RETTENS DOM (Ottende Afdeling)
12. juni 2015 (*)
»Forbrugerbeskyttelse – sundhedsanprisninger af fødevarer – forordning (EF) nr. 432/2012 – annullationssøgsmål – regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger – umiddelbart berørt – formaliteten – forordning (EF) nr. 1924/2006 – ulovlighedsindsigelse – register over sundhedsanprisninger«
I sag T-334/12,
Plantavis GmbH, Berlin (Tyskland),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, Laudert (Tyskland),
ved advokat T. Büttner,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Pignataro-Nolin og S. Grünheid, som befuldmægtigede,
og
Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) ved D. Detken, som befuldmægtiget, bistået af advokaterne R. Van der Hout og A. Köhler,
sagsøgte,
støttet af:
Europa-Parlamentet ved J. Rodrigues og P. Schonard, som befuldmægtigede,
intervenient til støtte for Kommissionen,
og af
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Simm og I. Šulce, som befuldmægtigede,
intervenient til støtte for Kommissionen og EFSA,
angående en påstand om annullation af dels Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (EUT L 404, s. 9), dels Kommissionens forordning (EU) nr. 432/2012 af 16. maj 2012 om fastlæggelse af en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (EUT L 136, s. 1), samt fællesskabsregistret over ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, der er offentliggjort på Kommissionens websted,
har
RETTEN (Ottende Afdeling)
sammensat af dommerne M. Kancheva (refererende dommer), som fungerende afdelingsformand, C. Wetter og E. Bieliūnas,
justitssekretær: fuldmægtig J. Weychert,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. oktober 2014,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgerne, Plantavis GmbH og NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, er etableret i Tyskland og er henholdsvis en virksomhed, der fremstiller og markedsfører kosttilskud og diætfødevarer på det europæiske marked, og en erhvervssammenslutning, der varetager interesser for virksomheder med denne type aktivitet. Disse sidstnævnte anvender dagligt sundhedsanprisninger i etiketter på deres varer og i reklamerne for dem.
2 Efter vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (EUT L 404, s. 9) indgav sagsøgerne sundhedsanprisninger til myndighederne i deres medlemsstater med henblik på godkendelsesproceduren i denne forordnings artikel 13, stk. 1-3. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber modtog herefter i alt ca. 44 000 sundhedsanprisninger fra medlemsstaterne i henhold til den nævnte forordnings artikel 13, stk. 2. I denne forbindelse blev der oprettet en konsolideret liste, der havde til formål at integrere alle de af medlemsstaterne indsendte sundhedsanprisninger og at undgå overlapninger og gentagelser, samt et kodesystem for ifølge Kommissionen at sikre en sammenhængende behandling af de nationale lister og en identifikation af de nævnte anprisninger ved brug af »ID«-numre.
3 Den 24. juli 2008 fremsendte Kommissionen formelt en anmodning om en videnskabelig udtalelse til Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) i henhold til artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006. Ved denne lejlighed fremsendte Kommissionen den første del af den konsoliderede liste. De resterende dele af denne liste blev fremsendt i november og december 2008 efter høring af medlemsstaterne, derefter i marts 2010 i form af et tillæg med det endelige antal af sundhedsanprisninger på 4 637, som skulle vurderes.
4 Mellem oktober 2009 og juli 2011 foretog EFSA en videnskabelig vurdering af de af Kommissionen fremsendte sundhedsanprisninger.
5 Den 16. maj 2012 vedtog Kommissionen – i medfør af artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 – forordning (EU) nr. 432/2012 om fastlæggelse af en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (EUT L 136, s. 1). I denne forordning godkendte Kommissionen en ikke-udtømmende liste over 222 sundhedsanprisninger, der svarede til 497 angivelser indskrevet på den konsoliderede liste, for hvilke EFSA i det væsentlige var kommet til den konklusion, at de fremlagte data gjorde det muligt at fastslå en årsagssammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og den anpriste virkning (herefter »listen over tilladte anprisninger«). De nævnte anprisninger og de andre anprisninger, der var blevet afvist, blev ligeledes indskrevet i Unionens register over ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, der er oprettet af Kommissionen i henhold til artikel 20, stk. 2, litra c) og d), i forordning nr. 1924/2006. Derudover fastsatte Kommissionen, at forordning nr. 432/2012 vil finde anvendelse seks måneder efter dens ikrafttrædelse, dvs. fra den 14. december 2012, med henblik på at give fødevarevirksomhedsledere, der anvender anprisninger, som ikke er godkendt, mulighed for at tilpasse sig bestemmelserne, bl.a. markedsføringsforbuddet i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006.
6 Den samme dag opstillede Kommissionen en liste med mere end 2 000 anprisninger, som EFSA endnu ikke havde afsluttet vurderingen af, eller som Kommissionen endnu ikke selv havde taget endelig stilling til, og den offentliggjorde denne liste på sit websted. Ifølge Kommissionen var disse sundhedsanprisninger, som bl.a. henviste til virkningerne af stoffer fra planter eller urter også kendt som »botaniske stoffer«, udestående og kunne derfor fortsat anvendes i overensstemmelse med overgangsordningen i artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006.
Retsforhandlinger og parternes påstande
7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. juli 2012 har sagsøgerne anlagt denne sag.
8 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 25. oktober 2012 har Rådet for Den Europæiske Union fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens og EFSA’s påstande.
9 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 16. november 2012 har Europa-Parlamentet fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
10 Ved kendelse af 15. januar 2013 har formanden for Rettens Første Afdeling tilladt disse interventioner.
11 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
12 Da formanden for Ottende Afdeling har haft forfald, har Rettens præsident i henhold til rangfølgen i Rettens procesreglements artikel 6 udpeget en første dommer til at afløse ham og i henhold til procesreglementets artikel 32, stk. 3, en anden dommer, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig.
13 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i de foranstaltninger, der er fastsat i procesreglementets artikel 64 med henblik på sagens tilrettelæggelse, dels opfordret sagsøgerne til, for det første, at fremsende Retten listen med de sundhedsanprisninger, som vedrørte dem, og til nøjagtigt at angive de nævnte anprisningers status, dvs. om disse var blevet godkendt, afvist eller var udestående efter vedtagelsen af forordning nr. 432/2012, for det andet, konkret at anføre de retsakter, som er omfattet af deres stævning, samt de bestemmelser i de nævnte retsakter, som er genstand for deres annullationspåstand, og, for det tredje, at præcisere de principale og subsidiære påstande i søgsmålet. Dels har Retten opfordret parterne til at angive, om forordning nr. 432/2012 ifølge dem udgjorde en regelfastsættende retsakt, som berørte sagsøgerne umiddelbart, og som ikke indeholdt gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i den tredje mulighed i artikel 263, stk. 4, TEUF. Parterne har efterkommet disse opfordringer inden for den fastsatte frist.
14 Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 23. oktober 2014.
15 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstand:
De forbud, der er fastsat i forordning nr. 1924/2006, sammenholdt med forordning nr. 432/2012 og med registret over ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, der er offentliggjort på Kommissionens websted (herefter »registret over tilladte sundhedsanprisninger«), samt de af EFSA udførte vurderinger af ernærings- og sundhedsanprisninger, som Kommissionen støtter sig på, annulleres.
16 Kommissionen og EFSA har nedlagt følgende påstande:
– Afvisning fra realitetsbehandling, subsidiært frifindelse, idet søgsmålet er uden grundlag.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
17 Indledningsvis bemærkes, at sagsøgerne, som svar på et af de spørgsmål, som de blev forelagt i forbindelse med sagens tilrettelæggelse, dels, har præciseret for Retten, at deres annullationspåstand principalt og i henhold til artikel 263 TEUF var rettet mod forordning nr. 432/2012. Dels har sagsøgerne anført, at deres påstand subsidiært og på grundlag af artikel 277 TEUF tilsigtede, at det til støtte for annullationspåstandene fastslås, at forordning nr. 1924/2006 ikke finder anvendelse. Desuden har sagsøgerne som led i deres processkrifter fremsat påstand om, at registret over tilladte sundhedsanprisninger samt de EFSA udførte vurderinger af ernærings- og sundhedsanprisninger, som Kommissionen støtter sig på, annulleres. Disse tre påstande skal derfor undersøges særskilt.
Påstanden om annullation af forordning nr. 432/2012
18 Kommissionen og EFSA, der støttes af Rådet og Parlamentet, har – uden formelt at gøre en formalitetsindsigelse gældende i henhold til procesreglementets artikel 114 – anført, at påstanden om annullation af forordning nr. 432/2012 skal afvises fra realitetsbehandling. De har navnlig gjort gældende, at selv hvis det antages, at forordning nr. 432/2012 er en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, har sagsøgerne ikke påvist, at de var umiddelbart berørt af nævnte forordning. EFSA har endvidere anført, at den nævnte annullationspåstand, for så vidt som den er rettet mod EFSA, under alle omstændigheder skal afvises, idet forordning nr. 432/2012 kun blev vedtaget af Kommissionen.
19 Sagsøgerne har anfægtet Kommissionens og EFSA’s argumenter hvad angår sagens afvisning fra realitetsbehandling. Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at forordning nr. 432/2012 er en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Dernæst har de anført, at i overensstemmelse med retspraksis berører denne forordning dem umiddelbart, da den dels umiddelbart har indvirkning på deres retsstilling, dels ikke overlader et skøn til adressaterne, som skal gennemføre den.
20 Retten bemærker indledningsvis, at påstanden om annullation af forordning nr. 432/2012, som EFSA med rette har gjort gældende, skal afvises fra realitetsbehandling, for så vidt som denne påstand vedrører den nævnte myndighed, da myndigheden ikke er udstederen af den anfægtede retsakt. I denne henseende skal det blot konstateres, at det er Kommissionen, som efter høring af EFSA i overensstemmelse med proceduren i artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 har vedtaget listen over tilladte sundhedsanprisninger samt alle de betingelser, som er nødvendige for anvendelsen af disse anprisninger. Under disse omstændigheder skal denne annullationspåstand anses for kun at være rettet mod Kommissionen.
21 I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person på de betingelser, der er omhandlet i artiklens stk. 1 og 2, indbringe en klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som rører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
22 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at forordning nr. 432/2012 ikke er rettet til sagsøgerne, som derfor ikke er adressater for denne retsakt. Under disse omstændigheder kan sagsøgerne i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF derfor kun indbringe et annullationssøgsmål til prøvelse af den nævnte retsakt, hvis den enten udgør en regelfastsættende retsakt, som berører dem umiddelbart, og som ikke omfatter nogen gennemførelsesforanstaltninger, eller hvis den berører dem umiddelbart og individuelt.
23 Således skal det for det første efterprøves, om den anfægtede forordning udgør en regelfastsættende retsakt som omhandlet i den tredje mulighed i artikel 263, stk. 4, TEUF.
24 Ifølge retspraksis skal begrebet »regelfastsættende retsakt« forstås således, at det omfatter almengyldige retsakter, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter (dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, Sml., EU:C:2013:625, præmis 60).
25 Dels er retsgrundlaget for forordning nr. 432/2012 i det foreliggende tilfælde artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, som giver Kommissionen mandat til – i overensstemmelse med proceduren i samme forordnings artikel 25, stk. 3 – at vedtage en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed. Artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 henviser igen til artikel 5a i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 184, s. 23), som er forbeholdt vedtagelsen af foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i en basisretsakt, der er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure. Heraf følger, at forordning nr. 432/2012 er blevet vedtaget af Kommissionen under udøvelsen af gennemførelsesbeføjelserne som led i forskriftsproceduren med kontrol, og at den følgelig ikke udgør en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i den retspraksis, der følger af dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2013:625, nævnt i præmis 24 ovenfor).
26 Dels skal det konkluderes, at eftersom forordning nr. 432/2012, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006, finder anvendelse på alle fødevarevirksomhedsledere, der anvender andre sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed, er den nævnte forordning almengyldig, eftersom den finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og har bindende retsvirkninger for en generelt og abstrakt angivet kreds af personer (jf. i denne retning dom af 25.10.2011, Microban International og Microban (Europe) mod Kommissionen, T-262/10, Sml., EU:T:2011:623, præmis 23).
27 Heraf følger, at forordning nr. 432/2012 er en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4 in fine, TEUF.
28 Hvad for det andet angår begrebet umiddelbart berørt er det blevet fastslået, at denne betingelse for det første kræver, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgerens retsstilling, og dernæst at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til foranstaltningens adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af den anfægtede forordning uden anvendelse af andre mellemkommende regler (dom af 5.5.1998, Dreyfus mod Kommissionen, C-386/96 P, Sml., EU:C:1998:193, præmis 43, og af 10.9.2009, Kommission mod Ente per le Ville Vesuviane og Ente per le Ville Vesuviane mod Kommissionen, C-445/07 P og C-455/07 P, Sml., EU:C:2009:529, præmis 45).
29 I nærværende sag bemærkes først og fremmest, at de virkninger, der følger af forordning nr. 432/2012, består i godkendelsen i medfør af forordningens artikel 1 af i alt 222 andre sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed. Endvidere medfører forordning nr. 432/2012, således som det er beskrevet i 12. og 13. betragtning til denne sidstnævnte – i medfør af dens anvendelse kombineret med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 – et forbud mod en række anprisninger af samme art, hvis vurdering og godkendelse i henhold til nævnte forordnings artikel 13, stk. 3, er blevet afsluttet af henholdsvis EFSA og af Kommissionen med fastslåelse af i det væsentlige, at de enten ikke var videnskabeligt understøttede, eller at de ikke overholdt de generelle eller specifikke krav i den nævnte forordning.
30 Heraf følger, at eftersom sagsøgerne som fødevarevirksomhedsledere har bestridt lovligheden af forordning nr. 432/2012, påhviler det dem – for at påvise, at de er umiddelbart berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – at identificere de anprisninger, som er berørt af den nævnte forordning, og som påvirker deres retsstilling. Sagsøgerne skal navnlig, for så vidt som de tilladte sundhedsanprisninger, således som det i det væsentlige fremgår af sagsøgernes skriftlige indlæg, ikke er genstand for sagsøgernes søgsmål, eftersom de ikke kan påberåbe sig nogen interesse vedrørende en eventuel annullation af de tilladte sundhedsanprisninger, påvise, at de på tidspunktet for sagens anlæg ved Retten i deres kommercielle meddelelser vedrørende deres varer anvendte anprisninger, der var forbudte som følge af vedtagelsen af forordning nr. 432/2012.
31 I denne sag har sagsøgerne – som besvarelse af anmodningen til sagsøgerne i forbindelse med sagens tilrettelæggelse, hvor Retten opfordrede dem til at fremlægge listen over de sundhedsanprisninger i forordning nr. 432/2012, som vedrørte dem, og angive status for de nævnte anprisninger nøjagtigt – begrænset sig til at bemærke, at de anprisninger, som de havde anvendt i forbindelse med deres markedsføringsaktivitet, var de anprisninger, som fremgik af bilag A.1 i deres stævning.
32 Det må fastslås, at det nævnte bilag kun vedrører den liste over sundhedsanprisninger, som sagsøgerne havde sendt til de tyske myndigheder med henblik på at udvikle de nationale lister, som artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006 henviser til, og ikke besvarer spørgsmålet om, hvorvidt hver af disse anprisninger var blevet godkendt eller afvist ved forordning nr. 432/2012. I denne henseende bemærkes, at selv om det er korrekt, at denne oplysning vil kunne opnås gennem dels den nævnte forordnings bilag, dels det register, som Kommissionen har offentliggjort på sit websted, hvis link Retten er blevet gjort bekendt med i forbindelse med sagen, påhviler det ikke denne ret at undersøge og identificere de anprisninger, der i givet fald kunne udgøre grundlaget for antagelsen af sagsøgernes søgsmål til realitetsbehandling, særligt når det som i denne sag vedrører ca. 2 000 sundhedsanprisninger, hvoriblandt 222 er blevet godkendt, svarende til 497 angivelser indskrevet på den konsoliderede liste, og 1 719 anprisninger, der er blevet forbudt (jf. i denne retning kendelse af 8.7.2010, Strålfors mod KHIM (ID SOLUTIONS), T-211/10, EU:T:2010:301, præmis 7 og den deri nævnte retspraksis).
33 Heraf følger, at sagsøgerne ikke har været i stand til at identificere de sundhedsanprisninger, som er berørt af forordning nr. 432/2012, og hvis forbud påvirkede deres retsstilling.
34 Ovennævnte konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgernes andre argumenter som svar på Rettens spørgsmål såvel i forbindelse med foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse som under retsmødet.
35 For det første har sagsøgerne gjort gældende, at de er umiddelbart berørt af forordning nr. 432/2012 med den begrundelse, at sundhedsanprisninger som deres, der ikke er blevet godkendt af Kommissionen, efter forordningens ikrafttrædelse nødvendigvis er forbudt i medfør af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006.
36 Selv hvis det antages, at de anprisninger, som vedrørte dem, således som sagsøgerne har hævdet, ikke var blevet godkendt i henhold til forordning nr. 432/2012, er et sådant udsagn imidlertid ikke tilstrækkelig til nøjagtigt at identificere de anprisninger, som ikke er godkendt, og som kan udgøre grundlaget for, at sagsøgerne er umiddelbart berørt. Det bemærkes, at mere end 2 000 sundhedsanprisninger, der er omfattet af artikel 13, stk. 1-3, i forordning nr. 1924/2006, som det fremgår af tiende og ellevte betragtning til forordning nr. 432/2012, nemlig forsat afventer vurdering og derfor kan anvendes i overensstemmelse overgangsforanstaltningerne i artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006. I denne forbindelse kan det ikke udelukkes, at de sundhedsanprisninger, som vedrører sagsøgerne, indgår på listen over udestående anprisninger. Det skal i øvrigt i denne henseende fremhæves, at i det omfang de udestående anprisninger fortsat er under vurdering, og Kommissionen ikke har truffet endelig afgørelse om enten godkendelse eller forbud af dem, kan disse ikke give anledning til et annullationssøgsmål. De anprisninger, som er udestående, er nemlig fortsat omfattet af den juridiske ordning, som var gældende for dem forud for vedtagelsen af forordning nr. 432/2012. De virksomheder, som disse anprisninger angår, kan følgelig fortsætte med at anvende dem i forbindelse med deres markedsføringsaktiviteter af fødevarer i henhold til artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006.
37 For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at de afviste anprisninger ikke let kan identificeres af markedsaktørerne, som derfor ikke ved, hvilke anprisninger der er blevet afvist, og hvilke anprisninger der fortsat kan anvendes i overensstemmelse med artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006.
38 Retten bemærker imidlertid i denne forbindelse, at fjerde og ellevte betragtning til forordning nr. 432/2012 indeholder en henvisning til henholdsvis EFSA’s og Kommissionens websted, hvor dels den konsoliderede liste over ID-koder for alle de sundhedsanprisninger, som medlemsstaterne har fremsendt i henhold til artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006, dels listen med ID-koder for de sundhedsanprisninger, der er under evaluering, samt listen med ID-koder for de sundhedsanprisninger, som er blevet afvist, er stillet til rådighed for offentligheden. Under disse omstændigheder bemærkes, at identificeringen af de sundhedsanprisninger, der ikke er godkendt, og de sundhedsanprisninger, der fortsat er udestående, fremgår af en konsultation af den konsoliderede liste i lyset af de af Kommissionen fremsendte ID-koder, således at sagsøgernes kritik vedrørende manglen på klarhed eller præcision i denne henseende skal afvises.
39 For det tredje skal det, selv om sagsøgerne har anført, at den lære, der kan udledes af dom af 30. april 2014, Hagenmeyer og Hahn mod Kommissionen (T-17/12, Sml., EU:T:2014:234), hvori Retten havde anerkendt, at to sagsøgere var umiddelbart berørt alene på baggrund af deres indgivelse af en ansøgning om godkendelse af en sundhedsanprisning hos de nationale myndigheder, finder anvendelse i den foreliggende sag, for det første konstateres, at denne dom omhandler godkendelsesproceduren i artikel 14-18 i forordning nr. 1924/2006, der vedrører sundhedsanprisninger af en reduceret risiko for sygdom og anprisninger af børns udvikling og sundhed, som er anderledes end den i denne sag relevante godkendelsesprocedure, dvs. den, der er omhandlet i samme forordnings artikel 13, stk. 1-3, vedrørende andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed. Det bemærkes således, at selv om proceduren i artikel 14-18 i forordning nr. 1924/2006, som Retten bemærkede i præmis 42 i dom Hagenmeyer og Hahn mod Kommissionen (EU:T:2014:234), indledes ved enkeltpersoners ansøgning om godkendelse, som således kan fremsætte bemærkninger om EFSA’s udtalelser og opnå en individuel afgørelse, er proceduren i samme forordnings artikel 13, stk. 1-3, nemlig støttet på de lister over anprisninger, som medlemsstaterne har indgivet, idet enkeltpersoner ikke individuelt kan indgive ansøgninger om godkendelse. For det andet skal det fremhæves, at i modsætning til denne sag fastslog Retten i forbindelse med dom Hagenmeyer og Hahn mod Kommissionen (EU:T:2014:234), at sagsøgerne var umiddelbart berørt, i det omfang den endelige beslutning om at afslå deres ansøgning om godkendelse fremgik af den anfægtede forordning. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne, således som det fremgår af konklusionen i præmis 33 ovenfor, ikke været i stand til at påvise, at en endelig beslutning om afvisning hvad angår de anprisninger, som vedrørte dem, skyldtes vedtagelsen af forordning nr. 432/2012. Den løsning, der blev fulgt i forbindelse med dom Hagenmeyer og Hahn mod Kommissionen (EU:T:2014:234), kan derfor ikke finde anvendelse i den foreliggende sag.
40 For det fjerde har sagsøgerne under retsmødet selv bekræftet, at de anprisninger, som de havde sendt til de tyske myndigheder, aldrig var blevet indsendt til Kommissionen i henhold til artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006, og at de ikke kendte årsagerne til denne undladelse.
41 Det bemærkes indledningsvis i denne henseende, at det i henhold til denne sidstnævnte bestemmelse påhvilede medlemsstaternes nationale myndigheder til Kommissionen at fremsende den liste over sundhedsanprisninger, som herefter skulle være genstand for EFSA’s videnskabelige vurdering og Kommissionens efterprøvelse af de andre betingelser i forordning nr. 1924/2006. Heraf følger, at i det tilfælde hvor de tyske myndigheder ikke har indsendt den liste over anprisninger, som sagsøgerne sendte til dem, hvilket sagsøgerne har gjort gældende, kan alle klagepunkter vedrørende denne påståede udeladelse kun undersøges af de kompetente nationale myndigheder.
42 Dernæst bemærkes, at kun de anprisninger, som er blevet indsendt til Kommissionen uden senere at blive trukket tilbage af medlemsstaterne, som derefter er blevet undersøgt af EFSA, og som Kommissionen har taget endelig stilling til ved at godkende dem eller ved at afvise dem, er dækket af den nævnte forordning, således som det i det væsentlige følger af en samlet læsning af 13. og 15. betragtning til forordning nr. 432/2006. Hvis det måtte vise sig, at de anprisninger, der af sagsøgerne blev sendt til de tyske myndigheder, ikke af disse var blevet indsendt til Kommissionen, eller at de var blevet trukket tilbage af de nævnte myndigheder, skal det således konstateres, at disse anprisninger ikke har kunnet blive undersøgt af EFSA og af Kommissionen, og at de derfor ikke kan være omfattet af forordning nr. 432/2012.
43 Som anført af Kommissionen under retsmødet, kan det endvidere ikke udelukkes, at disse anprisninger er blevet indsendt af andre medlemsstaters myndigheder, og at de således kunne være blevet afvist eller udestår. I så fald er det kun muligt at fastslå, om sagsøgerne i denne sag er umiddelbart berørt i henhold til betragtningerne i præmis 30 ovenfor, hvis sagsøgerne nøjagtigt fastlægger status for hver af de nævnte anprisninger.
44 Selv om sagsøgerne har anført, at de i denne forbindelse er frataget enhver mulighed for at opnå en godkendelse af de anprisninger, som de dagligt anvender i markedsføringen af deres varer, da søgsmålet mod forordning nr. 432/2012 er den eneste handlemulighed i denne henseende, kan et sådant argument ikke tiltrædes. Hvis det måtte vise sig, at de nationale myndigheder ikke havde sendt de nævnte anprisninger til Kommissionen, således at disse ikke er en del af den omhandlede godkendelsesprocedure, kunne sagsøgerne nemlig henvende sig til de nævnte myndigheder igen, som har mulighed for at anmode Kommissionen om – efter høring af EFSA – at ændre listen over tilladte anprisninger i henhold til artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 1924/2006.
45 På baggrund af det ovenstående har sagsøgerne ikke været i stand til at påvise, at de var umiddelbart berørt af forordning nr. 432/2012.
46 Under disse omstændigheder skal deres påstand om annullation af forordning nr. 432/2012 afvises fra realitetsbehandling, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre betingelser i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Påstanden om, at det fastslås, at forordning nr. 1924/2006 ikke finder anvendelse
47 Kommissionen og EFSA har, støttet af Rådet og Parlamentet, anført, at påstanden om annullation af forordning nr. 1924/2006 skal afvises fra realitetsbehandling, da den ikke opfylder kravene i artikel 277 TEUF for, at påstanden kan betragtes som en ulovlighedsindsigelse.
48 Sagsøgerne har bestridt disse argumenter.
49 Det fremgår af artikel 277 TEUF, at »[u]anset udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, [TEUF,] kan hver part i en retstvist, der angår en almengyldig retsakt vedtaget af en institution, et organ, et kontor eller et agentur under Unionen, over for Den Europæiske Unions Domstol påberåbe sig de i artikel 263, stk. 2, [TEUF] nævnte grunde og gøre gældende, at retsakten ikke kan finde anvendelse«.
50 Ifølge fast retspraksis udgør den adgang, artikel 277 TEUF giver til at påberåbe sig ulovligheden af en almengyldig retsakt, ikke en selvstændig søgsmålsadgang, men kan kun udøves under den verserende retssag, hvorfor afvisningen af hovedsagen følgelig medfører afvisning af ulovlighedsindsigelsen (jf. i denne retning dom af 16.7.1981 Albini mod Rådet og Kommissionen, 33/80, Sml., EU:C:1981:186, præmis 17, og kendelse af 16.11.2000, Schiocchet mod Kommissionen, C-289/99 P, Sml., EU:C:2000:641, præmis 11 og 25).
51 Endvidere kan en ulovlighedsindsigelse, der er fremsat subsidiært i medfør af artikel 277 TEUF, hvor det principalt er lovligheden af en anden retsakt, der anfægtes, kun antages til realitetsbehandling, når der er en forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den bestemmelse, hvis ulovlighed påberåbes. For så vidt som artikel 277 TEUF ikke har til formål at gøre det muligt for en part i ethvert søgsmål at anfægte anvendeligheden af en hvilken som helst retsakt af generel karakter, skal ulovlighedsindsigelsens rækkevidde begrænses til det, der er absolut nødvendigt for at afgøre tvisten. Det følger heraf, at den generelle retsakt, hvis ulovlighed påberåbes, skal finde direkte eller indirekte anvendelse på den sag, der er genstand for søgsmålet (jf. i denne retning dom af 26.10.1993, Reinarz mod Kommissionen, T-6/92 og T-52/92, Sml., EU:T:1993:89, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
52 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at antagelsen af den påstand, der er fremsat på grundlag af artikel 277 TEUF, til realitetsbehandling, således som det fremgår af den ovenfor i præmis 50 nævnte retspraksis, afhænger af, om søgsmålet med påstand om annullation af forordning nr. 432/2012 kan antages til realitetsbehandling.
53 Eftersom påstanden om annullation af forordning nr. 432/2012, som fastslået i præmis 46 ovenfor, blev afvist fra realitetsbehandling, skal ulovlighedsindsigelsen ligeledes afvises fra realitetsbehandling.
Påstanden om annullation af registret over tilladte sundhedsanprisninger samt de af EFSA udførte vurderinger
54 Kommissionen og EFSA har gjort gældende, at hverken registret over tilladte sundhedsanprisninger eller de vurderinger, der er udført af EFSA i forbindelse med proceduren i artikel 13, stk. 1-3 i forordning nr. 1924/2006, kan gøres til genstand for et søgsmål som omhandlet i artikel 263 TEUF, for så vidt som de ikke udgør retsakter med bindende virkninger, som kan påvirke sagsøgernes retsstilling.
55 Sagsøgerne har gjort gældende, at både Kommissionens offentliggørelser i registret over tilladte sundhedsanprisninger og EFSA’s offentliggørelser er underlagt kontrol fra Unionens retsinstanser i medfør af artikel 263 TEUF. Hvad angår EFSA har sagsøgerne gjort gældende, at den i realiteten har en afgørende funktion, som har direkte retsvirkninger for tredjemand, inden for rammerne af bedømmelsen i forordning nr. 1924/2006 og nr. 432/2012.
56 Ifølge fast retspraksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (domme af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, Sml., EU:C:1981:264, præmis 9, af 31.3.1998, Frankrig m.fl. mod Kommissionen, C-68/94 og C-30/95, Sml., EU:C:1998:148, præmis 62, og af 4.3.1999, Assicurazioni Generali og Unicredito mod Kommissionen, T-87/96, Sml., EU:T:1999:37, præmis 37). Ved afgørelsen af, om en retsakt eller en beslutning har sådanne virkninger, skal der lægges vægt på indholdet (kendelse af 13.6.1991, Sunzest mod Kommissionen, C-50/90, Sml. EU:C:1991:253, præmis 12, og dom Frankrig m.fl. mod Kommissionen, EU:C:1998:148, præmis 63).
57 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at sagsøgerne har nedlagt påstand om annullation af »Kommissionens offentliggørelser […] i dets fællesskabsregister samt de EFSA udførte vurderinger af ernærings- og sundhedsanprisninger, som Kommissionen støtter sig på«.
58 Hvad for det første angår påstanden om annullation af registret over tilladte sundhedsanprisninger bemærkes, i lighed med Kommissionen, at det nævnte register er blevet oprettet i overensstemmelse med artikel 20 i forordning nr. 1924/2006, og at det som sådan ikke udgør en retsakt som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 56 ovenfor. Som det fremgår af 31. betragtning til forordning nr. 1924/2006, er registret over tilladte sundhedsanprisninger nemlig et kommunikationsredskab med henblik på at skabe klarhed og levere information for at undgå ansøgninger vedrørende anprisninger, der allerede er vurderet. Selv om dette register giver oplysninger om retsakter vedtaget på området for ernærings- og sundhedsanprisninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at det ikke har til formål at medføre retsvirkninger over for tredjemand.
59 Derfor kan registret over tilladte sundhedsanprisninger ikke gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
60 Hvad for det andet angår EFSA’s videnskabelige udtalelser, som offentliggøres efter de vurderinger, der gennemføres i henhold til proceduren i artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, er det tilstrækkeligt at bemærke, at EFSA, som det er nævnt i præmis 20 ovenfor, fungerer som en myndighed, der udfører videnskabelige og tekniske opgaver, uden mulighed for at vedtage retsakter med bindende virkning for tredjemands retsstilling.
61 I denne forbindelse bemærkes, at udtalelser og anbefalinger fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer er udtrykkeligt undtaget fra artikel 263 TEUF’s anvendelsesområde og derfor ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. i denne retning kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland) mod Kommissionen, C-477/11 P, EU:C:2012:292, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
62 Det følger endvidere af fast retspraksis, at når der er tale om retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, er det i princippet kun de retsakter, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på proceduren, der kan anfægtes, modsat mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (jf. dom af 18.12.1992, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, T-10/92 – T-12/92 og T-15/92, Sml., EU:T:1992:123, præmis 28).
63 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at EFSA’s videnskabelige udtalelser i henhold til artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 er mellemliggende trin i proceduren, som ikke er egnet til at have en virkning for tredjemands retsstilling. EFSA har nemlig, som den har bemærket, til formål at afgive udtalelser, når den relevante retlige ramme fastsætter det, som i det foreliggende tilfælde. I sådanne tilfælde kan EFSA ikke vedtage retsakter, som har retsvirkninger, idet de eneste retsakter, der kan anfægtes, er de retsakter, som indeholder den endelige afgørelse truffet af Kommissionen vedrørende en godkendelse eller et forbud af de anprisninger, som er undersøgt.
64 De vurderinger, som er gennemført af EFSA inden for rammerne af proceduren i artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, kan derfor ikke gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
65 Heraf følger, at sagsøgernes tredje annullationspåstand skal afvises, for så vidt som hverken registret over tilladte sundhedsanprisninger eller EFSA’s udtalelser udgør retsakter, der kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
66 På baggrund af ovenstående betragtninger skal søgsmålet i sin helhed afvises.
Sagens omkostninger
67 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges disse at bære deres egne omkostninger og betale de af Kommissionen og EFSA afholdte omkostninger i overensstemmelse med disses påstande herom.
68 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger, og Retten kan træffe afgørelse om, at en intervenient skal bære sine egne omkostninger. I det foreliggende tilfælde bærer Rådet og Parlamentet deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1) Sagen afvises.
2) Plantavis GmbH og NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV bærer deres egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen og Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) afholdte omkostninger.
3) Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet bærer hver deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. juni 2015.
Underskrifter