SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
27 giugno 2007 (*)
«FESR – Chiusura di un intervento finanziario comunitario – Ricorso di annullamento – Ricorso per risarcimento danni – Clausola compromissoria»
Nel procedimento T‑65/04,
Nuova Gela Sviluppo Soc. cons. pa, già Gela Sviluppo Soc. cons. pa, con sede in Gela, rappresentata dall’avv. P. Menchetti,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. L. Flynn e dalla sig.ra M. Velardo, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. A. Dal Ferro,
convenuta,
avente ad oggetto, in via principale, l’annullamento della decisione contenuta nella lettera della Commissione del 16 dicembre 2003, relativa alla chiusura dell’intervento finanziario FESR 98.05.26.001, l’annullamento delle decisioni della Commissione di riduzione del contributo, di disimpegno del contributo e di recupero del saldo del contributo, nonché l’annullamento del punto 6.2 della decisione della Commissione 9 settembre 1999, SEC(1999) 1316, recante orientamenti sulla chiusura finanziaria degli interventi operativi (1994-1999) dei fondi strutturali, e, in subordine, il risarcimento del danno subito dalla ricorrente e l’esecuzione della convenzione 13 settembre 1999 conclusa tra la ricorrente e la Commissione,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione),
composto dai sigg. H. Legal, presidente, V. Vadapalas e N. Wahl, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 dicembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Ambito normativo
1 Il contributo in questione rientra nell’ambito di applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti [e] degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), quale modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5).
2 Ai sensi dell’art. 5, n. 2, del regolamento n. 2052/88 come modificato:
«2. Quanto ai Fondi strutturali (…) l’intervento finanziario assume principalmente una delle seguenti forme:
(…)
c) concessione di sovvenzioni globali, gestite in genere da un intermediario, designato dallo Stato membro con l’accordo della Commissione, e da esso suddivise in singole sovvenzioni da erogarsi ai beneficiari finali (…)».
3 Ai sensi dell’art. 17, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), quale modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20):
«La partecipazione finanziaria dei Fondi è calcolata o rispetto ai costi totali sovvenzionabili o rispetto all’insieme delle spese pubbliche o assimilabili sovvenzionabili (nazionali, regionali o locali e comunitarie) relativ[e] a ciascuna azione (programma operativo, regimi di aiuti, sovvenzione globale, progetto, assistenza tecnica o studio)».
4 Ai sensi dell’art. 20, n. 1, del regolamento n. 4253/88 come modificato:
«Gli impegni di bilancio sono stabiliti sulla base delle decisioni della Commissione, con cui sono approvate le azioni in questione (…)».
5 Ai sensi dell’art. 21, n. 1, del regolamento n. 4253/88 come modificato:
«Il pagamento del contributo finanziario è effettuato in conformità degli impegni di bilancio ed è destinato all’autorità o all’organismo nazionale, regionale o locale designati a tal fine nella richiesta presentata dallo Stato membro interessato entro un termine non superiore a due mesi, in linea generale, a decorrere dalla data di arrivo di una domanda ricevibile. Esso può assumere o la forma di anticipi oppure la forma di pagamenti definitivi che si riferiscono alle spese effettive sostenute (...)».
6 Ai sensi dell’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88 come modificato:
«Il comitato di sorveglianza adegua, se necessario, senza modificare l’importo totale del contributo comunitario concesso e nel rispetto di limiti armonizzati per singolo obiettivo, le modalità di concessione del contributo finanziario inizialmente approvate nonché, nel rispetto delle disponibilità e delle norme in materia di bilancio, il piano di finanziamento previsto, ivi compresi gli eventuali trasferimenti tra fonti di finanziamento comunitarie e le conseguenti modifiche dei tassi d’intervento. (…)
Le modifiche sono notificate senza indugio alla Commissione e allo Stato membro interessato. Sono applicabili previa conferma da parte della Commissione e dello Stato membro interessato; tale conferma deve aver luogo entro un termine di venti giorni lavorativi a decorrere dal ricevimento della notifica, all’atto del quale la Commissione rilascia debito avviso di ricevuta.
Le altre modifiche sono decise dalla Commissione d’intesa con lo Stato membro interessato, previo parere del comitato di sorveglianza».
7 Il punto 6 della decisione della Commissione 9 settembre 1999, SEC(1999) 1316, recante orientamenti sulla chiusura finanziaria degli interventi operativi (1994‑1999) dei fondi strutturali (in prosieguo: gli «orientamenti»), prevede quanto segue:
«6. Piani finanziari
6.1. Il piano finanziario non può essere modificato dopo il termine ultimo previsto per gli impegni.
6.2. La chiusura finanziaria dei programmi va effettuata sulla base della versione del piano finanziario in vigore (suddiviso, di norma, in tre livelli: programma, sottoprogramma/asse prioritario, progetto). I rendiconti finanziari degli Stati membri devono presentare una suddivisione analoga a quella dei piani finanziari allegati alle decisioni di approvazione degli interventi operativi e quindi contenere uno stato delle spese effettive sostenute suddivise per progetto (…)».
Fatti
8 Con decisione 27 aprile 1999, C(1999) 955 (in prosieguo: la «decisione di concessione»), la Commissione ha concesso il contributo FESR 98.05.26.001, consistente in una sovvenzione globale a favore di piccole e medie imprese aventi sede in Gela per il periodo dal 24 gennaio 1998 al 31 dicembre 1999.
9 Ai sensi dell’art. 1 della decisione di concessione, la gestione della sovvenzione globale è stata affidata alla ricorrente, in qualità di organismo intermediario, e le modalità di gestione sono disciplinate da una convezione tra la Commissione e la ricorrente, d’intesa con la Repubblica italiana. L’art. 2 della decisione di concessione prevede l’impegno del FESR per un importo massimo di EUR 20 milioni, le cui modalità di concessione sono precisate nel piano finanziario allegato alla decisione. L’art. 5 della decisione di concessione ha fissato come data limite per la sottoscrizione degli impegni il 31 dicembre 1999.
10 Il 13 settembre 1999, la ricorrente e la Commissione hanno concluso, d’intesa con la Regione Siciliana, una convenzione relativa alla sovvenzione globale in questione.
11 Con lettera del 14 dicembre 1999, il Ministero del Tesoro ha chiesto alla Commissione una proroga del termine per l’assunzione degli impegni di cui trattasi.
12 La Commissione ha respinto tale richiesta il 16 dicembre 1999.
13 Il 5 luglio 2002, la ricorrente è stata messa in liquidazione.
14 Con lettera del 19 marzo 2003, la ricorrente ha presentato al Ministero dell’Economia e delle Finanze una domanda di pagamento del saldo del contributo insieme a un certificato finale delle spese.
15 Con lettera del 28 marzo 2003, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha trasmesso tale domanda alla Commissione, allegandovi una dichiarazione di validità delle spese.
16 Con lettera del 18 settembre 2003, sottoscritta dal direttore generale della direzione generale (DG) «Politica regionale», indirizzata al Ministero dell’Economia e delle Finanze e, in copia, alla ricorrente, la Commissione ha trasmesso la proposta di chiusura contabile per il contributo in questione.
17 In tale proposta, la Commissione ha precisato, in particolare, l’importo previsto per l’impegno del FESR (EUR 20 milioni), la somma versata a titolo di anticipo (EUR 16 milioni), le spese dichiarate nella domanda di pagamento (EUR 30 816 875,67), il contributo dovuto dal FESR rispetto alle spese (EUR 15 914 197,34), nonché il saldo del contributo da recuperare (EUR 85 802,66) e l’importo da disimpegnare (EUR 4 milioni). Dalla tabella allegata a tale proposta risulta che, per quanto riguarda la misura 2, intitolata «Riqualificazione e rafforzamento apparato produttivo», il contributo del FESR è stato fissato in EUR 13 201 510,19, pari al 50% delle spese (EUR 26 403 020,38).
18 Nella stessa lettera, la Commissione ha invitato le autorità italiane ad informare i beneficiari finali del contributo al fine di porli in grado di far conoscere la loro opinione, e a risponderle entro due mesi dalla ricezione. La Commissione ha dichiarato che, in assenza di risposta entro tale termine, avrebbe redatto un documento di chiusura sulla base della sua proposta ed avrebbe proceduto al recupero del saldo con la trasmissione della nota di addebito alle autorità italiane.
19 Con lettera del 10 novembre 2003, indirizzata alla Commissione e, in copia, al Ministero dell’Economia e delle Finanze, la ricorrente ha contestato la proposta di chiusura. In particolare, essa ha sostenuto che il contributo del FESR doveva ammontare, per quanto riguarda la misura 2, a EUR 15 549 968,69 (pari al 58,89% delle spese) e, complessivamente, a EUR 18 262 777,76, che, rispetto al contributo del FESR calcolato dalla Commissione (EUR 15 914 197,34), presentava una differenza pari a EUR 2 348 580,42.
20 Con lettera del 16 dicembre 2003 (in prosieguo: l’«atto impugnato»), firmata dal direttore generale della DG «Politica regionale», indirizzata al Ministero dell’Economia e delle Finanze e, in copia, alla ricorrente, la Commissione ha risposto come segue:
«In risposta alla lettera [del 10 novembre 2003] si comunica che i calcoli effettuati dalla Commissione sono conformi [al punto] 6.2 [degli orientamenti]. Pertanto si conferma il contenuto della lettera (…) del 18.09.2003».
Procedimento e conclusioni delle parti
21 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 febbraio 2004, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
22 Con ordinanza del Tribunale 25 novembre 2005, il procedimento è stato sospeso, conformemente all’art. 54, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia e all’art. 77, lett. a), e all’art. 78 del regolamento di procedura del Tribunale, fino alla pronuncia della Corte nel procedimento C‑417/04 P, Regione Siciliana/Commissione.
23 In seguito alla ripresa del procedimento, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, ha posto per iscritto alle parti taluni quesiti, cui è stato risposto entro il termine impartito.
24 Le parti hanno svolto le loro osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 14 dicembre 2006.
25 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare l’atto impugnato;
– annullare la decisione della Commissione, ad essa non comunicata, che riduce il finanziamento;
– annullare la decisione della Commissione, ad essa non comunicata, che disimpegna parte del finanziamento;
– annullare la nota di addebito emessa dalla Commissione, ad essa non comunicata, relativa al recupero del saldo del contributo;
– annullare il punto 6.2 degli orientamenti;
– in subordine, condannare la Commissione a pagare l’importo di EUR 2 348 580,4 maggiorato degli interessi, a titolo di responsabilità extracontrattuale;
– in subordine, condannare la Commissione a versare l’importo di EUR 2 262 777,76 maggiorato degli interessi, a titolo di esecuzione della convenzione 13 settembre 1999, e dichiarare l’importo di EUR 85 802,66 non dovuto alla Commissione o, in alternativa, condannare la Commissione a versare l’importo di EUR 2 348 580,42 maggiorato degli interessi, a titolo di responsabilità contrattuale;
– condannare la Commissione alle spese.
26 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
Sulle domande di annullamento
Osservazioni preliminari
27 La Commissione, senza sollevare formalmente un’eccezione d’irricevibilità con un atto separato, eccepisce l’irricevibilità delle domande di annullamento, invocando l’assenza di un atto impugnabile e, in subordine, la circostanza che la ricorrente non è direttamente interessata dall’atto impugnato.
28 Si deve ricordare che il giudice comunitario, a seconda delle circostanze di ciascuna fattispecie, ha il diritto di valutare se una corretta amministrazione della giustizia giustifichi il rigetto del ricorso nel merito, senza prima statuire sull’eccezione d’irricevibilità sollevata dal convenuto (v. sentenza del Tribunale 13 settembre 2006, cause riunite T‑217/99, T‑321/00 e T‑222/01, Sinaga/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 68 e giurisprudenza ivi citata).
29 Sulla base delle circostanze della presente fattispecie, il Tribunale giudica necessario esaminare innanzi tutto i motivi dedotti dalla ricorrente, senza pronunciarsi preliminarmente sull’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione, poiché il ricorso di annullamento è, ad ogni modo e per i motivi qui di seguito esposti, privo di fondamento.
Sulle domande di misure di organizzazione e d’istruzione
30 Nella sua replica, la ricorrente presenta alcune domande dirette alla produzione delle tre decisioni della Commissione menzionate ai capi dal secondo al quarto delle sue conclusioni, della nota della DG «Politica regionale» della Commissione 21 giugno 1999, n. 99430772, nonché degli orientamenti. Inoltre, essa chiede al Tribunale di sentire il rappresentante della Regione Siciliana che ha partecipato al procedimento giurisdizionale nazionale relativo al recupero del saldo del contributo in questione.
31 Si deve osservare che tali domande mirano a completare l’argomentazione della ricorrente sviluppata in risposta all’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione. Poiché il Tribunale ha deciso di non pronunciarsi preliminarmente su tale eccezione d’irricevibilità, non occorre nemmeno pronunciarsi su tali domande.
Nel merito
32 A sostegno delle sue domande di annullamento, la ricorrente deduce quattro motivi relativi, rispettivamente, al difetto di motivazione, alla violazione dei diritti della difesa, alla violazione di alcuni principi generali, nonché ad un errore di valutazione nel calcolo del saldo del contributo.
33 Inoltre, con il quinto capo delle sue conclusioni, essa contesta la legalità del punto 6.2 degli orientamenti nella parte in cui tale disposizione, di natura generale, serve da fondamento all’atto impugnato. Quindi, in realtà, essa solleva un’eccezione d’illegalità ai sensi dell’art. 241 CE relativamente alla disposizione indicata.
Sull’eccezione d’illegalità
– Argomenti delle parti
34 La ricorrente sostiene che gli orientamenti sono inficiati da una violazione delle forme sostanziali e, in particolare, da un difetto di motivazione.
35 La Commissione contesta tali argomenti.
– Giudizio del Tribunale
36 Ai sensi del punto 6.2 degli orientamenti, la chiusura finanziaria dei finanziamenti va effettuata, in particolare, sulla base del piano finanziario in vigore.
37 Tale regola è enunciata anche dall’art. 21, n. 1, del regolamento n. 4253/88 come modificato, ai sensi del quale il pagamento del contributo finanziario è effettuato in conformità degli impegni di bilancio. La stessa esigenza è prevista dall’art. 2, secondo comma, della decisione di concessione.
38 Pertanto, l’eccezione sollevata dalla ricorrente, relativa ad una pretesa violazione delle forme sostanziali e, in particolare, ad un difetto di motivazione che vizia gli orientamenti, non è idonea a mettere in discussione la legalità di tale norma e va respinta in quanto inconferente.
Sul primo motivo, relativo al difetto di motivazione
– Argomenti delle parti
39 La ricorrente sostiene che la motivazione dell’atto impugnato si limita al rinvio al punto 6.2 degli orientamenti. La Commissione non avrebbe risposto alle osservazioni presentate dalla ricorrente nella lettera del 10 novembre 2003, né avrebbe indicato il fondamento normativo e i motivi della sua decisione. Il difetto di motivazione sarebbe tale da impedire alla ricorrente di valutare la fondatezza dell’atto impugnato.
40 Rinviando alla sentenza del Tribunale 3 febbraio 2000, cause riunite T‑46/98 e T‑151/98, CCRE/Commissione (Racc. pag. II‑167, punti 48 e 49), essa ricorda che la motivazione di una decisione di ridurre l’importo di un contributo, che determina quindi conseguenze gravi per il beneficiario, deve fare risultare chiaramente i motivi che giustificano tale riduzione rispetto all’importo inizialmente approvato.
41 La Commissione ribatte che l’atto impugnato precisa il quadro normativo relativo alla chiusura dell’intervento finanziario. Peraltro, tale lettera confermerebbe la proposta di chiusura del 18 settembre 2003, che conterrebbe i motivi rilevanti. Quindi, tenuto conto del contesto della sua comunicazione, l’atto impugnato sarebbe sufficientemente motivato.
42 Essa afferma inoltre di non aver ridotto il contributo ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 come modificato.
– Giudizio del Tribunale
43 L’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo di consentire al giudice comunitario di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione e di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se la decisione è fondata oppure se è eventualmente inficiata da un vizio che consente di contestarne la validità. La portata di quest’obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale è stato adottato (v. sentenza della Corte 4 giugno 1992, causa C‑189/90, Cipeke/Commissione, Racc. pag. I‑3573, punto 14 e giurisprudenza ivi citata).
44 Nel caso di specie, l’atto impugnato attesta la conformità della proposta di chiusura del 18 settembre 2003 al punto 6.2 degli orientamenti, secondo cui la chiusura degli interventi finanziari va effettuata sulla base del piano finanziario in vigore.
45 La proposta di chiusura a cui si riferisce l’atto impugnato e che è stata comunicata anche alla ricorrente contiene una sintetica esposizione degli elementi di fatto e di diritto rilevanti, insieme a una tabella contabile che spiega il rapporto tra il piano finanziario ed i calcoli operati dalla Commissione. Il carattere sintetico di tale spiegazione è pienamente giustificato alla luce del fatto che la Commissione si è limitata ad applicare il piano di finanziamento del contributo alle spese dichiarate nella domanda di pagamento.
46 Inoltre, si deve osservare che dalle circostanze del caso non risulta in alcun modo che la Commissione ha contestato la conformità delle azioni realizzate nell’ambito del contributo o la regolarità delle spese dichiarate dalla ricorrente. Quindi, la ricorrente sostiene a torto che la Commissione ha ridotto il contributo in questione ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 come modificato. Il suo riferimento alla giurisprudenza relativa ai requisiti di motivazione delle decisioni aventi ad oggetto una riduzione dell’importo di un contributo è pertanto privo di rilevanza.
47 Per quanto riguarda le osservazioni della ricorrente del 10 novembre 2003, si deve rilevare che quest’ultima ha proposto un calcolo alternativo, pur ammettendo che esso non risulta dal piano finanziario.
48 In tale contesto, la Commissione ha potuto limitarsi a rispondere a tali osservazioni ricordando il suo obbligo di porre termine al contributo ai sensi del piano finanziario in vigore e rinviando alla proposta di chiusura formulata sulla base di tale piano, senza che sia stato necessario pronunciarsi sui vari fatti ed argomenti invocati dalla ricorrente.
49 Alla luce di tali considerazioni, si deve constatare che l’atto impugnato, nella parte in cui, in particolare, rinvia esplicitamente alla proposta comunicata alla ricorrente, permette a quest’ultima di comprendere i motivi presi in considerazione e i calcoli operati dalla Commissione nell’ambito della chiusura del contributo, nonché, al Tribunale, di esaminarne la fondatezza.
50 Pertanto, il primo motivo è respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dei diritti della difesa
– Argomenti delle parti
51 La ricorrente dichiara di avere richiesto, nella sua lettera del 10 novembre 2003, di essere sentita dalla Commissione. Adottando l’atto impugnato, senza invitare la ricorrente a presentare le sue osservazioni, la Commissione avrebbe violato il suo diritto di essere sentita.
52 La Commissione ribatte che la ricorrente ha avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni sulla chiusura dell’intervento finanziario con la sua lettera del 10 novembre 2003.
– Giudizio del Tribunale
53 Secondo una costante giurisprudenza, il rispetto dei diritti della difesa, in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev’essere garantito, anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante il procedimento di cui trattasi. Tale principio impone che qualsiasi soggetto nei cui confronti possa essere adottata una decisione che pregiudichi in maniera sensibile i suoi interessi debba essere messo in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista riguardo agli elementi addebitatigli per fondare una tale decisione (sentenze della Corte 24 ottobre 1996, causa C‑32/95 P, Commissione/Lisrestal e a., Racc. pag. I‑5373, punto 21, e 21 settembre 2000, causa C‑462/98 P, Mediocurso/Commissione, Racc. pag. I‑7183, punto 36).
54 Nel caso di specie, come emerge dalla proposta di chiusura del 18 settembre 2003, la Commissione ha proceduto alla chiusura dell’intervento finanziario in questione sulla base sia delle spese dichiarate nella domanda di pagamento, sia del piano finanziario allegato alla decisione di concessione. La proposta di chiusura è stata comunicata alla ricorrente, che ha risposto con le sue osservazioni del 10 novembre 2003. Nell’atto impugnato, la Commissione ha preso posizione relativamente a tali osservazioni.
55 In tale contesto, si deve constatare che la Commissione si è accertata del fatto che la ricorrente fosse posta in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista nell’ambito della chiusura del finanziamento in questione.
56 Il secondo motivo non può quindi essere accolto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità
– Argomenti delle parti
57 La ricorrente sostiene di avere informato la Commissione, nel corso dell’esecuzione del finanziamento e in particolare con la sua relazione del 4 maggio 2001, del lieve contributo dei fondi privati. Tale debole contributo avrebbe comportato una riassegnazione dei fondi all’interno della misura 2. La ricorrente avrebbe presentato una nuova programmazione in tal senso alla riunione del comitato di sorveglianza del 30 maggio 2001, a cui la Commissione avrebbe partecipato. In assenza di reazioni della Commissione a tale informazione, la ricorrente avrebbe potuto ritenere, in buona fede, che quest’ultima avrebbe accettato la modifica di finanziamento pubblico che ne derivava. Il diniego di finanziamento al momento della chiusura dell’intervento violerebbe quindi il principio di tutela del legittimo affidamento.
58 La riduzione del contributo in questione violerebbe anche il principio della certezza del diritto. Peraltro, con la sua reazione tardiva, la Commissione sarebbe venuta meno al suo obbligo di vigilare affinché i contributi siano concessi nel modo più efficace.
59 Anche supponendo che la riassegnazione in questione necessitasse la previa revisione del piano finanziario, la riduzione del contributo sarebbe sproporzionata. Infatti, le condizioni della riassegnazione non sarebbero state nemmeno prevedibili alla data limite fissata per la sottoscrizione degli impegni e la Commissione avrebbe rifiutato, con la decisione 16 dicembre 1999, di prorogare tale termine. Peraltro, non essendo stata commessa alcuna irregolarità nella gestione del contributo, la sua riduzione sarebbe sproporzionata alla luce delle condizioni previste dall’art. 24 del regolamento n. 4253/88 come modificato.
60 La Commissione dichiara di non aver fornito alla ricorrente garanzie quanto alle modalità di chiusura del finanziamento, né nella corrispondenza scambiata con essa né con il suo comportamento. Ad ogni modo, la Commissione sarebbe tenuta ad agire entro i limiti delle norme previste dall’art. 17 del regolamento n. 4253/88 come modificato e dagli orientamenti, cosicché essa non avrebbe potuto fornire tali garanzie.
– Giudizio del Tribunale
61 Per quanto riguarda il principio della tutela del legittimo affidamento, secondo una giurisprudenza costante, il diritto di avvalersene si estende a chiunque si trovi in una situazione dalla quale risulti che l’amministrazione comunitaria gli abbia suscitato aspettative fondate (v. sentenza del Tribunale 7 giugno 2006, cause riunite T‑213/01 e T‑214/01, Österreichische Postsparkasse e Bank für Arbeit und Wirtschaft/Commissione, Racc. pag. II‑1601, punto 210 e giurisprudenza ivi citata).
62 Nel caso di specie, la ricorrente dichiara di aver ritenuto che la riallocazione dei fondi nell’ambito della misura 2 sarebbe stata presa in considerazione dalla Commissione per determinare la partecipazione del FESR nell’ambito della chiusura del finanziamento.
63 Al riguardo, si deve osservare che la relazione sullo stato di avanzamento che la ricorrente ha inviato alla Commissione il 4 maggio 2001 fa riferimento esclusivamente ad alcune difficoltà di attuazione legate al lieve contributo dei fondi privati. Dal verbale della riunione del comitato di sorveglianza del 30 maggio 2001 emerge che il rappresentante della ricorrente ha riferito al comitato che «è stata fatta una riprogrammazione con le economie» e che il presidente del comitato gli ha chiesto di fare attenzione «ai limiti previsti dalla decisione comunitaria».
64 Tali indicazioni non provano che la ricorrente abbia comunicato alla Commissione che la riassegnazione in questione comportava una modifica del tasso di partecipazione del FESR. Peraltro, anche supponendo che la Commissione fosse pienamente consapevole del fatto che la ricorrente si aspettava una modifica di tale tasso, il silenzio da essa mantenuto al riguardo non può, in ogni caso, essere considerato sufficiente a creare una situazione di legittimo affidamento, considerato che la ricorrente non ha presentato alcuna domanda di revisione del tasso di partecipazione del FESR.
65 Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui essa non ha potuto presentare alcuna domanda di revisione dopo la scadenza del termine fissato per la sottoscrizione degli impegni, il 31 dicembre 1999, avendo la Commissione rifiutato di prorogare tale termine, è sufficiente rilevare che, nell’ambito del presente ricorso, la ricorrente non mette in discussione la legalità di tale rifiuto.
66 In tale contesto, l’argomento della ricorrente secondo cui essa ha informato il comitato di sorveglianza e la Commissione delle difficoltà riscontrate in sede di realizzazione della misura 2 è irrilevante. Ad ogni modo, detta comunicazione non è stata seguita da una domanda di revisione del piano finanziario né, quindi, da una decisione in tal senso sulla base dell’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88 come modificato.
67 Pertanto, si deve dichiarare che la Commissione non ha adottato alcuna misura né alcun comportamento idonei a creare nella ricorrente un legittimo affidamento relativamente al fatto che la riallocazione dei fondi in questione sarebbe stata accettata e presa in conto per modificare il finanziamento del FESR.
68 Per quanto riguarda l’argomento invocato dalla ricorrente, in tale contesto, relativamente all’inerzia o alla reazione tardiva della Commissione, in violazione del principio di buona amministrazione, è sufficiente constatare che, non avendo la ricorrente chiesto la revisione del tasso di partecipazione del FESR, essa non può sostenere che la Commissione non ha reagito tempestivamente.
69 Relativamente al principio della certezza del diritto, che esige che le norme giuridiche siano chiare e precise e che è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario (sentenza della Corte 15 febbraio 1996, causa C‑63/93, Duff e a., Racc. pag. I‑569, punto 20), si deve osservare che dall’ambito normativo di riferimento, e in particolare dagli artt. 2 e 4 della decisione di concessione, emerge chiaramente che il tasso di finanziamento comunitario costituisce una delle modalità del contributo precisate al momento della sua concessione, la cui successiva modifica è soggetta alle procedure previste dall’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88 come modificato.
70 Pertanto, l’argomento della ricorrente secondo cui la normativa in questione non era sufficientemente chiara è privo di fondamento.
71 Non si può nemmeno sostenere che la Commissione ha violato il principio di proporzionalità, che esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso (v. sentenza del Tribunale 11 dicembre 2003, causa T‑305/00, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. II‑5659, punto 111 e giurisprudenza ivi citata).
72 Si deve ricordare che la Commissione ha chiuso l’intervento finanziario di cui trattasi applicando, in conformità al suo obbligo, le modalità di finanziamento comunitario previste dal piano finanziario, non essendo questo stato oggetto di revisione nell’ambito delle procedure previste dall’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88 come modificato.
73 Inoltre, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la riduzione del contributo sarebbe sproporzionata in assenza di irregolarità, si deve osservare che tale argomento si fonda su un’ipotesi, errata, secondo la quale la Commissione ha ridotto il contributo in questione in forza dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 come modificato (v. precedente punto 46).
74 Pertanto, il terzo motivo va respinto.
Sul quarto motivo, relativo ad un errore di valutazione
– Argomenti delle parti
75 La ricorrente sostiene che la Commissione ha calcolato in maniera erronea il contributo del FESR per la misura 2.
76 Essa sostiene che, per quanto riguarda la misura 2, la versione iniziale della domanda di contributo si riferiva a due categorie di azioni, che si sarebbero fuse in una sola misura in sede di preparazione del progetto finale. Una di tali categorie di azioni, ossia la modernizzazione di imprese, sarebbe stata concepita con la partecipazione di fondi privati, mentre l’altra, ossia la realizzazione di aree infrastrutturate, avrebbe dovuto essere finanziata totalmente da fondi pubblici. Quindi, la voce di spesa del piano finanziario relativa alla misura 2 si riferirebbe, in realtà, a due voci indipendenti.
77 In sede di esecuzione dell’intervento, il contributo di fondi privati al finanziamento della misura in questione sarebbe stato inferiore a quello previsto nella domanda di finanziamento. La ricorrente avrebbe quindi finanziato, tramite fondi pubblici, la misura 2 in quantità superiore a quella prevista. Essendo rimasto invariato l’importo totale della misura 2, una tale riallocazione del contributo non avrebbe necessitato alcuna modifica del piano finanziario.
78 La ricorrente ricorda, rinviando alla sentenza del Tribunale 14 luglio 1997, causa T‑81/95, Interhotel/Commissione (Racc. pag. II‑1265, punto 42), che un contributo finanziario è subordinato non solo alle condizioni enunciate nella decisione di concessione, ma anche a quelle indicate nella domanda di finanziamento.
79 Orbene, la Commissione avrebbe calcolato, a torto, la partecipazione del FESR in rapporto alle spese totali della misura 2, senza tenere conto del fatto che tale misura raggruppava due categorie di azioni diverse e che il contributo era stato riallocato tra tali due categorie, il che comportava una modifica del tasso di finanziamento pubblico.
80 Inoltre, il piano finanziario avrebbe previsto il contributo del FESR in valore assoluto e non in quota percentuale, quale applicata dalla Commissione in sede di chiusura contabile.
81 La Commissione ribatte che il piano finanziario del contributo in questione applica alla misura 2 un tasso di cofinanziamento unico, pari al 50%, senza distinguere tra le diverse azioni coperte dalla misura. La Commissione avrebbe calcolato la partecipazione del FESR in funzione di tale percentuale. Tale metodo di calcolo, previsto dall’art. 17, n. 2, del regolamento n. 4253/88 come modificato, sarebbe conforme all’art. 2, n. 2, della decisione di concessione.
– Giudizio del Tribunale
82 Si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 17, n. 2, del regolamento n. 4253/88 come modificato, la partecipazione finanziaria del FESR è fissata in una quota percentuale ed è calcolata o rispetto ai costi totali o rispetto all’insieme delle spese pubbliche sovvenzionabili relative a ciascuna azione.
83 Nel caso di specie, l’art. 2, secondo comma, della decisione di concessione prevede che «le modalità di concessione del contributo finanziario, compresa la partecipazione finanziaria del FESR relativa alle varie misure che fanno parte della presente sovvenzione globale, sono precisate nel piano di finanziamento della sovvenzione globale allegato [a detta] decisione».
84 Il piano finanziario di cui trattasi presenta una tabella che comprende tre misure diverse. Per quanto riguarda la misura 2, è previsto in particolare che il suo costo totale ammonta a EUR 32,724 milioni e la partecipazione del FESR a EUR 16,362 milioni.
85 Da tali indicazioni emerge chiaramente che la partecipazione finanziaria del FESR prevista dal piano di finanziamento rappresenta il 50% del costo totale della misura 2. Tale quota percentuale è peraltro confermata dalla relazione della ricorrente del 4 maggio 2001 e dalla sua lettera del 10 novembre 2003, che fanno riferimento al tasso di finanziamento comunitario pari al 50% per la misura 2.
86 Si deve quindi constatare che, applicando il tasso di partecipazione del FESR del 50% per la misura controversa, la Commissione ha agito nel rispetto delle modalità di concessione del contributo previste nel piano di finanziamento.
87 Ciò è del resto riconosciuto dalla ricorrente nella sua lettera del 10 novembre 2003, in cui essa dichiara che la «Commissione ha determinato il contributo finale del FESR applicando, misura per misura, la quota di cofinanziamento stabilita in sede di approvazione del piano finanziario».
88 Per quanto riguarda la tesi della ricorrente secondo cui la misura 2 raggruppava due categorie di azioni diverse, si deve constatare che tale fatto non emerge in alcun modo dalle modalità di concessione del contributo in questione, indicate nella decisione di concessione e precisate nel piano finanziario. Del resto, la stessa ricorrente dichiara che tali due categorie erano già state fuse in sede di preparazione del progetto finale della domanda di contributo.
89 Orbene, ancorché il Tribunale abbia statuito, relativamente al regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l’applicazione della decisione 83/516/CEE del Consiglio relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 1), che la concessione del contributo è subordinata al rispetto, da parte del beneficiario, delle condizioni dell’azione enunciate dalla Commissione nella decisione di approvazione o dal beneficiario stesso nella domanda di contributo (sentenza Interhotel/Commissione, cit., punto 42), tale sentenza non implica che la Commissione debba tenere conto, in sede di chiusura di un intervento finanziario, degli impegni finanziari comunitari che non emergono in alcun modo dalla decisione di concessione del contributo.
90 Inoltre, si deve rilevare che la ricorrente non ha spiegato come l’asserita fusione di due categorie di azioni in seno alla misura 2 avrebbe potuto incidere sul tasso di partecipazione del FESR. In particolare, mentre il piano finanziario prevede un tasso unico del 50% del costo totale della misura interessata, la ricorrente, nella sua lettera del 10 novembre 2003, ha richiesto un tasso del 58,89%, senza spiegare il nesso tra l’aumento richiesto e le diverse categorie di azioni ricomprese nella misura in questione.
91 Occorre quindi respingere l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione avrebbe dovuto calcolare la partecipazione del FESR in funzione del fatto che la misura 2 comprendeva due categorie di azioni diverse.
92 Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la riallocazione del contributo in questione non necessitava alcuna modifica del piano finanziario, occorre ricordare che il tasso di finanziamento comunitario costituisce una delle modalità del contributo precisate al momento della sua concessione, la cui successiva modifica è soggetta alle procedure previste dall’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88 come modificato.
93 Quindi, anche supponendo che la ricorrente abbia potuto riallocare il contributo nell’ambito della misura 2 senza chiedere la modifica delle modalità della sua concessione, l’aumento del tasso di finanziamento avrebbe, ad ogni modo, reso necessaria una revisione del piano finanziario. Orbene, la ricorrente riconosce di non avere chiesto una tale revisione.
94 Alla luce di tali considerazioni, si deve constatare che la ricorrente non ha provato che la Commissione avesse commesso un errore calcolando la partecipazione finanziaria del FESR per la misura 2.
95 Pertanto, il quarto motivo va respinto.
Conclusioni
96 Da quanto precede risulta che la domanda di annullamento dell’atto impugnato va respinta.
97 Ne consegue che non occorre nemmeno pronunciarsi sul secondo, sul terzo e sul quarto capo delle conclusioni, diretti contro gli atti della Commissione relativi, rispettivamente, secondo la ricorrente, alla riduzione del contributo, al suo disimpegno e al recupero del saldo.
98 Infatti, come precisato dalla ricorrente nella sua replica, con tali capi delle conclusioni essa intende riferirsi a tutti gli atti anteriori e posteriori all’atto impugnato, con il quale essi formerebbero un insieme. Occorre quindi dichiarare che tali domande, fondate su argomenti e motivi identici a quelli invocati nei confronti dell’atto impugnato, non hanno un oggetto distinto da quello del primo capo delle conclusioni.
99 Le domande di annullamento devono quindi essere respinte integralmente.
Sulle domande subordinate di risarcimento
100 Secondo una giurisprudenza costante, la domanda di risarcimento danni deve essere respinta qualora presenti uno stretto legame con la domanda di annullamento, la quale sia stata essa stessa respinta (v. sentenza del Tribunale 4 luglio 2002, causa T‑340/99, Arne Mathisen/Consiglio, Racc. pag. II‑2905, punto 134 e giurisprudenza ivi citata).
101 Nel caso di specie esiste uno stretto legame tra le domande di annullamento e le domande di risarcimento, che mirano precisamente ad ottenere un importo identico a quello del saldo del contributo il cui versamento alla ricorrente è stato rifiutato dall’atto impugnato, maggiorato degli interessi di mora, e che sono fondate sugli argomenti relativi, in particolare, all’illegalità dell’atto impugnato per violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e di buona amministrazione, identici a quelli invocati nell’ambito del terzo motivo di annullamento. Orbene, l’esame di tali argomenti non ha evidenziato alcuna illegalità commessa dalla Commissione e, quindi, alcun errore idoneo a far sorgere la responsabilità della Comunità.
102 Pertanto, le domande subordinate di risarcimento devono essere respinte, in conseguenza del rigetto delle domande di annullamento alle quali esse sono strettamente legate.
Sulle domande subordinate fondate sulla clausola compromissoria
103 Si deve rilevare che, con le domande fondate sulla clausola compromissoria prevista dall’art. 17 della convenzione 13 settembre 1999 conclusa tra la ricorrente e la Commissione, in accordo con la Regione Siciliana, la ricorrente cerca di ottenere il pagamento di un importo identico a quello del saldo del contributo il cui versamento le è stato rifiutato dall’atto impugnato, maggiorato degli interessi di mora.
104 Dalla lettura congiunta dell’art. 20, n. 1, e dell’art. 21, n. 1, del regolamento n. 4253/88 come modificato, emerge che il pagamento dei contributi finanziari è effettuato in conformità degli impegni di bilancio presi sulla base della decisione della Commissione con cui è approvata l’azione in questione.
105 Poiché l’importo del contributo in questione risulta dalla decisione di concessione, si deve rilevare che la convenzione invocata dalla ricorrente, destinata a fissare alcune modalità del suo utilizzo, conformemente all’art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4254, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 374, pag. 15), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2083 (GU L 193, pag. 34), non può far sorgere un obbligo finanziario in capo alla Comunità.
106 Pertanto, le domande subordinate fondate su detta convenzione sono prive di fondamento.
107 Di conseguenza, il ricorso va respinto in toto.
Sulle spese
108 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 27 giugno 2007.
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