WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 15 grudnia 2011 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Spis treści akt postępowania administracyjnego w dziedzinie karteli – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu
W sprawie T‑437/08
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), z siedzibą w Brukseli (Belgia), reprezentowana początkowo przez adwokatów R. Wirtza, a następnie przez R. Wirtza oraz S. Echementa, a wreszcie przez T. Funkego, A. Kirschsteina oraz D. Steina,
strona skarżąca,
popierana przez
Królestwo Szwecji, reprezentowane przez A. Falk, K. Petkovską oraz S. Johannesson, działające w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez P. Costę de Oliveirę, A. Antoniadis i O. Webera, a następnie przez A. Bouqueta, P. Costę de Oliveirę oraz A. Antoniadis, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Evonik Degussa GmbH, z siedzibą w Essen (Niemcy), reprezentowaną początkowo przez adwokata C. Steinlego, a następnie przez adwokatów C. Steinlego oraz M. Holma‑Hadullę,
interwenient,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji SG.E3/MM/psi D (2008) 6658 z dnia 8 sierpnia 2008 r. odmawiającej całkowicie dostępu do spisu treści akt postępowania w sprawie COMP/F/38.620 – Nadtlenek wodoru i nadboran,
SĄD (czwarta izba),
w składzie: I. Pelikánová (sprawozdawca), prezes, K. Jürimäe i M. van der Woude, sędziowie,
sekretarz: T. Weiler, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 czerwca 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) jest spółką akcyjną, której przedmiotem działalności jest obrona interesów i odzyskiwanie na drodze sądowej i pozasądowej wierzytelności przedsiębiorstw poszkodowanych w wyniku kartelu ukaranego decyzją Komisji C (2006) 1766 wersja ostateczna z dnia 3 maja 2006 r. dotyczącą postępowania na mocy art. 81 [WE] i art. 53 porozumienia o EOG (sprawa COMP/F/38.620 – Nadtlenek wodoru i nadboran sodu) (zwaną dalej „decyzją w sprawie nadtlenku wodoru”).
2 W tej decyzji Komisja Wspólnot Europejskich stwierdziła, że dziewięć przedsiębiorstw uczestniczyło w kartelu na rynku nadtlenku wodoru, w ramach którego dokonywały one wymiany informacji dotyczących cen i wielkości sprzedaży, zawierały porozumienia w sprawie cen i ograniczenia zdolności produkcyjnych oraz wprowadziły mechanizm monitorowania realizacji zawartych w ten sposób porozumień. W konsekwencji Komisja nałożyła na przedsiębiorstwa uczestniczące w tym kartelu grzywny, których kwota wynosiła 388 mln EUR.
3 W dniu 14 marca 2008 r. skarżąca zwróciła się do Komisji, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43), o dostęp do spisu treści akt postępowania dotyczącego decyzji w sprawie nadtlenku wodoru (zwanego dalej „spisem treści”).
4 W dniu 11 kwietnia 2008 r. Komisja odrzuciła wniosek o udzielenie dostępu do spisu treści, ponieważ nie stanowił on dokumentu w rozumieniu art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001.
5 W piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r. skierowanym do Komisji skarżąca podała powody, dla których spis treści miał być uznany za dokument w rozumieniu art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001. W dniu 16 kwietnia 2008 r. Komisja wskazała, że potraktowała ona to pismo jako uzupełniający wniosek wstępny, a nie jako wniosek potwierdzający.
6 Dnia 6 maja 2008 r. Komisja oddaliła ten wniosek, uzasadniając, że ujawnienie spisu treści naruszyłoby ochronę celu dochodzenia, do którego odnosi się art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, oraz ochronę procesu podejmowania decyzji przewidzianą w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
7 W dniu 20 maja 2008 r. skarżąca złożyła wniosek potwierdzający.
8 W dniu 13 czerwca 2008 r. Komisja przedłużyła termin piętnastu dodatkowych dni roboczych, przewidziany na udzielenie odpowiedzi na wniosek potwierdzający skarżącej. W dniu 3 lipca 2008 r. Komisja poinformowała skarżącą, że jej wniosek nie mógł zostać rozpatrzony w przedłużonym terminie.
9 W dniu 8 sierpnia 2008 r. Komisja oddaliła wniosek potwierdzający skarżącej, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 [(w dokumencie) zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”], ale udostępniła jej jawną wersję spisu treści.
Przebieg postępowania i żądania stron
10 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 października 2008 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
11 W dniu 15 stycznia 2009 r. Królestwo Szwecji wniosło o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. W dniu 24 stycznia 2009 r. Evonik Degussa GmbH wniosła o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
12 Postanowieniami z dnia 18 marca 2009 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił powyższe podmioty do udziału w sprawie w charakterze interwenientów.
13 Odpowiednio w dniach 27 maja i 5 czerwca 2009 r. Królestwo Szwecji i Evonik Degussa złożyły uwagi interwenienta.
14 Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r., po wysłuchaniu stron, prezes drugiej izby Sądu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie T‑399/07 Basell Polyolefine przeciwko Komisji. Postępowanie w tej sprawie zakończono postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. o wykreśleniu sprawy i z tą datą podjęto zawieszone postępowanie.
15 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w związku z tym przydzielono niniejszą sprawę.
16 Skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17 Komisja, popierana przez Evonik Degussa, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
18 W dniu 16 marca 2009 r. skarżąca wniosła powództwo do Landgericht Dortmund (sądu okręgowego w Dortmundzie, Niemcy) przeciwko kilku przedsiębiorstwom będącym adresatami decyzji w sprawie nadtlenku wodoru, względnie przeciwko ich następcom prawnym, a wśród nich przeciwko interwenientce Evonik Degussa.
19 Jesienią 2009 r. w wyniku porozumienia z Evonik Degussa skarżąca wycofała powództwo w odniesieniu do tej spółki. Powództwo to, w zakresie, w jakim dotyczy innych spółek, jest wciąż rozpatrywane przez Landgericht Dortmund.
20 W skierowanym do Trybunału piśmie z dnia 2 lutego 2011 r. Komisja podniosła możliwość, że skarżąca − w wyniku porozumienia z Evonik Degussa, które to porozumienie doprowadziło do częściowego wycofania jej powództwa przed Landgericht Dortmund − jest już w posiadaniu informacji, które miała ona nadzieję uzyskać ze spisu treści, w szczególności pozwalających jej konkretnie określić dokumenty znajdujące się w aktach postępowania prowadzącego do wydania decyzji w sprawie nadtlenku wodoru, aby żądać ich ujawnienia od Komisji lub przed sądami krajowymi. Komisja zaproponowała zatem, by Sąd wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w kwestii jej interesu prawnego.
21 Skarżąca zwróciła w tym względzie uwagę, że w wyniku porozumienia z Evonik Degussa nie dysponuje ona jeszcze wszystkimi dokumentami koniecznymi dla dochodzenia swych roszczeń odszkodowawczych przed sądami krajowymi. W szczególności nie ma dostępu – zarówno w ramach powództwa przed Dortmund Landgericht, jak i w ramach porozumienia z Evonik Degussa – do spisu treści lub pełnej wersji decyzji w sprawie nadtlenku wodoru. Uważa ona zatem, iż wciąż ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszego sporu.
22 Evonik Degussa potwierdziła zawarcie porozumienia, podkreślając jednak, że nie ujawniła skarżącej ani spisu treści, ani pełnej wersji decyzji w sprawie nadtlenku wodoru.
23 W konsekwencji skarżąca nadal posiada interes prawny w niniejszej sprawie.
Co do istoty
24 W uzasadnieniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca podnosi cztery zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia podstawowych zasad rozporządzenia nr 1049/2001, po drugie, naruszenia prawa do odszkodowania z tytułu naruszenia prawa konkurencji Unii Europejskiej, po trzecie, naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, i po czwarte, naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
25 Na wstępie należy zwrócić uwagę na fakt, że w dwóch pierwszych zarzutach skarżąca twierdzi, iż Komisja w sposób ogólny naruszyła zasady prawa, ale nie łączy w sposób precyzyjny tych zarzutów z konkretnymi normami prawa lub ze szczególnymi punktami uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jest jednak oczywiste, że praktyczne stosowanie norm prawnych, na które powołuje się skarżąca w ramach zarzutów trzeciego i czwartego, winno uwzględniać bardziej ogólne zasady określone przez skarżącą w ramach zarzutów pierwszego i drugiego. W związku z tym należy przystąpić bezpośrednio do zbadania zarzutów trzeciego i czwartego, biorąc pod uwagę, tam gdzie będzie to konieczne, zastrzeżenia podniesione przez skarżącą w ramach zarzutów pierwszego i drugiego.
26 Ponadto, ponieważ Komisja oparła zaskarżoną decyzję zarówno na tiret pierwszym, jak i na tiret trzecim art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, stwierdzenie nieważności tej decyzji zakłada, że zarzuty trzeci i czwarty skarżącej zostaną uznane za zasadne.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001
27 Skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, twierdzi, że wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych określonej osoby prawnej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż spis treści nie jest objęty ani tajemnicą handlową, ani zawodową.
28 Ponadto skarżąca podnosi, że Komisja błędnie zrównoważyła z jednej strony interesy przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu oraz z drugiej strony interesy podmiotów poszkodowanych z tytułu jego działalności, ponieważ dała pierwszeństwo ochronie interesów przedsiębiorstw będących adresatami decyzji w sprawie nadtlenku wodoru, mimo że zgodnie z orzecznictwem interesy te nie zasługują na żadną szczególną ochronę.
29 Komisja, popierana przez Evonik Degussa, twierdzi, że niektóre informacje zawarte w spisie treści, w połączeniu z innymi informacjami ujawnionymi w jawnej wersji decyzji w sprawie nadtlenku wodoru, mogą skłonić podmioty poszkodowane działalnością kartelu do uznania, iż niektóre z dokumentów wymienionych w spisie treści zawierają więcej obciążających dowodów, a tym samym do zdecydowania się na wniesienie powództw odszkodowawczych.
30 Komisja dodaje, że w spisie treści znajdują się dokumenty, które nie zostały uwzględnione w jawnej wersji decyzji w sprawie nadtlenku wodoru i które dotyczą wyjątków, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Obrona przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu w postępowaniu przed Komisją powinna być objęta ochroną na mocy art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tego rozporządzenia.
31 Jeśli chodzi o pojęcie tajemnicy zawodowej, które zawiera się w szerszym pojęciu interesów handlowych, Komisja uważa, że ryzyko wniesienia powództwa odszkodowawczego może powodować poważną szkodę, prowadząc do tego, iż przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu w przyszłości nie będą współpracować z Komisją. Jej zdaniem nie wolno dopuścić to tego, by ochrona tajemnicy zawodowej lub interesów gospodarczych przedsiębiorstw współpracujących z nią w ramach postępowań w dziedzinie karteli mogła zostać naruszona na skutek wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów opierającego się wyłącznie na interesach prawa prywatnego.
32 Należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 4 i z art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 celem tego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji. Motyw 2 tego rozporządzenia przypomina, że prawo dostępu do dokumentów jest związane z demokratycznym charakterem instytucji.
33 Jednakże prawo to podlega co najmniej pewnym ograniczeniom ze względów interesu publicznego lub prywatnego (wyroki Trybunału: z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 62; z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. I‑5885, pkt 53; z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 70).
34 Konkretniej i zgodnie z motywem 11 rozporządzenie nr 1049/2011 przewiduje w art. 4, że instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych tym przepisem.
35 W przypadku gdy Komisja zdecyduje się odmówić dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje (zob. podobnie: wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 49; ww. w pkt 33 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 53; w sprawie Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 72).
36 Ponieważ wyjątki określone w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadzają odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny one podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 63; wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11389, pkt 66; ww. w pkt 35 wyrok w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 36).
37 Ponadto w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE zgodność z prawem danego aktu powinna być oceniana na podstawie istniejącego w chwili jego wydania stanu faktycznego i prawnego (zob. wyroki Sądu: z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie T‑251/97 T. Port przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1775, pkt 38; z dnia 11 września 2002 r. w sprawie T‑70/99 Alpharma przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3495, pkt 248 i przytoczone tam orzecznictwo). Dlatego fakt, że skarżąca doszła do porozumienia z jedną ze spółek, której interesy handlowe zamierzała chronić Komisja, nie może być uwzględniony w ramach tego badania.
38 W świetle tych zasad należy rozważyć zastosowanie przez Komisję wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
39 Zgodnie z tym przepisem instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej, chyba że za jego ujawnieniem przemawia interes publiczny.
40 Po pierwsze, należy wziąć pod uwagę charakter dokumentu, o dostęp do którego wnosi skarżąca. Strony zgadzają się bowiem co do faktu, że chodzi o spis treści akt postępowania przed Komisją, taki jaki został udostępniony adresatom pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w sprawie COMP/F/38.620 − Nadtlenek wodoru i nadboran. Natomiast skarżąca nie domaga się udzielenia dostępu do dokumentów wymienionych w spisie treści, wobec czego wszelkie rozważania dotyczące treści samych dokumentów, a nie zawartości spisu treści, są pozbawione znaczenia dla sprawy.
41 Po drugie, ponieważ Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że ujawnienie spisu treści mogłyby naruszyć interesy handlowe przedsiębiorstw, które są tam wymienione, należy zbadać, czy Komisja popełniła błąd w ocenie, uznając, że spis treści jest chroniony pojęciem interesów handlowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
42 W związku z tym skarżąca powołuje się na obwieszczenie Komisji dotyczące zasad dostępu do akt Komisji w sprawach na mocy art. 81 [WE] i 82 [WE], art. 53, 54 i 57 porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (Dz.U. 2005, C 325, s. 7, zwane dalej „komunikatem w sprawie dostępu do akt”) w celu wzmocnienia argumentu, iż informacje zawarte w spisie treści nie stanowią tajemnicy handlowej. Jednak, jak słusznie wskazuje Komisja, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 nie odnosi się do pojęcia „tajemnicy handlowej”. Ponadto należy zauważyć, że pkt 2 komunikatu w sprawie dostępu do akt precyzuje, że prawo dostępu do akt zdefiniowane w tym komunikacie różni się od określonego w rozporządzeniu nr 1049/2001 ogólnego prawa dostępu do dokumentów, które podlega innym kryteriom i wyjątkom oraz które służy innemu celowi. W związku z tym wykładni pojęcia „interesów handlowych” należy dokonywać wyłącznie w świetle tego rozporządzenia.
43 Wynika stąd, że skarżąca nie może odwoływać się do komunikatu w sprawie dostępu do akt w celu podważenia powołania się przez Komisję na ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu, na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
44 Należy zwrócić uwagę, że chociaż orzecznictwo nie definiuje pojęcia interesów handlowych, to jednak pozostaje faktem, iż Sąd określił, że nie wszystkie informacje dotyczące spółki i jej relacji handlowych mogą zostać uznane za objęte ochroną, którą należy zapewnić interesom handlowym zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, tak by nie podważyć stosowania ogólnej zasady zapewnienia opinii publicznej jak najszerszego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji (wyrok Sądu z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie T‑380/04 Terezakis przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-11*, pkt 93).
45 Jednakże należy stwierdzić, że spis treści, który zawiera tylko odniesienia do dokumentów zgromadzonych w aktach Komisji, nie może być traktowany jako będący sam w sobie częścią interesów handlowych spółek, które są w nim wymienione, takich jak w szczególności autorzy niektórych spośród dokumentów. Stałoby się tak bowiem wyłącznie wtedy, gdyby jedna z kolumn spisu treści – która w jawnej wersji udostępnionej skarżącej przez Komisję zawiera w szczególności informacje dotyczące pochodzenia, przeznaczenia oraz opis dokumentów − zawierała w stosunku do jednego lub wielu dokumentów informacje o relacjach handlowych tych spółek, cenach ich produktów, o strukturze ich kosztów, udziale w rynku lub o podobnych danych, których ujawnienie mogłoby być uważane za naruszenie ochrony interesów handlowych tych spółek. Komisja nie twierdzi, że miało to miejsce w niniejszej sprawie.
46 Komisja uznała natomiast w zaskarżonej decyzji, że co do zasady informacje zawarte w spisie treści mogły narazić przedsiębiorstwa, u których dokonała ona kontroli na miejscu oraz które podjęły z nią współpracę w zamian za obniżenie grzywny, na kolejne powództwa odszkodowawcze. Zdaniem Komisji – mimo że fakt, iż niektóre dokumenty zostały uzyskane na podstawie komunikatu w sprawie współpracy, jest powszechnie znany – w porównaniu z jawną wersją decyzji w sprawie nadtlenku wodoru spis treści zawiera więcej szczegółów w tym zakresie.
47 Jednak oczywiste jest, że rozważania te dotyczą wyłącznie ryzyka, iż w następstwie ujawnienia spisu treści interwenient lub inne spółki uczestniczące w kartelu dotyczącym nadtlenku wodoru mogą być narażone na powództwa odszkodowawcze. Dlatego też Komisja oparła się wyłącznie na tym, jaki użytek można by uczynić z informacji zawartych w spisie treści, ale nie twierdziła, że informacje te, ze względu na ich zawartość, są częścią interesów handlowych spółek, których sprawa dotyczy.
48 W związku z tym należy wyjaśnić, że spis treści jest prostym inwentarzem dokumentów, który w ramach powództwa odszkodowawczego wytoczonego przeciwko spółkom, których niniejsza sprawa dotyczy, ma wyłącznie względną wartość dowodową. O ile prawdą jest, że ów inwentarz może pomóc skarżącej w identyfikacji dokumentów przydatnych do wytoczenia takiego powództwa, o tyle pozostaje faktem, że decyzja o nakazaniu lub nienakazaniu przedstawienia tych dokumentów należy do właściwości sądu rozpatrującego to powództwo. Nie sposób zatem uznać, że ujawnienie spisu treści samo w sobie ma wpływ na interesy, na które powołuje się Komisja w uzasadnieniu swej decyzji.
49 Ponadto, nawet jeśli okoliczność, iż spółka zostaje narażona na powództwa odszkodowawcze, może niewątpliwie powodować po jej stronie wysokie koszty, choćby tylko w zakresie kosztów adwokackich, i zakładając nawet, że skargi te zostałyby później oddalone jako bezzasadne, pozostaje faktem, że interes spółki uczestniczącej w kartelu, polegający na uniknięciu takich powództw, nie może być uważany za interes handlowy, a w każdym razie nie stanowi interesu godnego ochrony, z uwagi na prawo każdego do ubiegania się o odszkodowanie za szkody spowodowane przez zachowanie mogące powodować ograniczenie lub zakłócenie konkurencji (wyroki Trybunału: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑453/99 Courage i Crehan, Rec. s. 6297, pkt 24, 26; z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C‑295/04 do C‑298/04 Manfredi i in., Zb.Orz. s. I‑6619, pkt 59, 61).
50 Z powyższych rozważań wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, iż udzielenie dostępu do spisu treści powodowało ryzyko wywarcia konkretnego i rzeczywistego wpływu na interesy handlowe spółek uczestniczących w kartelu, a w szczególności interesów Evonik Degussa.
51 W konsekwencji należy uwzględnić zarzut trzeci podniesiony przez skarżącą.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
52 Skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, twierdzi, że Komisja powinna była powołać się wyłącznie na art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ w jawnej wersji udostępnionej skarżącej powołała się ona wyłącznie w stosunku do każdego z wymienionych dokumentów na ochronę tajemnicy zawodowej i tajemnicy handlowej. Jak wynika z legendy skrótowców, umieszczonej przed jawną wersją spisu treści, Komisja nie oparła swej odmowy dostępu do spisu treści na ochronie celów dochodzenia, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
53 Ponadto skarżąca twierdzi, że warunki określone w tym przepisie nie są w tym przypadku spełnione, gdyż czynności dochodzeniowe zostały zakończone w ramach postępowania w sprawie COMP/F/38.620. Dodaje ona, że ich wznowienie nie jest możliwe, ponieważ skargi wniesione przez przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu nie dotyczą istnienia praktyk antykonkurencyjnych.
54 Wreszcie skarżąca powołuje się na brak związku przyczynowego między ujawnieniem spisu treści z jednej strony a zagrożeniem misji Komisji w zakresie karania praktyk antykonkurencyjnych z drugiej strony. Podkreśla ona, że mimo rosnącej liczby powództw odszkodowawczych liczba wniosków o zwolnienie z grzywny nie maleje.
55 Komisja, popierana przez Evonik Degussa, twierdzi, że dochodzenie w sprawie COMP/F/38.620 winno być traktowane jako postępowanie w toku, ponieważ decyzja w sprawie nadtlenku wodoru nie stała się jeszcze decyzją ostateczną.
56 Poza tym Komisja podnosi, że jej misja w zakresie karania praktyk antykonkurencyjnych zależy w znacznym stopniu od współpracy ze strony przedsiębiorstw, która to współpraca byłyby zagrożona, gdyby dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwa wnoszące o złagodzenie sankcji zostały ujawnione. Twierdzi ona, że takie ujawnienie dokumentów działałoby na niekorzyść niektórych przedsiębiorstw względem innych, bez obiektywnego uzasadnienia.
57 Komisja uważa, że współzależność pomiędzy ochroną interesów handlowych przedsiębiorstw, których sprawa dotyczy, a interesem publicznym polegającym na karaniu praktyk antykonkurencyjnych uzasadnia fakt, iż powołała się ona na ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw w ramach badania w kontekście art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
58 Na wstępie należy odrzucić argument skarżącej, jakoby Komisja nie oparła odmowy udzielenia dostępu na wyjątku dotyczącym ochrony celów dochodzenia. Argument ten opiera się bowiem na fakcie, że żaden z kodów figurujących w jawnej wersji spisu treści, przywołanych w celu wskazania podstawy odmowy dostępu, nie odnosi się do ochrony celów dochodzenia. Należy jednak najpierw wziąć pod uwagę samą treść zaskarżonej decyzji, której pkt 3.2 powołuje się na ochronę celów dochodzenia oraz ochronę przedmiotu dochodzeń w dziedzinie karteli jako podstawę odmowy dostępu. W świetle tych danych zakodowane informacje figurujące w jawnej wersji spisu treści mają jedynie charakter uzupełniający. Ponadto, zgodnie z rozumowaniem Komisji zastosowanym zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, konsekwencje ewentualnego upublicznienia spisu treści dla celu dochodzeń zależą od konsekwencji takiego upublicznienia dla interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, wobec czego pomiędzy oboma czynnikami istnieje stosunek zależności.
59 Następnie, jeśli chodzi o zasadność powołania się przez Komisję na wyjątek dotyczący naruszenia ochrony celów dochodzenia, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że jak wynika ze sformułowania wyjątku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jego celem nie jest ochrona czynności dochodzeniowych jako takich, ale ochrona celu dochodzenia, który polega − w przypadku postępowania w dziedzinie konkurencji − na zbadaniu, czy naruszenie art. 81 WE lub art. 82 WE miało miejsce, i ewentualnie na ukaraniu odpowiedzialnych spółek. To właśnie dlatego poszczególne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, których dotyczą różne czynności dochodzeniowe, mogą być objęte rozpatrywanym wyjątkiem do czasu osiągnięcia tego celu, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub kontrola, w wyniku których sporządzono wnioskowany dokument, zostały zakończone (wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T‑36/04 API przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3201, pkt 133; zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawach połączonych T‑391/03 i T‑70/04, Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2023, pkt 110; odnosząc się do stosowania kodeksu postępowania z 1993 r., zob. wyrok Sądu z dnia 13 września 2000 r. w sprawie T‑20/99 Denkavit Nederland przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3011, pkt 48).
60 W niniejszym przypadku datę wydania zaskarżonej decyzji przez Komisję poprzedza, o ponad dwa lata, data wydania decyzji w sprawie nadtlenku wodoru, stwierdzającej naruszenia prawa zarzucane przez Komisję przedsiębiorstwom uczestniczącym w kartelu oraz kończącej postępowanie w sprawie COMP/F/38.620. Nie sposób zatem kwestionować faktu, że w tym dniu nie prowadzono żadnych czynności dochodzeniowych mających na celu wykazanie istnienia rozpatrywanych naruszeń, którym to czynnościom mogłoby zagrozić ujawnianie wnioskowanych dokumentów.
61 Prawdą jest, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skargi przeciw decyzji w sprawie nadtlenku wodoru były rozpatrywane przez Sąd, tak że w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Sąd postępowanie mogło być ponownie otwarte.
62 Jednakże czynności dochodzeniowe w konkretnej sprawie należy uznać za zakończone z chwilą wydania decyzji końcowej, bez względu na ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji przez sądy, ponieważ w tym właśnie momencie sama instytucja prowadząca postępowanie uznaje je za zamknięte.
63 W tym kontekście należy również przypomnieć, że skoro każdy wyjątek od prawa dostępu winien być przedmiotem ścisłej wykładni i takiego stosowania, okoliczność, iż wnioskowane dokumenty dotyczą chronionego interesu, nie może sama w sobie uzasadniać stosowania wspomnianego wyjątku, ponieważ Komisja musi stwierdzić, że ich ujawnienie mogło faktycznie naruszyć ochronę celów prowadzonego przez nią dochodzenia w sprawie rozpatrywanego naruszenia (zob. podobnie ww. w pkt 59 wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 127).
64 Poza tym uznanie, że różne dokumenty dotyczące czynności dochodzeniowych objęte są wyjątkiem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do czasu zakończenia wszelkich możliwych postępowań – nawet w przypadku wniesienia do Sądu skargi, która może prowadzić do ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania przed Komisją – uzależniałoby dostęp do rozpatrywanych dokumentów od zdarzeń losowych, mianowicie od skutków takiej skargi oraz od wniosków, jakie mogłaby stąd wyciągnąć Komisja. W każdym razie chodziłoby o wydarzenia przyszłe i niepewne, zależne od decyzji spółek będących adresatami decyzji wymierzającej karę za udział w kartelu oraz decyzji różnych właściwych organów.
65 Takie podejście byłoby sprzeczne z celem, jakim jest zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów pochodzących od instytucji w celu umożliwienia obywatelom sprawowania skuteczniejszej kontroli legalności wykonywania władzy publicznej (ww. w pkt 59 wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 140; zob. podobnie ww. w pkt 59 wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 112).
66 W tym przypadku należy dodać, że zarzuty podniesione w skardze przeciw decyzji w sprawie nadtlenku wodoru nie wydają się kwestionować istnienia praktyk antykonkurencyjnych stwierdzonych przez Komisję, ale ograniczają się co do zasady do zwrócenia uwagi na błędne określenie czasu ich trwania, przypisania spółkom dominującym odpowiedzialności za zachowania spółek zależnych, obliczenia wysokości grzywny oraz naruszenia uprawnień procesowych. Dlatego ponowne wszczęcie postępowania nie mogło w każdym razie doprowadzić do przyjęcia przez Komisję innego stanowiska w kwestii stwierdzenia naruszenia oraz udziału różnych producentów w kartelu na rynku nadtlenku wodoru, ale co najwyżej do ponownej prawnej oceny faktów już stwierdzonych, w odniesieniu do czasu trwania udziału niektórych przedsiębiorstw w naruszeniu lub przypisania odpowiedzialności za zachowania noszące znamiona naruszenia niektórym przedsiębiorstwom.
67 Wynika stąd, że ujawnienie spisu treści nie mogło naruszyć ochrony celów dochodzenia w postępowaniu przed Komisją dotyczącym kartelu na rynku nadtlenku wodoru.
68 W drugiej kolejności oceny tej nie podważa argument Komisji, zgodnie z którym pojęcie celów czynności dochodzeniowych ma szerszy zakres, tak że obejmuje całość polityki Komisji w dziedzinie karania karteli i zapobiegania im.
69 Zdaniem Komisji, w istocie, wyjątek oparty na tym pojęciu jest niezależny od jakiejkolwiek konkretnej procedury i może być ogólnie stosowany w celu odmowy ujawnienia wszelkich dokumentów, które mogą mieć negatywny wpływ na politykę Komisji w dziedzinie karteli, a w szczególności na jej program łagodzenia sankcji. Szczególnie w przypadku gdyby podmioty ubiegające się o złagodzenie sankcji obawiały się, że w następstwie ujawnienia dokumentów, które przedstawiły one we wniosku, staną się bardziej niż inne podmioty celem powództw odszkodowawczych spółek, które poniosły szkodę w związku z funkcjonowaniem kartelu, podmioty te mogłyby w przyszłości powstrzymywać się od współpracy z Komisją, co mogłyby mieć wpływ na skuteczność programu łagodzenia sankcji.
70 Niemniej jednak przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Komisję oznaczałoby przyzwolenie jej na zawieszenie stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 bez ograniczeń czasowych w stosunku do wszelkich dokumentów zgromadzonych w aktach spraw w dziedzinie konkurencji na podstawie zwykłego powołania się na możliwą przyszłą szkodę dla jej programu łagodzenia sankcji. Niniejsza sprawa jest ponadto ilustracją szerokiego zastosowania, jakie Komisja zamierza nadać tej wykładni, gdyż Komisja odmawia w tym przypadku ujawnienia dokumentu, który nie został przedstawiony przez podmiot wnioskujący o złagodzenie sankcji i który nie zawiera żadnej informacji, jaka sama w sobie mogłaby zaszkodzić interesom spółek, które złożyły wnioski o złagodzenie sankcji. Komisja ogranicza się bowiem do potwierdzenia, że niektóre informacje zawarte w jawnej wersji decyzji w sprawie nadtlenku wodoru mogą zostać powiązane z innymi informacjami zawartymi w spisie treści, a w ten sposób mogą ujawnić podmiotom poszkodowanym na skutek praktyk antykonkurencyjnych, które dokumenty zgromadzone w aktach sprawy zawierają więcej dowodów obciążających sprawców kartelu.
71 Należy stwierdzić, że tak szeroka wykładnia pojęcia czynności dochodzeniowych jest niezgodna z zasadą, zgodnie z którą z powodu celu rozporządzenia nr 1049/2001, polegającego – jak wynika z motywu 4 tego rozporządzenia – na „zapewnieni[u] możliwie największe[ej] [skuteczności] prawa do publicznego dostępu do dokumentów”, wyjątki ustanowione w art. 4 rozporządzenia muszą być przedmiotem ścisłej wykładni i takiego też stosowania (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 37 powyżej).
72 W tym względzie należy podkreślić, iż rozporządzenie nr 1049/2001 w żaden sposób nie pozwala zakładać, że polityka konkurencji Unii powinna w ramach stosowania tego rozporządzenia korzystać z traktowania odmiennego niż pozostałe dziedziny polityki Unii. Nie ma zatem żadnego powodu, by wykładni pojęcia celów czynności dochodzeniowych na gruncie polityki konkurencji dokonywać w inny sposób niż na gruncie innych dziedzin polityki Unii.
73 Ponadto należy wskazać, że rozumowanie Komisji wynika z tego, iż myli ona wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia i wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych.
74 Jak wskazano bowiem w pkt 59 powyżej, zgodnie z rozumowaniem zaproponowanym przez Komisję w pkt 3.2 zaskarżonej decyzji konsekwencje ewentualnego ujawnienia spisu treści dla celów dochodzenia zależą od konsekwencji takiego ujawnienia dla interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, ponieważ ze względu na ochronę swych interesów handlowych przedsiębiorstwa mogą zdaniem Komisji być mniej skłonne do współpracy z nią w przyszłości. Dlatego okoliczności faktyczne, którymi Komisja uzasadnia naruszenie celów dochodzenia, są co do zasady identyczne z okolicznościami, na które powołuje się ona w uzasadnieniu wyjątku dotyczącego naruszenia ochrony interesów handlowych.
75 Fragmenty pkt 3.2 zaskarżonej decyzji, poświęcone ochronie celów dochodzenia, w szerokim znaczeniu, mają następujące brzmienie:
„Co więcej, niniejsza sprawa nie może być traktowana oddzielnie. Ujawnienie pełnej listy dokumentów będzie precedensem oznaczającym dla biznesu, że Komisja może ujawnić informacje o sprawie dotyczącej konkurencji, nawet jeśli takie ujawnienie może naruszyć interesy handlowe przedsiębiorstw będących podmiotami tego postępowania. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której przedsiębiorstwa będą ograniczały współpracę do koniecznego minimum i staną się bardzo niechętne, by dostarczać informacji, co jest niezbędne Komisji w jej walce z kartelami. Taki skutek może poważnie wpłynąć na zdolność Komisji do prowadzenia dochodzeń w dziedzinie konkurencji, a tym samym do wykonywania zadań powierzonych jej na mocy traktatu WE.
Z przyczyn wymienionych powyżej wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie do informacji nieujawnionych w [jawnej wersji spisu treści]” [tłumaczenie nieoficjalne].
76 Jednak jak już stwierdzono w pkt 46−51 powyżej, Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, że dostęp do spisu treści stwarzałby ryzyko konkretnego i rzeczywistego naruszenia interesów handlowych przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu, a w szczególności naruszenia interesów handlowych Evonik Degussa.
77 Ponadto należy przypomnieć, że programy łagodzenia sankcji i współpracy, za pomocą których Komisja ma dążyć do ochrony skuteczności, nie są jedynym środkiem, aby zapewnić przestrzeganie reguł konkurencji Unii. Powództwa odszkodowawcze przed sądami krajowymi mogą bowiem znacznie przyczynić się do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii (ww. w pkt 49 wyrok w sprawie Courage i Crehan, pkt 27).
78 Odnosząc się wreszcie do argumentu Komisji, jakoby fakt, że spis treści został stworzony wyłącznie w celu umożliwienia przedsiębiorstwom uczestniczącym w kartelu wykonywania ich prawa do obrony, miał sprzeciwiać się ujawnieniu „w świetle celu [stosowania] poufnych dokumentów w postępowaniu [w dziedzinie] karteli”, należy stwierdzić, że cel, dla którego dokument został sporządzony przez Komisję, jest okolicznością, która sama w sobie nie musi być brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w sprawie dostępu do tego dokumentu na mocy rozporządzenia nr 1049/2001. Artykuł 4 tego rozporządzenia, który zawiera wyczerpujący wykaz przypadków uzasadniających odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, określa wyłącznie okoliczności odnoszące się do skutków ujawnienia wnioskowanych dokumentów i nie odnosi się w żaden sposób do ich celu. Taka wykładnia jest zatem obca systemowi dostępu do dokumentów ustanowionemu rozporządzeniem nr 1049/2001, przynajmniej w odniesieniu do dokumentów sporządzonych przez samą Komisję.
79 Jak wynika z powyższych rozważań, Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, że ujawnienie spisu treści powodowałoby konkretną i rzeczywistą szkodę dla ochrony celów dochodzenia. Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo w tym zakresie.
80 W konsekwencji należy uwzględnić zarzut czwarty skarżącej.
81 Ponieważ żaden z wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, na który powoływała się Komisja, nie może być podstawą jej odmowy udzielenia dostępu do spisu treści, należy uwzględnić skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie kosztów
82 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej.
83 Królestwo Szwecji i Evonik Degussa pokrywają własne koszty, zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania przed Sądem.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji SG.E3/MM/psi D (2008) 6658 z dnia 8 sierpnia 2008 r. odmawiającej całkowicie dostępu do spisu treści akt postępowania w sprawie COMP/F/38.620 – Nadtlenek wodoru i nadboran.
2) Komisja Europejska pokrywa zarówno własne koszty, jak i koszty poniesione przez CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide).
3) Królestwo Szwecji i Evonik Degussa GmbH pokrywają własne koszty.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 grudnia 2011 r.
Podpisy