Cauzele T‑35/10 și T‑7/11
Bank Melli Iran
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în scopul de a împiedica proliferarea nucleară – Înghețarea fondurilor – Obligația de motivare – Dreptul la apărare – Dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă – Încredere legitimă – Reexaminarea măsurilor restrictive adoptate – Eroare de apreciere – Egalitate de tratament – Temei juridic – Norme fundamentale de procedură – Proporționalitate”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 6 septembrie 2013
1. Procedură jurisdicțională – Acte care abrogă și înlocuiesc în cursul judecății actele atacate – Cerere de adaptare a concluziilor în anulare formulată în cursul judecății – Termen pentru introducerea unei asemenea cereri – Momentul de la care începe să curgă termenul – Data comunicării noului act persoanelor interesate
(art. 263 al șaselea paragraf TFUE; Decizia 2011/783/PESC a Consiliului; Regulamentele nr. 1245/2011 și nr. 267/2012 ale Consiliului)
2. Procedură jurisdicțională – Decizie care înlocuiește în cursul judecății decizia atacată care a fost retrasă între timp – Admisibilitatea unor concluzii noi – Limite – Acte ipotetice neadoptate încă
3. Dreptul Uniunii Europene – Drepturi fundamentale – Domeniu de aplicare personal – Persoane juridice care constituie emanații ale unor state terțe – Includere – Responsabilitatea statului terț pentru respectarea drepturilor fundamentale pe teritoriul său – Irelevanță
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene)
4. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conţinut – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Îngheţarea fondurilor persoanelor, ale entităţilor sau ale organismelor care participă ori susţin proliferarea nucleară – Obligația de a comunica persoanei interesate motivarea în același timp cu adoptarea actului care îi cauzează un prejudiciu sau cât mai curând posibil după aceasta – Limite – Securitatea Uniunii și a statelor membre sau modul de desfășurare a relațiilor internaționale ale acestora – Dreptul de acces la documente condiționat de o cerere în acest sens adresată Consiliului
[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 24 alin. (3); Regulamentul nr. 423/2007 al Consiliului, art. 15 alin. (3), Regulamentul nr. 961/2010 al Consiliului, art. 36 alin. (3), și Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 46 alin. (3)]
5. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Îngheţarea fondurilor persoanelor, ale entităţilor sau ale organismelor care participă ori susţin proliferarea nucleară – Obligația de comunicare a elementelor incriminatoare în același timp cu adoptarea actului cauzator de prejudiciu sau cât mai curând posibil după aceasta
6. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Act prin care se adoptă sau se mențin asemenea măsuri – Lipsa comunicării către reclamant – Irelevanță, cu excepția demonstrării unei încălcări a drepturilor reclamantului
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
7. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Îngheţarea fondurilor persoanelor, ale entităţilor sau ale organismelor care participă ori susţin proliferarea nucleară – Controlul jurisdicțional al legalității – Întindere – Repartizarea sarcinii probei – Decizie întemeiată pe informații furnizate de statele membre și care nu pot fi comunicate instanței Uniunii – Inadmisibilitate
(Deciziile 2010/644/PESC și 2011/783/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 1100/2009, nr. 961/2010, nr. 1245/2011 și nr. 267/2012 ale Consiliului)
8. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Domeniu de aplicare – Fonduri și resurse ale unei instituții stabilite într‑un stat terț – Excludere – Limite – Fonduri implicate în operațiuni comerciale realizate în întregime sau în parte în Uniune
(Regulamentele nr. 423/2007, nr. 961/2010 și nr. 267/2012 ale Consiliului)
9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Alegerea temeiului juridic – Temei constituit mai degrabă de articolul 215 TFUE decât de articolul 75 TFUE
(art. 75 TFUE și 215 TFUE; Decizia 2010/644/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 961/2010 al Consiliului)
10. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în cadrul combaterii proliferării nucleare – Alegerea temeiului juridic – Măsuri care le depășesc pe cele adoptate de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite – Irelevanță – Inexistența unei încălcări a principiului proporționalității
(art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului)
11. Politica externă și de securitate comună – Decizie adoptată în cadrul Tratatului UE– Obligația Consiliului de a adopta măsuri restrictive de aplicare – Inexistenţă
(art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 961/2010 al Consiliului)
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 57)
2. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 62)
3. Nici Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, nici tratatele nu prevăd dispoziții care să excludă persoanele juridice care sunt emanații ale unor state de la beneficiul protecției drepturilor fundamentale. În această privință, articolul 34 din Convenția europeană privind drepturile omului este o dispoziție de procedură care nu este aplicabilă în procedurile în fața instanței Uniunii, în timp ce scopul acestei dispoziții este acela de a evita ca un stat parte la convenție să fie în același timp reclamant și pârât în fața Curții menționate. În plus, împrejurarea potrivit căreia un stat este garantul respectării drepturilor fundamentale pe teritoriul propriu este lipsită de relevanță în ceea ce privește întinderea drepturilor de care pot să beneficieze pe teritoriul statelor terțe persoanele juridice care sunt emanații ale aceluiași stat. În sfârșit, serviciile care reprezintă activități comerciale desfășurate într‑un sector concurențial și supuse dreptului comun, precum și operațiunile comerciale efectuate cu entități care participă la proliferarea nucleară nu sunt susceptibile să demonstreze că întreprinderea în cauză participă la exercitarea puterii publice și nu justifică faptul ca aceasta să fie calificată drept emanație a unui stat.
(a se vedea punctele 65, 67, 69, 72 și 73)
4. Cu excepția situației în care există motive imperative care țin de securitatea Uniunii sau a statelor sale membre ori de modul de desfășurare a relațiilor lor internaționale care să împiedice comunicarea anumitor elemente, Consiliul este obligat să aducă la cunoștința unei entități care face obiectul unor măsuri restrictive motivele specifice și concrete pentru care consideră că era necesară adoptarea acestora. În ceea ce privește un act prin care sunt înghețate fondurile unei entități, comunicarea elementelor incriminatoare trebuie să aibă loc fie concomitent cu adoptarea actului în cauză, fie cât mai curând posibil după adoptarea menționată. Atunci când au fost comunicate informații suficient de precise, care permit entității interesate să își prezinte în mod util punctul de vedere asupra elementelor incriminatoare pe care i le impută Consiliul, principiul respectării dreptului la apărare nu implică obligația acestei instituții de a permite în mod spontan accesul la documentele conținute în dosarul său. Numai la cererea părții interesate Consiliul este obligat să permită accesul la toate documentele administrative neconfidențiale privind măsura în cauză.
În aceste condiții, pe de o parte, îndeplinesc obligația de motivare care revine Consiliului motivele care permit să se identifice entitățile cărora reclamanta le‑ar fi furnizat servicii financiare și care sunt vizate de măsuri restrictive adoptate de Uniune sau de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite, precum și perioada în care ar fi fost furnizate serviciile în cauză și, în anumite cazuri, operațiunile specifice de care ar fi fost legate.
Pe de altă parte, lipsa comunicării unui document pe care Consiliul s‑a întemeiat pentru a adopta sau pentru a menține măsurile restrictive care vizează o entitate nu constituie o încălcare a dreptului la apărare care să justifice anularea actelor în cauză decât dacă se dovedește că măsurile restrictive în cauză nu ar fi putut fi adoptate sau menținute în mod justificat dacă documentul care nu a fost comunicat ar fi trebuit să fie eliminat ca element incriminator.
(a se vedea punctele 79, 83, 84, 89 și 100)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 85)
6. Deși este adevărat că un act prin care se adoptă sau se mențin măsuri restrictive față de o persoană ori entitate trebuie să fie comunicat acesteia din urmă și că respectiva comunicare este cea care face să curgă termenul pentru introducerea de către persoana sau de către entitatea în cauză a unei acțiuni în anulare împotriva actului în cauză în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, această împrejurare nu implică faptul că lipsa unei astfel de comunicări justifică în sine anularea actului în cauză. Persoana interesată trebuie să demonstreze că lipsa unei asemenea comunicări a avut drept consecință o încălcare a drepturilor sale.
(a se vedea punctele 112 și 113)
7. Controlul jurisdicțional al legalității unui act prin care au fost adoptate măsuri restrictive în privința unei entități se extinde la aprecierea situației de fapt și a împrejurărilor invocate în justificarea acesteia, precum și la verificarea elementelor de probă și a informațiilor pe care se întemeiază această apreciere. În caz de contestare, revine Consiliului sarcina de a prezenta aceste elemente în vederea verificării lor de instanța Uniunii.
Împrejurarea că măsurile restrictive față de un reclamant au fost adoptate în temeiul unor elemente reunite de un stat membru nu afectează cu nimic faptul că actele atacate sunt acte ale Consiliului, care trebuie, prin urmare, să se asigure că adoptarea lor este justificată, dacă este cazul, solicitând statului membru în cauză să îi prezinte elementele de probă și informațiile necesare în acest scop. De asemenea, Consiliul nu se poate prevala de faptul că elementele în discuție provin din surse confidențiale și că, în consecință, nu pot fi divulgate. Astfel, deși această împrejurare ar putea eventual justifica restricții privind comunicarea elementelor respective reclamantului sau avocaților săi, nu este mai puțin adevărat că, ținând cont de rolul esențial al controlului jurisdicțional în contextul adoptării măsurilor restrictive, instanța Uniunii trebuie să poată controla legalitatea și temeinicia unor astfel de măsuri, fără să i se poată opune secretul sau confidențialitatea elementelor de probă și a informațiilor utilizate de Consiliu. Pe de altă parte, Consiliul nu este îndreptățit să întemeieze un act prin care se adoptă măsuri restrictive pe informații sau pe elemente din dosar comunicate de un stat membru dacă acest stat membru nu este dispus să autorizeze comunicarea acestora instanței Uniunii învestite cu controlul legalității actului menționat.
(a se vedea punctele 122, 125 și 126)
8. Deși o instituție financiară stabilită într‑un stat terț și constituită potrivit dreptului aceluiași stat nu are obligația, în temeiul Regulamentului nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului, al Regulamentului nr. 961/2010 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului nr. 423/2007 și al Regulamentului nr. 267/2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului nr. 961/2010, să înghețe fondurile entităților implicate în proliferarea nucleară, asociată în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară, nu este mai puțin adevărat că fondurile și resursele sale economice situate pe teritoriul Uniunii, implicate într‑o operațiune comercială realizată în întregime sau în parte pe teritoriul Uniunii ori deținute de resortisanți ai statelor membre ori de persoane juridice, de entități sau de organisme stabilite ori constituie conform legislației unui stat membru, pot face obiectul unor măsuri restrictive adoptate în temeiul regulamentelor menționate, în măsura în care o asemenea instituție participă, este asociată în mod direct și furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară. Rezultă că atunci când o instituție financiară străină cunoaște sau poate în mod rezonabil să suspecteze că unul dintre clienții săi este implicat în proliferarea nucleară, îi revine obligația să înceteze fără întârziere furnizarea serviciilor financiare către acesta din urmă, ținând seama de obligațiile legale aplicabile, și să nu îi furnizeze niciun nou serviciu.
(a se vedea punctele 132-134)
9. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 163, 164 și 167-175)
10. Faptul că unele măsuri restrictive adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comune le depășesc pe cele decise de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite nu are niciun impact asupra caracterului adecvat și suficient al articolului 215 TFUE ca temei juridic al acestora. Aceeași concluzie trebuie să fie aplicată, prin analogie, în privința măsurilor restrictive adoptate în temeiul articolului 29 TUE, precum cele prevăzute de Decizia 2010/413 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140 și de deciziile adoptate pentru punerea în aplicare a acesteia. Astfel, nici articolul 29 TUE nu limitează competențele pe care le conferă Consiliului în vederea punerii în aplicare a măsurilor decise de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. În consecință, simplul fapt că măsurile restrictive care o vizează pe reclamantă le depășesc pe cele adoptate de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite nu presupune că Consiliul a încălcat principiul proporționalității.
În definitiv, Consiliul nu este obligat să îi furnizeze reclamantei o justificare obiectivă referitor la faptul că adoptă măsuri restrictive autonome în privința sa, ci doar motivele concrete și specifice pentru care apreciază că criteriile de adoptare a măsurilor restrictive autonome se aplică în privința acesteia.
(a se vedea punctele 170 și 182-184)
11. Deși adoptarea prealabilă a unei decizii în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul UE constituie o condiție necesară pentru a permite Consiliului să adopte măsuri restrictive în temeiul competențelor care îi sunt conferite prin articolul 215 TFUE, simpla existență a unei astfel de decizii nu poate crea o obligație a Consiliului de a adopta asemenea măsuri. Astfel, Consiliul rămâne liber să aprecieze, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite prin Tratatul FUE, modalitățile de punere în aplicare a deciziilor adoptate în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul UE, inclusiv adoptarea eventuală a unor măsuri restrictive întemeiate pe articolul 215 TFUE.
Pe de altă parte, în acest context, niciun element din cuprinsul articolului 29 TUE nu exclude ca definirea unei poziții a Uniunii privind o chestiune specifică de natură geografică sau tematică să privească și măsuri concrete care trebuie puse în aplicare de toate statele membre în raport cu un eveniment sau cu un fenomen.
(a se vedea punctele 193, 194 și 197)