönmukaisiin työskentelykausiin, eivät vaikuta haitallisesti niihin oikeuksiin, jotka on saatu aikaisempien työskentelykausien perusteella”.(7)
27. Kun jäsenvaltion alueelle säännönmukaisesti tulleen turkkilaisen työntekijän oikeudet päästä työmarkkinoille vahvistuvat, samanaikaisesti paranee hänen perheenjäsentensä asema. Jos perheenjäsenet ovat saaneet luvan muuttaa työntekijän luokse vastaanottavaan jäsenvaltioon, heillä on oikeus asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään kolme vuotta vastaanottaa mikä tahansa työtarjous. Asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään viisi vuotta perheenjäsenillä on oikeus tehdä siellä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä. Näin on riippumatta siitä, ovatko he ilmaisseet aikovansa tosiasiallisesti tehdä palkattua työtä.(8)
28. Turkkilaisten työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä pääsystä jäsenvaltioiden työmarkkinoille unionin tuomioistuin on todennut, että oleskelulupa on välttämättä tunnustettava työmarkkinoille pääsyn johdonmukaisena seurauksena. Voidakseen vastata tehokkaasti työtarjouksiin tai käyttää vapauttaan tehdä minkälaista tahansa palkattua työtä työntekijän on luonnollisestikin voitava oleskella sen jäsenvaltion alueella, jossa kyseistä työtä tehdään tai työtarjous esitetään.(9)
29. Nyt tarkasteltavissa ennakkoratkaisupyynnöissä on kyse nimenomaan Ucarin ja Kilicin oleskelusta. Jos he kerran ovat saaneet päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella oikeuden päästä Saksan työmarkkinoille, ulkomaalaisviranomaisen olisi myönnettävä heille oleskeluoikeus, joka ei enää perustu pelkästään kansallisen oikeuden säännöksiin vaan kyseiseen päätökseen. Ongelma on siinä, että turkkilaisella työntekijällä, jonka luokse he ovat muuttaneet, ei ole ollut tai hän ei ole säilyttänyt laillisille työmarkkinoille kuuluvan työntekijän asemaa heidän maahantuloaan välittömästi seuranneina ensimmäisinä kolmena vuonna. Saksan viranomaisten päätöksestä N:o 1/80 ja ETY:n ja Turkin välisestä assosiaatiosopimuksesta omaksuman tulkinnan mukaan Sidika Ucar olisi voinut saada päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut oikeudet vain, jos hänen aviomiehensä olisi tehnyt säännönmukaisesti ja jatkuvasti palkattua työtä marraskuusta 2001 – eli päivästä, jolloin Ucar saapui Saksan alueelle – alkaen marraskuuhun 2004 asti. Samoin Kilic olisi saanut tällaiset oikeudet vain sillä edellytyksellä, että hänen äitinsä olisi tehnyt tällaista työtä huhtikuusta 1994 – eli päivästä, jolloin Kilic saapui Saksan alueelle – alkaen huhtikuuhun 1997 asti. Tämä on asiassa C‑508/15 esitetyn ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen keskeinen kiistanaihe.(10)
30. Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin hyväksyy ulkomaalaisviranomaisen esittämän tulkinnan ja että päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuvat oikeudet voivat syntyä vain, jos turkkilainen työntekijä, jonka luokse perheenjäsen muuttaa vastaanottavaan jäsenvaltioon, on kuulunut laillisille työmarkkinoille kyseisen perheenjäsenen saapumisesta lähtien ja koko mainittujen oikeuksien syntymiseen vaadittavan ajan, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kyseiselle perheenjäsenelle myönnetyn oleskeluluvan uusimispäätös mahdollista rinnastaa alkuperäiseen perheenyhdistämisen hyväksymispäätökseen niin, että määräaika, jonka ajan turkkilaisen työntekijän on pitänyt kuulua laillisille työmarkkinoille, voisi pätevästi alkaa kulua uusimispäätöksen antamispäivästä eikä ainoastaan päivästä, jolloin perheenjäsen on saapunut ensimmäisen kerran vastaanottavan jäsenvaltion alueelle. Asiassa C‑508/15 esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys ja asiassa C‑509/15 esitetty ainoa ennakkoratkaisukysymys koskevat tätä. Asiassa C‑508/15 esitettyyn ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastauksen huomioon ottaen tarkastelen tätä aihetta kuitenkin vain toissijaisesti.
B Asiassa C‑508/15 esitetty ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
31. Asiassa C-508/15 esittämällään ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että tämän määräyksen mukaan Saksassa asuvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenelle myönnetään oleskeluoikeus, jos kyseinen työntekijä on kuulunut laillisille työmarkkinoille yhtäjaksoisesti kolmen vuoden ajan ja jos perheenjäsen on koko tämän ajan asunut yhdessä kyseisen työntekijän kanssa, ja ettei oleskeluoikeuden saamiselle ole esteenä se, että tämän ajan täyttyminen ei ole seurannut välittömästi kyseisen perheenjäsenen maahantuloa.
32. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, on aiheellista palata hetkeksi päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäiseen kohtaan liittyvässä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyihin yleisiin näkemyksiin, ennen kuin tutkitaan tarkemmin erityisesti laillisille työmarkkinoille kuulumisen käsitettä.
1. Päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäinen kohta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä
33. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisellä kohdalla on välitön oikeusvaikutus, joten Turkin kansalaisilla, joihin mainittua määräystä sovelletaan, on oikeus vedota siihen suoraan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa kyseisen määräyksen vastaisten kansallisten oikeussääntöjen jättämiseksi soveltamatta.(11) Tämä artikla kuuluu lisäksi päätöksen N:o 1/80 ”sosiaalisiin määräyksiin”; päätös on täydentävä vaihe työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamisessa, ja sen taustana on SEUT 45–SEUT 47 artikla, joten näissä artikloissa hyväksytyt periaatteet on mahdollisuuksien mukaan saatettava koskemaan Turkin kansalaisia, joilla on tässä päätöksessä tunnustetut oikeudet.(12)
34. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätyllä ”oikeuksien asteittaista hankkimista koskevalla järjestelmällä” on kaksi tavoitetta.(13) Näin se katsoo, että ”kyseisellä määräyksellä pyritään ensinnäkin ennen ensimmäisen kolmen vuoden ajanjakson päättymistä siihen, että siirtotyöläisen perheenjäsenet saavat mahdollisuuden oleskella tämän luona, jotta perheenyhdistämisellä helpotetaan vastaanottavaan jäsenvaltioon jo säännönmukaisesti kotoutuneen turkkilaisen työntekijän työskentelyä ja oleskelua – –. Tällä määräyksellä halutaan toiseksi vahvistaa turkkilaisen siirtotyöläisen perheen pysyvää sopeutumista vastaanottavaan jäsenvaltioon myöntämällä asianomaiselle perheenjäsenelle kolmen vuoden säännönmukaisen asumisen jälkeen mahdollisuus päästä itse työmarkkinoille. Pääasiallinen tarkoitus on täten vahvistaa kyseisen perheenjäsenen, joka on jo tässä vaiheessa säännönmukaisesti kotoutunut vastaanottavaan jäsenvaltioon, asemaa antamalla hänelle keino ansaita itse oma toimeentulonsa kyseisessä jäsenvaltiossa ja näin ollen hankkia siirtotyöläisen asemaan nähden itsenäinen asema.”(14) Päätöksen N:o 1/80 yleisen tavoitteen kannalta tulkittuna sen ”7 artiklan ensimmäisellä kohdalla perustetun järjestelmän tarkoituksena on siis luoda suotuisat olosuhteet perheenyhdistämiselle vastaanottavassa jäsenvaltiossa”.(15)
35. Jäsenvaltioille jätetystä harkintavallasta on todettava, että vaikka ne vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ovat edelleen toimivaltaisia sääntelemään, millä edellytyksillä Turkin kansalaiset voivat tulla maahan ja työskennellä ensimmäisen kerran niiden työmarkkinoilla,(16) silloin, kun Turkin kansalainen täyttää jossakin päätöksen N:o 1/80 määräyksessä asetetut edellytykset ja kun hänelle näin ollen kuuluvat kyseisen päätöksessä myönnetyt oikeudet, jäsenvaltiolla ei ole oikeutta antaa säännöstöä, joka poikkeaa luonteeltaan päätöksestä N:o 1/80 ilmenevästä säännöstöstä tai jossa asetetaan muita kuin kyseisessä päätöksessä määrättyjä edellytyksiä.(17) Tämä tarkoittaa, etteivät jäsenvaltiot voi yksipuolisesti muuttaa järjestelmän, jossa on kyse Turkin kansalaisten asteittaisesta integroimisesta vastaanottavaan jäsenvaltioon, sisältöä.(18)
36. Näin ollen on selvitettävä, ovatko Saksan viranomaiset edellä mainitsemallani tavalla muuttaneet yksipuolisesti kyseistä järjestelmää edellyttäessään päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuvien oikeuksien tunnustamiseksi, että turkkilaisen työntekijän, jonka luo perheenjäsen muuttaa jäsenvaltion alueelle, on pitänyt kuulua sen laillisille työmarkkinoille kyseisen perheenjäsenen maahantulopäivästä lähtien ja koko sen ajan, joka tarvitaan kyseisessä määräyksessä tarkoitettujen oikeuksien saamiseksi niin, ettei vastaavan pituisia mutta kyseistä päivää myöhemmin täyttyneitä työmarkkinoille kuulumisen ajanjaksoja voida ottaa huomioon.
2. Kuuluminen laillisille työmarkkinoille ja edellytykset päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrättyjen oikeuksien saamiseksi
37. Millä konkreettisilla edellytyksillä turkkilaisen työntekijän perheenjäsen voi saada päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut oikeudet? Vaikka unionin tuomioistuin on osittain jo vastannut tähän kysymykseen, se ei kuitenkaan ole koskaan ottanut selkeästi kantaa siihen, missä aikajärjestyksessä näiden edellytysten on täytyttävä.
38. Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan unionin tuomioistuimen näistä edellytyksistä antamaa tulkintaa, huomautan, ettei itse päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan tekstissä nimenomaisesti määrätä mitään Saksan viranomaisten asettamiin vaatimuksiin verrattavaa. Kyseisestä artiklasta ainoastaan ilmenee, että jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenellä, joka on saanut luvan muuttaa tämän luo, on lähtökohtaisesti oikeus asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään kolme vuotta vastaanottaa mikä tahansa työtarjous (päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäinen luetelmakohta) ja asuttuaan tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti vähintään viisi vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä (päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan toinen luetelmakohta).
39. Unionin tuomioistuin on tulkinnut päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäistä kohtaa siten, että ”tässä määräyksessä tarkoitettujen oikeuksien saaminen edellyttää kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä, eli yhtäältä kyseisen henkilön on oltava vastaanottavan jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille jo kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsen ja toisaalta hänellä on oltava kyseisen valtion toimivaltaisten viranomaisten antama lupa muuttaa kyseisen työntekijän luokse mainittuun jäsenvaltioon. Kun kyseiset edellytykset täyttyvät, päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamiseksi on vielä tarkastettava, onko kyseinen Turkin kansalainen asunut säännönmukaisesti tietyn ajan vastaanottavan jäsenvaltion alueella sen työntekijän kanssa, jonka välityksellä hän saa oikeutensa”.(19)
40. Unionin tuomioistuin viittaa oikeuskäytännössään ”ensimmäiseen kolmen vuoden ajanjaksoon”,(20) kolmen vuoden ”ajanjaksoon”,(21) ”tiettyyn aikaan”(22) ja ”kolmen vuoden ajanjaksoon, joka alkaa perheenjäsenen pääsystä vastaanottavan jäsenvaltion alueelle”,(23) joita käytetään toistensa synonyymeina. Nämä ilmaisut eivät ole mielestäni ratkaisevia. Ensinnäkin viittauksella ”ensimmäiseen” ajanjaksoon pyritään ainoastaan erottamaan tämä ajanjakso seuraavasta kahden vuoden lisäjaksosta, joka päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan toisen luetelmakohdan mukaan oikeuttaa jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän perheenjäsenen tekemään vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä. Toiseksi tuomiossa Pehlivan(24) mainittu täsmennys on esitetty täysin irrallisesti ja asiassa, johon ei liittynyt minkäänlaista nyt tarkasteltavan kaltaista aikajärjestykseen liittyvää kysymystä.(25)
41. Sekä Ucar että Kilic täyttävät kiistatta edellytykset, jotka unionin tuomioistuin on perinteisesti asettanut päätöksen N:o 1/80 7 artiklassa tunnustettujen oikeuksien myöntämiseksi. Molemmat ovat turkkilaisen työntekijän perheenjäseniä ja ovat saaneet säännönmukaisesti luvan muuttaa kyseisen työntekijän luo vastaanottavaan jäsenvaltioon. On myös kiistatonta, että molemmat täyttävät vaatimuksen asumisesta tosiasiallisesti yhdessä samassa taloudessa.(26)
42. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä edellytetään lopuksi, että turkkilaisen työntekijän, jonka luo perheenjäsen muuttaa, ”on kuuluttava vastaanottavan jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille koko sen ajan, jonka perheenjäsen tarvitsee saadakseen oikeuden päästä kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille”.(27) Laillisille työmarkkinoille kuulumisen käsite on päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta säännönmukaisesta työskentelystä erillinen käsite.(28) Laillisille työmarkkinoille kuulumisesta unionin tuomioistuin on todennut, että ”kyseisellä käsitteellä on katsottava tarkoitettavan kaikkia niitä työntekijöitä, jotka ovat noudattaneet vastaanottavan jäsenvaltion lakeja ja hallinnollisia säädöksiä ja joilla on siten oikeus työskennellä sen alueella”.(29) Työskentelyn tilapäinen keskeyttäminen ei välttämättä tarkoita sitä, että turkkilainen työntekijä lakkaa kuulumasta laillisille työmarkkinoille ainakaan sen ajanjakson aikana, joka hänelle on kohtuullisesti tarpeen toisen palkatun työn löytämiseksi, sikäli kuin tämä poissaolo on tilapäistä.(30) Viime kädessä ”turkkilainen työntekijä on laillisten työmarkkinoiden ulkopuolella vain tilanteessa, jossa hänellä ei objektiivisesti ole enää mitään mahdollisuutta työllistyä uudelleen tai jossa hän ei ole kohtuullisessa ajassa löytänyt uutta palkattua työtä sellaisen tilapäisen ajanjakson jälkeen, jolloin hän ei ole työskennellyt”.(31)
43. Kuten komissio lisäksi huomauttaa, päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa tarkoitettujen oikeuksien saaminen on sallittava, vaikkei kyseisessä artiklassa edellytetty laillisille työmarkkinoille kuuluminen olisikaan alkanut välittömästi kyseisen Turkin kansalaisen – jolla ei välttämättä vielä sillä hetkellä edes ole työntekijän asemaa – saavuttua vastaanottavaan jäsenvaltioon.(32) Kun otetaan huomioon päätöksen N:o 1/80 7 artiklan tavoite, olisi kuitenkin epäasianmukaista vaatia noudattamaan sen soveltamisen yhteydessä tiukkuutta, jota ei ole perusteltua vaatia sovellettaessa sen 6 artiklaa.
44. Tämän tavoitteen perusteella en voi hyväksyä ulkomaalaisviranomaisen väitettä, jonka mukaan päätöksen N:o 1/80 7 artikla olisi tavoitteensa vastainen, jos sitä tulkittaisiin niin, että sen perusteella voi syntyä oikeuksia silloinkin, kun ajanjakso, jonka ajan työntekijä on kuulunut laillisille työmarkkinoille, ei ole alkanut välittömästi perheenjäsenen maahantulosta, sillä tässä tapauksessa perheenyhdistämistä ei olisi enää tarpeen helpottaa. Jotta päätöksen N:o 1/80 7 artiklalla luotaisiin suotuisat edellytykset perheenyhdistämiselle, sitä ei mielestäni pidä tulkita liian tiukasti. Se, että ajanjakso, jonka ajan kyseinen turkkilaisen työntekijän on pitänyt kuulua vastaanottavan jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille, täyttyy kokonaisuudessaan vasta hänen luokseen muuttaneen perheenjäsenen maahantulon jälkeen, ei suinkaan vähennä sen periaatteen merkitystä, jonka mukaan jo säännönmukaisesti integroituneen turkkilaisen työntekijän työskentely ja oleskelu on siedettävämpää, jos hän saa pysyvästi yhdistää perheensä kyseisessä jäsenvaltiossa.
45. Saksan viranomaiset ovat siis asettaneet edellytyksen, josta päätöksessä N:o 1/80 ei määrätä, vaatiessaan, että turkkilaisen työntekijän on, jotta hänen perheenjäsenilleen voitaisiin myöntää päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut oikeudet, pitänyt kuulua laillisille työmarkkinoille mainittujen oikeuksien syntymiseen tarvittavan ajan, jonka on alettava perheenjäsenten maahantulosta ilman, että vastaavia myöhemmin täyttyneitä laillisille työmarkkinoille kuulumisen ajanjaksoja voitaisiin ottaa huomioon.
46. Tällä perusteella toteaisin hyvin konkreettisesti, että Sidika Ucar, joka on tosiasiallisesti asunut 14 vuoden ajan yhdessä puolisonsa kanssa, sai päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut oikeudet sillä hetkellä, kun laillisille työmarkkinoille kuulunut Ökkes Ucar oli työskennellyt Saksassa yhtäjaksoisesti kolmen vuoden ajan päätöksen N:o 1/80 6 artiklan määräysten mukaisesti, ja tätä näkemystä tukee se, että päätöksessä N:o 1/80 ei – muistutettakoon – ole nimenomaisesti määrätty toisin. Näin ollen Sidika Ucarille ovat marraskuusta 2008 lähtien kuuluneet päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetut oikeudet ja marraskuusta 2010 lähtien mainitun päätöksen 7 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetut oikeudet. Kilic puolestaan sai päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetut oikeudet sillä hetkellä, kun hänen äitinsä oli kuulunut laillisille työmarkkinoille näiden oikeuksien syntymiseen riittävän ajan eli kesäkuusta 2001 lähtien.(33)
47. Saksan viranomaiset katsovat, että tällaisella tulkinnalla laajennettaisiin merkittävästi päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisen kohdan henkilöllistä soveltamisalaa. Samanlaiseen riskiin viitattiin – tosin eri syistä – jo 19.7.2012 annetussa tuomiossa Dülger.(34) Siinä unionin tuomioistuin nimittäin muistutti, että päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa ”asetetaan perheenyhdistämisen nimenomaiseksi edellytykseksi se, että muuttamiselle turkkilaisen siirtotyöläisen luokse annetaan lupa vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. – – Tämä edellytys – – selittyy sillä, että ETY–Turkki-assosiaation yhteydessä perheenyhdistämisessä ei ole kyse turkkilaisen siirtotyöläisen perheenjäsenten oikeudesta, vaan päinvastoin se riippuu kansallisten viranomaisten päätöksestä, joka tehdään pelkästään kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jollei muuta johdu vaatimuksesta kunnioittaa perusoikeuksia”.(35) Päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisellä kohdalla voi siten olla oikeusvaikutuksia vain, jos vastaanottava jäsenvaltio sallii perheenyhdistämisen. Tämän määräyksen henkilöllinen soveltamisala määräytyy siis ennen kaikkea kansallisten oikeussääntöjen perusteella.
48. Edellä esitetyistä syistä päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että turkkilaisen työntekijän perheenjäsen, joka on saanut luvan tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon perheenyhdistämistä varten, voi edellyttäen, että hän täyttää kaikki muut kyseisessä määräyksessä mainitut edellytykset, vedota hänelle siinä annettuihin oikeuksiin, vaikka kolmen tai viiden vuoden ajanjakso, jonka ajan turkkilaisen työntekijän, jonka luokse tämä perheenjäsen on muuttanut, on pitänyt kuulua laillisille työmarkkinoille, ei ole alkanut välittömästi kyseisen perheenjäsenen saavuttua vastaanottavaan jäsenvaltioon.
C Asiassa C‑508/15 esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys ja asiassa C‑509/15 esitetty ainoa ennakkoratkaisukysymys
49. Kuten jo totesin, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimelle asiassa C‑508/15 esitettyyn ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus, josta on nähdäkseni hyötyä myös Kilicin oikeudellisen aseman selvittämisessä, katson, ettei asiassa C‑508/15 esitettyyn toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ja asiassa C‑509/15 esitettyyn ainoaan ennakkoratkaisukysymykseen ole tarpeen vastata.
50. Muistuttaisin kuitenkin ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta, jonka käsiteltäväksi saatetussa asiassa C‑509/15 on kyseessä maastakarkotuspäätös, joistakin päätöksen N:o 1/80 14 artiklaa koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön liittyvistä merkityksellisistä seikoista, vaikka olenkin tietoinen siitä, ettei unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisupyyntö liity mitenkään tähän artiklaan. Myös ulkomaalaisviranomaisen mainitussa asiassa esittämät huomautukset kuitenkin keskittyvät Kilicistä tehdyn karkotuspäätöksen lainmukaisuuteen.(36)
51. Täydellisyyden vuoksi muistutan siis, että päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätyn yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen ulottuvuuden osalta on otettava lähtökohdaksi tulkinta, joka samasta poikkeuksesta on tehty työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta.(37) Yleisen järjestyksen käsite ”edellyttää yhteiskuntajärjestystä häiritsevän lain rikkomisen lisäksi sitä, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta”.(38) Koska yleistä järjestystä koskevaa poikkeusta on tulkittava suppeasti, ”maastakarkotus voidaan perustella rikostuomiolla ainoastaan silloin kun ne olosuhteet, jotka ovat johtaneet kyseiseen tuomioon, osoittavat, että henkilön oma käyttäytyminen uhkaa yleistä järjestystä”.(39) Turkin kansalaiselta ”voidaan maastakarkotuksen perusteella evätä ne oikeudet, jotka hänelle kuuluvat välittömästi päätöksen N:o 1/80 perusteella, ainoastaan silloin, kun kyseinen toimenpide voidaan perustella sillä, että asianomaisen oma käyttäytyminen osoittaa, että on olemassa konkreettinen vaara uusista yleiseen järjestykseen kohdistuvista vakavista häiriöistä”.(40)
52. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis tarvittaessa varmistettava, että nämä edellytykset todella täyttyvät Kilicin kohdalla.
IV Ratkaisuehdotus
53. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston 19.9.1980 assosiaation kehittämisestä tekemän päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että turkkilaisen työntekijän perheenjäsen, joka on saanut luvan tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon perheenyhdistämistä varten, voi edellyttäen, että hän täyttää muut kyseisessä määräyksessä mainitut edellytykset, vedota hänelle siinä annettuihin oikeuksiin, vaikka kolmen tai viiden vuoden ajanjakso, jonka ajan turkkilaisen työntekijän, jonka luokse tämä perheenjäsen on muuttanut, on pitänyt kuulua laillisille työmarkkinoille, ei seuraa välittömästi kyseisen perheenjäsenen saapumista vastaanottavaan jäsenvaltioon.
i Tämän tuomion6, 7, 19 ja 23 kohtaan on tehty kielellisiä muutoksia sen ensimmäisen julkaisemisen jälkeen.