PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
12. lipnja 2015.(*)
„Zaštita potrošača – Zdravstvene tvrdnje koje se navode na hrani –Uredba (EU) br. 432/2012 – Tužba za poništenje – Regulatorni akt koji ne sadrži provedbene mjere – Izravni utjecaj – Dopuštenost – Uredba (EZ) br. 1924/2006 – Prigovor nezakonitosti – Registar zdravstvenih tvrdnji“
U predmetu T‑334/12,
Plantavis GmbH, sa sjedištem u Berlinu (Njemačka),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, sa sjedištem u Laudertu (Njemačka),
koje zastupa T. Büttner, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Pignataro‑Nolin i S. Grünheid, u svojstvu agenata,
i
Europske agencije za sigurnost hrane (EASH), koju zastupa D. Detken, u svojstvu agenta, uz asistenciju R. Van der Houta i A. Köhlera, odvjetnika,
tuženici,
koje podupire
Europski parlament, koji zastupaju J. Rodrigues i P. Schonard, u svojstvu agenata,
intervenijent u potporu Komisiji,
i
Vijeće Europske unije, koje zastupaju M. Simm i I. Šulce, u svojstvu agenata,
intervenijent u potporu Komisiji i EASH‑u,
povodom zahtjeva za poništenje, s jedne strane, Uredbe (EZ) br. 1924/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani (SL L 404, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 172.) i, s druge strane, Uredbe Komisije (EU) br. 432/2012 od 16. svibnja 2012. o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece (SL L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 43., str. 281.), kao i registra prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, koji je objavljen na Komisijinoj internetskoj stranici,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: M. Kancheva (izvjestiteljica), u svojstvu predsjednika, C. Wetter i E. Bieliūnas, suci,
tajnik: J. Weychert, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 23. listopada 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelji Plantavis GmbH i NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, imaju sjedište u Njemačkoj, a radi se o, redom, poduzetniku koji proizvodi i prodaje dodatke hrani i dijetetsku hranu na europskom tržištu te o poslovnoj udruzi koja zastupa interese poduzetnika koji se bave tom vrstom djelatnosti. Potonji svakodnevno uporabljuju zdravstvene tvrdnje na oznakama svojih proizvoda i u njihovom oglašavanju.
2 Nakon donošenja Uredbe (EZ) br. 1924/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani (SL L 404, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 172.), tužitelji su podnijeli zdravstvene tvrdnje agencijama svoje države članice radi postupka odobrenja predviđenog u članku 13. stavcima 1. do 3. te uredbe. Komisija Europskih zajednica je zatim na temelju članka 13. stavka 2. navedene uredbe zaprimila ukupno otprilike 44.000 zdravstvenih tvrdnji od država članica. U tom su kontekstu utvrđeni pročišćeni popisi, radi uključivanja svih zdravstvenih tvrdnji koje su uputile države članice te izbjegavanja dupliciranja i ponavljanja, kao i sustav kodificiranja, radi osiguranja, kako Komisija navodi, usklađene obrade nacionalnih popisa i utvrđenja navedenih tvrdnji uporabom brojeva „ID“.
3 Dana 24. srpnja 2008. Komisija je Europskoj agenciji za sigurnost hrane (EASH) službeno uputila zahtjev za znanstveno mišljenje u skladu s člankom 13. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1924/2006. Tom prilikom Komisija je EASH‑u uputila prvi dio pročišćenog popisa. Ostali dijelovi pročišćenog popisa dostavljeni su u studenome i prosincu 2008., nakon savjetovanja s državama članicama, te zatim u Dodatku u ožujku 2010., čime je konačan broj zdravstvenih tvrdnji za ispitivanje dosegao 4637.
4 EASH je između listopada 2009. i srpnja 2011. izvršio znanstveno ocjenjivanje zdravstvenih tvrdnji koje je dostavila Komisija.
5 Komisija je 16. svibnja 2012. na temelju članka 13. stavka 3. Uredbe br. 1924/2006 donijela Uredbu (EU) br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece (SL L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 43., str. 281.). Komisija je tom uredbom odobrila djelomični popis 222 zdravstvene tvrdnje, koji odgovara broju od 497 unosa iz pročišćenog popisa, za koje je EASH zaključio da je na temelju dostavljenih podataka uspostavljena uzročno‑posljedična veza između određene kategorije hrane, određene hrane ili jednog od njezinih sastojaka i učinka koji se prema tvrdnji postiže (u daljnjem tekstu: popis dopuštenih tvrdnji). Navedene tvrdnje, kao i druge tvrdnje koje su odbijene, također su upisane u Unijin registar prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, koji je utvrdila Komisija u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkama (c) i (d) Uredbe br. 1924/2006. Osim toga, Komisija je utvrdila da bi Uredbu br. 432/2012 trebalo početi primjenjivati šest mjeseci nakon dana njezina stupanja na snagu, odnosno od 14. prosinca 2012., kako bi se subjekti u poslovanju s hranom koji koriste nedopuštene tvrdnje mogli prilagoditi njezinim zahtjevima, uključujući i zabranu prodaje, u skladu s člankom 10. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1924/2006.
6 Komisija je istoga dana utvrdila popis više od 2000 tvrdnji za koje EASH nije dovršio ocjenjivanje ili za koje ona sâma nije dovršila razmatranje te je taj popis objavila na svojoj internetskoj stranici. Prema mišljenju Komisije, te zdravstvene tvrdnje koje se odnose na učinke bilja ili biljnih tvari, općenito poznatih kao „botaničke tvari“, ostaju u suspenziji te se stoga mogu nastaviti koristiti u skladu s prijelaznim režimom predviđenim u članku 28. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006.
Postupak i zahtjevi stranaka
7 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. srpnja 2012. tužitelji su pokrenuli predmetni postupak.
8 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 25. listopada 2012. Vijeće Europske unije zatražilo je intervenciju u potporu zahtjevu Komisije i EASH‑a.
9 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. studenoga 2012. Europski parlament zatražio je intervenciju u potporu zahtjevima Komisije.
10 Rješenjem od 15. siječnja 2013. predsjednik prvog vijeća Općeg suda odobrio je te intervencije.
11 Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, a sudac izvjestitelj je raspoređen u osmo vijeće, tom je vijeću stoga dodijeljen ovaj predmet.
12 Budući da je predsjednik osmog vijeća bio spriječen u zasjedanju, predsjednik Općeg suda odredio je prema redoslijedu predviđenom u članku 6. Poslovnika Općeg suda prvog suca za njegovu zamjenu te, primjenom članka 32. stavka 3. Poslovnika, drugog suca za popunjavanje vijeća.
13 Opći sud (osmo vijeće) odlučilo je na temelju izvještaja suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka te u okviru mjera upravljanja postupkom, predviđenima u članku 64. Poslovnika, s jedne strane, pozvati tužitelje, kao prvo, da dostave popis zdravstvenih tvrdnji koje se na njih odnose te da precizno navedu status navedenih tvrdnji, odnosno jesu li bile odobrene, odbijene ili suspendirane nastavno na donošenje Uredbe br. 432/2012, kao drugo, da na konkretan način preciziraju akte na koje se odnosi tužba kao i odredbe navedenih akata koje su predmet njihova zahtjeva za poništenje i, kao treće, da odrede zahtjeve postavljene u svojoj tužbi kao glavne ili kao podredne. S druge strane, Opći sud pozvao je stranke da navedu predstavlja li Uredba br. 432/2012 prema njihovu mišljenju regulatorni akt koji se izravno odnosio na tužitelje i koji nije sadržavao provedbene mjere u smislu treće pretpostavke navedene u članku 263. stavku 4. UFEU‑a. Stranke su udovoljile tim zahtjevima u danim rokovima.
14 Na raspravi održanoj 23. listopada 2014. saslušana su izlaganja stranaka kao i njihovi odgovori na postavljena pitanja Općeg suda.
15 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da poništi zabrane predviđene Uredbom br. 1924/2006, u vezi s Uredbom br. 432/2012 i registrom prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, koji je objavljen na internetskoj stranici Komisije (u daljnjem tekstu: registar dopuštenih zdravstvenih tvrdnji), kao i EASH‑ove ocjene o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama na koje se oslanja Komisija.
16 Komisija i EASH od Općeg suda zahtijevaju da:
– tužbu odbaci kao nedopuštenu ili, podredno, da ju odbije kao neosnovanu;
– tužiteljima naloži snošenje troškova.
Pravo
17 Uvodno valja navesti da su tužitelji u odgovoru na jedno od pitanja koja su im upućena u okviru mjera upravljanja postupkom pobliže naveli Općem sudu, s jedne strane, da je njihov zahtjev za poništenje ponajprije usmjeren, na temelju članka 263. UFEU‑a, protiv Uredbe br. 432/2012. S druge strane, naveli su da se njihov zahtjev podredno odnosi, na temelju članka 277. UFEU‑a, na proglašenje neprimjenjivosti Uredbe br. 1924/2006, u potporu zahtjevu za poništenje. Osim toga, tužitelji u svojim pismenima traže poništenje registra dopuštenih zdravstvenih tvrdnji kao i EASH‑ovih ocjena o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama na koje se oslanja Komisija. Stoga ta tri zahtjeva valja ispitati odvojeno.
Zahtjev za poništenje Uredbe br. 432/2012
18 Ne ističući formalno prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. Poslovnika, Komisija i EASH, koje podupiru Vijeće i Parlament, tvrde da je zahtjev za poništenje Uredbe br. 432/2012 nedopušten. Posebice, oni tvrde da čak i kad bi se Uredba br. 432/2012 smatrala regulatornim aktom koji ne sadrži provedbene mjere u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a, tužitelji nisu dokazali da se navedena uredba na njih izravno odnosi. EASH usto dodaje da se u svakom slučaju navedeni zahtjev za poništenje mora odbiti ako je usmjeren protiv njega s obzirom na to da je Uredbu br. 432/2012 donijela samo Komisija.
19 Tužitelji osporavaju Komisijine i EASH‑ove argumente o nedopuštenosti tužbe. Ponajprije, oni tvrde da je Uredba br. 432/2012 regulatorni akt u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a koji ne sadrži provedbene mjere. Nadalje, oni navode da se u skladu sa sudskom praksom ta uredba na njih izravno odnosi jer, s jedne strane, proizvodi izravne učinke na njihovu pravnu situaciju i, s druge strane, ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu.
20 Uvodno, Opći sud navodi da, kao što to EASH opravdano tvrdi, zahtjev za poništenje Uredbe br. 432/2012 treba biti proglašen nedopuštenim u mjeri u kojoj se odnosi na navedenu agenciju jer ona nije autor pobijanog akta. U tom pogledu dostatno je navesti da je Komisija ta koja je donijela, nakon savjetovanja s EASH‑om, popis dopuštenih tvrdnji, u skladu s postupkom predviđenim u članku 13. stavku 3. Uredbe br. 1924/2006, kao i sve nužne pretpostavke za uporabu tih tvrdnji. U tim okolnostima, za postojeći zahtjev za poništenje mora se smatrati kao da je usmjeren samo protiv Komisije.
21 U skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavcima 1. i 2. pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
22 U ovom slučaju, nesporno je da Uredba br. 432/2012 nije bila upućena tužiteljima, koji dakle nisu adresati tog akta. U tim okolnostima, na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a, tužitelji ne mogu podnijeti tužbu za poništenje protiv navedenog akta osim pod uvjetom da se radi o regulatornom aktu koji se na njih izravno odnosi, a ne podrazumijeva provedbene mjere, odnosno koji se na njih izravno i osobno odnosi.
23 Na taj način kao prvo valja provjeriti je li pobijana uredba regulatorni akt u smislu treće pretpostavke u članku 263. stavku 4. UFEU‑a.
24 U skladu sa sudskom praksom, pojam „regulatornog akta“ odnosi se na akte općeg dosega osim zakonodavnih akata (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, Zb., EU:C:2013:625, t. 60.).
25 U ovom slučaju, s jedne strane, pravna osnova Uredbe br. 432/2012 jest članak 13. stavak 3. Uredbe br. 1924/2006, koji Komisiji daje ovlast utvrđivanja, u skladu s postupkom predviđenim u članku 25. stavku 3. iste uredbe, popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece. Članak 25. stavak 3. Uredbe br. 1924/2006 upućuje na članak 5.a Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (SL L 184, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 36.), koji se odnosi na donošenje mjera čiji je cilj izmjena elemenata koji nisu ključni u aktu donesenom u skladu s postupkom suodlučivanja. Iz toga proizlazi da je Komisija Uredbu br. 432/2012 donijela izvršavajući provedbene ovlasti u okviru zakonodavnog postupka s nadzorom te da stoga nije riječ o zakonodavnom aktu u smislu sudske prakse iz presude Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (EU:C:2013:625, t. 24. supra).
26 S druge strane, s obzirom na to da se Uredba br. 432/2012, u vezi s člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 1924/2006, primjenjuje na sve subjekte u poslovanju s hranom koji koriste zdravstvene tvrdnje koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece, valja zaključiti da navedena uredba ima opći doseg jer se primjenjuje na situacije koje su objektivno utvrđene i proizvodi obvezujuće pravne učinke u pogledu kategorije osoba koja je općenito i apstraktno određena (vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2011., Microban International i Microban (Europa)/Komisija, T‑262/10, Zb., EU:T:2011:623, t. 23.).
27 Iz toga slijedi da je Uredba br. 432/2012 regulatorni akt u smislu članka 263. stavka 4., in fine, UFEU‑a.
28 Kao drugo, kad je riječ o pojmu izravnog utjecaja, već je presuđeno da ta pretpostavka zahtijeva, ponajprije, da sporna mjera proizvodi izravne učinke na pravnu situaciju tužitelja i, drugo, da adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast, s obzirom na to da je ta mjera potpuno automatska i proizlazi iz sâmog spornog propisa bez primjene drugih posrednih pravila (presude od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, Zb., EU:C:1998:193, t. 43. i od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisija, C‑445/07 P i C‑455/07 P, Zb., EU:C:2009:529, t. 45.).
29 U ovom slučaju valja ponajprije navesti da je učinak Uredbe br. 432/2012, na temelju njezina članka 1., odobrenje ukupno 222 zdravstvene tvrdnje koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece. Usto, kao što je to navedeno u uvodnim izjavama 12. i 13. Uredbe br. 432/2012, učinak te uredbe jest zabrana, na temelju njezine zajedničke primjene s člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006, određenog broja istovrsnih tvrdnji, čije su ocjenjivanje i provjeru na temelju članka 13. stavka 3. navedene uredbe proveli, redom, EASH i Komisija, zaključujući u biti da ili nisu bile znanstveno potkrijepljene ili nisu poštovale opće ili specifične zahtjeve predviđene navedenom uredbom.
30 Iz toga slijedi da s obzirom na to da tužitelji kao subjekti u poslovanju s hranom osporavaju zakonitost Uredbe br. 432/2012, na njima je da u svrhe dokazivanja da su izravno pogođeni u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a utvrde tvrdnje na koje se odnosi navedena uredba kojima se utječe na njihovu pravnu situaciju. Preciznije, pod uvjetom da dopuštene zdravstvene tvrdnje nisu predmet njihove tužbe, kao što to u biti proizlazi iz njihovih pismena, jer tužitelji ne bi mogli imati nikakav interes u njihovu mogućem poništenju, oni su dužni dokazati da su prilikom podnošenja tužbe Općem sudu u svojim trgovačkim komunikacijama u vezi sa svojim proizvodima upotrebljavali tvrdnje koje su zabranjene donošenjem Uredbe br. 432/2012.
31 U ovom slučaju, u odgovoru na zahtjev upućen tužiteljima u okviru mjera upravljanja postupkom, na temelju kojega ih je Opći sud pozvao da mu dostave popis zdravstvenih tvrdnji iz Uredbe br. 432/2012 koje se na njih odnose, navodeći na precizan način status navedenih tvrdnji, tužitelji su se ograničili na navod da su tvrdnje koje su koristili u okviru svoje poslovne djelatnosti bile one koje proizlaze iz Priloga A.1 njihove tužbe.
32 Međutim, valja ustvrditi da se navedeni prilog odnosi samo na popis zdravstvenih tvrdnji koje su tužitelji poslali njemačkim agencijama radi izrade nacionalnih popisa na koje upućuje članak 13. stavak 2. Uredbe br. 1924/2006, ali nisu, međutim, dali odgovor na pitanje je li svaka pojedina od tih tvrdnji bila odobrena ili odbijena Uredbom br. 432/2012. U tom pogledu valja navesti da iako je istina da se tu informaciju moglo saznati uvidom, s jedne strane, u prilog navedenoj uredbi i, s druge strane, u registar koji je Komisija objavila na svojoj internetskoj stranici, a Opći sud je u okviru spisa obaviješten o poveznici na tu internetsku stranicu, ipak nije na tom sudu da istražuje i utvrđuje tvrdnje koje bi mogle, ako je primjenjivo, predstavljati temelj za dopuštenost tužbe tužitelja, osobito stoga što je ovdje riječ o otprilike 2000 zdravstvenih tvrdnji, od kojih su 222 odobrene, što odgovara broju od 497 unosa na pročišćenom popisu, a 1719 je zabranjeno (vidjeti u tom smislu rješenje od 8. srpnja 2010., Strålfors/OHIM (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, t. 7. i navedenu sudsku praksu).
33 Iz toga slijedi da tužitelji nisu uspjeli utvrditi zdravstvene tvrdnje na koje se odnosi Uredba br. 432/2012 čija bi zabrana utjecala na njihovu pravnu situaciju.
34 Drugi argumenti tužiteljâ, navedeni u odgovoru na pitanja koja je postavio Opći sud u okviru mjera upravljanja postupkom, odnosno tijekom rasprave, ne dovode u pitanje prethodni zaključak.
35 Ponajprije, tužitelji tvrde da na njih izravno utječe Uredba br. 432/2012 s obzirom na to da su nakon njezina stupanja na snagu zdravstvene tvrdnje koje Komisija nije odobrila, kao što su to njihove, nužno zabranjene na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006.
36 Međutim, čak i pod pretpostavkom da, kao što to navode tužitelji, tvrdnje koje utječu na njih nisu bile dopuštene Uredbom br. 432/2012, takav navod nije dostatan kako bi se na precizan način utvrdile nedopuštene tvrdnje koje mogu imati izravan utjecaj na tužitelje. Naime, valja navesti da je, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 10. i 11. Uredbe br. 432/2012, više od 2000 zdravstvenih tvrdnji iz članka 13. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006 još uvijek u postupku ocjenjivanja i moguće ih je stoga upotrebljavati u skladu s prijelaznim mjerama predviđenima u članku 28. stavcima 5. i 6. te iste uredbe. U tom kontekstu ne može se isključiti da su zdravstvene tvrdnje koje se odnose na tužitelje dio popisa tvrdnji u suspenziji. Osim toga, valja naglasiti u tom pogledu da s obzirom na to da su tvrdnje u suspenziji još uvijek u postupku ocjenjivanja te da Komisija nije konačno odlučila o njihovu odobrenju ili zabrani, one ne mogu dovesti do tužbe za poništenje. Naime, na tvrdnje koje ostaju u suspenziji nastavlja se primjenjivati pravni režim koji je na njih bio primjenjiv prije donošenja Uredbe br. 432/2012. Stoga poduzetnici na koje se odnose te tvrdnje mogu nastaviti s njihovom uporabom u okviru svojih djelatnosti prodaje hrane u skladu s člankom 28. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006.
37 Kao drugo, tužitelji navode da tržišni operateri ne mogu bez poteškoća utvrditi odbijene tvrdnje pa stoga ne znaju koje su tvrdnje odbijene, a koje se još uvijek mogu upotrebljavati u skladu s člankom 28. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006.
38 Međutim, Opći sud u tom pogledu primjećuje da uvodne izjave 4. i 11. Uredbe br. 432/2012 upućuju na internetske stranice EASH‑a i Komisije, gdje su na raspolaganje javnosti stavljeni, s jedne strane, pročišćeni popis koji sadrži sve kodove ID zdravstvenih tvrdnji koje su dostavile države članice na temelju članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1924/2006 i, s druge strane, popis koji nabraja kodove ID u vezi sa zdravstvenim tvrdnjama u postupku ocjenjivanja kao i popis kodova ID u vezi sa zdravstvenim tvrdnjama koje su odbijene. U tim okolnostima valja navesti da utvrđivanje nedopuštenih zdravstvenih tvrdnji i zdravstvenih tvrdnji u suspenziji proizlazi iz uvida u pročišćeni popis prema kodovima ID koje je dala Komisija, pa se mora odbiti prigovor tužitelja koji se odnosi na nedostatak jasnoće ili preciznosti u tom pogledu.
39 Kao treće, iako tužitelji nastoje u ovom slučaju primijeniti pouku iz presude od 30. travnja 2014., Hagenmeyer i Hahn/Komisija (T‑17/12, Zb., EU:T:2014:234), u kojoj je Opći sud priznao izravan utjecaj na dva tužitelja temeljem jedinog razloga njihova podnošenja zahtjeva za odobrenje zdravstvene tvrdnje nacionalnim agencijama, potrebno je ustvrditi, kao prvo, da se ta presuda odnosi na postupak odobrenja iz članaka 14. do 18. Uredbe br. 1924/2006, u vezi s utvrđivanjem popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece, koji se razlikuje od relevantnog postupka odobrenja u ovom slučaju, odnosno onog iz članka 13. stavaka 1. do 3. te iste uredbe, u vezi sa zdravstvenim tvrdnjama, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece. Naime, valja istaknuti da, kao što je to Opći sud naveo u točki 42. gore navedene presude Hagenmeyer i Hahn/Komisija (EU:T:2014:234), postupak iz članaka 14. i 18. Uredbe br. 1924/2006 pokreće se zahtjevom pojedinaca za odobrenje, koji mogu stoga podnijeti očitovanja o mišljenjima EASH‑a te dobiti pojedinačnu odluku, a postupak iz članka 13. stavaka 1. do 3. te iste uredbe temelji se na popisima tvrdnji koje su dostavile države članice te pojedinci ne mogu podnijeti pojedinačne zahtjeve za odobrenje. Kao drugo, valja primijetiti da je u okviru gore navedene presude Hagenmeyer i Hahn/Komisija (EU:T:2014:234), a za razliku od ovog predmeta, Opći sud utvrdio postojanje izravnog utjecaja na tužitelje jer se konačna odluka o odbijanju njihova zahtjeva za odobrenje nalazila u pobijanom popisu. Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz zaključka utvrđenog u točki 33. supra, tužitelji nisu uspjeli dokazati da je konačna odluka o odbijanju, u vezi s tvrdnjama koje se na njih odnose, proizlazila iz donošenja Uredbe br. 432/2012. Stoga se rješenje koje je usvojeno u okviru gore navedene presude Hagenmeyer i Hahn/Komisija (EU:T:2014:234) ne može primijeniti u ovom slučaju.
40 Kao četvrto, tužitelji su tijekom rasprave čak tvrdili da tvrdnje koje su uputili njemačkim agencijama nikada nisu bile proslijeđene Komisiji, na temelju članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1924/2006, te da su one zanemarile razloge tog propusta.
41 U tom pogledu valja uvodno navesti da je u skladu s tom potonjom odredbom dužnost nacionalnih agencija država članica bila dostava popisa zdravstvenih tvrdnji Komisiji koje su zatim bile predmet znanstvenog ocjenjivanja EASH‑a i Komisijine provjere drugih uvjeta predviđenih Uredbom br. 1924/2006. Iz toga slijedi da pod pretpostavkom da njemačke agencije nisu proslijedile popis tvrdnji koje su im tužitelji poslali, kao što to oni tvrde, taj prigovor u vezi s tim navodnim propustom mogu ispitivati samo nadležne nacionalne agencije.
42 Nadalje, valja navesti da su Uredbom br. 432/2012 obuhvaćene samo tvrdnje koje su poslane Komisiji, koje države članice nisu naknadno povukle, koje je EASH zatim ispitao i o kojima je Komisija donijela konačnu odluku, odobravajući ih ili odbijajući, kao što to u biti proizlazi iz zajedničkog tumačenja uvodnih izjava 13. i 15. navedene uredbe. Međutim, ako se pokaže da tvrdnje koje su tužitelji poslali njemačkim agencijama one nisu proslijedile Komisiji, odnosno da su ih čak uklonile, tada je nužno ustvrditi da te tvrdnje EASH i Komisija nisu mogli ispitati i stoga one nisu mogle biti obuhvaćene Uredbom br. 432/2012.
43 Usto, kao što je to navela Komisija na raspravi, nije moguće isključiti da su te tvrdnje uputile agencije drugih država članica i da su na taj način mogle biti odbijene ili suspendirane. U toj se situaciji u ovom slučaju ne bi mogao utvrditi izravan utjecaj na tužitelje, uzimajući u obzir razmatranja iz točke 30. supra, osim nakon što bi tužitelji precizno utvrdili status svake od navedenih tvrdnji.
44 Naposljetku, iako tužitelji tvrde da su u tom kontekstu lišeni svake mogućnosti dobivanja odobrenja tvrdnji koje svakodnevno upotrebljavaju u prodaji svojih proizvoda te da je tužba protiv Uredbe br. 432/2012 jedino sredstvo djelovanja u tom smislu, takav argument ne može biti prihvaćen. Naime, ako se pokaže da nacionalne agencije nisu uputile navedene tvrdnje Komisiji, pa one nisu bile dio postupka odobrenja o kojem je riječ, tužitelji bi se još uvijek mogli obratiti navedenim agencijama, koje raspolažu mogućnošću da od Komisije zatraže da nakon savjetovanja s EASH‑om izmjeni popis dopuštenih tvrdnji u skladu s člankom 13. stavkom 4. Uredbe br. 1924/2006.
45 S obzirom na prethodno navedeno, tužitelji nisu uspjeli dokazati da se Uredba br. 432/2012 na njih izravno odnosi.
46 U tim okolnostima zahtjev za poništenje Uredbe br. 432/2012 mora se odbaciti kao nedopušten a da nije nužno ispitivati druge uvjete utvrđene u članku 263. stavku 4. UFEU‑a.
Zahtjev za neprimjenu Uredbe br. 1924/2006
47 Komisija i EASH, koje podupiru Vijeće i Parlament, tvrde da je zahtjev za poništenje Uredbe br. 1924/2006 nedopušten jer ne ispunjava zahtjeve iz članka 277. UFEU‑a kako bi se mogao smatrati prigovorom nezakonitosti.
48 Tužitelji osporavaju te argumente.
49 U skladu s člankom 277. UFEU‑a, „[n]eovisno o isteku roka utvrđenog u članku 263. stavku šestom [UFEU‑a], svaka se stranka u postupcima o aktu opće primjene koji je donijela neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije, pred Sudom Europske unije može pozvati na neprimjenjivost tog akta iz razloga određenih u članku 263. stavku drugom [UFEU‑a].“
50 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, mogućnost pozivanja na nezakonitost akta opće primjene, koju nudi članak 277. UFEU‑a, ne daje pravo na samostalnu tužbu i ne može se koristiti osim uzgred, pa nedopuštenost glavne tužbe podrazumijeva stoga nedopuštenost prigovora nezakonitosti (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 1981., Albini/Vijeće i Komisija, 33/80, Zb., EU:C:1981:186, t. 17. i rješenje od 16. studenoga 2000., Schiocchet/Komisija, C‑289/99 P, Zb., EU:C:2000:641, t. 11. i 25.).
51 Usto, prigovor nezakonitosti koji je prilikom glavnog osporavanja zakonitosti akta treće strane uzgred istaknut na temelju članka 277. UFEU‑a dopušten je samo ako postoji veza između tog akta i propisa čija se navodna nezakonitost ističe. U mjeri u kojoj cilj članka 277. UFEU‑a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, doseg prigovora nezakonitosti mora se ograničiti na ono što je neophodno za rješenje spora. Iz toga slijedi da opći akt čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 1993., Reinarz/Komisija, T‑6/92 i T‑52/92, Zb., EU:T:1993:89, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
52 U ovom slučaju valja navesti da dopuštenost zahtjeva podnesenog na temelju članka 277. UFEU‑a ovisi, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 50. supra, o dopuštenosti tužbe za poništenje Uredbe br. 432/2012.
53 Stoga, budući da je zahtjev za poništenje Uredbe br. 432/2012 proglašen nedopuštenim, kao što je utvrđeno u točki 46. supra, prigovor nezakonitosti valja također proglasiti nedopuštenim.
Zahtjev za poništenje registra dopuštenih zdravstvenih tvrdnji kao i EASH‑ovih ocjenjivanja
54 Komisija i EASH tvrde da ni registar dopuštenih zdravstvenih tvrdnji ni EASH‑ova ocjenjivanja u okviru postupka iz članka 13. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006 ne mogu biti predmet tužbe u smislu članka 263. UFEU‑a jer se ne radi o aktima koji sadrže obvezujuće učinke koji mogu izmijeniti pravnu situaciju tužitelja.
55 Tužitelji smatraju da su i Komisijine objave u registru dopuštenih zdravstvenih tvrdnji i EASH‑ove objave podložne nadzoru suca Unije na temelju članka 263. UFEU‑a. Kad je riječ o EASH‑u, tužitelji navode da on u biti ima odlučujuću ulogu koja proizvodi izravne pravne učinke u pogledu trećih, u okviru ocjene uredbi br. 1924/2006 i br. 432/2012.
56 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, akti koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a samo su one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, Zb., EU:C:1981:264, t. 9.; od 31. ožujka 1998., Francuska i dr./Komisija, C‑68/94 i C‑30/95, Zb., EU:C:1998:148, t. 62. i od 4. ožujka 1999., Assicurazioni Generali i Unicredito/Komisija, T‑87/96, Zb., EU:T:1999:37, t. 37.). Radi utvrđivanja proizvodi li akt ili odluka takve učinke, potrebno je promotriti njihovu bit (rješenje od 13. lipnja 1991., Sunzest/Komisija, C‑50/90, Zb., EU:C:1991:253, t. 12. i gore navedena presuda Francuska i dr./Komisija, EU:C:1998:148, t. 63.).
57 U ovom slučaju, valja navesti da tužitelji traže poništenje „Komisijinih objava […] koje se nalaze u zajedničkom registru koji ona vodi kao i EASH‑ovih ocjena o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama na koje se oslanja Komisija“.
58 Kad je riječ, kao prvo, o zahtjevu za poništenje registra dopuštenih zdravstvenih tvrdnji, valja navesti, poput Komisije, da je navedeni registar uspostavljen u skladu s člankom 20. Uredbe br. 1924/2006 te da kao takav ne predstavlja pravni akt u smislu sudske prakse navedene u točki 56. supra. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 31. Uredbe br. 1924/2006, registar dopuštenih zdravstvenih tvrdnji jest komunikacijski instrument u svrhu transparentnosti i informiranja kako bi se izbjegli zahtjevi u vezi s tvrdnjama koje su već bile predmet ocjenjivanja. Iako taj registar daje informacije o pravnim aktima usvojenima u području prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji, njegova svrha ipak nije stvaranje pravnih učinaka prema trećima.
59 Stoga registar dopuštenih zdravstvenih tvrdnji ne može biti predmet tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a.
60 Kad je riječ, kao drugo, o EASH‑ovim znanstvenim mišljenjima, objavljenima nakon ocjenjivanja provedenih u skladu s postupkom predviđenim u članku 13. stavku 3. Uredbe br. 1924/2006, dostatno je podsjetiti da, kao što je to navedeno u točki 20. supra, EASH djeluje kao agencija koja provodi znanstvene i tehničke zadatke bez ikakve mogućnosti donošenja akata koji proizvode obvezujuće učinke na pravnu situaciju trećih.
61 U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da su mišljenja i preporuke institucija, tijela, ureda i agencija Unije izričito isključeni iz područja primjene članka 263. UFEU‑a i ne mogu stoga biti predmet tužbe za poništenje (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2012., Sepracor Pharmaceuticals (Irska)/Komisija, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
62 Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kad je riječ o aktima ili odlukama koji se izrađuju u više faza, tada su akti koji se mogu pobijati načelno samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište institucije na kraju postupka, uz isključenje međumjera čiji je cilj priprema konačne odluke (presuda od 18. prosinca 1992., Cimenteries CBR i dr./Komisija, T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92, Zb., EU:T:1992:123, t. 28.).
63 U ovom slučaju valja smatrati da su, u skladu s člankom 13. stavkom 3. Uredbe br. 1924/2006, EASH‑ova znanstvena mišljenja međufaze u postupku, koja ne proizvode učinak na pravnu situaciju trećih. Naime, kao što to navodi EASH, njemu je dopušteno davati mišljenje kada to relevantni pravni okvir predviđa, kao što je to ovdje slučaj. Međutim, u takvim slučajevima EASH nije u mogućnosti donositi akte koji proizvode pravne učinke, a jedini akti koje je moguće pobijati su akti koji sadrže konačnu odluku koju je donijela Komisija u vezi s odobrenjem ili zabranom ispitivanih tvrdnji.
64 Stoga, EASH‑ove ocjene u okviru postupka iz članka 13. stavka 3. Uredbe br. 1924/2006 ne mogu biti predmet tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a.
65 Iz toga slijedi da se, s obzirom na to da ni registar dopuštenih zdravstvenih tvrdnji ni EASH‑ova mišljenja nisu akti koji mogu biti predmet tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a, treći zahtjev tužiteljâ za poništenje mora odbaciti kao nedopušten.
66 S obzirom na prethodna razmatranja, tužbu valja u cijelosti odbaciti kao nedopuštenu.
Troškovi
67 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. U ovom slučaju, budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova te troškova Komisije i EASH‑a sukladno njihovim zahtjevima.
68 Na temelju članka 87. stavka 4. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, a Opći sud može stranci koja je intervenirala u postupak naložiti snošenje vlastitih troškova. U ovom slučaju Vijeće i Parlament snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Plantavisu GmbH i NEM‑u, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV nalaže se snošenje, osim vlastitih troškova, troškove Europske komisije i Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA).
3. Vijeće Europske unije i Europski parlament snosit će vlastite troškove.
Kancheva | Wetter | Bieliūnas |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 12. lipnja 2015.
Potpisi