URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
12. Juni 2015(*)
„Verbraucherschutz – Gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel – Verordnung (EU) Nr. 432/2012 – Nichtigkeitsklage – Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht – Unmittelbare Betroffenheit – Zulässigkeit – Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 – Einrede der Rechtswidrigkeit – Register gesundheitsbezogener Angaben“
In der Rechtssache T‑334/12
Plantavis GmbH mit Sitz in Berlin (Deutschland),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten e. V., mit Sitz in Laudert (Deutschland),
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt T. Büttner,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch L. Pignataro-Nolin und S. Grünheid als Bevollmächtigte,
und
Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA), vertreten durch D. Detken als Bevollmächtigten im Beistand der Rechtsanwälte R. Van der Hout und A. Köhler,
Beklagte,
unterstützt durch
Europäisches Parlament, vertreten durch J. Rodrigues und P. Schonard als Bevollmächtigte,
Streithelfer zur Unterstützung der Kommission,
und durch
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Simm und I. Šulce als Bevollmächtigte,
Streithelfer zur Unterstützung der Kommission und der EFSA,
wegen Nichtigerklärung zum einen der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel (ABl. L 404, S. 9) und zum anderen der Verordnung (EU) Nr. 432/2012 der Kommission vom 16. Mai 2012 zur Festlegung einer Liste zulässiger anderer gesundheitsbezogener Angaben über Lebensmittel als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos sowie die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern (ABl. L 136, S. 1) sowie des auf der Website der Kommission veröffentlichten Registers nährwert- und gesundheitsbezogener Angaben über Lebensmittel
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung der Richterin M. Kancheva (Berichterstatterin) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten sowie der Richter C. Wetter und E. Bieliūnas,
Kanzler: J. Weychert, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 23. Oktober 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Die Kläger, die Plantavis GmbH und NEM, der Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten e. V., haben ihren Sitz in Deutschland und sind ein Unternehmen, das Nahrungsergänzungsmittel und diätetische Nahrungsmittel herstellt und auf dem europäischen Markt vertreibt, bzw. eine Berufsvereinigung, die die Interessen der Unternehmen mit dieser Tätigkeit vertritt. Sie verwenden für die Etikettierung und die Bewerbung ihrer Produkte täglich gesundheitsbezogene Angaben.
2 Nach Erlass der Verordnung (EU) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel (ABl. L 404, S. 9) übermittelten die Kläger den Behörden der Bundesrepublik Deutschland gesundheitsbezogene Angaben zum Zweck des in Art. 13 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung vorgesehenen Zulassungsverfahrens. In Folge erhielt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften von den Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 2 dieser Verordnung insgesamt etwa 44 000 gesundheitsbezogene Angaben. Vor diesem Hintergrund wurde zur Vermeidung von doppelten Einträgen und Wiederholungen eine konsolidierte Liste erstellt, die alle von den Mitgliedstaaten übermittelten gesundheitsbezogenen Angaben erfassen sollte, und ein Kodierungssystem eingeführt, um – der Kommission zufolge – eine einheitliche Behandlung der nationalen Listen und die Identifizierung dieser Angaben durch die Verwendung von „ID“-Nummern sicherzustellen.
3 Am 24. Juli 2008 übermittelte die Kommission der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) ein förmliches Ersuchen um ein wissenschaftliches Gutachten gemäß Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006. Bei dieser Gelegenheit übermittelte sie der EFSA einen ersten Teil der konsolidierten Liste. Die verbleibenden Teile dieser Liste wurden im November und Dezember 2008 nach Konsultierung der Mitgliedstaaten sowie im März 2010 als Addendum übermittelt, das die endgültige Zahl der zu prüfenden gesundheitsbezogenen Angaben auf 4 637 erhöhte.
4 Zwischen Oktober 2009 und Juli 2011 nahm die EFSA eine wissenschaftliche Bewertung der von der Kommission übermittelten gesundheitsbezogenen Angaben vor.
5 Am 16. Mai 2012 erließ die Kommission gemäß Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 die Verordnung (EU) Nr. 432/2012 zur Festlegung einer Liste zulässiger anderer gesundheitsbezogener Angaben über Lebensmittel als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos sowie die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern (ABl. L 136, S. 1). In dieser Verordnung ließ sie eine teilweise Liste von 222 gesundheitsbezogenen Angaben zu, die 497 Einträgen der konsolidierten Liste entsprachen und bei denen die EFSA auf der Grundlage der vorgelegten Daten zu dem Schluss gekommen war, dass zwischen der Lebensmittelkategorie, dem Lebensmittel oder einem Lebensmittelbestandteil und der angegebenen Wirkung ein kausaler Zusammenhang nachgewiesen worden war (im Folgenden: Liste zulässiger Angaben). Diese Angaben wurden neben anderen, abgelehnten Angaben auch in das gemäß Art. 20 Abs. 2 Buchst. c und d der Verordnung Nr. 1924/2006 von der Kommission erstellte Unionsregister der nährwert- und gesundheitsbezogenen Angaben über Lebensmittel aufgenommen. Im Übrigen legte die Kommission fest, dass die Verordnung Nr. 432/2012 sechs Monate nach dem Tag ihres Inkrafttretens, d. h. ab dem 14. Dezember 2012, gelten soll, damit sich Lebensmittelunternehmer, die nicht zugelassene Angaben verwenden, an die dort festgelegten Anforderungen anpassen können, zu denen u. a. das in Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehene Verkaufsverbot gehört.
6 Am selben Tag stellte die Kommission eine Liste mit mehr als 2 000 Angaben zusammen, deren Bewertung durch die EFSA oder deren Prüfung durch die Kommission noch nicht abgeschlossen war, und veröffentlichte diese Liste auf ihrer Website. Der Kommission zufolge sollten diese gesundheitsbezogenen Angaben, die sich vor allem auf die Wirkungen von pflanzlichen oder auf pflanzlicher Basis hergestellten Substanzen, sogenannten „Botanicals“, bezogen, offenbleiben und demnach im Einklang mit den in Art. 28 Abs. 5 und 6 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehenen Übergangsbestimmungen weiterhin verwendet werden dürfen.
Verfahren und Anträge der Parteien
7 Die Kläger haben mit Klageschrift, die am 25. Juli 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
8 Der Rat der Europäischen Union hat mit Schriftsatz, der am 25. Oktober 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission und der EFSA zugelassen zu werden.
9 Das Europäische Parlament hat mit Schriftsatz, der am 16. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
10 Mit Beschluss vom 15. Januar 2013 hat der Präsident der Ersten Kammer des Gerichts diese Streitbeitritte zugelassen.
11 Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist die Berichterstatterin der Achten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
12 Da der Präsident der Achten Kammer verhindert war, hat der Präsident des Gerichts gemäß der in Art. 6 der Verfahrensordnung vorgesehenen Reihenfolge einen ersten Richter zu seinem Ersatz und in Anwendung von Art. 32 Abs. 3 der Verfahrensordnung einen zweiten Richter zur Vervollständigung der Kammer bestimmt.
13 Auf Bericht der Berichterstatterin hat das Gericht (Achte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und hat im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 der Verfahrensordnung die Kläger zum einen ersucht, erstens, ihm eine Liste der sie betreffenden gesundheitsbezogenen Angaben vorzulegen und den Status dieser Angaben zu präzisieren, nämlich, ob sie nach Erlass der Verordnung Nr. 432/2012 zugelassen, abgelehnt oder ausgesetzt wurden, zweitens, die von ihrer Klage erfassten Rechtsakte sowie die Bestimmungen dieser Rechtsakte, die Gegenstand ihres Antrags auf Nichtigerklärung sind, genau anzugeben, und drittens, den Haupt- und den Hilfsantrag ihrer Klage zu präzisieren. Zum anderen hat das Gericht die Parteien aufgefordert, darzulegen, ob die Verordnung Nr. 432/2012 ihrer Ansicht nach einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der die Kläger unmittelbar betrifft und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, im Sinne der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV darstellt. Diesen Ersuchen sind die Parteien fristgerecht nachgekommen.
14 Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 23. Oktober 2014 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
15 Die Kläger beantragen, die Verbotstatbestände der Verordnung Nr. 1924/2006 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 432/2012 und dem auf der Website der Kommission veröffentlichten Register nährwert- und gesundheitsbezogener Angaben über Lebensmittel (im Folgenden: Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben) sowie die zugrunde liegenden EFSA-Bewertungen von gesundheitsbezogenen und nährwertbezogenen Aussagen für nichtig zu erklären.
16 Die Kommission und die EFSA beantragen,
– die Klage als unzulässig oder, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen;
– den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
17 Zunächst ist festzustellen, dass die Kläger in Beantwortung einer der an sie gerichteten Fragen im Rahmen prozessleitender Maßnahmen dem Gericht zum einen erklärt haben, dass der Hauptantrag ihrer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV gegen die Verordnung Nr. 432/2012 gerichtet sei. Zum anderen haben sie angegeben, dass ihre Klage zur Stützung der Anträge auf Nichtigerklärung hilfsweise auf Erklärung der Unanwendbarkeit der Verordnung Nr. 1924/2006 gemäß Art. 277 AEUV gerichtet sei. Außerdem beantragen die Kläger in ihren Schriftsätzen die Nichtigerklärung des Registers zulässiger gesundheitsbezogener Angaben sowie der zugrunde liegenden EFSA-Bewertungen von gesundheitsbezogenen und nährwertbezogenen Angaben. Diese drei Anträge sind daher getrennt zu prüfen.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012
18 Ohne eine förmliche Einrede der Unzulässigkeit nach Art. 114 der Verfahrensordnung zu erheben, tragen die Kommission und die EFSA unterstützt vom Rat und vom Parlament vor, dass der Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012 unzulässig sei. Selbst wenn man die Verordnung Nr. 432/2012 als Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe, im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV ansehe, hätten die Kläger nicht nachgewiesen, dass sie durch diese Verordnung unmittelbar betroffen seien. Die EFSA fügt hinzu, dass jedenfalls der gegen sie gerichtete Antrag auf Nichtigerklärung zurückgewiesen werden müsse, da die Verordnung Nr. 432/2012 allein von der Kommission erlassen worden sei.
19 Die Kläger treten dem Vorbringen der Kommission und der EFSA zur Unzulässigkeit der Klage entgegen. Sie machen zunächst geltend, dass die Verordnung Nr. 432/2012 ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV sei, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe. Ferner betreffe sie diese Verordnung im Sinne der Rechtsprechung unmittelbar, da sie sich auf ihre Rechtsstellung unmittelbar auswirke und ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut seien, keinerlei Ermessensspielraum lasse.
20 Zunächst ist festzustellen, dass – wie die EFSA zu Recht geltend macht – der Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012 für unzulässig zu erklären ist, soweit er diese Behörde betrifft, da sie den angefochtenen Rechtsakt nicht erlassen hat. Es genügt die Feststellung, dass die Kommission nach Konsultationen mit der EFSA die Liste der zulässigen Angaben nach dem in Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehenen Verfahren erstellt und alle für die Verwendung dieser Angaben erforderlichen Voraussetzungen festgelegt hat. Unter diesen Umständen ist die vorliegende Nichtigkeitsklage als ausschließlich gegen die Kommission gerichtet anzusehen.
21 Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person unter den Bedingungen nach Art. 263 Abs. 1 und 2 AEUV gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.
22 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Verordnung Nr. 432/2012 nicht an die Kläger gerichtet war, die folglich nicht Adressaten dieses Rechtsakts sind. Unter diesen Umständen können die Kläger gegen ihn gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV eine Nichtigkeitsklage nur unter der Voraussetzung erheben, dass er entweder einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter darstellt, der sie unmittelbar betrifft und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, oder dass er sie unmittelbar und individuell betrifft.
23 Somit ist als Erstes zu prüfen, ob die angefochtene Entscheidung einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter im Sinne der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV darstellt.
24 Nach der Rechtsprechung ist der Begriff „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ dahin zu verstehen, dass er Handlungen mit allgemeiner Geltung mit Ausnahme von Gesetzgebungsakten erfasst (Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, Slg, EU:C:2013:625, Rn. 60).
25 Im vorliegenden Fall bildet Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006, der die Kommission ermächtigt, nach dem Verfahren von Art. 25 Abs. 3 dieser Verordnung eine Liste zulässiger anderer gesundheitsbezogener Angaben über Lebensmittel als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos sowie die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern zu erstellen, die Grundlage für die Verordnung Nr. 432/2012. Art. 25 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 verweist seinerseits auf Art. 5a des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 184, S. 23), der dem Erlass von Maßnahmen zur Änderung von nicht wesentlichen Bestimmungen eines im Verfahren der Mitentscheidung erlassenen Basisrechtsakts vorbehalten ist. Daraus folgt, dass die Verordnung Nr. 432/2012 von der Kommission in Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse im Rahmen des Regelungsverfahrens mit Kontrolle erlassen worden ist und demnach keinen Gesetzgebungsakt im Sinne der aus dem Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (EU:C:2013:625, oben in Rn. 24 angeführt) hervorgegangenen Rechtsprechung darstellt.
26 Da zum anderen die Verordnung Nr. 432/2012 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1924/2006 für alle Lebensmittelunternehmer gilt, die andere gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos sowie die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern verwenden, ist zu folgern, dass diese Verordnung allgemeine Geltung hat, da sie für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Oktober 2011, Microban International und Microban [Europe]/Kommission, T‑262/10, Slg, EU:T:2011:623, Rn. 23).
27 Folglich ist die Verordnung Nr. 432/2012 ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV.
28 Was als Zweites den Begriff der unmittelbaren Betroffenheit angeht, setzt diese Bedingung nach der Rechtsprechung erstens voraus, dass die beanstandete Maßnahme sich auf die Rechtsstellung des Klägers unmittelbar auswirkt, und zweitens, dass sie ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der beanstandeten Regelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt (Urteile vom 5. Mai 1998, Dreyfus/Kommission, C‑386/96 P, Slg, EU:C:1998:193, Rn. 43, und vom 10. September 2009, Kommission/Ente per le Ville Vesuviane und Ente per le Ville Vesuviane/Kommission, C‑445/07 P und C‑455/07 P, Slg, EU:C:2009:529, Rn. 45).
29 Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass die Wirkungen der Verordnung Nr. 432/2012 nach ihrem Art. 1 in der Zulassung von insgesamt 222 anderen gesundheitsbezogenen Angaben über Lebensmittel als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos sowie die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern bestehen. Zudem bewirkt die Verordnung Nr. 432/2012, wie in ihren Erwägungsgründen 12 und 13 dargelegt wird, in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1924/2006 das Verbot einer Reihe von Angaben der gleichen Art, deren Bewertung und Überprüfung durch die Kommission bzw. die EFSA nach Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 im Wesentlichen mit dem Ergebnis abgeschlossen wurde, dass diese Angaben entweder nicht wissenschaftlich untermauert waren oder dass sie die durch diese Verordnung vorgeschriebenen allgemeinen oder besonderen Anforderungen nicht erfüllten.
30 Da die Kläger als Lebensmittelunternehmer die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 432/2012 bestreiten, haben sie zum Nachweis dafür, dass sie im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar betroffen sind, folglich anzugeben, welche durch diese Verordnung betroffenen Angaben ihre Rechtsstellung beeinträchtigen. Insbesondere soweit – wie im Wesentlichen aus ihren Schriftsätzen hervorgeht – die zulässigen gesundheitsbezogenen Angaben nicht Gegenstand ihrer Klage sind, weil die Kläger keinerlei Interesse an ihrer etwaigen Bewertung geltend machen könnten, müssen sie nachweisen, dass sie bei Erhebung der Klage beim Gericht in ihren kommerziellen Mitteilungen über ihre Produkte infolge des Erlasses der Verordnung Nr. 432/2012 verbotene Angaben verwendeten.
31 Im vorliegenden Fall haben sich die Kläger bei der Beantwortung des im Rahmen prozessleitender Maßnahmen an sie gerichteten Ersuchens, dem Gericht eine Liste der sie betreffenden gesundheitsbezogenen Angaben der Verordnung Nr. 432/2012 vorzulegen und genau anzugeben, welchen Status diese Angaben haben, auf den Hinweis beschränkt, dass es sich bei den Angaben, die sie im Rahmen ihrer geschäftlichen Tätigkeit verwendeten, um die Angaben handle, die aus Anlage A.1 zur Klageschrift hervorgingen.
32 Es ist aber festzustellen, dass sich diese Anlage nur auf die Liste gesundheitsbezogener Angaben bezieht, die von den Klägern an die deutschen Behörden zur Erstellung der nationalen Listen, auf die Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1924/2006 verweist, übermittelt wurden, ohne jedoch die Frage zu beantworten, ob jede dieser Angaben durch die Verordnung Nr. 432/2012 zugelassen oder abgelehnt wurde. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass diese Information zwar dadurch gewonnen werden könnte, dass man zum einen den Anhang dieser Verordnung und zum anderen das von der Kommission auf ihrer Website veröffentlichte Register, dessen Link dem Gericht durch die Akten bekannt ist, konsultiert, doch ist es nicht Sache dieses Gerichts, die Angaben zu suchen und zu identifizieren, auf die sich gegebenenfalls stützen ließe, dass die Klage zulässig ist, insbesondere wenn es, wie im vorliegenden Fall, um ungefähr 2 000 gesundheitsbezogene Angaben geht, von denen 222 zugelassen wurden, was 497 Einträgen in die konsolidierte Liste und 1 719 verbotenen Angaben entspricht (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 8. Juli 2010, Strålfors/HABM [ID SOLUTIONS], T‑211/10, EU:T:2010:301, Rn. 7 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 Demnach haben es die Kläger nicht vermocht, die durch die Verordnung Nr. 432/2012 betroffenen gesundheitsbezogenen Angaben zu identifizieren, deren Verbot ihre Rechtsstellung beeinträchtigt.
34 Dieses Ergebnis kann durch das übrige Vorbringen der Kläger in Beantwortung der vom Gericht im Rahmen prozessleitender Maßnahmen und in der mündlichen Verhandlung gestellten Fragen nicht in Zweifel gezogen werden.
35 Erstens machen die Kläger geltend, dass sie durch die Verordnung Nr. 432/2012 unmittelbar betroffen seien, weil die gesundheitsbezogenen Angaben, die wie ihre von der Kommission nicht zugelassen worden seien, nach Inkrafttreten dieser Verordnung zwangsläufig gemäß Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1924/2006 verboten seien.
36 Selbst wenn man jedoch annehmen würde, dass – wie die Kläger behaupten – die sie betreffenden Angaben durch die Verordnung Nr. 432/2012 nicht zugelassen wurden, genügt eine solche Behauptung nicht, um genau festzustellen, welche nicht zugelassenen Angaben die unmittelbare Betroffenheit der Kläger begründen können. Denn wie aus den Erwägungsgründen 10 und 11 der Verordnung Nr. 432/2012 hervorgeht, sind mehr als 2 000 gesundheitsbezogene Angaben, die von Art. 13 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 erfasst sind, noch nicht bewertet worden und können daher nach den Übergangsmaßnahmen in Art. 28 Abs. 5 und 6 dieser Verordnung verwendet werden. Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass die gesundheitsbezogenen Angaben, die die Kläger betreffen, zu der Liste von ausgesetzten Angaben gehören. Außerdem ist in diesem Zusammenhang zu betonen, dass die ausgesetzten Angaben, da sie sich noch in dem Bewertungsverfahren befinden und die Kommission noch nicht endgültig entschieden hat, ob sie zugelassen oder verboten werden, nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können. Für die noch ausgesetzten Angaben gilt nämlich weiterhin die rechtliche Regelung, die vor Erlass der Verordnung Nr. 432/2012 für sie galt. Daher können die betroffenen Unternehmen diese Angaben im Rahmen ihrer Tätigkeit der Vermarktung von Lebensmitteln gemäß Art. 28 Abs. 5 und 6 der Verordnung Nr. 1924/2006 weiterhin verwenden.
37 Zweitens tragen die Kläger vor, dass es für die Wirtschaftsteilnehmer nicht leicht sei, die abgelehnten Angaben auszumachen, die daher nicht wüssten, welche Angaben abgelehnt worden seien und welche gemäß Art. 28 Abs. 5 und 6 der Verordnung Nr. 1924/2006 weiterhin verwendet werden könnten.
38 Hierzu weist das Gericht jedoch darauf hin, dass die Erwägungsgründe 4 und 11 der Verordnung Nr. 432/2012 eine Verweisung auf die Websites der EFSA und der Kommission enthalten, auf denen der Öffentlichkeit zum einen die konsolidierte Liste aller ID-Nummern der nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1924/2006 von den Mitgliedstaaten übermittelten gesundheitsbezogenen Angaben und zum anderen die Liste der ID-Nummern für noch zu bewertende gesundheitsbezogene Angaben und die Liste der ID-Nummern der abgelehnten gesundheitsbezogenen Angaben zur Verfügung gestellt wurden. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass sich die durch Konsultation der konsolidierten Liste im Licht der von der Kommission übermittelten ID-Nummern feststellen lässt, welche gesundheitsbezogenen Angaben zugelassen und welche ausgesetzt sind, so dass die Rüge der Kläger, es fehle insoweit an Klarheit oder Genauigkeit, zurückzuweisen ist.
39 Drittens ist zu dem Vorbringen der Kläger, sie wendeten auf den vorliegenden Fall die Erkenntnisse aus dem Urteil vom 30. April 2014, Hagenmeyer und Hahn/Kommission (T‑17/12, Slg, EU:T:2014:234), an, in dem das Gericht die unmittelbare Betroffenheit zweier Kläger allein aufgrund der Einreichung eines Antrags auf Zulassung einer gesundheitsbezogenen Angabe bei den nationalen Behörden anerkannt habe, als Erstes festzustellen, dass dieses Urteil das Zulassungsverfahren nach den Art. 14 bis 18 der Verordnung Nr. 1924/2006 über gesundheitsbezogene Angaben über die Verringerung eines Krankheitsrisikos und Angaben über die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern betrifft, das sich von dem in der vorliegenden Rechtssache maßgeblichen Verfahren unterscheidet, nämlich dem Verfahren nach Art. 13 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung betreffend andere gesundheitsbezogene Angaben als Angaben über die Reduzierung eines Krankheitsrisikos und über die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass, während – wie das Gericht in Rn. 42 des Urteils Hagenmeyer und Hahn/Kommission (EU:T:2014:234) ausgeführt hat – das Verfahren nach den Art. 14 bis 18 der Verordnung Nr. 1924/2006 durch den Zulassungsantrag von Einzelnen eingeleitet wird, die daher Stellungnahmen zum Gutachten der EFSA abgeben und eine individuelle Entscheidung erhalten können, das Verfahren nach Art. 13 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung auf den von den Mitgliedstaaten übermittelten Listen von Angaben beruht und die Einzelnen keine individuellen Anträge auf Zulassung stellen können. Als Zweites ist zu bemerken, dass im Unterschied zu der vorliegenden Rechtssache das Gericht im Urteil Hagenmeyer und Hahn/Kommission (EU:T:2014:234) das Vorliegen einer unmittelbaren Betroffenheit der Kläger festgestellt hat, da die endgültig ablehnende Entscheidung über ihren Antrag auf Zulassung in der angefochtenen Verordnung aufgeführt war. Wie sich aus der oben in Rn. 33 gezogenen Schlussfolgerung ergibt, konnten die Kläger im vorliegenden Fall aber nicht dartun, dass der Erlass der Verordnung Nr. 432/2012 zu einer endgültig ablehnenden Entscheidung in Bezug auf die sie betreffenden Angaben geführt hat. Folglich kann die im Urteil Hagenmeyer und Hahn/Kommission (EU:T:2014:234) gefundene Lösung nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden.
40 Viertens haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung behauptet, dass die Angaben, die sie an die deutschen Behörden übermittelt hätten, nicht nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1924/2006 an die Kommission weitergeleitet worden seien und dass ihnen der Grund für diese Unterlassung nicht bekannt sei.
41 In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass es nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1924/2006 Sache der nationalen Behörden der Mitgliedstaaten ist, der Kommission eine Liste von gesundheitsbezogenen Angaben zu übermitteln, die in der Folge Gegenstand der wissenschaftlichen Bewertung durch die EFSA und der Überprüfung der anderen nach der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehenen Voraussetzungen durch die Kommission ist. Sollten – wie die Kläger vortragen – die deutschen Behörden die Liste der Angaben, die die Kläger ihnen geschickt hatten, nicht übermittelt haben, könnten alle Rügen in Bezug auf diese behauptete Unterlassung folglich nur von den zuständigen nationalen Behörden geprüft werden.
42 Ferner sind – wie im Wesentlichen aus den Erwägungsgründen 13 und 15 der Verordnung Nr. 432/2012 hervorgeht – nur die Angaben von dieser Verordnung erfasst, die an die Kommission geschickt und nicht später von den Mitgliedstaaten zurückgezogen wurden, die danach von der EFSA geprüft wurden und über die die Kommission abschließend entschieden hat, indem sie sie zugelassen oder abgelehnt hat. Sollte sich aber herausstellen, dass die von den Klägern an die deutschen Behörden gesandten Angaben von diesen nicht an die Kommission übermittelt worden sind oder dass sie von diesen Behörden sogar zurückgezogen wurden, wäre festzustellen, dass diese Angaben von der EFSA und der Kommission nicht hätten geprüft werden und folglich nicht von der Verordnung Nr. 432/2012 erfasst sein können.
43 Wie außerdem die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese Angaben von den Behörden anderer Mitgliedstaaten übermittelt wurden und dass sie auf diese Weise abgelehnt oder ausgesetzt sein können. In diesem Fall kann die unmittelbare Betroffenheit der Kläger hier nach den oben in Rn. 30 angestellten Erwägungen erst festgestellt werden, nachdem sie genau bestimmt haben, welchen Status diese Angaben jeweils haben.
44 Schließlich kann das Vorbringen der Kläger, die behaupten, dass sie vor diesem Hintergrund keine Möglichkeit hätten, die Zulassung der Angaben zu erlangen, die sie täglich bei der Vermarktung ihrer Produkte verwendeten, und dass die Klage gegen die Verordnung Nr. 432/2012 der einzige Weg sei, darauf hinzuwirken, nicht durchgreifen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass die nationalen Behörden diese Angaben nicht an die Kommission weitergeleitet hatten, so dass sie nicht Teil des fraglichen Zulassungsverfahrens waren, könnten sich die Kläger noch an diese Behörden wenden, die nach Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1924/2006 die Möglichkeit haben, bei der Kommission zu beantragen, nach Anhörung der EFSA die Liste der zugelassenen Angaben zu ändern.
45 Nach alledem konnten die Kläger nicht nachweisen, dass sie durch die Verordnung Nr. 432/2012 unmittelbar betroffen sind.
46 Unter diesen Umständen ist ihr Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012 als unzulässig zurückzuweisen, ohne dass die anderen Voraussetzungen von Art. 263 Abs. 4 AEUV geprüft werden müssten.
Zum Antrag, mit dem die Unanwendbarkeit der Verordnung Nr. 1924/2006 erwirkt werden soll
47 Die Kommission und die EFSA, unterstützt durch den Rat und das Parlament, behaupten, dass der Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 1924/2006 unzulässig sei, da er nicht die Anforderungen von Art. 277 AEUV erfülle, um ihn als Einrede der Rechtswidrigkeit anzusehen.
48 Die Kläger treten diesem Vorbringen entgegen.
49 Nach Art. 277 AEUV kann „[u]ngeachtet des Ablaufs der in Artikel 263 Absatz 6 [AEUV] genannten Frist … jede Partei in einem Rechtsstreit, bei dem die Rechtmäßigkeit eines von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union erlassenen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung angefochten wird, vor dem Gerichtshof der Europäischen Union die Unanwendbarkeit dieses Rechtsakts aus den in Artikel 263 Absatz 2 [AEUV] genannten Gründen geltend machen“.
50 Nach ständiger Rechtsprechung stellt die in Art. 277 AEUV eröffnete Befugnis, die Rechtswidrigkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung geltend zu machen, kein selbständiges Klagerecht dar; sie kann nur inzident ausgeübt werden, so dass die Unzulässigkeit der Klage zur Unzulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit führt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 1981, Albini/Rat und Kommission, 33/80, Slg, EU:C:1981:186, Rn. 17, und Beschluss vom 16. November 2000, Schiocchet/Kommission, C‑289/99 P, Slg, EU:C:2000:641, Rn. 11 und 25).
51 Außerdem ist eine bei der Anfechtung eines dritten Rechtsakts nach Art. 277 AEUV inzident erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit nur zulässig, wenn zwischen diesem Akt und der Rechtsnorm, deren mutmaßliche Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, ein Zusammenhang besteht. Da Art. 277 AEUV nicht den Zweck hat, einer Partei zu gestatten, die Anwendbarkeit jedes beliebigen Rechtsakts allgemeinen Charakters im Rahmen einer beliebigen Klage in Abrede zu stellen, ist die Tragweite einer Rechtswidrigkeitseinrede auf das zu beschränken, was zur Entscheidung über den Rechtsstreit unerlässlich ist. Daraus folgt, dass der allgemeine Rechtsakt, dessen Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird, unmittelbar oder mittelbar auf den streitgegenständlichen Fall anwendbar sein muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Oktober 1993, Reinarz/Kommission, T‑6/92 und T‑52/92, Slg, EU:T:1993:89, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Zulässigkeit des auf Art. 277 AEUV gestützten Antrags nach der oben in Rn. 50 angeführten Rechtsprechung von der Zulässigkeit der Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012 abhängig ist.
53 Da, wie oben in Rn. 46 festgestellt worden ist, der Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 432/2012 für unzulässig erklärt wurde, ist die Einrede der Rechtswidrigkeit ebenfalls für unzulässig zu erklären.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung des Registers zulässiger gesundheitsbezogener Angaben sowie der von der EFSA vorgenommenen Bewertungen
54 Die Kommission und die EFSA machen geltend, dass weder das Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben noch die von der EFSA im Rahmen des Verfahrens nach Art. 13 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgenommenen Bewertungen Gegenstand einer Klage im Sinne von Art. 263 AEUV sein könnten, da es sich nicht um Rechtsakte handle, deren Wirkungen verbindlich seien und die Rechtsstellung der Kläger ändern könnten.
55 Nach Ansicht der Kläger unterliegen sowohl die Veröffentlichungen der Kommission im Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben als auch die Veröffentlichungen der EFSA der Kontrolle durch die Unionsgerichte nach Art. 263 AEUV. In Bezug auf die EFSA tragen sie vor, dass diese im Rahmen der Beurteilung der Verordnungen Nrn. 1924/2006 und 432/2012 in Wirklichkeit eine entscheidende Funktion mit unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber Dritten ausübe.
56 Nach ständiger Rechtsprechung sind alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen der Kläger durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen können, Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gegeben ist (Urteile vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, Slg, EU:C:1981:264, Rn. 9, vom 31. März 1998, Frankreich u. a./Kommission, C‑68/94 und C‑30/95, Slg, EU:C:1998:148, Rn. 62, und vom 4. März 1999, Assicurazioni Generali und Unicredito/Kommission, T‑87/96, Slg, EU:T:1999:37, Rn. 37). Für die Feststellung, ob eine Handlung oder eine Entscheidung solche Wirkungen erzeugt, ist ihr Sachgehalt zu untersuchen (Beschluss vom 13. Juni 1991, Sunzest/Kommission, C‑50/90, Slg, EU:C:1991:253, Rn. 12, und Urteil Frankreich u. a./Kommission, EU:C:1998:148, Rn. 63).
57 Im vorliegenden Fall beantragen die Kläger die Nichtigerklärung der „Publikationen der … Kommission in dem von ihr unterhaltenen EU-Register und [der] zugrunde liegenden EFSA-Bewertungen von gesundheitsbezogenen und nährwertbezogenen Aussagen“.
58 Was erstens den Antrag auf Nichtigerklärung des Registers zulässiger gesundheitsbezogener Angaben betrifft, ist mit der Kommission festzustellen, dass dieses Register gemäß Art. 20 der Verordnung Nr. 1924/2006 eingerichtet wurde und als solches kein Rechtsakt im Sinne der oben in Rn. 56 angeführten Rechtsprechung ist. Wie nämlich aus dem 31. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1924/2006 hervorgeht, handelt es sich bei dem Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben um eine Mitteilung aus Gründen der Transparenz und zur Vermeidung wiederholter Anträge auf Zulassung bereits bewerteter Angaben. Obwohl dieses Register über Rechtsakte informiert, die auf dem Gebiet der nährwert- und gesundheitsbezogenen Angaben erlassen worden sind, ist es aber selbst nicht dazu bestimmt, Rechtswirkungen gegenüber Dritten zu erzeugen.
59 Demnach kann das Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben nicht Gegenstand einer Klage nach Art. 263 AEUV sein.
60 Was zweitens die wissenschaftlichen Gutachten der EFSA angeht, die infolge der nach dem in Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehenen Verfahren vorgenommenen Bewertungen veröffentlicht wurden, genügt der Hinweis, dass – wie oben in Rn. 20 ausgeführt worden ist – die EFSA als Behörde handelt, die wissenschaftliche und technische Aufgaben durchführt, ohne irgendeine Möglichkeit zu haben, Rechtsakte mit verbindlichen Wirkungen auf die Rechtsstellung Dritter zu erlassen.
61 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen und Empfehlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ausdrücklich vom Anwendungsbereich von Art. 263 AEUV ausgeschlossen sind und daher nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 14. Mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals [Irland]/Kommission, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
62 Im Übrigen liegt nach ständiger Rechtsprechung im Fall von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren ergehen, eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs zum Abschluss des Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (Urteil vom 18. Dezember 1992, Cimenteries CBR u. a./Kommission, T‑10/92 bis T‑12/92 und T‑15/92, Slg, EU:T:1992:123, Rn. 28).
63 Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass nach Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 die wissenschaftlichen Gutachten der EFSA Zwischenetappen des Verfahrens sind, die keine Auswirkungen auf die Rechtsstellung Dritter haben können. Wie nämlich die EFSA erläutert, soll sie Gutachten erstellen, wenn wie im vorliegenden Fall der maßgebliche rechtliche Rahmen das vorsieht. In einem solchen Fall ist die EFSA aber nicht in der Position, Rechtsakte zu erlassen, die Rechtswirkungen erzeugten, wobei nur die Handlungen anfechtbar sind, die die endgültige Entscheidung enthalten, die von der Kommission in Bezug auf die Zulassung oder das Verbot der geprüften Angaben getroffen wird.
64 Somit können die von der EFSA im Rahmen des Verfahrens nach Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgenommenen Bewertungen nicht Gegenstand einer Klage nach Art. 263 AEUV sein.
65 Da demnach weder das Register zulässiger gesundheitsbezogener Angaben noch die Gutachten der EFSA Rechtsakte sind, die Gegenstand einer Klage nach Art. 263 AEUV sein können, ist der dritte Antrag der Kläger auf Nichtigerklärung als unzulässig zurückzuweisen.
66 Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist die Klage in vollem Umfang als unzulässig abzuweisen.
Kosten
67 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen außer ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission und der EFSA gemäß deren Antrag aufzuerlegen.
68 Nach Art. 87 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten, und das Gericht kann entscheiden, dass ein Streithelfer seine eigenen Kosten trägt. Im vorliegenden Fall tragen der Rat und das Parlament ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Plantavis GmbH und NEM, der Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten e. V., tragen neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission und der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA).
3. Der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten.
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Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 12. Juni 2015.
Unterschriften