РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
25 април 2013 година(*)
„Предотвратяване на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм — Директива 2005/60/ЕО — Член 22, параграф 2 — Решение 2000/642/ПВР — Задължение на кредитните институции да докладват за съмнителни финансови сделки — Институция, осъществяваща дейност при условията на свободно предоставяне на услуги — Определяне на отговорното за събирането на информация национално звено за финансово разузнаване — Член 56 ДФЕС — Пречка за свободното предоставяне на услуги — Императивни изисквания от общ интерес — Пропорционалност“
По дело C‑212/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunal Supremo (Испания) с акт от 21 март 2011 г., постъпил в Съда на 9 май 2011 г., в рамките на производство по дело
Jyske Bank Gibraltar Ltd
срещу
Administración del Estado,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г‑жа R. Silva de Lapuerta, изпълняващ функцията на председател на трети състав, г‑н K. Lenaerts, г‑н E. Juhász, г‑н J. Malenovský и г‑н D. Šváby (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г‑н Y. Bot,
секретар: г‑жа A. Impellizzeri, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 септември 2012 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Jyske Bank Gibraltar Ltd, от M. Rubio de Casas, J. M. Olivares Blanco и J. de la Calle y Peral, abogados, както и от г‑н D. Bufalá Balmaseda, procurador,
– за испанското правителство, от г‑н A. Rubio González и г‑жа N. Díaz Abad, в качеството на представители,
– за френското правителство, от г‑жа N. Rouam и г‑н G. de Bergues, в качеството на представители,
– за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,
– за полското правителство, от г‑жа B. Czech и г‑н M. Szpunar, в качеството на представители,
– за румънското правителство, от г‑н R. H. Radu, г‑жа A. Wellman и г‑жа R. Nitu, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н J. Baquero Cruz и г‑н E. Traversa, както и от г‑жа S. La Pergola и г‑жа C. Vrignon, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 4 октомври 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 22, параграф 2 от Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (ОВ L 309, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 214).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Jyske Bank Gibraltar Ltd (наричано по-нататък „Jyske“), кредитна институция със седалище в Гибралтар, която осъществява дейност в Испания при условията на свободно предоставяне на услуги, и Administración del Estado (държавната администрация) по повод решението на Consejo de Ministros (Министерски съвет) от 23 октомври 2009 г., с което се отхвърля искането за оттегляне на решението на същия този съвет от 17 април 2009 г., с което на Jyske са наложени две имуществени санкции общо в размер на 1 700 000 EUR и две санкции „обществено порицание“, поради това че умишлено или поради небрежност не е предоставило информацията, поискана от Servicio Ejecutivo de la Comisión para la Prevención de Blanqueo de Capitales (Изпълнителна служба за борба с изпирането на пари, наричана по-нататък „Изпълнителната служба“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Член 6, параграфи 1 и 2 от Директива 91/308/ЕИО на Съвета от 10 юни 1991 година за предотвратяване използването на финансовата система за изпиране на пари (ОВ L 166, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 103), изменена с Директива 2001/97/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 декември 2001 година (ОВ L 344, стр. 76; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 53, наричана по-нататък „Директива 91/308“), предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че институциите и лицата, предмет на настоящата директива, и техните ръководители и служители сътрудничат пълноценно на властите, отговорни за борбата срещу прането на пари:
а) като информират тези власти по своя собствена инициатива за всеки факт, който би могъл да бъде показател за пране на пари;
б) като предоставят на тези власти, по тяхно искане, цялата необходима информация в съответствие с процедурите, установени от приложимото законодателство.
2. Информацията, посочена в параграф 1, се изпраща на властите, отговорни за борбата срещу прането на пари[,] на държавата членка, на чиято територия се намира институцията или лицето, което изпраща информацията. [Обикновено информацията се изпраща от] [л]ицето или лицата, посочени от институциите и лицата в съответствие с процедурите, предвидени в член 11, параграф 1, буква а) […]“.
4 Директива 91/308 е отменена и заменена с Директива 2005/60, чието съображение 40 гласи следното:
„Като се има предвид международният характер на изпирането на пари и финансирането на тероризма, трябва да се насърчават в максимална възможна степен координацията и сътрудничеството между [звената за финансово разузнаване (наричани по-нататък „ЗФР“)], както е предвидено в Решение 2000/642/ПВР на Съвета от 17 октомври 2000 г. относно условията за сътрудничество и обмен на информация между звената за финансово разузнаване на държавите членки […] [(ОВ L 271, стр. 4)], включително установяването на мрежа от ЗФР на ЕС. За тази цел Комисията трябва да предостави каквато помощ може да е необходима за улесняване на тази координация, включително и финансова помощ“.
5 Съгласно член 5 от тази директива „[д]ържавите членки могат да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби в областта, обхваната от настоящата директива, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризъм“.
6 Член 7 от посочената директива предвижда:
„Институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, прилагат мерките за комплексна проверка на клиента в следните случаи:
а) при установяването на делови взаимоотношения;
б) при извършването на случайни сделки, възлизащи на 15000 EUR или повече, независимо от това дали сделката е осъществена чрез една операция или чрез няколко операции, които изглеждат свързани;
в) когато има подозрение за изпиране на пари или финансиране на тероризъм, независимо от всяка дерогация, изключение или праг;
г) когато има съмнения за верността или адекватността на получените по-рано данни за самоличността на клиента“.
7 Съгласно член 21 от същата тази директива:
„1. Всяка държава членка създава звено за финансово разузнаване (ЗФР), за да се бори ефективно с изпирането на пари и финансирането на тероризма.
2. Това ЗФР се създава като централно национално звено. То отговаря за получаването (и доколкото е позволено, искането), анализирането и свеждането до знанието на компетентните органи на разкритата информация, касаеща потенциално изпиране на пари, потенциално финансиране на тероризъм или която се изисква от националното законодателство или подзаконови актове. То разполага с адекватни ресурси за изпълнение на задачите си.
3. Държавите членки осигуряват своевременния достъп на ЗФР, пряко или косвено, до финансова, административна и правозащитна информация, която му е необходима за изпълнение на неговите задачи“.
8 Член 22 от Директива 2005/60 гласи:
„1. Държавите членки изискват от институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, а където е приложимо, и от техните директори и служители да сътрудничат напълно:
а) като незабавно информират ЗФР по своя собствена инициатива, когато институцията или лицето, обхванато от настоящата директива, знае, има съмнения или има разумни основания за съмнения, че се извършва или има опит за извършване на изпиране на пари или финансиране на тероризъм;
б) като незабавно предоставят на ЗФР, по негово искане, цялата необходима информация в съответствие с процедурите, установени с приложимото законодателство.
2. Информацията по параграф 1 се изпраща на ЗФР на държавата членка, на чиято територия се намира институцията или лицето, изпращащо информацията. Обикновено информацията се изпраща от лицето или лицата, определени съгласно процедурите, предвидени в член 34“.
9 Видно от член 3, параграф 1 и параграф 2, точка е) от Директива 2005/60, институциите по член 22 от същата включват и клоновете по смисъла на член 1, точка 3) от Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година относно предприемането и осъществяването на дейност на кредитни институции (ОВ L 126, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 198). В тази разпоредба клонът е определен като място на дейност, което представлява юридически зависима част на кредитната институция и извършва пряко всички или някои от сделките, присъщи на дейността на кредитните институции.
10 Член 1 от Решение 2000/642 гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че звената за финансово разузнаване (ЗФР), които са сформирани или определени за предоставяне на финансова информация за целите на борбата срещу прането на пари, ще си сътрудничат в съответствие с националните си правомощия, с оглед да набират и анализират релевантни сведения за всеки факт, който би могъл да се окаже улика за пране на пари, и да разследват случая в рамките на финансово-разузнавателната мрежа.
2. За целите на параграф 1 държавите членки следят ЗФР да обменят — действайки по собствена инициатива или при поискване и позовавайки се на настоящото решение или на съществуващи или бъдещи споразумения за разбирателство — всякакви сведения, които могат да им бъдат полезни при обработката и анализа на информация, съответно за предприемане на разследване относно финансови операции и сделки за пране на пари и замесените физически и юридически лица.
3. Когато функциите на ЗФР са възложени на полицейски орган, съответната държава членка може да осъществява предвидения по настоящото решение обмен, като предава наличната в звеното информация на орган, който е посочен от получаващата държава членка и е отговорен за въпросите по параграф 1“.
11 Съгласно член 4 от това решение:
„1. Във всяка молба, която е отправена на основание на настоящото решение, звеното подател дава кратко описание на известните му релевантни факти и посочва по какъв начин ще бъдат използвани исканите сведения.
2. При представяне на молба в съответствие с настоящото решение, замоленото ЗФР предоставя всички подходящи сведения, включително и наличната финансова информация и поисканите данни от правоохранителните органи, без да е необходима специална молба, която се позовава изрично на конвенции или споразумения, които са приложими между съответните държави членки.
3. Дадено ЗФР може да откаже да разкрие информация, ако прецени, че това би навредило на съдебно разследване в замолената страна или при извънредни обстоятелства, че би довело до последствия, явно непропорционални спрямо законните интереси на физическо и/или юридическо лице или съответната държава членка, или че това би било в противоречие с основни принципи на националното право. Всеки подобен отказ се обяснява надлежно на молещ[ото ЗФР]“.
12 В член 10 от споменатото решение се уточнява, че същото се прилага за Гибралтар и че за тази цел, въпреки предвиденото в член 2 от него, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия може да посочи на генералния секретариат на Съвета на Европейския съюз ЗФР в Гибралтар.
Националното право
13 Директива 91/308 е транспонирана в испанското право със Закон 19/1993 за някои мерки срещу изпирането на пари (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales) от 28 декември 1993 г. (BOE № 311 от 29 декември 1993 г., стр. 37327).
14 Съгласно член 2, параграф 1, втора алинея от Закон 19/1993:
„Задължени по този закон са:
a) кредитните институции
[…]
Задължени по този закон […] са и чуждестранните лица или институции, които посредством клонове или предоставяйки услуги без постоянен обект, осъществяват в Испания същата дейност като посочените по-горе лица или институции.
Въпросните субекти са задължени по този закон и за сделките, осъществени посредством представители или други физически или юридически лица, действащи в качеството на техни посредници“.
15 Що се отнася до задълженията за предоставяне на информация, член 3 от Закон 19/1993 предвижда следното:
„Субектите, посочени в предходния член, са длъжни да:
[…]
4. сътрудничат на [Изпълнителната служба] и за тази цел да:
a) ѝ докладват по своя инициатива всяко обстоятелство или сделка, за което/която има данни или е несъмнено, че е свързано(а) с изпиране на пари, получени в резултат на посочени в член 1 дейности. По правило докладва лицето или лицата, които субектите на задължението са посочили в съответствие с процедурите по член 1, параграф 7. Това лице или тези лица се явява(т) в съответните административни или съдебни производства във връзка с изложените в доклада данни или друга допълнителна информация.
С подзаконов акт се определят конкретните случаи и сделки, които при всички положения се докладват на Изпълнителната служба.
Докладват се и сделките, които явно се отклоняват от естеството и обема на предишната дейност на клиентите, при условие че при предвидената в параграф 2 проверка не се установи икономическо, професионално или търговско основание за извършването на сделките, свързани с посочените в член 1 от този закон дейности.
b) предоставят информацията, която Изпълнителната служба изисква при упражняването на правомощията си.
[…]“.
16 Член 16, параграф 3 от посочения закон предвижда:
В съответствие с указанията на Комисията за борба с изпирането на пари и финансовите престъпления Изпълнителната служба и евентуално Секретариатът на [посочената комисия] си сътрудничат с органите на други държави членки, които упражняват аналогични правомощия, и в частност с органите на тези държави, чийто суверенитет се простира върху граничещи с Испания територии […]“.
17 Закон 19/1993 е отменен със Закон 10/2010 за предотвратяване на изпирането на пари и на финансирането на тероризма (Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo) от 28 април 2010 г. (BOE № 103 от 29 април 2010 г., стр. 37458), с който в испанското право се транспонира Директива 2005/60. Съгласно член 48, параграф 3 от този закон Изпълнителната служба е длъжна да си сътрудничи със сходните ѝ чуждестранни органи. Предвижда се, че обменът на информация се осъществява в съответствие с Решение 2000/642 и принципите на неформалната група (известна като „групата Егмонт“), в рамките на която се събират ЗФР на редица държави, включително тези на държавите членки, и която служи и като форум за обмен на информация и за сътрудничество между отделните ЗФР.
18 Член 5, параграф 2, буква c) от Кралски указ 925/1995 относно прилагането на Закон 19/1993 от 28 декември 1993 г. за някои мерки срещу изпирането на пари (Real Decreto 925/1995 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales) от 9 юни 1995 г. (BOE № 160 от 6 юли 1995, стр. 20521) предвижда задължение да се докладват на Изпълнителната служба движенията от и към сметки, открити в места, известни като „данъчен рай“.
19 Член 7, параграф 2, буква b) от този кралски указ предвижда:
„Във всички случаи задължените по този указ лица и институции ежемесечно докладват на Изпълнителната служба:
[…]
b) сделките, извършени от или за сметка на местни физически или юридически лица на територии или в държави, посочени в постановление на министъра на икономиката и финансите, както и сделките, които са свързани с прехвърлянето на парични средства от и към тези територии или държави, без значение къде са установени съответните лица, стига стойността на въпросните сделки да надхвърля 30 000 EUR или тяхната равностойност в чужда валута“.
20 Териториите, считани за „данъчен рай“, и териториите, отказващи сътрудничество, са вече определени в Кралски указ 1080/1991 от 5 юли 1991 г. (BOE № 167 от 13 юли 1991 г., стр. 233371) и в Постановление ECO/2652/2002 относно изпълнението на задълженията сделките във връзка с определени държави да се докладват на Изпълнителната служба на Комисията за борба с изпирането на пари и финансовите престъпления (Orden ECO/2652/2002 por la que se desarrollan las obligaciones de comunicación de operaciones en relación con determinados países al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias) от 24 октомври 2002 г. (BOE № 260 от 30 октомври 2002 г., стр. 38033). Гибралтар е включен в този списък.
21 Според Tribunal Supremo член 5 от Закона от 2007 г. относно изпирането на пари и придобитото от престъпна дейност (Crime (Money Laundering and Proceeds Act 2007), който транспонира Директива 2005/60 в законодателството на Гибралтар, изисква спазване на банковата тайна.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
22 Jyske, дъщерно дружество на датската банка NS Jyske Bank, е кредитна институция със седалище в Гибралтар, по отношение на която контрол осъществява Комисията за финансови услуги (Financial Services Commission).
23 Съгласно акта за преюдициално запитване към момента на настъпване на фактите по главното производство Jyske осъществява дейност в Испания при условията на свободно предоставяне на услуги, тоест без да притежава обект в тази държава.
24 На 30 януари 2007 г. Изпълнителната служба (испанското ЗФР) уведомява Jyske, че тъй като то не е посочило лице, което да го представлява пред нея, тя трябва да провери каква е организационната му структура и по какъв начин извършва в Испания дейността си при условията на свободно предоставяне на услуги. В тази връзка Изпълнителната служба изисква от него да представи документи и сведения относно самоличността на клиентите си в срок до 1 март 2007 г.
25 Това искане е отправено вследствие на доклад на Изпълнителната служба от 24 януари 2007 г., според който Jyske извършва в Испания съществена дейност, изразяваща се по-специално в предоставяне на ипотечни заеми за придобиването на недвижими имоти в Испания. В посочения доклад се отбелязва, че „за да развива такава дейност в Испания, институцията има двойна подкрепа — тази на клона на нейното дружество майка в Испания и тази на две адвокатски кантори в Марбела (Испания). Според публична информация срещу собственика на едната от двете кантори е било образувано наказателно производство поради съмнение за изпиране на пари, а името му, заедно с името на другата спомената по-горе адвокатска кантора, се свързва с множество сделки, сведени до знанието на Изпълнителната служба от други лица, задължени да предоставят информация при наличието на улики за изпиране на пари“. Предвид тези обстоятелства Изпълнителната служба приема, че съществува много голям риск Jyske да бъде използвано за сделки за изпиране на пари в рамките на дейността му, извършвана в Испания при условията на свободно предоставяне на услуги. Според доклада на Изпълнителната служба от 24 януари 2007 г. използваният за целта механизъм се е състоял в създаването в Гибралтар „на корпоративни структури, с които в крайна сметка се цели да останат скрити самоличността на последния и действителен собственик на недвижимите имоти, придобити в Испания, най-вече в района на Коста дел Сол, както и […] произходът на средствата, използвани за придобиването им“.
26 На 23 февруари 2007 г. Jyske изпраща съобщение до Изпълнителната служба, с което я уведомява, че е отправило до местния контролен орган (Комисията за финансови услуги) запитване дали с предоставянето на исканата информация няма да се наруши гибралтарската правна уредба на банковата тайна и защитата на личните данни. На 14 март 2007 г. посочената комисия призовава Изпълнителната служба да приложи механизма на взаимното сътрудничество. С писмо от 2 април 2007 г. Изпълнителната служба отговаря на тази комисия, че Jyske носи задължения във връзка с извършваните от него дейности на испанска територия.
27 На 12 юни 2007 г. Jyske изпраща на Изпълнителната служба част от исканата информация. То обаче отказва да предостави данни за самоличността на клиентите си, позовавайки се на приложимите в Гибралтар правила относно банковата тайна. Не представя и копия от документите по съмнителните сделки, които е осъществило от 1 януари 2004 г. нататък в рамките на извършваната в Испания дейност при условията на свободно предоставяне на услуги.
28 Поради това на 25 октомври 2007 г. Секретариатът на Изпълнителната служба започва разследване по отношение на Jyske, като го обвинява по-специално, че е нарушило разпоредбите на Закон 19/1993.
29 В резултат на това разследване на 17 април 2009 г. Министерският съвет приема, че като не е изпълнило задълженията си за предоставяне на информация по Закон 19/1993, Jyske е извършило особено тежко нарушение, а именно: „умишлено или поради небрежност непредоставяне на конкретна информация, поискана писмено от Изпълнителната служба“ и „неизпълнение на задължението за предоставяне на нормативно определени данни (систематично докладване)“. Поради това той налага на Jyske две санкции „обществено порицание“ и две имуществени санкции в общ размер на 1 700 000 EUR.
30 На 30 април 2009 г. Jyske подава молба до Министерския съвет, с която иска същият да оттегли решението си. Тази молба е отхвърлена на 23 октомври 2009 г. Поради това Jyske подава жалба пред Tribunal Supremo. В подкрепа на тази жалба то поддържа, че съгласно Директива 2005/60 е длъжно да осведомява единствено властите в Гибралтар и че испанското законодателство не е в съответствие с разпоредбите на тази директива, тъй като разпростира това задължение върху кредитните институции, които осъществяват дейност в Испания при условията на свободно предоставяне на услуги.
31 При тези обстоятелства Tribunal Supremo решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Може ли на основание член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 […] държава членка да предвижда задължение информацията, която следва да предоставят кредитните институции, извършващи дейност на нейна територия без постоянен обект, да бъде пряко предадена на органите ѝ за борба с изпирането на пари, или, напротив, искането за предоставяне на информация трябва да бъде отправено до [ЗФР] в държавата членка, на чиято територия се намира задължената кредитна институция?“.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
32 Кралство Испания счита, че преюдициалният въпрос е недопустим, тъй като е от чисто хипотетично естество и няма никаква връзка с предмета на спора в главното производство, доколкото се отнася до тълкуването на член 22, параграф 2 от Директива 2005/60, която е трябвало да бъде транспонирана най-късно до 15 декември 2007 г., докато исканията за информация са отправени до Jyske между 30 януари и 12 юни 2007 г.
33 В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (Решение от 15 януари 2013 г. по дело Križan и др., C‑416/10, точка 53 и цитираната съдебна практика).
34 От изложеното следва, че свързаните с правото на Съюза въпроси по презумпция са релевантни. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, C‑570/07 и C‑571/07, Сборник, стр. I‑4629, точка 36 и Решение от 5 юли 2012 г. по дело Geistbeck, C‑509/10, точка 48).
35 Директива 2005/60, чието тълкуване се иска, влиза в сила на 15 декември 2005 г., тоест преди Изпълнителната служба да отправи до Jyske исканията за информация от 30 януари и 12 юни 2007 г. Освен това, макар да е несъмнено, че срокът за транспониране на посочената директива е изтекъл едва на 15 декември 2007 г., спорът в главното производство все пак се отнася до законосъобразността на решението, което Министерският съвет е приел на 23 октомври 2009 г., тоест след изтичането на срока за транспониране.
36 Следователно преюдициалното запитване е допустимо.
По съществото на спора
37 С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която задължава кредитните институции, извършващи дейност на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги, да предават информацията, изисквана с оглед на борбата с изпирането на пари, пряко на ЗФР на тази държава членка.
38 Като начало следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да е полезен с отговора си на отправилата преюдициален въпрос юрисдикция, може да е необходимо Съдът да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (Решение от 3 април 2008 г. по дело Militzer & Münch, C‑230/06, Сборник, стр. I‑1895, точка 19).
39 В случая отговорът на поставения въпрос не зависи само от тълкуването на член 22, параграф 2 от Директива 2005/60, а изисква да се вземат предвид и останалите разпоредби на посочената директива, от една страна, както и Решение 2000/642 и член 56 ДФЕС, от друга.
Относно Директива 2005/60
40 Що се отнася до член 22, параграф 2 от Директива 2005/60, от текста на същата изрично следва, че институциите и лицата, субекти на задълженията по нея, трябва да предоставят информацията, необходима, за да се предотвратява изпирането на пари и финансирането на тероризма, на ЗФР в държавата членка, на чиято територия се намират.
41 Противно на поддържаното от испанското правителство изразът „държавата членка, на чиято територия се намира институцията или лицето“, изпращаща(о) информацията“, не може да се тълкува като обозначаващ — в случаите, в които съответната институция осъществява дейност при условията на свободно предоставяне на услуги — територията на приемащата държава членка, в която се извършва тази дейност.
42 Всъщност, от една страна, това тълкувание не съответства на обичайния смисъл на въпросния израз. От друга страна, в член 22, параграф 2 от посочената директива не се прави разлика между услугите, извършвани в държавата членка, в която се намира институцията, и тези, които се извършват в други държави членки при условията на свободно предоставяне, още по-малко пък се посочва, що се отнася до услугите, предоставяни при условията на свободно предоставяне, че компетентното ЗФР е това в държавата членка, в която се предоставят въпросните услуги.
43 Следователно член 22, параграф 2 от същата директива трябва да се тълкува в смисъл, че съответните институции са длъжни да предоставят необходимата информация на ЗФР в държавата членка, на чиято територия се намират, тоест в хипотезата на дейност, извършвана при условията на свободно предоставяне на услуги — на ЗФР в държавата членка на произход.
44 Следва да се прецени обаче дали тази разпоредба все пак е пречка приемащата държава членка да изисква от кредитна институция, която извършва дейност на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги, да предава съответната информация пряко на нейното ЗФР.
45 В това отношение следва да се посочи, на първо място, че текстът на член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 не забранява изрично подобна възможност.
46 На второ място, следва да се отбележи, че макар Директива 2005/60 наистина да е приета на две правни основания, а именно член 47, параграф 2 ЕО (понастоящем член 53, параграф 1 ДФЕС) и член 95 ЕО (понастоящем член 114 ДФЕС), и да цели наред с другото и правилното функциониране на вътрешния пазар, основната ѝ цел все пак е да предотвратява използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, видно както от заглавието и съображенията ѝ, така и от факта, че тя, също както по-рано Директива 91/308, е приета в международен контекст, за да направи приложими и задължителни в Съюза препоръките на Групата за финансово действие срещу изпирането на пари (FATF), която е водещият международен орган в борбата с изпирането на пари.
47 Следователно правна уредба като разглежданата в главното производство, по силата която компетентните органи на приемащата държава членка могат да получат информацията, необходима им за да противодействат по-ефективно на изпирането на пари и финансирането на тероризъм, преследва цел, сходна с тази на Директива 2005/60.
48 На трето място, Директива 2005/60 не лишава органите на държавата членка, в която са извършени съмнителните операции или сделки, от правомощието им да разследват и преследват наказуемите деяния, свързани с изпирането на пари. Това важи и в случая, когато операциите са извършени в рамките на свободното предоставяне на услуги.
49 Следователно член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 по принцип допуска правна уредба на държава членка, която задължава кредитните институции, извършващи дейност на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги, да предават пряко на нейното ЗФР изискваната информация, стига с тази уредба да се цели — при зачитане на правото на Съюза — по-голяма ефективност в борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.
50 Подобна правна уредба не застрашава въведените с Директива 2005/60 принципи, що се отнася до задълженията на съответните институции да предоставят информация, нито намалява ефективността на съществуващите форми на сътрудничество и обмен на информация между ЗФР, така както са предвидени в Решение 2000/642.
51 В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че обстоятелството, че държава членка е приела правна уредба, задължаваща кредитните институции, които се намират в друга държава членка и осъществяват на нейна територия дейност при условията на свободно предоставяне на услуги, да предават пряко на нейното ЗФР информацията, необходима за борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, по никакъв начин не освобождава посочените в Директива 2005/60 кредитни институции от задължението им да предоставят изискваната информация на ЗФР в държавата членка, на чиято територия се намират, в съответствие с член 22 от тази директива.
52 Що се отнася, от друга страна, до координацията и сътрудничеството между ЗФР, така както са предвидени с Директива 2005/60 и Решение 2000/642, в съображение 40 от тази директива се посочва, че „[к]ато се има предвид международният характер на изпирането на пари и финансирането на тероризма, трябва да се насърчават в максимална възможна степен координацията и сътрудничеството между ЗФР, както е предвидено в Решение 2000/642 […], включително установяването на мрежа от ЗФР на ЕС“.
53 В това отношение първо следва да се отбележи, че Директива 2005/60 изисква от държавите членки да предвидят за съответните финансови институции редица конкретни и подробни задължения за комплексна проверка на клиента, за докладване и за съхраняване на документи; във връзка със сътрудничеството между ЗФР обаче самата тя не предвижда никакво задължение или процедура, а само уточнява в член 38, че „Комисията предоставя такава помощ, каквато може да е необходима за улесняване координацията, включително и обмена на информация между [ЗФР] в рамките на Общността“.
54 По-нататък следва да се отбележи, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство е в съответствие с разпоредбите на Решение 2000/642, когато ЗФР в приелата я държава членка по никакъв начин не е освободено от задължението да си сътрудничи със ЗФР в другите държави членки и съответно запазва непроменено правото си да иска от тях да му предават документи или информация за целите на борбата с изпирането на пари.
55 Всъщност подобна правна уредба не засяга установения с Решение 2000/642 механизъм за сътрудничество между ЗФР, а предвижда, извън него, начин за ЗФР в съответната държава членка да получи пряко информацията в особената хипотеза на дейност, извършвана на територията на тази държава при условията на свободно упражняване на услуги.
56 От изложеното по-горе следва, че член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, ако същата отговаря на условията, изложени в точки 49—51 и 54 от настоящото решение.
Относно член 56 ДФЕС
57 За да се провери дали е спазено правото на Съюза — изискване, посочено в точка 49 от настоящото решение, следва да се прецени и дали член 56 ДФЕС допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която кредитна институция, предоставяща услуги на територията на съответната държава членка, без да е установена в нея, е длъжна да предава пряко на ЗФР в тази приемаща държава членка докладите си за съмнителни операции и поисканата от този орган информация.
58 Съгласно постоянната практика на Съда член 56 ДФЕС изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в държава членка, различна от тази, в която трябва да се извършват услугите, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (Решение от 23 ноември 1999 г. по дело Arblade и др., C‑369/96 и C‑376/96, Recueil, стр. I‑8453, точка 33 и Решение от 19 декември 2012 г. по дело Комисия/Белгия, C‑577/10, точка 38 и цитираната съдебна практика).
59 Правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, съгласно която кредитната институция, извършваща при условията на свободно предоставяне на услуги дейност на нейна територия от територията на друга държава членка, е длъжна да предоставя информация пряко на ЗФР в първата държава членка, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, тъй като създава затруднения и допълнителни разходи за извършването на дейност при условията на свободно предоставяне на услуги и може да се прилага в допълнение към вече осъществените проверки в държавата членка, в която се намира съответната институция, възпирайки я да извършва въпросната дейност.
60 Независимо от това, съгласно постоянната практика на Съда национална правна уредба, отнасяща се до област, която не е напълно хармонизирана на равнището на Съюза, и прилагана без разлика по отношение на всички лица или предприятия, упражняващи дейност на територията на съответната държава членка, може да бъде обоснована, въпреки че ограничава свободното предоставяне на услуги, стига да отговаря на императивно изискване от общ интерес, който не е защитен от правните норми, приложими за предоставящия услугата в държавата членка, където същият е установен, да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. Решение по дело Arblade и др., посочено по-горе, точки 34 и 35 и Решение от 21 септември 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C‑168/04, Recueil, стр. I‑9041, точка 37).
61 Правилата за противодействие на изпирането на пари обаче не са напълно хармонизирани на равнището на Съюза. Всъщност с Директива 2005/60 се извършва минимално хармонизиране и член 5 от нея дава възможност на държави членки да приемат по-строги разпоредби, стига същите да целят засилване на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.
– Императивно изискване от общ интерес
62 Предотвратяването и противодействието на изпирането на пари и финансирането на тероризъм са легитимни цели, които държавите членки са възприели както на международно равнище, така и на равнището на Съюза.
63 Както се посочва в съображение 1 от Директива 2005/60, която има за цел да приложи на равнището на Съюза препоръките на FATF, „[г]олемите потоци от мръсни пари могат да навредят на стабилността и репутацията на финансовия сектор и да застрашат единния пазар, а тероризмът разтърсва самите основи на нашето общество“. Освен това в съображение 3 от посочената директива се подчертава, че „[з]а да улеснят престъпните си дейности, перачите на пари и тези, които финансират тероризма, могат да се опитат да се възползват от свободата на движение на капитали и свободата за предоставянето на финансови услуги“.
64 Впрочем Съдът вече е приел, че борбата с изпирането на пари, която е свързана с целта да се защити общественият ред, представлява легитимна цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение от 30 юни 2011 г. по дело Zeturf, C‑212/08, Сборник, стр. I‑5633, точки 45 и 46).
– Способност на разглежданата национална правна уредба да постигне целите, които преследва
65 Доколкото органите на приемащата държава членка имат изключителна компетентност, що се отнася до инкриминирането, преследването и санкционирането на извършените на територията на тази държава наказуеми деяния като изпирането на пари и финансирането на тероризъм, е оправдано информацията относно съмнителните операции, осъществявани на територията на въпросната държава, да бъде предоставена на нейното ЗФР. Национална правна уредба като разглежданата в главното производство позволява на съответната държава членка да изисква винаги когато съществува основателно съмнение относно законосъобразността на дадена финансова сделка, да ѝ бъде предоставяна информацията, която счита за полезна, за да могат нейните органи да изпълняват задачите си и според случая, да преследват и наказват отговорните лица.
66 Освен това, както посочва генералният адвокат в точка 109 от заключението си, подобна правна уредба позволява на съответната държава членка да упражнява надзор над всички финансови сделки, осъществявани на нейна територия от кредитните институции, при това независимо от начина, по който те са решили да предоставят услугите си — чрез учредяването на дружество, откриването на клон или в рамките на свободното предоставяне на услуги. Поради това — видно от постоянната практика на Съда, съгласно която националното законодателство обезпечава осъществяването на изтъкнатата цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане (Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, C‑169/07, Сборник, стр. I‑1721, точка 55) — всички оператори имат сходни задължения, щом като упражняват дейността си на една и съща национална територия и предлагат сходни финансови услуги, които в по-голяма или по-малка степен могат да бъдат използвани за целите на изпирането на пари или на финансирането на тероризъм.
67 Следователно национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която изисква информацията за операциите, извършвани на територията на тази държава членка при условията на свободно предоставяне на услуги, да бъде предадена на ЗФР на приемащата държава членка, се явява мярка, чрез която ефикасно и съгласувано може да се постигне преследваната с тази национална правна уредба цел.
– Пропорционалност
68 Съгласно постоянната съдебна практика мярка, ограничаваща свободното предоставяне на услуги, е пропорционална само ако е в състояние да обезпечи осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (вж. в този смисъл Решение от 15 юни 2006 г. по дело Комисия/Франция, C‑255/04, Recueil, стр. I‑5251, точка 44 и цитираната съдебна практика).
69 С оглед на ефективността в борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм държавите членки трябва да могат да получават информацията, която им е необходима, за да разкриват и преследват наказуемите деяния, извършени на тяхна територия или с участието на установени на нея лица.
70 Национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава кредитните институции, извършващи дейност на територията на съответната държава членка при условията на свободно предоставяне на услуги, да предават пряко въпросната информация на ЗФР в тази държава, би била пропорционална само ако механизмът, предвиден в член 22 от Директива 2005/60 във връзка с Решение 2000/642, всъщност не дава възможност на посоченото ЗФР да получи тази информация посредством ЗФР на държавата членка, в която се намира кредитната институция, и да противодейства също така ефикасно на изпирането на пари и финансирането на тероризъм.
71 Всъщност, ако ЗФР в приемащата държава членка получава необходимата информация от ЗФР в държавата членка на произход, за съответната кредитна институция това представлява по-малка административна и финансова тежест в сравнение със задължението да предава пряко тази информация на ЗФР в приемащата държава членка. От една страна, е възможно ЗФР в държавата членка на произход вече да притежава поисканите сведения, доколкото кредитната институция е длъжна да му ги предостави съгласно член 22, параграф 2 от Директива 2005/60. От друга страна, в случай че ЗФР в държавата членка, в която се намира кредитната институция, трябва на свой ред да ги поиска от въпросната институция, това също представлява по-малка административна тежест за кредитната институция, тъй като тя ще трябва да дава информация само на едно звено.
72 Ето защо следва да се прецени дали механизмът за сътрудничество и обмен на информация, установен с Решение 2000/642, позволява на приемащата държава членка при всякакви обстоятелства успешно да противодейства на изпирането на пари и финансирането на тероризъм, що се отнася до дейностите на кредитните институции, извършени на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги.
73 В това отношение следва да се отбележи, че в този механизъм за сътрудничество между ЗФР има известни празноти.
74 Преди всичко следва да се посочи, че Решение 2000/642 предвижда съществени изключения от правилото, че замоленото ЗФР е длъжно да предаде на молещото ЗФР исканата информация. Така, член 4, параграф 3 от това решение предвижда, че ЗФР може да откаже да разкрие информация, ако прецени, че това би навредило на съдебно разследване в замолената държава членка, би довело до последствия, явно непропорционални спрямо законните интереси на физическо или юридическо лице или съответната държава членка, или пък би било в нарушение на основни принципи на националното право, без обаче да определя тези понятия.
75 Освен това е безспорно, че когато става въпрос за борба с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, и още повече за предотвратяване на тези явления, реакцията на органите трябва да бъде възможно най-бърза. В член 22, параграф 1 от Директива 2005/60 впрочем изрично се уточнява, че съответната информация трябва да бъде незабавно предадена от кредитните институции, независимо дали става въпрос за изпратени по тяхна инициатива доклади за съмнителни операции, или за поискана от компетентното ЗФР необходима информация. Следователно предаването на информацията пряко на ЗФР в държавата членка, на чиято територия са извършени операциите, се явява най-подходящият способ за осигуряването на ефективност в борбата с изпирането на пари или финансирането на тероризъм.
76 На следващо място, Решение 2000/642 не предвижда срок за предаване на информацията от замоленото ЗФР, нито санкция в случай на неизпълнение или необоснован отказ на замоленото ЗФР да предаде поисканата информация.
77 И накрая, налага се изводът, че в случаите на дейности, извършвани при условията на свободно предоставяне на услуги, възникват особени трудности при използването на механизма за сътрудничество между ЗФР с оглед получаването на информацията, необходима за борбата с изпирането на пари или финансирането на тероризъм.
78 От една страна, в този контекст, именно ЗФР в приемащата държава членка, на чиято територия са извършени инкриминираните финансови сделки, най-добре познава рисковете, свързани с изпирането на пари и финансирането на тероризма на територията на страната. Всъщност то е осведомявано за всички факти, които могат да са свързани с финансовата престъпност на въпросната територия, не само от институциите и от лицата, посочени в Директива 2005/60, но и от всички национални органи, които отговарят за преследването и санкционирането на финансовите престъпления, независимо дали става въпрос за административни, съдебни или правоохранителни органи или за органи, осъществяващи надзор върху фондовите пазари или пазарите на финансови деривати.
79 От друга страна, за да бъде в състояние да изпълни искане за информация чрез предвидения с Решение 2000/642 механизъм за сътрудничество между ЗФР, съответното ЗФР трябва вече да притежава информация относно възникнали подозрения за изпиране на пари или финансиране на тероризъм. Доколкото докладите относно съмнителни сделки се изпращат съгласно член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 на ЗФР в държавата членка на произход и доколкото Решение 2000/642 не предвижда задължение за служебното им предаване на ЗФР в приемащата държава членка, последната много рядко ще разполага с информация, която да подкрепи подозренията ѝ, за да може да отправи искане за информация до ЗФР в държавата членка на произход.
80 Освен това, дори задължението да се докладва на ЗФР в приемащата държава членка, да създава разходи и допълнителни административни тежести за кредитните институции, осъществяващи дейност при условията на свободно предоставяне на услуги, те ще са незначителни, тъй като тези институции така или иначе са длъжни да създадат инфраструктурата, необходима, за да предават информацията на ЗФР в държавата членка, в която се намират.
81 При тези обстоятелства национална правна уредба на приемаща държава членка като разглежданата в главното производство изпълнява изискването за пропорционалност, ако задължава кредитните институции, които се намират в друга държава членка, да предават пряко на ЗФР в приемащата държава членка информацията относно операциите, извършени при условията на свободно предоставяне на услуги, която е необходима за борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, само когато липсва ефикасен механизъм, гарантиращ пълно и цялостно сътрудничество между ЗФР и осигуряващ същата ефективност в борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.
82 В случая испанската правна уредба задължава кредитните институции, които чрез клонове или при условията на свободно предоставяне на услуги без постоянен обект извършват дейност в Испания, да докладват пряко на испанското ЗФР операциите, при които се прехвърлят средства от и към някои територии, когато стойността на тези операции надхвърля 30 000 EUR.
83 Подобна правна уредба, която изисква съобщаване не на всички операции, които се извършват на испанска територия при условията на свободно предоставяне на услуги, а само на тези от тях, които по определени от националния законодател обективни критерии трябва да бъдат считани за съмнителни, не изглежда непропорционална.
84 Най-сетне, както отбелязва генералният адвокат в точка 115 от заключението си, това законодателство не е дискриминационно, доколкото предвижда задължения за всички кредитни институции, както и за всички чуждестранни лица и институции, които упражняват дейност в Испания посредством регистрирано дружество или клон или в рамките на свободно предоставяне на услуги.
85 С оглед на всички изложени по-горе съображения, на поставения въпрос следва да се отговори по следния начин:
– член 22, параграф 2 от Директива 2005/60 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, която задължава кредитните институции, извършващи дейност на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги, да предоставят информацията, изисквана с оглед на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, пряко на ЗФР на тази държава, стига тази уредба да не застрашава полезното действие на посочената директива и на Решение 2000/642;
– член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска подобна правна уредба, ако тя е обоснована с императивно съображение от общ интерес, ако може да обезпечи осъществяването на преследваната с нея цел, ако не надхвърля необходимото за постигането ѝ и ако се прилага по недискриминационен начин — обстоятелства, които националната юрисдикция следва да провери, имайки предвид следните съображения:
– такава правна уредба може да постигне целта да се предотврати изпирането на пари и финансирането на тероризъм, ако позволява на съответната държава членка да осъществява надзор и действително да спира съмнителните финансови сделки на кредитните институции, извършващи услугите си на нейна територия, и евентуално да преследва и наказва отговорните лица,
– задължението, което тази правна уредба предвижда за кредитните институции, упражняващи дейността си при условията на свободно предоставяне на услуги, може да представлява пропорционална мярка за постигането на посочената цел, ако към момента на настъпване на фактите по главното производство липсва ефикасен механизъм, гарантиращ пълно и цялостно сътрудничество между ЗФР.
По съдебните разноски
86 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1) Член 22, параграф 2 от Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, която задължава кредитните институции, извършващи дейност на нейна територия при условията на свободно предоставяне на услуги, да предоставят информацията, изисквана с оглед на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, пряко на звеното за финансово разузнаване на тази държава, стига тази уредба да не застрашава полезното действие на посочената директива и на Решение 2000/642/ПВР на Съвета от 17 октомври 2000 година относно условията за сътрудничество и обмен на информация между звената за финансово разузнаване на държавите членки.
2) Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска подобна правна уредба, ако тя е обоснована с императивно съображение от общ интерес, ако може да обезпечи осъществяването на преследваната с нея цел, ако не надхвърля необходимото за постигането ѝ и ако се прилага по недискриминационен начин — обстоятелства, които националната юрисдикция следва да провери, имайки предвид следните съображения:
– такава правна уредба може да постигне целта да се предотврати изпирането на пари и финансирането на тероризъм, ако позволява на съответната държава членка да осъществява надзор и действително да спира съмнителните финансови сделки на кредитните институции, извършващи услугите си на нейна територия, и евентуално да преследва и наказва отговорните лица,
– задължението, което тази правна уредба предвижда за кредитните институции, упражняващи дейността си при условията на свободно предоставяне на услуги, може да представлява пропорционална мярка за постигането на посочената цел, ако към момента на настъпване на фактите по главното производство липсва ефикасен механизъм, гарантиращ пълно и цялостно сътрудничество между звената за финансово разузнаване.
Подписи