Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
11 päivänä huhtikuuta 2024 (1)
Asia C‑579/22 P
Anglo Austrian AAB AG, selvitystilassa
vastaan
Euroopan keskuspankki (EKP) ja
Belegging-Maatschappij ”Far-East” BV
Muutoksenhaku – Talous- ja rahapolitiikka – Direktiivi 2013/36/EU – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Euroopan keskuspankille (EKP) annetut erityiset valvontatehtävät – Päätös luottolaitoksen toimiluvan peruuttamisesta – Kansallisen lainsäädännön tulkinta
I Johdanto
1. Yhteinen valvontamekanismi (jäljempänä YVM)(2) muodostaa finanssikriisin seurauksena vuonna 2014 perustetun pankkiunionin ensimmäisen pilarin.(3) Sen tarkoituksena on ”[varmistaa] luottolaitosten toiminnan turvallisuus ja vakaus, rahoitusjärjestelmän vakaus unionissa ja yksittäisissä osallistuvissa jäsenvaltioissa sekä sisämarkkinoiden yhtenäisyys ja eheys”.(4)
2. Pähkinänkuoressa vakavaraisuusvalvontaa harjoittaa Euroopan keskuspankki (jäljempänä EKP), jota kansalliset toimivaltaiset viranomaiset(5) auttavat YVM-asetuksen 6 artiklassa säädetyn työnjaon mukaisesti.(6)
3. YVM:n rakenne on jossain määrin ”erityinen” siihen verrattuna, miten suurin osa EU:n oikeusjärjestyksestä toimii.(7) YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan EKP:n ”on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi. Kun asiaankuuluva unionin lainsäädäntö koostuu asetuksista, joissa tällä hetkellä annetaan selkeästi vaihtoehtoja jäsenvaltioille, EKP:n olisi sovellettava myös kansallista lainsäädäntöä, joka koskee näitä vaihtoehtoja”.
4. Kyseinen säännös muodostaa nyt käsiteltävän valituksen ytimen. Anglo Austrian AAB AG, aiemmin Anglo Austrian AAB Bank AG (jäljempänä AAB Bank), joka on valittajana nyt käsiteltävässä asiassa, oli vähemmän merkittävä luottolaitos, jonka kotipaikkana oli Itävalta. EKP:n peruutettua kyseisen luottolaitoksen toimiluvan valittaja riitautti EKP:n päätöksen unionin yleisessä tuomioistuimessa, jossa se väitti, että EKP oli peruuttanut sen toimiluvan, vaikka unionin oikeudessa säädetyt välttämättömät edellytykset, sellaisina kuin ne on saatettu osaksi Itävallan oikeutta, eivät täyttyneet.
5. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi mainitun kanteen 22.6.2022 antamallaan tuomiolla Anglo Austrian AAB ja Belegging-Maatschappij ”Far-East” v. EKP (T‑797/19, EU:T:2022:389; jäljempänä valituksenalainen tuomio). Valittaja väittää käsiteltävässä asiassa muun muassa, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi kansallista lainsäädäntöä virheellisesti.
II Asian kannalta merkityksellinen kansallinen oikeus
6. Nyt käsiteltävän valituksen kannalta merkityksellisiä ovat kaksi Itävallan lakia. Ensinnäkin pankkitoiminnasta annettu liittovaltion laki (Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz), jäljempänä BWG) ja toiseksi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta rahoitusmarkkinoilla annettu liittovaltion laki (Bundesgesetz zur Verhinderung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Finanzmarkt, jäljempänä FM-GwG).
7. BWG:n 39 §:n otsikko on ”Huolellisuusvelvoitteet”. Sen 2 ja 2b momentissa säädetään seuraavaa:
”(2) Luottolaitoksilla ja 30 §:n 6 momentin nojalla vastuullisilla yrityksillä on oltava toimivat hallinnointi-, laskenta- ja valvontajärjestelmät, jotka on suhteutettava harjoitetun pankkitoiminnan luonteeseen, laajuuteen ja monimuotoisuuteen, sellaisten riskien tunnistamiseksi, arvioimiseksi, hallitsemiseksi ja seuraamiseksi, joita saattaa seurata pankkitapahtumista ja ‑toiminnoista, mukaan lukien niiden makrotaloudellisesta toimintaympäristöstä aiheutuvat riskit, ottaen huomioon asianomainen suhdannevaihe, rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvä riski sekä palkitsemisjärjestelmistä ja ‑käytännöistä aiheutuva riski. Hallinnointi-, laskenta- ja valvontajärjestelmien tulee mahdollisuuksien mukaan tunnistaa myös mahdolliset riskit, jotka johtuvat pankkitapahtumista ja ‑toiminnoista, sekä riskit, jotka johtuvat palkitsemisjärjestelmistä ja ‑käytännöistä. Organisaatiorakenteen ja hallinnointi-, laskenta- ja valvontajärjestelmien tulee perustua kirjallisiin ja ymmärrettäviin asiakirjoihin. Organisaatiorakenteen tulee estää intressi- ja toimivaltaristiriidat asettamalla rakenteen ja menettelyjen organisoinnille rajoituksia, jotka on suhteutettava luottolaitoksen toimintoihin. Näiden menettelyjen ja niiden soveltamisen asianmukaisuus on tutkittava sisäisen tarkastuksen yksikössä vähintään kerran vuodessa.
– –
(2b) 2 momentissa tarkoitettujen menettelyjen tulee kattaa erityisesti seuraavat seikat:
1. luottoriski ja vastapuoliriski;
2. keskittymäriski;
3. markkinariski;
4. ylivelkaantumisriski;
5. operatiivinen riski;
6. arvopaperistamiseen liittyvä riski;
7. likviditeettiriski;
8. korkoriski sellaisista tapahtumista, joita ei tarkoiteta 3. kohdassa;
9. jäännösriski luottoriskin vähentämismenetelmistä;
10. luottolaitoksen riskipositioiden sijainti;
11. riski rahanpesusta ja terrorismin rahoituksesta;
12. laitoksen taloudelliseen malliin liittyvä riski ottaen huomioon hajautusta koskevien strategioiden vaikutukset;
13. stressitestien tulokset, kun laitos käyttää sisäistä mallia, ja
14. luottolaitosten ja 30 §:n 6 momentin nojalla vastuullisten yhteisöjen sisäiset tarkastus- ja valvontajärjestelyt, yrityskulttuuri ja johtoelimen kyky hoitaa tehtäviään.”
8. BWG:n 70 §:n 4 momentissa säädetään rahoitusmarkkinoiden valvonnasta vastuussa olevan Itävallan viranomaisen (Finanzmarktaufsichtsbehörde, jäljempänä FMA) valvontatoimivallasta ja täsmennetään, että jos luottolaitos rikkoo BWG:n tai muiden siinä lueteltujen säädösten(8) säännöksiä, FMA:n on
”1. määrättävä luottolaitos, rahoitusalan holdingyhtiö, rahoitusalan sekaholdingyhtiö tai sekaholdingyhtiö seuraamuksen uhalla palauttamaan lainmukainen tilanne tapauksen olosuhteisiin nähden kohtuullisessa ajassa;
2. jos rikkominen toistuu tai jatkuu, kiellettävä yhtiön johtoa johtamasta yhtiötä kokonaan tai osittain, paitsi jos tämä olisi kohtuutonta rikkomisen luonteeseen ja vakavuuteen nähden ja jos voidaan odottaa, että lainmukainen tilanne palautetaan toteuttamalla muita toimia 1 kohdan mukaisesti; siinä tapauksessa ensimmäinen määrätty uhkasakko pannaan täytäntöön ja määräys toistetaan ja siihen liitetään suurempi uhkasakko;
3. peruutettava luottolaitoksen toimilupa, jollei luottolaitoksen toimintaa voida varmistaa muilla tässä liittovaltion laissa säädetyillä toimenpiteillä. – –”
9. FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdassa säädetään, että ”jos [FM-GwG:n] 34 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja velvollisuuksia ei noudateta, FMA voi – – peruuttaa myöntämänsä toimiluvan – –”.
10. Lisäksi FM-GwG:n 34 §:n 2 ja 3 momentilla pannaan täytäntöön direktiivin 2005/60/EY(9) rahanpesun torjuntaa koskevat säännökset, ja niissä viitataan erityisesti FM-GwG:n 6 §:n 1, 2–4, 6 ja 7 momentin, 7 §:n 7 momentin, 9 §:n ja 23 §:n 3 momentin vakavaan, toistuvaan tai järjestelmälliseen rikkomiseen.
III Asian käsittelyyn unionin yleisessä tuomioistuimessa johtaneet tapahtumat
11. Nyt käsiteltävän valituksen kannalta merkitykselliset tosiseikat voidaan tiivistää seuraavasti.
12. Valittaja, AAB Bank, oli vähemmän merkittävä luottolaitos, jonka kotipaikkana oli Itävalta. Belegging-Maatschappij ”Far-East” BV (jäljempänä kyseinen osakkeenomistaja) on holdingyhtiö, joka omisti 99,99 prosenttia AAB Bankin osakkeista.
13. FMA toimitti 26.4.2019 EKP:lle päätösluonnoksen, joka koski AAB Bankin luottolaitostoimintaa koskevan toimiluvan peruuttamista YVM-kehysasetuksen(10) 80 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
14. EKP peruutti 14.11.2019 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös) AAB Bankin luottolaitostoimintaa koskevan toimiluvan tämän päätöksen tiedoksi antamisesta lähtien.
15. EKP katsoi, että FMA:n toteamusten nojalla, jotka koskivat sitä, että AAB Bank oli jatkuvasti ja toistuvasti jättänyt noudattamatta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia vaatimuksia sekä AAB Bankin sisäistä hallintoa koskevia vaatimuksia, AAB Bank ei voinut taata riskiensä moitteetonta hallintaa.
16. EKP katsoi näin ollen, että AAB Bankin luottolaitostoiminnan harjoittamista koskevan toimiluvan peruuttamisen perusteet, joita tarkoitetaan direktiivin 2013/36(11) 18 artiklan f alakohdassa ja jotka oli saatettu osaksi Itävallan oikeutta, täyttyivät, koska AAB Bank oli rikkonut tämän direktiivin, sellaisena kuin se on saatettuna osaksi Itävallan oikeutta, 67 artiklan 1 kohdan d ja o alakohtaa, ja että tämä toimiluvan peruuttaminen oli oikeasuhteista.
17. EKP kieltäytyi lisäksi lykkäämästä riidanalaisen päätöksen vaikutuksia 30 päivän ajaksi sillä perusteella, etteivät AAB Bankin huomautukset antaneet aihetta epäillä tämän päätöksen lainmukaisuutta, ettei kyseinen päätös ollut omiaan aiheuttamaan korjaamatonta vahinkoa ja että AAB Bankin tallettajien, sijoittajien ja muiden kumppaneiden suojelemista koskeva yleinen etu sekä rahoitusjärjestelmän vakaus olivat perusteena päätöksen välittömälle soveltamiselle.
IV Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
18. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.11.2019 jättämällään kannekirjelmällä AAB Bank ja kyseinen osakkeenomistaja nostivat kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.
19. Unionin tuomioistuimen antaman tuomion EKP ym. v. Trasta Komercbanka(12) jälkeen unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin sen on nostanut kyseinen osakkeenomistaja. Se hylkäsi AAB Bankin nostaman kanteen asiakysymyksen osalta kokonaisuudessaan.
V Menettely unionin tuomioistuimessa
20. AAB Bank vaatii 1.9.2022 jättämässään valituksessa, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– kumoaa 14.11.2019 annetun päätöksen, jolla EKP peruutti valittajan luottalaitostoimiluvan
– toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen siltä osin kuin unionin tuomioistuin katsoo, ettei asia ole ratkaisukelpoinen, ja
– velvoittaa EKP:n korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa.
21. EKP vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen kokonaisuudessaan ja
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22. Osakkeenomistaja tuki oikeudenkäynnissä väliintulijana valittajan vaatimuksia.
VI Asian tarkastelu
23. Valittaja esittää seitsemän valitusperustetta.
24. Ensimmäisessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ylitti toimivaltansa rajat, rikkoi unionin oikeutta ja otti tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin piti virheellisesti EKP:tä toimivaltaisena rahanpesua koskevissa asioissa. Kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti unionin ja kansallista oikeutta ja joka tapauksessa otti tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla. Neljännessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja kansallista lainsäädäntöä. Viidennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut suhteellisuusperiaatetta koskevia argumentteja. Kuudennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin loukkasi valittajan puolustautumisoikeuksia. Valittaja väittää lisäksi seitsemännessä valitusperusteessaan unionin yleisen tuomioistuimen tehneen menettelyvirheitä, jotka vaikuttavat kielteisesti valittajan etuihin.
25. Koska kansallisen lainsäädännön asianmukaiseen asemaan ja tulkintaan liittyvät kysymykset toistuvat useissa valittajan valitusperusteissa, tarkastelen jäljempänä ensin asemaa, joka kansallisella lainsäädännöllä on YVM:n oikeudellisessa kehyksessä (A jakso). Tämän jälkeen tutkin vuorotellen kunkin valitusperusteen ja osoitan, miksi unionin tuomioistuimen olisi hylättävä valitus kokonaisuudessaan (B jakso).
A Kansallinen lainsäädäntö osana YVM:n oikeudellista kehystä
26. YVM-asetuksessa säilytetään pankkialan sääntelyn ja pankkivalvonnan välinen jako. Se koskee enimmäkseen, joskaan ei yksinomaan, viimeksi mainittua.
27. Pankkivalvonnan sääntelyn yhteydessä YVM-asetuksella ei yhdenmukaisteta luottolaitoksiin sovellettavia kansallisia aineellisia säännöksiä. Se perustuu sen sijaan sovellettavien sääntöjen sisältöä koskeviin erilaisiin kansallisiin valintoihin, ja siinä keskitytään ”valvontakäytäntöihin” ja ”valvojien keskinäiseen vuorovaikutukseen”.(13)
28. Tietyn oikeudenalan sääntelyn jakaminen Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden kesken on tavanomainen sääntelymenetelmä Euroopan unionissa. Unionin ja kansallisen oikeuden yhteen punoutuminen on unionin oikeusjärjestyksen yhteinen piirre. Tämä on pääsääntöisesti lopputuloksena, kun sääntely toteutetaan direktiivien avulla. Samaan lopputulokseen päästään usein kuitenkin käyttämällä asetuksia, jotka mahdollistavat jäsenvaltioiden tekemät muut sääntelyvalinnat tai edellyttävät niitä.
29. Useimmissa tilanteissa jäsenvaltioiden viranomaiset soveltavat tällaista unionin ja kansallisen oikeuden sekoitusta. Kansallisten elinten tekemien päätösten tuomioistuinvalvonta tapahtuu kansallisissa tuomioistuimissa, jotka tulkitsevat ja soveltavat kansallista lainsäädäntöä ja voivat esittää unionin tuomioistuimelle unionin oikeutta koskevia kysymyksiä.
30. YVM on ainutlaatuinen sikäli, että se on ensimmäinen unionin oikeuteen sisältyvä tapaus, jossa unionin toimielin eikä kansallinen toimielin on suoraan velvollinen soveltamaan kansallista lainsäädäntöä.(14)
31. Useimmissa tapauksissa vakavaraisuusvalvonta on tehtävä, jota EKP ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset hoitavat yhdessä.(15) Useimmissa valvontatehtävissä nämä kaksi jakavat työnsä merkittävien ja vähemmän merkittävien luottolaitosten välillä.(16)
32. Jaottelusta merkittäviin ja vähemmän merkittäviin laitoksiin riippumatta EKP:llä on kaksi yksinomaista toimivalta-aluetta kaikkien luottolaitosten osalta: ensinnäkin myöntää tai peruuttaa toimilupa ja toiseksi arvioida luottolaitoksista olevien määräosuuksien hankintaa ja luovutusta koskevia ilmoituksia (paitsi pankkien kriisinratkaisun yhteydessä).(17) Ensiksi mainittu toimivalta-alue on kiinnostava nyt käsiteltävässä asiassa.
33. Tehdessään päätöstä toimiluvan myöntämisestä tai peruuttamisesta EKP:n on sovellettava sekä unionin lainsäädännön että asianomaisen luottolaitoksen jäsenvaltion lainsäädännön säännöksiä. YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan kansallinen lainsäädäntö on nimenomaisesti merkityksellinen EKP:lle sen tehdessä tiettyjä päätöksiä.(18)
34. Tästä herää kysymys, kuka valvoo ja minkä lainsäädännön perusteella tämän toimivallan käyttöä EKP:n toimesta.
35. Unionin tuomioistuin on jo vastannut kysymykseen ”kuka” tuomiossa Berlusconi: SEUT 263 artiklassa myönnetään unionin yleiselle tuomioisutuimelle ja unionin tuomioistuimelle yksinomainen toimivalta valvoa unionin toimielinten toimien laillisuutta. Niillä on siten myös yksinomainen toimivalta EKP:n päätösten osalta.(19)
36. Kysymys ”minkä lainsäädännön perusteella” on hieman monimutkaisempi.
37. Koska EKP soveltaa paitsi unionin lainsäädäntöä myös kansallisen lainsäädännön sääntöjä päättäessään, myöntääkö tai peruuttaako se toimiluvan, on väistämätöntä, että unionin tuomioistuimet soveltavat kansallista lainsäädäntöä perustana tällaisten EKP:n päätösten tuomioistuinvalvonnalle.
38. Unionin tuomioistuimissa kansallista lainsäädäntöä voidaan käsitellä kahdella tavalla: tosiseikkana tai lainsäädäntönä.(20)
39. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden, ennakkoratkaisupyyntöjen(21) ja toisinaan kumoamiskanteiden(22) logiikka johtaa siihen, että kansallista lainsäädäntöä käsitellään yleisesti tosiseikkoja koskevana kysymyksenä.(23) Tällaisessa tilanteessa kansallista lainsäädäntöä koskevien unionin yleisen tuomioistuimen toteamusten tarkastelu merkitsisi sen tosiseikkojen selvittämistä koskevan prosessin valvontaa, jota unionin tuomioistuin voi harjoittaa muutoksenhakumenettelyssä vain, jos asianosaiset väittävät unionin yleisen tuomioistuimen ottaneen tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla.(24)
40. Unionin oikeudessa on kuitenkin tilanteita, joissa kansallista lainsäädäntöä koskevia kysymyksiä käsitellään oikeuskysymyksinä. Tältä osin YVM ei ole ainoa tilanne, jossa unionin oikeudessa viitataan nimenomaisesti kansalliseen lainsäädäntöön merkityksellisenä lainsäädäntönä.
41. Tunnetuin esimerkki tästä on tavaramerkkiasetus,(25) johon sisältyy runsaasti nimenomaisia viittauksia kansalliseen lainsäädäntöön.(26) Julkisasiamies Mengozzi(27) on maininnut lisäksi julkiset hankinnat, joiden yhteydessä unionin toimielinten on toisinaan noudatettava kansallisen lainsäädännön asiaa koskevaa säännöstä julkisen hankintasopimuksen täytäntöönpanossa, ja SEUT 272 artiklan mukaisen unionin tuomioistuimen toimivallan, jolloin kansallista lainsäädäntöä voidaan soveltaa sopimuksessa olevan välityslausekkeen nojalla.
42. Julkisasiamies Mengozzin mukaan tilanteissa, joissa kansallisesta lainsäädännöstä tulee osa asian kannalta merkityksellistä oikeudellista kehystä, ”Euroopan unionin tuomioistuin – jonka on toki noudatettava asiaankuuluvaa varovaisuutta – [ei] voi väistää velvollisuuttaan tarkastella kaikkia niiden valvonnan piiriin kuuluvia hallinnollisia asiakirjoja, joihin kuuluvat myös ne, joissa on arvioitu kansallista oikeutta”.(28)
43. Julkisasiamies Bot katsoi tavaramerkkilainsäädännön alalla, että unionin yleinen tuomioistuin ”voi tätä tarkoitusta varten tarvittaessa viran puolesta tutkia kansallisten oikeussääntöjen, joihin asianosaiset ovat vedonneet väitteidensä tueksi, sisällön, soveltamisedellytykset ja ulottuvuuden”.(29)
44. Kansallista lainsäädäntöä olisi nähdäkseni käsiteltävä lainsäädäntönä myös pankkivalvonnan alalla, kun unionin lainsäädännössä edellytetään EKP:n soveltavan kansallisen lainsäädännön sääntöjä. Määrittäessään ja soveltaessaan kansallista lainsäädäntöä YVM:ssä unionin tuomioistuinten on siten käytettävä tavanomaisia oikeudellisen tulkinnan menetelmiään, samalla kun kansallista lainsäädäntöä tarkastellaan asianmukaisessa kansallisessa asiayhteydessään, joka voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. Vain tällä tavalla unionin tuomioistuimet voivat panna täytäntöön YVM-järjestelmässä hyväksytyn jäsenvaltioiden sääntelyn monimuotoisuuden(30) eli näkökohdan, joka ohjaa EKP:tä sen käyttäessä valvontavaltuuksiaan.(31)
45. Jotta voidaan ymmärtää kansallisen lainsäädännön merkitys YVM:n yhteydessä, yhdyn julkisasiamiehiin Mengozzi ja Bot siinä, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi otettava huomioon tarvittaessa viran puolesta sekä kansallinen lainsäädäntökehys että kansallinen oikeuskäytäntö, joka on merkityksellinen asiaa koskevien kansallisten sääntöjen oikean tulkinnan kannalta.(32)
46. Koska kansallista lainsäädäntöä käsitellään oikeuskysymyksenä, unionin tuomioistuimella on toimivalta tutkia muutoksenhakumenettelyssä, miten unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut kyseistä lainsäädäntöä.
47. Avoinna on edelleen se, mitä perusteita unionin tuomioistuimen olisi käytettävä arvioidessaan muutoksenhakumenettelyssä esitettyjä argumentteja, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä.
48. Tavaramerkkilainsäädännön yhteydessä(33) unionin tuomioistuin on määrittänyt arviointiperusteet, joissa keskitytään ilmeisesti etsimään merkityksen vääristelyä siinä, miten unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt kansallisen lainsäädännön, ja joissa otetaan huomioon, miten asianosaiset esittivät kyseisen lainsäädännön. Syynä tähän voi olla se, ettei unionin tuomioistuin ole koskaan nimenomaisesti vahvistanut, että kyseistä alaa koskevalla lainsäädännöllä on lainsäädännön eikä tosiseikkojen asema.(34)
49. Olen samaa mieltä siitä, ettei unionin tuomioistuimen pitäisi muutoksenhakumenettelyssä tulkita kansallista lainsäädäntöä uudelleen vaan sen olisi pikemminkin arvioitava, mitkä osatekijät unionin yleinen tuomioistuin otti huomioon kyseisen lainsäädännön tulkinnassa tehdessään päätelmänsä.
50. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että asiaa koskevien kansallisten säännösten, vaikka niitä käsiteltäisiinkin oikeuskysymyksenä, tekstuaaliseen merkitykseen keskittyminen voi olla liian suppea lähestymistapa YVM:n yhteydessä, joka – kuten edellä osoitettiin – on ala, jolla kansallisen sääntelyn monimuotoisuus on sääntö.
51. Unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnassa olisi siten keskityttävä määrittämään huolellisuusvelvoite, jota unionin yleinen tuomioistuin sovelsi määrittäessään kansallisen lainsäädännön asianmukaista merkitystä. Unionin tuomioistuimen olisi keskityttävä tekijöihin, jotka unionin yleinen tuomioistuin otti huomioon arvioidessaan kansallisen lainsäädännön merkitystä, ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen perustelujen selkeyteen, jotka oikeuttavat jonkin tulkinnan omaksumisen muihin kilpaileviin tulkintoihin nähden.
B Valitusperusteiden tarkastelu
52. Edellä esitetty huomioon ottaen tarkastelen seuraavaksi valittajan esittämiä seitsemää valitusperustetta. Tarkastelussani vaihdan ensimmäisen ja toisen valitusperusteen järjestystä, minkä jälkeen käsittelen muita valitusperusteita siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty.
1. Toinen valitusperuste: EKP:n toimivalta
53. Toisessa valitusperusteessaan AAB Bank väittää ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen, kun se ei tutkinut viran puolesta EKP:n toimivaltaa rahapesuun liittyvissä asioissa tai sen mahdollisesti tekemää kyseistä alaa koskevan kansallisen lainsäädännön soveltamista; toiseksi EKP:llä on pelkästään toimivalta määrätä seuraamuksia suoraan sovellettavan unionin oikeuden rikkomisesta, ja kolmanneksi EKP on toimivaltainen yksinomaan harjoittamaan vakavaraisuusvalvontaa talletus- ja luotonantotoimintojen osalta.
54. Tässä valitusperusteessa ymmärtääkseni väitetään, että EKP ei toiminut asioissa, jotka koskevat luottolaitoksen toimiluvan peruuttamista (minkä osalta sillä on yksinomainen toimivalta), vaan rahanpesun torjuntaan liittyvissä asioissa (jotka kuuluvat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimivaltaan).
55. Ensimmäisen väitteen osalta valittaja vetoaa YVM-asetuksen johdanto-osan 28 perustelukappaleeseen ja tulkitsee sitä siten, että siinä annetaan FMA:lle yksinomainen toimivalta rahanpesun torjuntaan liittyvissä asioissa. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin erotti virheellisesti tätä alaa koskevan päätöksenteon kahteen osaan: ensinnäkin rikkomisen toteamiseen, joka kuuluu FMA:lle, ja toiseksi seuraamusten määräämiseen luottolaitoksen toimiluvan peruuttamisen muodossa, mikä kuuluu EKP:lle.
56. Tämän väitteen tueksi valittaja myös esittää, että jos YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohtaa tulkittaisiin eri tavalla, tämä johtaisi kyseisen säännöksen lainvastaisuuteen, koska se olisi vallanjaon vastainen.
57. YMV-asetuksen johdanto-osan 28 perustelukappaleen yhteydessä unionin tuomioistuin on jo torjunut tulkinnan, jota valittaja esittää käsiteltävässä asiassa.
58. Tuomiossa Versobank v. EKP unionin tuomioistuin korosti, että toimivalta peruuttaa toimilupa on varattu yksinomaan EKP:lle.(35) Lisäksi se totesi, että YVM-asetuksen 14 artiklan 5 kohdan nojalla EKP voi peruuttaa toimiluvan muun muassa kansallisen toimivaltaisen viranomaisen ehdotuksesta.(36) Unionin tuomioistuin myös vahvisti, että EKP:n toimivalta on yksinomainen silloinkin, kun perusteet toimiluvan peruuttamiselle koskevat esimerkiksi hallinto- ja ohjausvelvoitteita ja rahanpesun torjuntaan liittyviä velvoitteita.(37)
59. Unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeutetusti samat päätelmät EKP:n toimivallasta peruuttaa AAB Bankin toimivalta FMA:n määrittämien rikkomisten perusteella direktiivin 2013/36 18 artiklan f alakohdan ja 67 artiklan 1 kohdan d ja o alakohdan nojalla.(38)
60. Päättelen tästä, että toisen valitusperusteen ensimmäinen väite olisi hylättävä perusteettomana.
61. Toisessa väitteessään valittaja vetoaa siihen, että YVM-asetuksen johdanto-osan 36 perustelukappaleen ja 18 artiklan mukaisesti EKP voi määrätä seuraamuksia ainoastaan suoraan sovellettavan unionin oikeuden perusteella eikä sellaisissa tapauksissa, joissa on kyse kansallisen lainsäädännön rikkomisesta.
62. Samoista syistä kuin tämän valitusperusteen ensimmäisen väitteen yhteydessä tarkastellut unionin tuomioistuin on kuitenkin yksiselitteisesti vahvistanut, että EKP soveltaa myös asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen mielestäni perustellusti, että FM-GwG:n 34 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyillä velvollisuuksilla pannaan täytäntöön direktiivin 2005/60 asiaa koskevat säännökset ja että näiden velvollisuuksien laiminlyönti kuuluu siten FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan, jossa säädettiin seurauksena rikkomisesta luottolaitoksen toimiluvan peruuttaminen, soveltamisalaan.(39) Unionin yleinen tuomioistuin totesi siten perustellusti, että EKP, jolla on YVM-asetuksen nojalla yksinomainen toimivalta peruuttaa toimilupa, sai perustaa kyseisen päätöksen kansallisen lainsäädännön rikkomiseen.(40)
63. Väitettä, joka koskee YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan lainvastaisuutta, ei tarkasteltu unionin yleisessä tuomioistuimessa, ja sitä olisi näin ollen pidettävä uutena muutoksenhakuvaiheessa, minkä vuoksi sitä ei voida ottaa tutkittavaksi.(41)
64. Valittaja väittää lisäksi, että EKP on toimivaltainen yksinomaan harjoittamaan vakavaraisuusvalvontaa talletus- ja luotonantotoimintojen osalta.
65. Tämä väite esitettiin vasta muutoksenhakuvaiheessa, joten se on jätettävä tutkimatta.
66. Koska – kuten tämän valitusperusteen ensimmäisen väitteen yhteydessä selitin – EKP:llä on yksinomainen toimivalta peruuttaa luottolaitoksen toimilupa riippumatta siitä, mitä toimintoja tällainen lupa sisältää, tämä väite on joka tapauksessa hylättävä.
67. Katson näin ollen, että siltä osin kuin toinen valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, se olisi hylättävä perusteettomana.
2. Ensimmäinen valitusperuste: unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta
68. Valittaja väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin ylitti toimivaltansa ja rikkoi SEUT 263 artiklaa, kun se käsitteli rahanpesun torjuntaa koskevan Itävallan lainsäädännön tulkintaan ja soveltamiseen liittyviä kysymyksiä. Toissijaisesti valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi kyseistä kansallista lainsäädäntöä virheellisesti. Lisäksi siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo, että kansallista lainsäädäntöä olisi käsiteltävä tosiseikkoja koskevana kysymyksenä, valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin vääristeli sen merkitystä.
69. Ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa nämä väitteet perusteettomiksi. Kuten edellisessä jaksossa lähemmin tarkasteltiin, YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdalla kansallinen lainsäädäntö sisällytettiin sen asiaa koskevaan oikeudelliseen kehykseen.
70. EKP:llä on siten velvollisuus tehdä myös kansalliseen lainsäädäntöön perustuvia päätöksiä.
71. Kuten tuomiossa Berlusconi vahvistettiin, unionin tuomioistuinten asiana on SEUT 263 artiklan nojalla valvoa unionin toimien laillisuutta.(42) Näin tehdessään niiden on sovellettava kansallista lainsäädäntöä lainsäädäntönä, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa ehdotettiin. Koska BWG:ssä, joka koskee toimiluvan peruuttamista, viitataan FM-GwG:hen, joka taas koskee rahanpesua, viimeksi mainitusta tuli osa kansallista lainsäädäntöä, jota unionin yleinen tuomioistuin soveltaa tutkiessaan EKP:n päätöstä peruuttaa toimilupa.
72. Valittaja väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin sovelsi virheellisesti unionin hallinto-oikeuden periaatteita analogisesti kansallisten hallintoviranomaisten (tässä FMA) päätösten, jotka koskevat FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan ja 34 §:n 2 ja 3 momentin rikkomista, lainvoimaisuuteen.(43)
73. Valittaja on oikeassa siinä, että arvioidessaan kansallisen hallintotoimen lainvoimaisuutta unionin yleisen tuomioistuimen olisi otettava huomioon Itävallan hallinto-oikeuden periaatteet. Valittaja ei kuitenkaan täsmennä, miten unionin yleisen tuomioistuimen soveltamat periaatteet poikkeavat Itävallan hallinnollisista säännöistä. Ehdotankin, että väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki aineellisesti virheellisen ratkaisun,(44) hylätään.
74. Valittaja väittää lisäksi, että unionin yleisen tuomioistuimen päättely on ristiriitaista, koska yhtäältä se katsoo, että toimiluvan peruuttamisen edellytysten määrittäminen on kansallisten hallintoelinten asia, mutta toisaalta se harjoittaa itse tällaisten päätösten tuomioistuinvalvontaa.
75. Tässä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksessa ei nähdäkseni ole mitään ristiriitaista. Unionin oikeus (YVM-asetus) edellyttää, että jäsenvaltiot määrittävät edellytykset toimiluvan myöntämiselle luottolaitoksille. Kun nämä edellytykset on määritetty, tällaisen toimiluvan myöntävän (tai peruuttavan) elimen eli EKP:n on kuitenkin otettava ne huomioon. Koska unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin käyttävät toimivaltaa EKP:n päätöksen osalta, ainoa mahdollinen lopputulos on se, että niiden on otettava huomioon kansallisessa lainsäädännössä asetetut edellytykset.
76. Näin ollen siltä osin kuin ensimmäinen valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, se olisi hylättävä perusteettomana.
3. Kolmas valitusperuste: kansallisen lainsäädännön tulkinta ja soveltaminen
77. Kolmannessa valitusperusteessaan, joka jakaantuu yhdeksään osaan, valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohtaa, direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohtaa sekä kansallisia hallinnollisten viranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiä.
a) Ensimmäinen osa: FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohta
78. Ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohtaa todetessaan valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa, ettei ollut tarpeen odottaa asianomaisten kansallisten päätösten lainvoimaiseksi tuloa ennen sen toteamista, että toimiluvan peruuttamisen edellytykset täyttyivät. Valittaja myös väittää, että unionin yleinen tuomioistuin esitti Itävallan oikeudesta ”radikaalin” tulkinnan, kun se ei pitänyt ongelmallisena sitä, että samaa rikkomista käsitellään kahdessa erillisessä päätöksessä, joista toisessa (kansallinen) todetaan rikkominen ja toisessa (EKP:n) määrätään siitä seuraamuksia peruuttamalla toimilupa.
79. Lisäksi valittaja väittää, että valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin teki virheen, kun se tulkitsi virheellisesti BWG:n 70 §:n 4 momenttia, jota voidaan nimenomaisesti soveltaa FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla.
80. Ensimmäisen väitteen osalta ei ole täysin selvää, että unionin yleinen tuomioistuin tosiasiallisesti esitti sellaisen toteamuksen, josta valittaja sitä moittii. Unionin yleinen tuomioistuin vastasi väitteeseen, jonka mukaan vakavasta rikkomisesta voidaan määrätä seuraamuksia ainoastaan hallintorikosoikeudellisen lainsäädännön tai rikosoikeudellisen lainsäädännön nojalla ja nämä seuraamukset on vahvistettava tuomioistuinmenettelyssä lainvoimaisessa päätöksessä.(45)
81. Unionin yleinen tuomioistuin vastasi tähän, että tilanteessa, jossa kyseisten säännösten (FM-GwG:n 34 §:n 2 momentti) rikkomisen toteaminen ja seuraamusten määrääminen kuuluu kansallisen lainsäädännön mukaan hallinnollisen viranomaisen toimivaltaan, lainvoiman edellyttäminen johtaisi siihen, että tällaisen seuraamuksen soveltaminen riippuisi siitä, päättääkö kyseinen luottolaitos nostaa kanteen tämän viranomaisen päätöksistä vai ei.
82. Vaikuttaa näin ollen sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin todennut, toisin kuin valittaja väittää, että hallintoviranomaisen päätöksen, jossa todetaan kyseisten säännösten rikkominen, ei tarvitse tulla lainvoimaiseksi. Se totesi pelkästään, että tällaisesta päätöksestä tulee lainvoimainen, ellei siitä nosteta kannetta.
83. Kansallisen lainsäädännön ”radikaalia” tulkintaa koskevasta valittajan väitteestä, jonka mukaan rikkomisen toteamista ja seuraamuksen määräämistä ei voida tehdä kahdessa erillisessä päätöksessä, katson, ettei tämä väite voi menestyä, koska yksinomainen toimivalta peruuttaa toimilupa on YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla EKP:llä.
84. Voi hyvinkin olla niin, että tällainen toimivallanjako muuttaa sitä, miten hallinto-oikeus toimi jäsenvaltioissa ennen pankkiunionin perustamista. Sitä ei kuitenkaan voida pitää kansallisen lainsäädännön virheellisenä tulkintana.
85. Valittaja myös väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa virheen, kun se tulkitsi virheellisesti BWG:n 70 §:n 4 momenttia. Valittajan mukaan kyseisessä kansallisessa säännöksessä, jota sovelletaan nimenomaisesti FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla, edellytetään seuraamusten asteittaista määräämistä kolmen peräkkäisen seuraamustason mukaisesti.
86. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan nähdäkseni esitä tällaista tulkintaa valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa. Kyseisessä kohdassa se totesi, että laiminlyönnit, vaikka ne olisikin sittemmin korjattu, oikeuttavat toimiluvan peruuttamisen Euroopan pankkijärjestelmän turvaamisen tavoitteen vuoksi.
87. Valituksenalaisen tuomion 79–92 kohta ovat myös merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa: kyseisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin totesi mielestäni aivan oikein, että EKP sovelsi perustellusti toimiluvan peruuttamista seuraamuksena systemaattisen, vakavan ja jatkuvan rikkomisen perusteella.
88. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 45 kohdassa todettiin, unionin yleisen tuomioistuimen olisi myös otettava huomioon kansallisen lainsäädännön tulkinnasta annettu kansallinen oikeuskäytäntö.(46) Tältä osin valittaja esitti unionin yleisessä tuomioistuimessa Bundesverwaltungsgerichtin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) ratkaisun,(47) jossa kyseinen tuomioistuin totesi, ettei rikkominen ollut vakavaa tai systemaattista.
89. Unionin yleinen tuomioistuin ei käsitellyt tätä väitettä valituksenalaisessa tuomiossa, vaan se keskittyi sen sijaan EKP:n esittämiin perusteluihin, jotka perustuivat FMA:n sille toimittamiin toteamuksiin. Unionin yleinen tuomioistuin myös viittasi useisiin päätöksiin, jotka muodostivat perustan FMA:n suositukselle ja EKP:n päätökselle peruuttaa toimilupa ja joihin kuului myös valittajan mainitsema tuomio.(48)
90. Vaikka voinkin olla samaa mieltä siitä, että unionin yleinen tuomioistuin olisi voinut selittää selkeämmin kyseisen tuomion vaikutusta päätelmäänsä, on joka tapauksessa selvää, että unionin yleinen tuomioistuin sisällytti Bundesverwaltungsgerichtin tuomion arviointiinsa ja totesi, ettei se heikennä FMA:n ja EKP:n toteamusta siitä, että AAB Bankin rikkominen oli systemaattista, vakavaa ja jatkuvaa.
91. Unionin yleinen tuomioistuin myös totesi, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvien vakavaraisuusvalvontaa koskevien sääntöjen merkitys, luottolaitosten erityinen vastuu tältä osin ja tarve määrätä mahdollisimman nopeasti seuraamuksia näiden sääntöjen rikkomisesta oikeuttavat toimiluvan peruuttamisen.(49)
92. Katson näin ollen, että kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa olisi hylättävä.
b) Toinen osa: kansalliset päätökset
93. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen todetessaan, että on välttämätöntä, että rikkominen todetaan kansallisessa päätöksessä ja että kyseinen päätös kuuluu tuomioistuinvalvonnan piiriin. Valittaja ei viittaa mihinkään valituksenalaisen tuomion kohtaan, jossa unionin yleinen tuomioistuin esitti tällaisen toteamuksen.
94. Ei myöskään ole selvää, mistä virheestä unionin yleistä tuomioistuinta moititaan, minkä vuoksi unionin tuomioistuimen olisi nähdäkseni jätettävä tämä väite tutkimatta.
95. Tämän jälkeen valittaja tarkastelee valituksenalaisen tuomion 26 kohdassa lueteltuja asiakirjoja yksitellen ja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin antoi niille kyseisessä tuomion kohdassa virheellisen oikeudellisen painoarvon.
96. Valituksenalaisen tuomion 26 kohdassa kuitenkin pelkästään mainitaan eri asiakirjoja, joihin FMA ja EKP viittasivat tehdessään päätöksen toimiluvan peruuttamisesta. Valittaja ei täsmennä, minkä virheen unionin yleinen tuomioistuin teki esittäessään tämän luettelon.
97. Katsonkin, että unionin tuomioistuimen olisi hylättävä kolmannen valitusperusteen tämä osa.
c) Kolmas osa: hallinto-oikeuden periaatteet
98. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin sovelsi valituksenalaisen tuomion 46 ja 47 kohdassa virheellisesti analogian nojalla unionin hallinto-oikeuden periaatteita Itävallan lainsäädännössä säänneltyyn tilanteeseen.
99. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ”rikkomisesta syytetyn henkilön syyllisyys on lopullisesti näytetty toteen vasta, kun päätös, jossa tämä rikkominen todetaan, on tullut lopulliseksi”.(50)
100. Valittaja ei kuitenkaan selitä, miten tämä periaate on ristiriidassa asiaa koskevan Itävallan lainsäädännön kanssa. Toisin sanoen se ei selittänyt, mitä Itävallan lainsäädännössä puolestaan säädetään. Kuten EKP esitti, unionin yleisen tuomioistuimen mainitsema periaate noudattaa päinvastoin yleistä logiikkaa, jonka mukaan toteamuksesta tulee lopullinen, kun päätös, jossa kyseinen toteamus on esitetty, tulee itsessään lopulliseksi (eli lainvoimaiseksi).
101. Katson näin ollen, että kolmannen valitusperusteen tämä osa olisi hylättävä.
d) Neljäs osa: kansallisten hallinnollisten päätösten vaikutukset
102. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 149 ja 150 kohdassa virheen katsoessaan, kansallisen lainsäädännön vastaisesti, kansallisilla hallinnollisilla päätöksillä olevan useita seurauksia.(51)
103. Tässä väitteessä vääristellään nähdäkseni päättelyä, johon nojautuvat valituksenalaisen tuomion mainitut kohdat, joissa unionin yleinen tuomioistuin pelkästään katsoi, ettei AAB Bankin sisäisen tarkastuksen kertomuksia voida pitää yksistään riittävinä osoittamaan, että vakavia rikkomisia, jotka oli todettu asiaa koskevissa kansallisissa hallinnollisissa päätöksissä, ei ollut tapahtunut.
104. Katson näin ollen, että kolmannen valitusperusteen tämä osa olisi hylättävä.
e) Viides osa: ei savua ilman tulta
105. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin sovelsi periaatetta ”ei savua ilman tulta”, kun se käsitteli pintapuolisesti useita asiakirjoja, joissa käsiteltiin väljässä mielessä rahanpesun torjuntaa koskevaa lainsäädäntöä.
106. Tästä on todettava, ettei valittaja viittaa erityisesti mihinkään valituksenalaisen tuomion osaan, minkä vuoksi tätä kolmannen valitusperusteen osaa ei voida ottaa tutkittavaksi, koska unionin tuomioistuin ei voi muotoilla valituksessa esitettäviä argumentteja valittajan puolesta.
107. On kuitenkin lisättävä, että unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli nimenomaisesti yksittäisiä rikkomisia koskevia toteamuksia, joiden perusteella FMA ja sen jälkeen EKP katsoivat, että kyseessä on FM-GwG:n 34 §:n 2 ja 3 momentin vakava, systemaattinen ja jatkuva rikkominen, joka oikeuttaa toimiluvan peruuttamisen.(52)
108. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää kolmannen valitusperusteen tämän osan.
f) Kuudes osa: kokonaisarviointi
109. Valittaja väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt asiaa koskevien kansallisten päätösten kokonaisarviointia, ja mainitsee erityisesti kolme Bundesverwaltungsgerichtin ratkaisua.
110. Tästä on todettava, ettei tätä väitettä esitetty unionin yleisessä tuomioistuimessa ja että se on näin ollen uusi muutoksenhakuvaiheessa. Kuten edellä jo todettiin, tällaiset väitteet on jätettävä tutkimatta.(53)
111. Siltä osin kuin valittaja viittaa unionin yleisen tuomioistuimen tekemään arviointiin, jossa sen mukaan käsiteltiin ”liian spesifisiä ja vanhentuneita” kysymyksiä, on epäselvää, mihin valituksenalaisen tuomion kohtiin tässä väitteessä viitataan ja mistä oikeudellisesta virheestä unionin yleistä tuomioistuinta tarkasti ottaen moititaan. Valittaja vaikuttaa pyrkivän siihen, että unionin tuomioistuin arvioi tosiseikkoja muutoksenhakuvaiheessa.
112. Unionin tuomioistuimella ei kuitenkaan ole toimivaltaa todeta tosiseikkoja tai tutkia selvitysaineistoa, paitsi jos valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin otti tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla, ja jos vääristyneellä tavalla huomioon ottaminen ilmenee unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta.(54)
113. Lisäksi valittajan, joka väittää unionin yleisen tuomioistuimen ottaneen selvitysaineiston huomioon vääristyneellä tavalla, on ilmoitettava täsmällisesti ne seikat, jotka se katsoo unionin yleisen tuomioistuimen ottaneen huomioon vääristyneellä tavalla, ja näytettävä toteen ne arviointivirheet, joiden takia unionin yleinen tuomioistuin on valittajan mukaan päätynyt niiden ottamiseen huomioon vääristyneellä tavalla.(55)
114. Valittaja tyytyy luonnehtimaan unionin yleisen tuomioistuimen jo arvioimia tosiseikkoja osoittamatta, että kyseinen tuomioistuin olisi ottanut ne huomioon vääristyneellä tavalla.
115. Katson näin ollen, että unionin tuomioistuimen olisi todettava, että kolmannen valitusperusteen kuudes osa jätettävä tutkimatta kokonaisuudessaan.
g) Seitsemäs osa: direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan o alakohta
116. Kolmannen valitusperusteensa seitsemännessä osassa valittaja väittää unionin yleisen tuomioistuimen todenneen virheellisesti, että kansallisia säännöksiä oli rikottu vakavalla tavalla, kuten direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan o alakohdassa edellytetään. Valittaja myös väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti tuomiota,(56) johon se tukeutui ja joka koski onnenpelialan toimijoiden toimiluvan peruuttamista. Lisäksi valittaja väittää, ettei ole mitään syytä tulkita Itävallan lainsäädäntöä unionin oikeuden eikä Itävallan oikeuden valossa.
117. Kun tarkastellaan vakavaa rikkomista koskevaa väitettä, valittaja pyytää unionin tuomioistuinta arvioimaan tosiseikkoja uudelleen, mikä ei kuulu sen toimivaltaan. Kuten edellä 112–114 kohdassa selitettiin, ellei valittaja vetoa tosiseikkojen huomioon ottamiseen vääristyneellä tavalla, mistä ei ole kyse käsiteltävässä asiassa, tosiseikkoja koskevat väitteet olisi jätettävä tutkimatta.
118. Kun tarkastellaan sen tuomion tulkintaa, johon unionin yleinen tuomioistuin vetosi valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, valittaja ei selitä, minkä virheen unionin yleinen tuomioistuin teki tai miten sen olisi pitänyt tulkita kyseistä tuomiota. Tätä väitettä ei siis ole esitetty tarpeeksi täsmällisesti, ja se on jätettävä siten tutkimatta.
119. Valittaja ei myöskään selitä, missä valituksenalaisen tuomion osassa unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi Itävallan lainsäädäntöä ainoastaan unionin oikeuden perusteella, kun sen olisi väitetysti pitänyt tehdä näin yksinomaan Itävallan oikeuden osalta. Tarkemman selityksen puuttuessa unionin tuomioistuin voi vain tyytyä selittämään yleisesti, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi sovellettava kansallisia säännöksiä, joita voidaan soveltaa osana YVM-kehystä, sekä Itävallan että unionin oikeuden valossa, samoin kuin kansallinen tuomioistuin tekisi tulkitessaan kansallista lainsäädäntöä.
120. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin katsoo, että kolmannen valitusperusteen seitsemäs osa on jätettävä tutkimatta.
h) Kahdeksas osa: BWG:n 70 §:n 4 momentti
121. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei arvioinut riittävästi BWG:n 70 §:n 4 momentin vaatimuksia, joiden mukaan seuraamuksia olisi määrättävä kolmessa peräkkäisessä vaiheessa, joista kukin perustuu erillisiin yksittäisiin rikkomisiin. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 158 kohdassa virheellisesti, että FMA:n aiemmin toteuttamat eri toimenpiteet ovat riittäviä; koska rikkomisen on jatkuttava päätöksentekoajankohtana, unionin yleinen tuomioistuin teki siten oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 61 ja 62 kohdassa. Valittaja väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin otti Itävallan lainsäädännön huomioon vääristyneellä tavalla osana omaa oikeuspolitiikkaansa, mikä synnyttää oikeusvaltioon liittyviä huolenaiheita. Valittaja väittää edelleen, että SEUT 127 artiklan 6 kohdassa, joka on YVM-asetuksen oikeusperusta, ei annettu neuvostolle toimivaltaa muuttaa toimiluvan peruuttamisen edellytyksiä koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
122. Ensimmäisestä väitteestä on todettava, että valittaja kehottaa unionin tuomioistuinta arvioimaan uudelleen unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevia toteamuksia ja etenkin painoarvoa, jonka se antoi toimenpiteille, joita AAB Bank toteutti korjatakseen rikkomiset, ja FMA:n tekemille eri valvontapäätöksille.
123. Kuten edellä 112–114 kohdassa selitettiin, ellei valittaja vetoa siihen, että tosiseikat on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, mistä ei ole kyse käsiteltävässä asiassa, tosiseikkoja koskevat väitteet olisi jätettävä tutkimatta.
124. Muiden väitteiden osalta valittaja ei viittaa valituksenalaisen tuomion erityisiin osiin eikä esitä yksityiskohtia unionin yleisen tuomioistuimen väitetysti tekemästä virheestä vaan viittaa pelkästään yleisesti oikeuspolitiikkaan ja oikeusvaltioon. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön(57) mukaan tällaiset väitteet on jätettävä tutkimatta.
125. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa, että kolmannen valitusperusteen kahdeksas osa on jätettävä tutkimatta.
i) Yhdeksäs osa: FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan ja BWG:n 70 §:n 4 momentin keskinäinen suhde
126. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi valituksenalaisen tuomion 105 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa virheellisesti FM-GwG:n 31 §:n 3 momentin 2 kohdan ja BWG:n 70 §:n 4 momentin keskinäistä suhdetta. Se väittää etenkin, että EKP perusti päätöksensä BWG:n 70 §:n 4 momenttiin, kun taas toimivallasta määrätä seuraamuksia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien sääntöjen vastaisesta toiminnasta säädetään ainoastaan FM-GwG:ssä, johon BWG:n 70 §:n 4 momentissa ei viitata. AAB Bank väittääkin, että EKP käytti virheellistä oikeusperustaa päätöksessään peruuttaa sen toimilupa.
127. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 103 kohdassa, että EKP viittasi BWG:n 70 §:n 4 momenttiin, jossa säädetään toimivallasta peruuttaa toimilupa, kun kyseisen lain rahanpesun torjuntaa koskevia säännöksiä rikotaan. Lisäksi se totesi valituksenalaisen tuomion 104 kohdassa, että EKP oli todennut myös, että AAB Bank oli rikkonut useita FM-GwG:n säännöksiä. Valituksenalaisen tuomion 109 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin lisäksi korosti, ettei AAB Bank väittänyt, että toisen oikeusperustan valinta olisi voinut vaikuttaa EKP:n arviointiin.
128. Unionin yleinen tuomioistuin totesi nähdäkseni valituksenalaisen tuomion 105–107 kohdassa perustellusti, että BWG:n 39 §:n 2 ja 2b momentissa viitataan myös rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiin ja että sekä FM-GwG että BWG voidaan ottaa huomioon tällaisten rikkomusten toteamiseksi, mikä johtaa toimiluvan peruuttamiseen.
129. Katson myös, että unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti, että virheellinen oikeusperusta, siltä osin kuin sen merkitys on puhtaasti muodollinen, ei voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen.(58)
130. Unionin yleinen tuomioistuin viittaa omaan aiempaan tuomioonsa, johon se alkoi myöhemmin viitata vakiintuneena oikeuskäytäntönä.(59)
131. Unionin yleisen tuomioistuimen omaksuma lähestymistapa löytyy myös julkisasiamies Mischon yli 30 vuotta sitten esittämästä ratkaisuehdotuksesta Gestetner Holdings,(60) jossa hän totesi, että virheellisen oikeusperustan valitseminen ei (välttämättä) johtanut erilaiseen lopputulokseen kuin siinä tapauksessa, että olisi valittu oikea oikeusperusta.(61)
132. Ehdotan, että unionin tuomioistuin noudattaa sekä unionin yleisen tuomioistuimen että julkisasiamies Mischon logiikkaa ja katsoo, että ”virheellisen” oikeusperustan valinnan yksittäistapausta koskevalle päätökselle olisi oltava ratkaisevaa sen pätevyyden kannalta vain, jos ”oikea” oikeusperusta olisi johtanut toisenlaiseen lopputulokseen itse päätöksessä.
133. Katson tältä osin, ettei unionin yleinen tuomioistuin todennut virheellisesti, että toisenlainen oikeusperusta ei olisi vaikuttanut EKP:n arviointiin eikä sen toimivaltaan peruuttaa AAB Bankin toimilupa.
134. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää kolmannen valitusperusteen yhdeksännen osan perusteettomana.
4. Neljäs valitusperuste: direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan d alakohta
135. Neljännessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että valituksenalaisen tuomion 132–144 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin teki virheen ensinnäkin katsoessaan, että rikkomukset, jotka oli tehty kolme tai viisi vuotta aiemmin ja sittemmin korjattu, olivat riittäviä toimiluvan peruuttamiseksi, toiseksi todetessaan, ettei toimiluvan peruuttaminen edellytä, että rikkominen on luonteeltaan vakavaa, kolmanneksi katsoessaan unionin tuomioistuimen tuomiosta Berlusconi poiketen, että kansallinen päätös, jossa todettiin sisäistä hallintoa koskevat rikkomukset, on lopullinen ja että se olisi pitänyt riitauttaa kansallisella tasolla, ja neljänneksi arvioidessaan virheellisesti valituksenalaisen tuomion 122 kohdassa lueteltuja asiakirjoja.
136. Ensimmäisestä väitteestä katson, että esittämällä sen valittaja pyrkii saamaan unionin tuomioistuimen arvioimaan uudelleen unionin yleisen tuomioistuimen esittämiä tosiseikkoja koskevia toteamuksia sen painoarvon osalta, jonka se antoi FMA:n ja EKP:n toteamille rikkomisille.(62)
137. Kuten edellä 112–114 kohdassa selitettiin, ellei valittaja vetoa siihen, että tosiseikat on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, mistä ei ole kyse käsiteltävässä asiassa, tosiseikkoja koskevat väitteet olisi jätettävä tutkimatta.
138. Jos unionin tuomioistuin ei yhdy tällaiseen arviointiin, katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt valituksenalaisen tuomion 134 kohdassa virhettä katsoessaan, ettei direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan d alakohta ole esteenä toimiluvan peruuttamiselle aiempien tai lievempien rikkomusten perusteella.
139. Unionin yleinen tuomioistuin myös totesi valituksenalaisen tuomion 135 kohdassa, että toisenlainen näkemys tarkoittaisi, että toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä uusia päätöksiä osoittaakseen, että luottolaitos todellakin rikkoi hallinnointia koskevia vaatimuksia, joilla on tarkoitus turvata Euroopan pankkijärjestelmä.
140. En havaitse virhettä unionin yleisen tuomioistuimen päättelyssä. Sen lisäksi, ettei hallinnointijärjestelmien rikkomusten edellytetä olevan systemaattisia tai vakavia, on syytä korostaa, että EKP peruutti toimiluvan paitsi direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan d alakohdan myös sen o alakohdan toistuvan rikkomisen perusteella.
141. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää tämän väitteen perusteettomana.
142. Toisesta väitteestä katson, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa perustellusti, että direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan d alakohta ei edellytä, että hallinnointijärjestelmien rikkomusten olisi oltava vakavia, räikeitä tai systemaattisia, jotta ne voisivat olla toimiluvan peruuttamisen perusteena. Kyseisessä säännöksessä ei direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan o alakohdasta poiketen edellytetä, että rikkominen on vakavaa. Tämä väite olisi näin ollen hylättävä.
143. Valittajan kolmannen väitteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 142–145 kohdassa virheen todetessaan, että hallinnointijärjestelmien rikkomista koskeviin FMA:n päätöksiin olisi pitänyt hakea muutosta kansallisella tasolla, kun taas unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Berlusconi, että kansalliset tuomioistuimet eivät voi valvoa valmistelevia toimia, joiden osalta EKP:llä on lopullinen päätösvalta.
144. Tuomiossa Berlusconi unionin tuomioistuin todellakin totesi, että SEUT 263 artikla on esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet valvovat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten direktiivin 2013/36 22 ja 23 artiklassa, YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 15 artiklassa sekä YVM-kehysasetuksen 85–87 artiklassa säädetyn menettelyn yhteydessä tekemien valmistelevien toimien laillisuutta.(63)
145. Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti totesi valituksenalaisen tuomion 145 ja 146 kohdassa, FMA:n päätös, joka koski AAB Bankin laiminlyöntiä ottaa käyttöön vaadittavat hallinnointijärjestelmät, on kuitenkin lopullinen päätös Tuomiossa Berlusconi esitetyt toteamukset eivät näin ollen päde siihen.
146. Valittaja väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi virheellisesti valituksenalaisen tuomion 122 kohdassa lueteltuja asiakirjoja, kun se ei tarkastellut BWG:n 70 §:n 4 momentissa säädettyjä seuraamusten kolmea tasoa.
147. Kuten myös EKP väitti, tältä osin tehtyjen toistuvien rikkomusten määrä edellytti kuitenkin juuri toimiluvan peruuttamista seuraamuksena, koska käytettävissä ei ollut lievempää toimenpidettä, jossa otettaisiin samalla tavalla huomioon hallinnointijärjestelmiä koskevien sääntöjen toistuvien rikkomusten kasvanut määrä.
148. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää neljännen valitusperusteen kokonaisuudessaan.
5. Viides valitusperuste: suhteellisuusperiaate ja kansallinen lainsäädäntö
149. Viidennessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin loukkasi suhteellisuusperiaatetta eikä tarkastellut BWG:n 70 §:n 4 momenttia.
150. On syytä huomauttaa, että nämä väitteet esitettiin jo kolmannen valitusperusteen kahdeksannen osan yhteydessä, ja viittaankin sitä koskevaan tarkasteluuni.(64)
151. Valittaja väittää lisäksi, että koska EKP peruutti sen toimiluvan, FM-GwG:tä ei voida soveltaa valittajaan, kun taas sitä sovellettaisiin edelleen, jos valittaja olisi asettanut itsensä vapaaehtoisesti selvitystilaan. On epäselvää, mistä virheestä unionin yleistä tuomioistuinta moititaan tässä väitteessä, ja edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tämä väite olisikin jätettävä tutkimatta.(65)
152. Näin ollen siltä osin kuin viides valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää sen.
6. Kuudes valitusperuste: puolustautumisoikeudet
153. Kuudennessa valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin loukkasi valituksenalaisen tuomion 227 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa sen puolustautumisoikeuksia, kun kyse on asiakirja-aineistoon tutustumisesta ja merkityksellisten olosuhteiden määrittelyä koskevan EKP:n velvollisuuden tutkimisesta.
154. Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 245–248 kohdassa, ettei EKP ollut velvollinen toimittamaan asiakirja-aineiston luottamuksellista osaa AAB Bankille.
155. Unionin yleinen tuomioistuin perusteli tätä viittaamalla YVM-kehysasetuksen 32 artiklan 1 ja 5 kohtaan, joiden mukaan oikeus tutustua asiakirjoihin ei ulotu luottamuksellisiin tietoihin, kuten EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten väliseen kirjeenvaihtoon.(66) Se totesi lisäksi, että koska FMA:n päätökset oli osoitettu AAB Bankille tai se oli osapuolena kyseisissä kansallisissa oikeudellisissa menettelyissä, AAB Bankilla oli riittävästi tietoa näiden toimiluvan peruuttamisen perustana olevien päätösten sisällöstä.(67)
156. Toiseksi EKP:n tekemästä merkityksellisten olosuhteiden määrittelystä on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli tätä velvollisuutta seikkaperäisesti valituksenalaisen tuomion 251–273 kohdassa, joita valittaja ei ole riitauttanut.
157. Katson näin ollen, että kuudes valitusperuste olisi hylättävä kokonaisuudessaan.
7. Seitsemäs valitusperuste: menettelylliset sääntöjenvastaisuudet
158. Seitsemännessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki menettelyvirheitä, jotka vaikuttavat kielteisesti sen etuihin.
159. Valittaja väittää ensinnäkin, että sillä olisi pitänyt olla tilaisuus esittää kantansa unionin yleisen tuomioistuimen omaksumaan lähestymistapaan, jonka mukaan kansallisten hallinnollisten viranomaisten ja tuomioistuinten päätösten perusteluilla on sitova vaikutus myös toimiluvan peruuttamisen osalta.
160. Valittaja ei kuitenkaan yksilöi valituksenalaisen tuomion asiaa koskevia kohtia eikä virheitä, joita unionin yleinen tuomioistuin on väitetysti tehnyt.
161. On epäselvää, mistä virheestä unionin yleistä tuomioistuinta moititaan tässä väitteessä, ja edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tämä väite olisikin jätettävä tutkimatta.(68)
162. Valittaja väittää toiseksi, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt julkistaa näkökantansa muuttuminen 27.4.2021 toteuttamansa prosessinjohtotoimen yhteydessä, jossa se väitetysti totesi, että rahanpesun torjuntaa koskevia velvollisuuksia oli rikottu vakavalla tavalla.
163. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ilmaissut mitään oikeudellista kantaa 27.4.2021 toteuttamassaan prosessinjohtotoimessa, vaan se esitti siinä kaksi kirjallista kysymystä EKP:lle. Tämä väite olisi näin ollen hylättävä.
164. Valittaja väittää kolmanneksi, että hylätessään sen 8.4.2021 päivätyn prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että edellytykset toimiluvan peruuttamiselle eivät täyttyneet, koska kyse ei ollut vaadittavasta vakavasta sääntöjen rikkomisesta.
165. Tätä väitettä ei nähdäkseni voida ottaa tutkittavaksi, koska siinä ei yksilöidä unionin yleisen tuomioistuimen väitetysti tekemää virhettä.(69)
166. Valittaja myös väittää, että unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi perusteluvelvollisuutensa, etenkin kun valituksenalaista tuomiota verrataan Bundesverwaltungsgerichtin tuomioihin.
167. Kuten edellisenkään väitteen yhteydessä, valittaja ei viittaa valituksenalaisen tuomion tiettyihin kohtiin eikä täsmennä, mitä virheitä unionin yleinen tuomioistuin on sen mukaan tehnyt. Tämä väite olisi näin ollen jätettävä tutkimatta.
168. Näin ollen on katsottava, että siltä osin kuin seitsemäs valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää sen.
VII Ratkaisuehdotus
169. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.