SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
10 luglio 2012 (*)
«Aiuti di Stato – Prodotti da imballaggio ondulati – Aiuto alla costruzione di una cartiera – Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune – Ricevibilità – Regolarità del mandato conferito da una persona giuridica ai suoi avvocati – Adozione di una decisione al termine della fase preliminare di esame – Legittimazione ad agire – Diritti procedurali degli interessati – Gravi difficoltà che giustificano l’avvio del procedimento d’indagine formale – Esercizio da parte della Commissione del suo potere discrezionale – Articolo 87, paragrafo 3, lettera a), CE – Articolo 88, paragrafi 2 e 3, CE – Articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999 – Articolo 44, paragrafi 5 e 6, del regolamento di procedura»
Nella causa T‑304/08,
Smurfit Kappa Group plc, con sede in Dublino (Irlanda), rappresentata da T. Ottervanger e E. Henny, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Martenczuk e C. Urraca Caviedes, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Propapier PM 2 GmbH, ex Propapier PM2 GmbH & Co. KG, con sede in Eisenhüttenstadt (Germania), rappresentata da H.‑J. Niemeyer e C. Herrmann, avvocati,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione C (2008) 1107 della Commissione, del 2 aprile 2008, che dichiara compatibile con il mercato comune l’aiuto a finalità regionale che le autorità tedesche intendono concedere alla Propapier PM2 per la costruzione di una cartiera ad Eisenhüttenstadt (regione di Brandeburgo – Nord-Est) (Aiuto di Stato N 582/2007 – Germania),
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto dai sigg. J. Azizi, presidente, S. Frimodt Nielsen (relatore) e A. Popescu, giudici,
cancelliere: sig. N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 28 novembre 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La ricorrente, Smurfit Kappa Group plc, è un’impresa internazionale con sede in Irlanda. Essa esercita le sue attività nel settore dell’imballaggio, principalmente in Europa e in America latina. Fabbrica e immette in commercio prodotti da imballaggio ondulati (in prosieguo: i «prodotti CCM»), fogli di cartone ondulato e di cartone compatto, scatole di cartone ondulato e di cartone compatto, cartoni grafici e cartoni speciali. Essa procede altresì al recupero dei rifiuti di carta riciclata.
2 Con lettera dell’8 ottobre 2007, le autorità tedesche hanno notificato alla Commissione europea la propria intenzione di concedere alla Propapier PM2 GmbH & Co. KG una sovvenzione agli investimenti pari a EUR 82 509 500 (ovvero a EUR 72 154 700 in termini di valore attuale) (in prosieguo: l’«aiuto di cui trattasi») per la costruzione di una cartiera e di un gruppo elettrogeno ad Eisenhüttenstadt, nella regione di Brandeburgo – Nord-Est (Germania). La Commissione ha registrato detta notifica con il riferimento N 582/2007.
3 La cartiera finanziata dall’aiuto di cui trattasi era diretta a fabbricare due tipi di prodotti CCM, vale a dire, da un lato, fogli di cartone teso con grammatura fino a 150 g/m² e, dall’altro, scanalature a base di fibre riciclate. La costruzione dell’impianto doveva essere realizzata tra il mese di dicembre 2007 e la prima metà del 2010.
4 Il 9 novembre 2007 la ricorrente ha presentato alla Commissione una denuncia confidenziale relativa all’aiuto di cui trattasi.
5 Con lettera del 7 dicembre 2007, la Commissione ha inviato alla Repubblica federale di Germania una richiesta di informazioni complementari cui le autorità tedesche hanno risposto con lettera del 3 gennaio 2008.
6 Il 25 gennaio 2008 si è tenuta una riunione tra i servizi della Commissione e le autorità tedesche in presenza di rappresentanti dell’interveniente.
7 Il 29 gennaio 2008 due denunce ufficiali sono state registrate dalla Commissione e trasmesse alla Repubblica federale di Germania per osservazioni.
8 Con lettera del 1° febbraio 2008, la Commissione ha inviato una nuova richiesta di informazioni alla Repubblica federale di Germania.
9 Con lettere del 6 e del 14 febbraio 2008, la Repubblica federale di Germania ha risposto, rispettivamente, alle denunce menzionate al punto 7 nonché alla richiesta di informazioni di cui al punto 8.
10 Il 20 febbraio 2008 è stata presentata alla Commissione una terza denuncia ufficiale. Quest’ultima, dato che si basava sugli stessi argomenti delle prime due, non è stata comunicata allo Stato membro.
11 Il 2 aprile 2008, senza avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, la Commissione ha adottato la decisione C (2008) 1107, che dichiara compatibile con il mercato comune l’aiuto di cui trattasi (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
12 Nella decisione impugnata, la Commissione ha constatato, in particolare, che l’aiuto di cui trattasi non superava le soglie previste al paragrafo 68 degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007‑2013 (GU 2006, C 54, pag. 13), il quale è così formulato:
«Qualora l’importo complessivo degli aiuti provenienti da varie fonti superi il 75% dell’ammontare massimo di aiuto che potrebbe ricevere un investimento con spesa ammissibile di 100 milioni di EUR, applicando il massimale standard di aiuto vigente per le grandi imprese nella carta nazionale degli aiuti a finalità regionale approvata alla data in cui l’aiuto deve essere concesso e se:
a) le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25% delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25% dopo l’investimento, oppure
b) la capacità produttiva creata dal progetto è superiore al 5% del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente relativi al prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo,
la Commissione approverà gli aiuti a finalità regionale a favore degli investimenti soltanto al termine di una verifica dettagliata, a seguito dell’apertura di procedura prevista all’articolo 88, paragrafo 2, [CE], attestante che gli aiuti sono necessari per fornire un effetto d’incentivazione per gli investimenti e che i vantaggi della misura d’aiuto sono superiori alla distorsione della concorrenza e [a]gli effetti sugli scambi tra gli Stati membri che ne derivano».
13 Nella nota a piè di pagina n. 63 del citato paragrafo si precisa che la Commissione, prima dell’entrata in vigore degli Orientamenti, vale a dire prima del 1° gennaio 2007, mirava ad elaborare ulteriori indicazioni sui criteri di cui intendeva tener conto per valutare se l’aiuto fosse necessario per fornire un effetto d’incentivazione per gli investimenti e se i vantaggi della misura d’aiuto fossero superiori alla distorsione della concorrenza e agli effetti sugli scambi tra Stati membri.
14 Ai punti 119 e 120 della decisione impugnata, la Commissione ha respinto gli argomenti delle denunce relative all’aiuto di cui trattasi che aveva ricevuto (v. supra, punti 4, 7 e 10), precisando di essere vincolata agli Orientamenti i quali, a suo parere, escludono che essa avvii il procedimento d’indagine formale nelle cause in cui non sono superate le soglie fissate al paragrafo 68 di detti Orientamenti. Al riguardo, secondo la Commissione, l’osservanza di tali soglie di quote di mercato e di aumento delle capacità produttive garantisce per ogni progetto sovvenzionato, da un lato, che le distorsioni di concorrenza prevedibili non eccedano i vantaggi attesi e, dall’altro, che venga offerto un contributo sufficiente all’obiettivo di sviluppo regionale.
Procedimento e conclusioni delle parti
15 Con atto registrato presso la cancelleria del Tribunale il 5 agosto 2008, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
16 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 dicembre 2008, la Propapier PM2 GmbH & Co. KG, divenuta in corso di giudizio Propapier PM 2 GmbH, ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno della Commissione. Con ordinanza del 21 aprile 2009, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha autorizzato tale intervento.
17 Il 14 maggio 2009 l’interveniente ha contestato la completezza della trasmissione nei suoi confronti del fascicolo del procedimento scritto. Poiché una lettera della cancelleria le ha assicurato il contrario, l’interveniente non ha persistito nella sua contestazione.
18 Dato che la ricorrente aveva chiesto che determinate parti delle memorie scambiate nell’ambito del procedimento scritto fossero oggetto di un trattamento confidenziale nei confronti dell’interveniente, e dal momento che quest’ultima aveva contestato talune di queste richieste, il presidente della Terza Sezione del Tribunale, con ordinanza del 5 luglio 2010, ha accolto parzialmente le domande della ricorrente. Di conseguenza, alcune informazioni supplementari sono state comunicate all’interveniente e quest’ultima è stata autorizzata a completare la sua memoria di intervento.
19 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata e il giudice relatore inizialmente designato è stato assegnato alla Prima Sezione, è a quest’ultima che è stata, di conseguenza, attribuita la presente causa. Dato l’impedimento di un membro della Prima Sezione a partecipare al procedimento, il presidente del Tribunale ha designato un altro giudice per integrare la sezione, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale.
20 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione e l’interveniente alle spese.
21 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
22 L’interveniente chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
23 Sulla base della relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del regolamento di procedura, ha posto per iscritto taluni quesiti alle parti.
24 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale nel corso dell’udienza svoltasi il 28 novembre 2011.
25 In udienza, la Commissione e l’interveniente hanno rinunciato a contestare la ricevibilità del ricorso riguardo all’osservanza dell’obbligo previsto all’articolo 44, paragrafo 5, lettera a), del regolamento di procedura, circostanza di cui si è preso atto nel verbale d’udienza.
26 A seguito dell’udienza, il Tribunale ha dato alla ricorrente, entro un termine di tre settimane dalla notifica del verbale d’udienza, la possibilità di produrre qualsiasi elemento di prova che essa avrebbe ritenuto necessario per dimostrare la regolarità del mandato conferito ai suoi avvocati.
27 I documenti forniti dalla ricorrente entro il termine impartitole sono stati comunicati alla Commissione e all’interveniente per formulare osservazioni. Il 25 gennaio 2012, dopo aver ricevuto queste osservazioni, il Tribunale ha chiuso la fase orale.
In diritto
Sulla ricevibilità
28 La Commissione e l’interveniente contestano, da un lato, la ricevibilità del ricorso riguardo ai requisiti di cui all’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura. La Commissione contesta altresì, d’altro lato, la legittimazione ad agire della ricorrente avverso la decisione impugnata.
Sulla regolarità del mandato conferito dalla ricorrente ai suoi avvocati
29 Ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura, se il ricorrente è una persona giuridica di diritto privato, deve allegare al ricorso la prova che il mandato all’avvocato è stato regolarmente conferito da un rappresentante a ciò legittimato. In forza dell’articolo 44, paragrafo 6, del medesimo regolamento, se il ricorso non è conforme a quanto sopra stabilito, il cancelliere impartisce al ricorrente un adeguato termine per regolarizzare il ricorso o per produrre i documenti summenzionati. In difetto di tale regolarizzazione o di detta produzione di documenti alla scadenza del termine impartito, il Tribunale decide se l’inosservanza delle citate prescrizioni comporti l’irricevibilità del ricorso per vizio di forma.
30 Da dette disposizioni discende che il cancelliere del Tribunale è tenuto ad invitare una persona giuridica di diritto privato a procedere alla regolarizzazione del suo ricorso nel caso in cui non abbia adempiuto l’obbligo ad essa incombente di fornire una prova della regolarità del mandato conferito ai suoi avvocati e che il Tribunale ha la facoltà di dichiarare irricevibile il ricorso solo se la parte ricorrente non si conforma all’invito del cancelliere entro il termine impartitole.
31 Il presente ricorso è stato proposto il 5 agosto 2008, a nome della ricorrente, dagli avv.ti T. Ottervanger e E. Henny, del foro di Amsterdam (Paesi Bassi). La ricorrente ha allegato all’atto introduttivo un mandato a detti avvocati per la proposizione del ricorso in esame. Questo mandato era stabilito dal sig. M. O’Riordan, che agiva in qualità di segretario generale del gruppo.
32 In applicazione dell’articolo 44, paragrafo 6, del regolamento di procedura, il cancelliere ha impartito alla ricorrente un termine per fornire la prova che l’autore di detto mandato era competente ad adottare tale atto a nome della società. Nel termine così impartitole, la ricorrente, ribadendo che il segretario generale del gruppo era competente, in base alla legge irlandese, a conferire mandato agli avvocati ad agire in giudizio per conto della società, ha presentato un secondo mandato, datato 28 agosto 2008, stabilito dal sig. G. McGann, che agiva in qualità di amministratore.
33 Poiché l’interveniente e la Commissione hanno contestato sia la competenza del sig. O’Riordan sia quella del sig. McGann, la ricorrente, prima della chiusura del procedimento orale, ha prodotto una risoluzione, adottata l’8 dicembre 2011 dal consiglio di amministrazione della società, che confermava che il sig. McGann, in quanto direttore generale e coamministratore della società, era competente a stabilire il secondo mandato.
34 In primo luogo, l’interveniente contesta la possibilità di una regolarizzazione in udienza in caso di inadempimento dell’obbligo di cui all’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura. Una siffatta affermazione può solo essere respinta, dato che la possibilità di una simile regolarizzazione è prevista all’articolo 44, paragrafo 6, del medesimo regolamento, a termini del quale il cancelliere impartisce un termine per regolarizzare il ricorso e, in difetto della regolarizzazione entro il termine fissato, il Tribunale deve valutare se questa circostanza comporti l’irricevibilità del ricorso (v. supra, punto 29).
35 Nella fattispecie, come ricordato supra al punto 32, la ricorrente ha prodotto il secondo mandato entro il termine impartitole dal cancelliere del Tribunale. Va quindi esaminato, in secondo luogo, se il secondo mandato soddisfi i requisiti dell’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura.
36 Al riguardo, la Commissione e l’interveniente sostengono che gli articoli 66-68 dello statuto allegato alla regolarizzazione del ricorso, riguardo al quale esse non hanno più alcun dubbio che fosse quello della ricorrente, prevedono che la decisione di agire in giudizio e di conferire mandato agli avvocati a nome della società rientri nella competenza collegiale del consiglio di amministrazione e che quest’ultima possa essere delegata a uno o a più amministratori. La Commissione e l’interveniente fanno valere, di conseguenza, che, in mancanza di una prova dell’esistenza di una delibera del consiglio di amministrazione nel senso di incaricare gli avv.ti Ottervanger e Henny della proposizione di una domanda di annullamento della decisione impugnata o di una delibera che deleghi un potere siffatto al sig. McGann, la ricorrente ha violato l’obbligo di cui all’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura.
37 Orbene, nonostante il Tribunale, non essendo stata prodotta dalla ricorrente alcuna precedente delibera da cui risultasse che il consiglio di amministrazione della società aveva deciso di proporre il presente ricorso o aveva conferito al sig. McGann il potere di decidere di intentare una tale azione in giudizio, non possa dare per certo che il sig. McGann avesse quindi il diritto di attribuire il secondo mandato, si deve comunque constatare che il consiglio di amministrazione, con una delibera dell’8 dicembre 2011, ha dichiarato di confermare che il sig. McGann, direttore generale e amministratore della società, era competente a tal fine (v. supra, punto 33).
38 Sebbene sia altresì vero, come fa valere l’interveniente, che tale conferma è stata data oltre tre anni dopo la proposizione del presente ricorso e che sia possibile che la composizione del consiglio di amministrazione della società sia stata modificata a partire dalla data del secondo mandato, non esistono, per contro, dubbi circa la volontà della ricorrente, legalmente obbligata nei confronti dei terzi dalle delibere del suo consiglio di amministrazione, di vedere concluso a buon fine il presente ricorso.
39 Pertanto, va disattesa l’eccezione d’irricevibilità opposta dall’interveniente e dalla Commissione e relativa al fatto che il ricorso non soddisferebbe gli obblighi derivanti dall’articolo 44, paragrafo 5, lettera b), del regolamento di procedura (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte dell’11 maggio 1989, Maurissen e Union syndicale/Corte dei conti, 193/87 e 194/87, Racc. pag. 1045, punti 33 e 34).
Sulla legittimazione ad agire della ricorrente
40 La Commissione, sostenuta dall’interveniente, eccepisce che la ricorrente, sebbene parte interessata, non sia individualmente riguardata dalla decisione controversa. Di conseguenza, essa non sarebbe legittimata a contestare la fondatezza delle valutazioni relative alla compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune che sono contenute nella decisione impugnata. Orbene, l’insieme degli argomenti presentati nel ricorso tenderebbe a rimettere in discussione la fondatezza di tale valutazione della compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune e non a far valere che sono stati violati i diritti procedurali che la ricorrente ricava dall’articolo 88, paragrafo 2, CE.
41 Inoltre, la Commissione sostiene che l’allegazione della ricorrente secondo cui la durata del procedimento amministrativo dimostra l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero richiesto l’avvio del procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE è stata presentata per la prima volta nella replica ed è, pertanto, anch’essa irricevibile. Ne conseguirebbe l’irricevibilità di tutti i motivi del ricorso.
42 In limine si deve rilevare che, nonostante l’entrata in vigore in pendenza di causa, e cioè il 1° dicembre 2009, dell’articolo 263 TFUE, la questione della ricevibilità della domanda di annullamento della decisione impugnata va risolta sulla sola base dell’articolo 230, quarto comma, CE (v., in tal senso, ordinanze del Tribunale del 7 settembre 2010, Norilsk Nickel Harjavalta e Umicore/Commissione, T‑532/08, Racc. pag. II‑3959, punti 68‑75, ed Etimine e Etiproducts/Commissione, T‑539/08, Racc. pag. II‑4017, punti 74‑81), e che ciò non è controverso tra le parti.
43 Ai sensi dell’articolo 230, quarto comma, CE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione presa nei confronti di un’altra persona solo se tale decisione la riguarda direttamente e individualmente.
44 Secondo una giurisprudenza costante, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (sentenze della Corte del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, Racc. pag. 197, in particolare pag. 220; del 19 maggio 1993, Cook/Commissione, C‑198/91, Racc. pag. I‑2487, punto 20; del 15 giugno 1993, Matra/Commissione, C‑225/91, Racc. pag. I‑3203, punto 14; del 13 dicembre 2005, Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Racc. pag. I‑10737, punto 33, e dell’11 settembre 2008, Germania e a./Kronofrance, C‑75/05 P e C‑80/05 P, Racc. pag. I‑6619, punto 36).
45 Siccome il ricorso in esame verte su una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, va rilevato che, nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato di cui all’articolo 88 CE, si deve distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti disciplinata al paragrafo 3 di tale articolo, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi, e, dall’altro, la fase di esame prevista al paragrafo 2 del medesimo articolo. È solo nell’ambito di quest’ultima fase, la quale è diretta a consentire alla Commissione di disporre di un’informazione completa su tutti i dati del caso, che il Trattato prevede l’obbligo, per la Commissione, di intimare agli interessati di presentare le proprie osservazioni (v., in tal senso, sentenza Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 37 e giurisprudenza citata).
46 Ne deriva che, qualora, senza promuovere il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, la Commissione rilevi, con una decisione adottata sulla base del paragrafo 3 dello stesso articolo, la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, i beneficiari di tali diritti procedurali possono ottenerne l’osservanza solamente ove abbiano la possibilità di contestare detta decisione dinanzi al giudice dell’Unione. Per tali motivi, quest’ultimo dichiara ricevibile un ricorso diretto all’annullamento di una simile decisione, proposto da un interessato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE, qualora l’autore di tale ricorso intenda, con la sua proposizione, far rispettare i diritti procedurali che gli derivano da quest’ultima disposizione (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 38 e giurisprudenza citata).
47 In forza dell’articolo 1, lettera h), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), si deve intendere per interessato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE segnatamente ogni persona, impresa o associazione di imprese i cui interessi possano essere lesi dalla concessione di un aiuto, in particolare le imprese concorrenti del beneficiario di tale aiuto. Secondo la giurisprudenza, si tratta, in altre parole, di un insieme indeterminato di destinatari (sentenza della Corte del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, Racc. pag. I‑4441, punto 63; v. altresì, in tal senso, sentenza della Corte del 14 novembre 1984, Intermills/Commissione, 323/82, Racc. pag. 3809, punto 16).
48 Al contrario, se il ricorrente mette in discussione la fondatezza della decisione di valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, il semplice fatto che egli possa essere considerato come interessato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE non può bastare a far ammettere la ricevibilità del ricorso. Egli deve quindi provare di beneficiare di uno status particolare ai sensi della sentenza Plaumann/Commissione, punto 44 supra. Ciò si verificherebbe in particolare nel caso in cui la posizione del ricorrente sul mercato fosse sostanzialmente danneggiata dalla misura d’aiuto oggetto della decisione in questione (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 40 e giurisprudenza citata).
49 Per quanto riguarda la determinazione della sostanziale incidenza sulla posizione della ricorrente nel mercato interessato, la semplice circostanza che un atto possa influire in una certa misura sui rapporti concorrenziali nel mercato rilevante e che l’impresa interessata si trovi in concorrenza con il beneficiario dell’atto non è sufficiente. Pertanto, un’impresa non può invocare unicamente la sua qualità di concorrente dell’impresa beneficiaria, ma deve provare anche di trovarsi in una situazione di fatto che la identifichi alla stessa stregua del destinatario di una tale decisione (sentenze della Corte del 22 novembre 2007, Spagna/Lenzing, C‑525/04 P, Racc. pag. I‑9947, punti 32 e 33, e del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, Racc. pag. I‑10515, punti 47 e 48).
50 Infine, conformemente ad una consolidata giurisprudenza, non compete al giudice dell’Unione interpretare un ricorso che mette in dubbio esclusivamente la fondatezza di una decisione di valutazione della compatibilità di un aiuto con il mercato comune come in realtà inteso a salvaguardare i diritti procedurali che il ricorrente trae dall’articolo 88, paragrafo 2, CE quando il ricorrente non ha espressamente formulato motivi diretti a tale scopo. In una siffatta ipotesi, l’interpretazione dei motivi porterebbe, infatti, ad una riqualificazione dell’oggetto del ricorso (sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex, punto 47 supra, punto 55; v. altresì, in tal senso, sentenza della Corte del 29 novembre 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e a./Commissione, C‑176/06 P, non pubblicata nella Raccolta, punto 25).
51 Tuttavia, un siffatto limite al potere di interpretazione dei motivi di ricorso non ha l’effetto di impedire al giudice dell’Unione di esaminare gli argomenti di merito dedotti dal ricorrente per verificare se essi apportino anche elementi a suffragio della fondatezza di un motivo che sostiene espressamente l’esistenza di serie difficoltà atte a giustificare l’avvio del procedimento previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE (sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex, punto 47 supra, punto 56).
52 Infatti, quando un ricorrente chiede l’annullamento di una decisione di non sollevare obiezioni, essenzialmente mette in discussione il fatto che la decisione adottata dalla Commissione a proposito dell’aiuto di cui trattasi sia stata adottata senza che tale istituzione avviasse il procedimento d’indagine formale, violando così i diritti procedurali del ricorrente. Affinché la sua domanda di annullamento venga accolta, il ricorrente può invocare qualsiasi motivo idoneo a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva, all’atto della fase preliminare di esame della misura notificata, avrebbe dovuto suscitare dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune. L’utilizzo di siffatti argomenti non può tuttavia portare a trasformare l’oggetto del ricorso né a modificarne i presupposti di ricevibilità. Al contrario, l’esistenza di dubbi circa tale compatibilità è proprio la prova che dev’essere fornita per dimostrare che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, nonché all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 (v. sentenza della Corte del 27 ottobre 2011, Austria/Scheucher-Fleisch e a., C‑47/10 P, Racc. pag. I‑10707, punto 50 e giurisprudenza citata).
53 È alla luce di questi principi che occorre esaminare la situazione procedurale della ricorrente.
54 A tal proposito, va anzitutto precisato, come hanno convenuto la Commissione e l’interveniente, che la ricorrente è una parte interessata ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE. Essa sostiene infatti, senza essere contraddetta né dalla Commissione né dall’interveniente né da alcuno dei documenti del fascicolo, di essere un concorrente diretto dell’interveniente. Le parti dissentono, per contro, sulla questione se la ricorrente sia individualmente interessata dalla decisione controversa e se, per questo motivo, essa sia legittimata a contestare la fondatezza della valutazione della compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune che è contenuta nella decisione impugnata, indipendentemente dalla tutela dei suoi diritti procedurali.
55 Orbene, nonostante la ricorrente abbia fornito sufficienti elementi che dimostrano che la sua situazione concorrenziale poteva essere pregiudicata dall’aiuto di cui trattasi, essa non ha per contro dimostrato che la sua posizione sul mercato sarà sostanzialmente inficiata ai sensi della giurisprudenza richiamata ai punti 48 e 49 supra.
56 In primo luogo, la ricorrente fa valere la sua partecipazione al procedimento amministrativo, per aver presentato denuncia in forma confidenziale dopo la notifica dell’aiuto di cui trattasi. Tuttavia, la partecipazione di un’impresa alla fase preliminare di esame prevista all’articolo 4 del regolamento n. 659/1999 non può dimostrare che essa, nella sua sola qualità di autore di una denuncia, sia individualmente interessata dalla decisione adottata al termine di detto procedimento (v., in tal senso, sentenza della Corte del 9 luglio 2009, 3F/Commissione, C‑319/07 P, Racc. pag. I‑5963, punti 94 e 95).
57 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il mercato dei prodotti CCM è un mercato integrato e che qualsiasi aiuto di Stato concesso ad un produttore dispiega effetti sull’insieme dei suoi concorrenti nello Spazio economico europeo (SEE). Dalle indicazioni fornite dalla ricorrente nella sua denuncia confidenziale risulta tuttavia che il settore dei prodotti CCM nel SEE raggruppa circa 130 società. Tale argomento della ricorrente equivale dunque a porre in evidenza il fatto che l’aiuto concesso influenzerà i rapporti concorrenziali tra gli operatori, ma non basta a dimostrare che la situazione della ricorrente subirà un pregiudizio sostanziale della sua posizione concorrenziale tale da distinguerla dalla generalità degli operatori.
58 In terzo luogo, la ricorrente sostiene che l’aiuto di cui trattasi consentirà la costruzione della maggior fabbrica di prodotti CCM in Europa e che la messa in funzionamento di tale impianto inciderà necessariamente in modo sostanziale sul livello dei prezzi. Al pari della precedente, tale affermazione, peraltro contestata dall’interveniente, è comunque insufficiente a dimostrare che la ricorrente è individualmente interessata dalla decisione impugnata, dato che essa non fa valere alcuna particolarità della sua situazione che possa provare che essa sarà pregiudicata dall’apertura di detta fabbrica in un modo che la distingue dalla generalità degli altri concorrenti dell’interveniente.
59 In quarto luogo, la ricorrente afferma che il mercato dei prodotti CCM si trova in una situazione di squilibrio strutturale caratterizzato da un eccesso di capacità produttive e che essa si è vista costretta a chiudere numerosi impianti. Tuttavia, come fanno valere l’interveniente e la Commissione, la chiusura degli impianti può essere dovuta al fatto che la ricorrente ha adottato decisioni autonome di gestione, quali l’adattamento dei suoi impianti esistenti al progresso tecnico o la razionalizzazione del suo apparato produttivo, e la ricorrente non ha fornito alcun elemento di prova atto a dimostrare che essa non ha chiuso i suoi impianti per vetustà. In ogni caso, e anche supponendo che la ricorrente si sia vista costretta a ridurre le sue capacità produttive a causa di uno squilibrio strutturale tra l’offerta e la domanda di prodotti CCM, una circostanza siffatta non sarebbe dovuta all’impianto sovvenzionato dall’aiuto di cui trattasi e non risulterebbe di per sé idonea a distinguere la ricorrente dagli altri concorrenti dell’interveniente (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 18 novembre 2009, Scheucher-Fleisch e a./Commissione, T‑375/04, Racc. pag. II‑4155, punti 59 e 60).
60 In quinto luogo, infine, l’argomento della ricorrente secondo cui essa possiede sei impianti in un raggio di 800-1 000 km dall’impianto sovvenzionato dall’aiuto di cui trattasi e quest’ultimo renderà l’interveniente il suo principale concorrente diretto contraddice a prima vista il suo secondo argomento, in base al quale, poiché il mercato dei prodotti CCM è perfettamente concorrenziale e integrato, ogni sovvenzione concessa ad un produttore qualunque inciderà necessariamente sul livello dei prezzi dell’insieme dei suoi concorrenti nel SEE. In ogni caso, il solo fatto che la ricorrente possieda sei impianti in prossimità dell’impianto sovvenzionato e che l’aiuto di cui trattasi consenta all’interveniente di portare la sua produzione di CCM a quasi un milione di tonnellate all’anno, mentre, in confronto, la produzione della ricorrente in queste sei fabbriche raggiungerebbe una capacità annua totale di circa [confidenziale] (1), non consente di concluderne che la posizione della ricorrente sul mercato sarà sostanzialmente pregiudicata. L’interveniente, infatti, fa valere, senza essere contraddetta, che la ricorrente non è la sua concorrente più diretta, che i mercati geografici di entrambe sono diversi e che, ammesso pure che il criterio della prossimità geografica degli impianti sia il più rilevante, altri concorrenti possiedono impianti più vicini a quello che doveva essere costruito ad Eisenhüttenstadt.
61 Da quanto precede risulta che la ricorrente non ha dimostrato che l’aiuto di cui trattasi poteva pregiudicare sostanzialmente la sua posizione sul mercato. Ciò considerato, la ricorrente, nella sua qualità di parte interessata, è legittimata esclusivamente a sollecitare la tutela dei diritti procedurali conferitale dall’articolo 88, paragrafo 2, CE e a contestare il rifiuto della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale, ma non a rimettere in discussione la fondatezza delle valutazioni sulla cui base la Commissione ha concluso che l’aiuto di cui trattasi era compatibile con il mercato comune. Dato che la Commissione e l’interveniente fanno valere che nessuno dei motivi del presente ricorso è volto alla salvaguardia dei diritti procedurali di una parte interessata, si deve quindi esaminare la natura dei motivi formulati dalla ricorrente.
62 In forza della giurisprudenza richiamata ai punti 50‑52 supra, il fatto che la ricorrente non abbia dimostrato che la sua posizione sul mercato sarebbe stata sostanzialmente pregiudicata dall’aiuto di cui trattasi non osta a che essa, per dimostrare che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi circa la compatibilità di detto aiuto con il mercato comune, i quali avrebbero giustificato l’avvio del procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, presenti argomenti relativi alla fondatezza della valutazione effettuata dalla Commissione, purché, tuttavia, almeno uno dei motivi del suo ricorso verta sulla violazione da parte della Commissione del suo obbligo di aprire il procedimento d’indagine formale. A tal proposito, occorre ricordare che la Commissione è tenuta ad aprire il procedimento d’indagine formale, in particolare, se, alla luce delle informazioni ottenute nel corso della fase preliminare di esame, si trova di fronte a gravi difficoltà di valutazione della misura considerata. Tale obbligo risulta direttamente dall’articolo 88, paragrafo 3, CE, quale interpretato dalla giurisprudenza, nonché dall’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, qualora la Commissione rilevi, dopo un esame preliminare, che la misura illegittima fa sorgere dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune (sentenza del Tribunale del 12 febbraio 2008, BUPA e a./Commissione, T‑289/03, Racc. pag. II‑81, punto 328).
63 Orbene, la ricorrente precisa, in via preliminare, di non accettare il fatto che la Commissione ha ritenuto di poter adottare una decisione positiva senza avviare il procedimento d’indagine formale. Essa sostiene, segnatamente, che la Commissione non avrebbe potuto trincerarsi dietro le soglie da essa stessa definite negli Orientamenti relativi agli aiuti regionali per esimersi dal procedere ad una valutazione concreta degli effetti della misura in oggetto. Orbene, questa ponderazione degli effetti derivanti dalla misura controversa avrebbe richiesto l’avvio del procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE. La ricorrente sostiene, inoltre, che il mancato avvio di tale procedimento le ha impedito di esercitare i propri diritti procedurali.
64 Al riguardo, il primo motivo del ricorso concerne l’inadempimento della Commissione, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 2, CE e dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, del suo obbligo di aprire il procedimento d’indagine formale nel caso di specie.
65 Pertanto, almeno uno dei motivi del ricorso è volto espressamente alla tutela dei diritti procedurali della ricorrente. Ciò considerato, contrariamente a quanto sostengono la Commissione e l’interveniente, gli argomenti presentati dalla ricorrente, ancorché riguarderebbero la fondatezza delle valutazioni relative alla compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune, devono essere esaminati in quanto, e solo in quanto, diretti a dimostrare che la Commissione non è riuscita a superare le gravi difficoltà che le si sono presentate all’atto della fase preliminare di esame (v. punto 52 supra). Ne consegue che l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione contro l’intero ricorso non può essere accolta; deve essere esaminata, piuttosto, caso per caso, la ricevibilità dei motivi presentati dalla ricorrente e degli argomenti addotti nell’ambito di ciascuno di essi.
Nel merito
66 Il primo motivo del ricorso concerne l’inadempimento della Commissione, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 2, CE e dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, del suo obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale nella fattispecie. Tale motivo, sebbene non sia stato formalmente articolato in due parti, include due distinti addebiti. Da un lato, la ricorrente rimprovera, in sostanza, alla Commissione di aver commesso un errore di diritto quando ha dedotto dal paragrafo 68 degli Orientamenti che, se non si fossero superate le soglie ivi previste, essa sarebbe stata autorizzata a concludere per la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi e avrebbe potuto esimersi dall’avviare il procedimento d’indagine formale. Dall’altro, la ricorrente fa valere diversi argomenti nel senso che la Commissione si è trovata di fronte a difficoltà di valutazione dei criteri previsti al paragrafo 68 degli Orientamenti che avrebbero giustificato l’avvio del procedimento d’indagine formale.
Sulla ricevibilità del primo motivo
67 La Commissione contesta la ricevibilità del primo motivo, dato che la ricorrente formula nel medesimo argomenti diretti a rimettere in discussione la fondatezza delle valutazioni effettuate nella decisione impugnata.
68 Occorre tuttavia ricordare che la ricorrente, nella sua qualità di parte interessata, è legittimata a far valere che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento d’indagine formale. A tal fine, la ricorrente è altresì legittimata a presentare, a sostegno di un siffatto motivo, argomenti idonei a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva all’atto della fase preliminare di esame dell’aiuto di cui trattasi avrebbe dovuto suscitare dubbi circa la compatibilità di quest’ultimo con il mercato comune (v., in tal senso, sentenza Austria/Scheucher-Fleisch e a., punto 52 supra, punto 50).
69 Orbene, va ricordato che la Commissione, nel valutare nell’ambito della decisione impugnata la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi, ha dato un’importanza decisiva al fatto che le soglie previste al paragrafo 68 degli Orientamenti non erano state superate.
70 La ricorrente, di conseguenza, per difendere i propri diritti procedurali, è legittimata a contestare l’errore di diritto commesso, a suo parere, dalla Commissione nel dedurre la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune dal fatto che le soglie di cui al paragrafo 68 degli Orientamenti non sarebbero state superate, ed è legittimata altresì a rimettere in discussione le valutazioni di fatto che hanno consentito alla Commissione di avere la certezza che tali soglie non sarebbero state superate nel caso di specie.
71 La Commissione, per contro, ha ragione di sostenere che l’addebito, presentato per la prima volta nella replica, relativo alla durata della fase preliminare di esame ha carattere nuovo e non può ricollegarsi all’argomentazione svolta nel ricorso. Quest’ultimo addebito, di conseguenza, è irricevibile in forza dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, in base al quale è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento.
72 Ne consegue che l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione contro il primo motivo va respinta, salvo per quanto riguarda l’addebito attinente alla durata della fase preliminare di esame.
Sulla fondatezza del primo motivo
73 Nell’ambito del primo motivo, la ricorrente fa valere che dall’articolo 88, paragrafo 2, CE e dall’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 risulta che la Commissione è tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale quando, nel contesto dell’esame preliminare di cui all’articolo 88, paragrafo 3, CE, non riesce a fugare qualsivoglia dubbio circa la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune. Orbene, a suo parere, la compatibilità della misura controversa con il mercato comune non era evidente e talune difficoltà di valutazione avrebbero dovuto condurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale, rivelandosi necessario valutare in modo più approfondito detta misura e ricercare maggiori informazioni.
74 In particolare, la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto nel ritenere, da un lato, che la circostanza che le soglie di cui al paragrafo 68 degli Orientamenti non sarebbero state superate ostasse a che essa procedesse ad un esame approfondito della compatibilità della misura controversa con il mercato comune e, dall’altro, che essa fosse vincolata a tale errata interpretazione di detta disposizione.
75 A tal proposito, va ricordato che, in forza dell’articolo 88, paragrafo 3, CE, la Commissione effettua un esame degli aiuti di Stato progettati che ha lo scopo di consentirle di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale degli aiuti in questione con il mercato comune. Il procedimento d’indagine formale previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, CE mira, quanto ad esso, a tutelare i diritti dei terzi interessati e deve inoltre consentire alla Commissione di essere completamente edotta sull’insieme dei dati del problema prima di adottare la propria decisione, segnatamente raccogliendo le osservazioni dei terzi interessati e degli Stati membri. Anche se il suo potere è vincolato quanto alla decisione di avviare tale procedimento, la Commissione fruisce tuttavia di una certa discrezionalità nella ricerca e nell’esame delle circostanze del caso di specie al fine di stabilire se queste sollevino gravi difficoltà. Conformemente allo scopo dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con terzi onde superare, nel corso della fase preliminare di esame, difficoltà eventualmente incontrate (v. sentenza del Tribunale del 10 febbraio 2009, Deutsche Post e DHL International/Commissione, T‑388/03, Racc. pag. II‑199, punto 87 e giurisprudenza citata).
76 Per giurisprudenza costante, il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, CE è indispensabile se la Commissione si trova in gravi difficoltà nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune (v. sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 88 e giurisprudenza citata).
77 Pertanto, spetta alla Commissione stabilire, alla luce delle specifiche circostanze di fatto e di diritto della controversia, se le difficoltà incontrate nella valutazione della compatibilità dell’aiuto necessitino l’avvio di tale procedimento. Tale valutazione deve rispettare tre criteri (v. sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 89 e giurisprudenza citata).
78 In primo luogo, l’articolo 88 CE limita il potere della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune al termine della fase preliminare di esame alle sole misure che non sollevino difficoltà gravi, di modo che questo criterio riveste carattere tassativo. Così, la Commissione non può rifiutarsi di avviare il procedimento d’indagine formale invocando altre circostanze, quali l’interesse di terzi, considerazioni di economia procedurale o qualsiasi altro motivo di opportunità amministrativa o politica (v. sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 90 e giurisprudenza citata).
79 In secondo luogo, la Commissione, quando è confrontata con gravi difficoltà, è tenuta ad avviare il procedimento formale e non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale (sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 91).
80 In terzo luogo, la nozione di gravi difficoltà riveste natura oggettiva. L’esistenza di tali difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze d’adozione dell’atto impugnato quanto nel suo contenuto, in termini oggettivi, correlando la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della pronuncia sulla compatibilità degli aiuti contestati con il mercato comune. Ne discende che il controllo di legalità effettuato dal Tribunale sull’esistenza di gravi difficoltà, per sua stessa natura, va oltre la ricerca del manifesto errore di valutazione (v., in tal senso, sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 92 e giurisprudenza citata).
81 Emerge altresì dalla giurisprudenza che l’insufficienza o l’incompletezza dell’esame condotto dalla Commissione in sede di esame preliminare rappresenta un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà (v. sentenza Deutsche Post e DHL International/Commissione, punto 75 supra, punto 95 e giurisprudenza citata).
82 Quando valuta la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune alla luce della deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera a), CE, la Commissione deve prendere in considerazione l’interesse comunitario e non può esimersi dal valutare l’impatto di tali misure sul mercato o sui mercati pertinenti nell’insieme del SEE. In casi del genere, la Commissione è tenuta non solo a verificare che tali misure siano idonee a contribuire effettivamente allo sviluppo economico delle regioni interessate, ma pure a valutare l’impatto di tali aiuti sugli scambi tra gli Stati membri e, in particolare, le ripercussioni settoriali che essi possono provocare a livello comunitario (sentenza della Corte del 19 settembre 2002, Spagna/Commissione, C‑113/00, Racc. pag. I‑7601, punto 67).
83 La Commissione gode, per l’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, CE, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario. In tale contesto, il controllo giurisdizionale applicato all’esercizio di tale potere discrezionale si limita alla verifica dell’osservanza delle regole di procedura e di motivazione nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 59 e giurisprudenza citata).
84 Tuttavia, adottando norme di comportamento ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento, a meno di non fornire ragioni che giustifichino, alla luce dei medesimi principi, una deroga alle sue proprie regole (v. sentenze della Corte del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Racc. pag. I‑5425, punto 211, e Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 60 e giurisprudenza citata).
85 A tale riguardo, va ricordato che il paragrafo 68 degli Orientamenti istituisce una soglia di quote di mercato (25%) e, per i settori il cui tasso di crescita non è durevolmente superiore al tasso di crescita medio del prodotto interno lordo del SEE, quali quello del cartone ondulato, una soglia di aumento delle capacità produttive (5%) il cui superamento obbliga la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE.
86 Nella decisione impugnata, la Commissione ha creduto di poter dedurre da tale disposizione che, siccome essa aveva constatato nella fattispecie che le soglie di cui trattasi non sarebbero state superate, essa era tenuta a ritenere l’aiuto controverso compatibile con il mercato comune, senza avviare il procedimento d’indagine formale. Si deve pertanto esaminare se, come sostiene la ricorrente, la Commissione sia incorsa in un errore di diritto tale da impedirle di dissipare ogni dubbio circa la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune.
87 La Commissione, come essa ha d’altronde confermato in udienza, si è ritenuta obbligata a non avviare il procedimento d’indagine formale nella fattispecie, non essendo state superate le soglie di cui al paragrafo 68 degli Orientamenti. Per lo stesso motivo, la Commissione ha rilevato altresì che gli argomenti dei denuncianti dovevano comunque essere respinti.
88 Orbene, nonostante il paragrafo 68 degli Orientamenti stabilisca un obbligo procedurale senza alcuna eccezione per la Commissione, la quale è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE quando sono superate le soglie, anche qualora, a priori, essa ritenga che l’aiuto controverso sia compatibile con il mercato comune, dal paragrafo 68 non risulta tuttavia che l’apertura del procedimento d’indagine formale sia esclusa qualora tali soglie non siano superate. Invero, detta disposizione ha come unico effetto quello di obbligare la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale in caso di superamento di dette soglie, ma non ha assolutamente l’effetto di impedirglielo nei casi in cui le soglie di cui trattasi non siano raggiunte. In un caso del genere, la Commissione ha sì la facoltà di non avviare il procedimento d’indagine formale, ma non può giustificare tale decisione affermando che il paragrafo 68 degli Orientamenti la vincola.
89 Pertanto, deducendo la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune dall’osservanza delle soglie previste al paragrafo 68 degli Orientamenti la Commissione ha mal valutato la portata di quest’ultimo.
90 Inoltre, come fa valere giustamente la ricorrente, in conseguenza di tale errore la Commissione non ha esercitato appieno il suo potere di valutazione della compatibilità dell’aiuto in esame con il mercato comune, come è tenuta a fare (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 14 luglio 2011, Freistaat Sachsen/Commissione, T‑357/02 RENV, Racc. pag. II‑5415, punto 45).
91 A tal proposito, in base alla giurisprudenza (v. supra, punti 82 e 83), la Commissione è tenuta ad esercitare l’ampio potere di valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato concesso in una regione in difficoltà, di cui essa dispone in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, CE, per stabilire se i vantaggi attesi in termini di sviluppo regionale siano superiori alle distorsioni di concorrenza e agli effetti del progetto sovvenzionato sugli scambi tra gli Stati membri.
92 Orbene, dalla decisione impugnata non risulta che la Commissione, per giungere alla conclusione che l’aiuto di cui trattasi era compatibile con il mercato comune, abbia operato effettivamente tale valutazione. Infatti, al punto 119 della decisione impugnata, la medesima ha affermato di non essere obbligata ad analizzare in modo approfondito la questione se i vantaggi di una misura di aiuto siano superiori alle distorsioni di concorrenza cui questa può dar luogo in caso di mancato raggiungimento delle soglie previste al punto 68 degli Orientamenti. Inoltre, al punto 120 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che l’osservanza degli Orientamenti garantisse di per sé il contributo di una misura di aiuto allo sviluppo regionale.
93 A tal proposito, i requisiti il cui adempimento garantisce l’applicazione degli Orientamenti riguardano solamente, oltre al rispetto delle soglie relative alle quote di mercato e all’aumento delle capacità produttive previsti al paragrafo 68, i seguenti elementi: in primo luogo, il fatto che la regione del progetto sovvenzionato sia effettivamente ammissibile agli aiuti di Stato «destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione» [articolo 87, paragrafo 3, lettera a), CE]; in secondo luogo, il rispetto di un massimale d’intensità dell’aiuto dipende dal grado dello svantaggio regionale; in terzo luogo, infine, l’osservanza di determinati requisiti procedurali, quali il deposito da parte del beneficiario di una domanda di sovvenzione prima dell’inizio dei lavori nonché l’impegno del beneficiario di mantenere in funzione l’impianto sovvenzionato per almeno cinque anni. È giocoforza constatare, tuttavia, che l’osservanza di condizioni siffatte non è sufficiente a dimostrare che qualunque misura che vi si conformi inciderà positivamente sullo sviluppo regionale.
94 È vero che un ampio potere discrezionale deve essere riconosciuto alla Commissione per quanto concerne la ricerca e l’esame delle circostanze della fattispecie al fine di determinare se un aiuto di Stato possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, punto 44 supra, punto 59 e giurisprudenza citata). Cionondimeno, la Commissione si è limitata a verificare nel caso di specie che gli inconvenienti causati dal progetto sovvenzionato in termini di distorsioni della concorrenza permanessero ad un livello limitato, ma non che i vantaggi in termini di sviluppo regionale li superassero, per quanto minimi fossero.
95 Al riguardo, occorre ricordare che la Commissione intendeva adottare entro il 1° gennaio 2007 altre direttrici per completare quelle contenute negli Orientamenti, in cui essa avrebbe indicato i criteri che intendeva prendere in considerazione per valutare la questione se gli aiuti esaminati fossero necessari per fornire un effetto d’incentivazione sull’investimento e se i vantaggi dell’aiuto fossero superiori alle distorsioni di concorrenza e agli effetti sul commercio interstatale (v. punto 13 supra).
96 Pertanto, la ricorrente ha ragione di sostenere che le valutazioni effettuate nella decisione impugnata non potevano di per sé consentire alla Commissione di fugare qualsivoglia dubbio circa la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune in funzione della deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera a), CE. Infatti, come riportato al punto 91 supra, l’applicazione di tale deroga presuppone che i vantaggi della misura controversa siano superiori ai suoi inconvenienti, per quanto limitati siano questi ultimi (v., in tal senso, sentenza Spagna/Commissione, punto 82 supra, punto 67).
97 Da quanto precede risulta che la Commissione – deducendo dall’osservanza degli Orientamenti da parte dell’aiuto in esame, senza valutare l’importanza del progetto sovvenzionato in termini di sviluppo regionale, che quest’ultimo era compatibile con il mercato comune e che essa non era obbligata ad avviare il procedimento d’indagine formale – non solo ha mal valutato la portata degli Orientamenti, ma neppure ha esercitato il suo potere di valutazione. La ricorrente, pertanto, ha ragione di sostenere che la Commissione, non avendo preso in considerazione i criteri imposti per la sua valutazione, non ha fatto quanto necessario per fugare qualsivoglia dubbio circa la compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il mercato comune.
98 Di conseguenza, senza che occorra valutare la ricevibilità degli altri argomenti del ricorso né statuire sulla loro fondatezza, si deve constatare che la decisione impugnata va annullata.
Sulle spese
99 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione e l’interveniente sono rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese, conformemente alle conclusioni della ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione C (2008) 1107 della Commissione, del 2 aprile 2008, che dichiara compatibile con il mercato comune l’aiuto a finalità regionale che le autorità tedesche intendono concedere alla Propapier PM2 per la costruzione di una cartiera ad Eisenhüttenstadt (regione di Brandeburgo - Nord-Est) (Aiuto di Stato N 582/2007 – Germania), è annullata.
2) La Commissione europea e la Propapier PM 2 GmbH sono condannate alle spese.
Azizi | Frimodt Nielsen | Popescu |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 10 luglio 2012.
Firme