DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
17 avril 2024 (*)
« Environnement – Plan intégré en matière d’énergie et de climat des Pays-Bas couvrant la période 2021-2030 – Demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Rejet de la demande – Recours en annulation – Erreur d’appréciation – Recours en carence – Absence d’invitation à agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑331/22,
Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (NLVOW), établie à Annerveenschekanaal (Pays-Bas), représentée par M. G. Byrne, barrister,
partie requérante,
soutenue par
Fédération environnement durable, établie à Paris (France), représentée par M. Byrne,
et par
People Over Wind (POW), établie à Ballyroan (Irlande), représentée par M. Byrne,
parties intervenantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. B. De Meester et G. Gattinara, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Parlement européen, représenté par MM. O. Denkov et J. Etienne, en qualité d’agents,
et par
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes L. Vétillard et J. Himmanen, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. F. Schalin, président, Mmes P. Škvařilová‑Pelzl (rapporteure) et G. Steinfatt, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours, la requérante, Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (NLVOW), demande, d’une part et à titre principal, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision de la Commission européenne notifiée par lettre du 1er avril 2022 et portant rejet de la demande de réexamen interne qu’elle a introduite le 15 décembre 2021 (ci-après la « décision attaquée ») et, d’autre part et à titre subsidiaire, sur le fondement de l’article 265 TFUE, la constatation que celle-ci s’est illégalement abstenue d’agir conformément à l’objet de sa demande du 10 décembre 2021 concernant le plan national intégré en matière d’énergie et de climat (ci-après le « PNEC ») du Royaume des Pays-Bas couvrant la période 2021-2030 (ci-après le « PNEC litigieux »).
Antécédents du litige
2 L’Union européenne a signé à Aarhus, le 25 juin 1998, la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci‑après la « convention d’Aarhus »), qui a ensuite été conclue, en son nom, par la décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1). La convention d’Aarhus est entrée en vigueur le 18 mai 2005.
3 En vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la convention d’Aarhus, chaque partie doit prendre des mesures appropriées dans le but de mettre en place et de maintenir un cadre précis, transparent et cohérent aux fins de l’application de cette convention.
4 L’article 7 de la convention d’Aarhus impose à chaque partie de prendre les dispositions voulues pour que le public participe à l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement dans un cadre transparent et équitable, après lui avoir fourni les informations nécessaires, conformément à l’article 6, paragraphes 3, 4 et 8, de ladite convention.
5 En vertu de l’article 6, paragraphes 3, 4 et 8, de la convention d’Aarhus, les différentes étapes de la procédure de participation du public doivent prévoir des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public et pour que ce dernier se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement. La participation du public doit commencer au début de la procédure, lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. Au moment de prendre la décision, chaque partie doit veiller à ce que les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération.
6 L’article 15 de la convention d’Aarhus ayant prévu que l’examen du respect des dispositions de cette convention donne lieu à des arrangements facultatifs de caractère non conflictuel, non judiciaire et consultatif, la réunion des parties à ladite convention (ci-après la « réunion des parties ») a institué un comité d’examen du respect des dispositions de cette dernière (ci-après le « comité Aarhus »), afin de l’assister dans cet examen.
7 Dans le cadre de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, un cadre minimal d’évaluation environnementale a été défini, aux fins de fixer les grands principes régissant le système d’évaluation environnementale, tout en laissant aux États membres la tâche d’en définir les modalités, eu égard au principe de subsidiarité. En particulier, la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30), a notamment prévu à son article 3, paragraphe 2, qu’une évaluation environnementale serait effectuée pour les plans et les programmes devant obligatoirement être élaborés et adoptés par les autorités des États membres ou soumis à une procédure législative. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive, cette évaluation environnementale devait être effectuée pendant l’élaboration du plan ou du programme en cause et avant que celui-ci ne soit adopté ou soumis à la procédure législative. Par ailleurs, en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, les États membres devaient prendre les dispositions nécessaires pour se conformer à celle-ci avant le 21 juillet 2004.
8 Aux fins de mettre en œuvre la convention d’Aarhus dans l’ordre juridique de l’Union, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (CE) no 1367/2006, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de l’[Union] des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13). En vertu de l’article 14 dudit règlement, ce dernier est entré en application le 28 juin 2007.
9 L’article 9 du règlement no 1367/2006 prévoit que les institutions ou les organes de l’Union donnent au public, lorsque toutes les options sont encore possibles, une réelle possibilité de participer au plus tôt et, le cas échéant, dès les étapes préparatoires à l’élaboration, à la modification ou au réexamen des plans et des programmes relatifs à l’environnement. Dans ce contexte, elles doivent notamment fournir au public toutes les informations ou l’évaluation environnementales disponibles relatives au plan ou au programme en cours d’élaboration. Le public doit disposer de délais raisonnables pour s’informer, se préparer et participer effectivement au processus décisionnel environnemental. En élaborant une décision sur un plan ou un programme relatif à l’environnement, les institutions et les organes de l’Union tiennent dûment compte du résultat de la participation du public.
10 La directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16), entrée en vigueur le 25 juin 2009, définissait, pour chaque État membre, l’objectif global à atteindre concernant la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie en 2020. Chaque État membre devait adopter et soumettre à la Commission un plan d’action national en matière d’énergies renouvelables (ci-après les « PANER »). Si le considérant 90 de la directive 2009/28 indiquait que la mise en œuvre de celle-ci devait tenir compte, le cas échéant, des dispositions de la convention d’Aarhus, ladite directive n’établissait pas de cadre procédural spécifique pour la participation du public concernant les PANER.
11 Le 2 juillet 2014, le secrétariat de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (UNECE) a publié la décision V/9g relative au respect par l’Union [de ses obligations en vertu de la convention d’Aarhus] (ci-après la « décision V/9g »), que la réunion des parties avait adoptée lors de sa cinquième session tenue à Maastricht (Pays-Bas).
12 Au paragraphe 1 de la décision V/9g, la réunion des parties a approuvé les conclusions et les recommandations du comité Aarhus dans sa communication sur l’affaire ACCC/C/2010/54, du 2 octobre 2012, concernant un défaut d’implication du public lors de l’adoption du PANER de la République d’Irlande, liées au fait que, de manière générale, l’Union n’avait pas respecté les dispositions de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 7 de la convention d’Aarhus en ne mettant pas en place un cadre réglementaire approprié ou en ne donnant pas d’instructions précises pour l’application de ce dernier article en ce qui concernait l’adoption des PANER par ses États membres, sur la base de la directive 2009/28.
13 Au paragraphe 3 de la décision V/9g, la réunion des parties a observé que l’adoption d’un cadre réglementaire approprié ou l’élaboration d’instructions précises pour l’application de l’article 7 de la convention d’Aarhus à l’adoption des PANER impliquait que les dispositions prises soient transparentes et équitables et que, dans le cadre de ces dispositions, les informations nécessaires soient fournies au public. Ce cadre réglementaire ou ces instructions précises devaient aussi garantir le respect des conditions énoncées à l’article 6, paragraphes 3, 4 et 8, de ladite convention. L’Union devait adapter en conséquence son mode d’évaluation des PANER.
14 Au paragraphe 6 de la décision V/9g, la réunion des parties s’est également engagée à assurer un suivi de la situation. À cette fin, il était demandé à l’Union de fournir au comité Aarhus des informations détaillées sur les progrès qui seraient réalisés pour mettre en œuvre les recommandations de ce dernier. Cette demande a été enregistrée par le secrétariat de l’UNECE sous la référence ACCC/M/2017/3.
15 Dans ses conclusions des 23 et 24 octobre 2014, le Conseil européen a approuvé un cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 fondé sur quatre objectifs clés au niveau de l’Union. L’un d’eux était de parvenir à une part d’au moins 27 % d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l’Union. Cet objectif serait contraignant au niveau de l’Union et réalisé grâce à des contributions des États membres, guidés par la nécessité de l’atteindre collectivement.
16 Le 11 décembre 2018, le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, modifiant les règlements (CE) no 663/2009 et (CE) no 715/2009, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 et abrogeant le règlement (UE) no 525/2013 (JO 2018, L 328, p. 1). En outre, ils ont adopté la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82), qui constituait une refonte de la directive 2009/28. Ces textes définissaient un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables et fixait un objectif contraignant pour l’Union dans ce domaine jusqu’en 2030. Les États membres fixaient des contributions nationales, afin d’atteindre collectivement cet objectif global, dans le cadre de leurs PNEC, qui avaient succédé aux PANER.
17 Conformément à l’article 9 du règlement 2018/1999, la Commission devait évaluer ces PNEC, notamment le niveau d’ambition des objectifs généraux, des objectifs spécifiques et des contributions en vue de la réalisation collective des objectifs de l’union de l’énergie. Elle pouvait émettre des recommandations sur les PNEC dont les États membres concernés devaient, en vertu de l’article 34, paragraphe 2, sous a) et b), de ce règlement, tenir dûment compte, dans un esprit de solidarité, étant observé que, s’ils décidaient de ne pas donner suite à une recommandation ou à une partie substantielle de celle-ci, ils devaient fournir une justification à cet égard.
18 L’article 10 du règlement 2018/1999, intitulé « Consultation publique », établissait un cadre procédural spécifique pour la participation du public à l’élaboration des PNEC. Chaque État membre devait veiller à ce que le public puisse participer, de façon précoce et effective, à la préparation du projet de PNEC et, en ce qui concernait les PNEC couvrant la période 2021-2030, à la préparation du plan définitif bien avant son adoption. L’article 10 de ce règlement précisait également que, lorsque la directive 2001/42 s’appliquait, les consultations engagées conformément à cette dernière étaient réputées satisfaire aux obligations de consultation du public au titre dudit règlement. En outre, chaque État membre devait veiller à ce que le public soit informé et fixer un calendrier raisonnable prévoyant suffisamment de temps pour que ce dernier soit informé, participe et exprime ses vues.
19 Dans le contexte de la consultation ainsi prévue, l’article 9, paragraphe 4, du règlement 2018/1999 énonçait que chaque État membre devait mettre à la disposition du public son projet de PNEC.
20 En vertu du règlement 2018/1999, les États membres devaient soumettre leurs projets de PNEC couvrant la période 2021-2030 à la Commission au plus tard le 31 décembre 2018.
21 Le 20 décembre 2018, les autorités néerlandaises ont soumis à la Commission leur projet de PNEC couvrant la période 2021-2030. Ce projet que la Commission a publié sur son site Internet prévoyait notamment, pour la période en cause, de nouvelles capacités de production d’énergie éolienne et l’installation de lignes à haute tension ainsi que les mesures de soutien pour y parvenir.
22 La Commission a évalué le projet de PNEC couvrant la période 2021-2030 soumis par les autorités néerlandaises et, le 18 juin 2019, émis une recommandation sur celui-ci (JO 2019, C 297, p. 72).
23 En août 2019, une consultation publique a été lancée, sur une période totale de six semaines, concernant le projet de PNEC couvrant la période 2021-2030 soumis par les autorités néerlandaises. Un rapport sur les réactions du public et sur la manière dont celles-ci avaient été intégrées dans le projet en cause a été publié sur le site Internet « www.internetconsultatie.nl ».
24 Compte tenu de la recommandation émise par la Commission, le Royaume des Pays-Bas était tenu de soumettre le PNEC litigieux au plus tard le 31 décembre 2019, lequel devait, en outre, intégrer les résultats de la consultation publique qui avait été lancée.
25 Le 18 décembre 2019, le Royaume des Pays-Bas a notifié à la Commission le PNEC litigieux, tel qu’il l’avait adopté de manière définitive au mois de novembre 2019.
26 Le 14 septembre 2020, la Commission a publié une évaluation détaillée du PNEC litigieux. Elle a relevé que la synthèse des résultats de la consultation publique lancée par le Royaume des Pays-Bas sur ledit PNEC ne lui avait pas été transmise, mais que les retours d’expérience du public et la manière dont ils avaient été intégrés dans ce PNEC étaient disponibles en ligne. Elle a également noté que rien n’indiquait qu’une évaluation environnementale stratégique du même PNEC avait été lancée au titre de la directive 2001/42. Cependant, elle a relevé que le PNEC litigieux indiquait que les chiffres de celui-ci étaient basés sur le rapport 2019 sur le climat et l’énergie publié par le Planbureau voor de Leefomgeving (agence d’évaluation environnementale, Pays-Bas).
27 Le 17 septembre 2020, la Commission a publié une évaluation détaillée, à l’échelle de l’Union, de tous les PNEC couvrant la période 2021-2030 adoptés de manière définitive par les États membres.
28 Le 21 octobre 2021, le secrétariat de l’UNECE a publié un projet modifié de la décision VII/8f relative au respect par l’Union de ses obligations en vertu de la convention [d’Aarhus] qui, ainsi qu’il ressort du rapport de la septième session de la réunion des parties tenue à Genève (Suisse), du 17 février 2022, a été adopté par celle-ci lors de ladite session (ci-après la « décision VII/8f »).
29 Au paragraphe 1 de la décision VII/8f, la réunion des parties approuvait les conclusions sur la suite donnée à la demande ACCC/M/2017/3 formulées par le comité Aarhus dans son rapport du 31 août 2021 sur le respect par l’Union des obligations que lui imposait la convention d’Aarhus. Selon lesdites conclusions, l’Union avait mis en place un cadre réglementaire relatif aux PNEC qui satisfaisait aux conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 3, de ladite convention, mais n’avait pas encore prouvé avoir adopté, ainsi que le prévoyait le paragraphe 3 de la décision V/9g, un cadre réglementaire approprié ou des instructions précises visant à garantir le respect des autres conditions énoncées à l’article 7 de cette convention en ce qui concernait l’adoption des PNEC. En outre, la réunion des parties estimait que, si l’Union avait procédé à une évaluation, certes succincte, de la participation du public au PNEC de chaque État membre, elle n’avait pas encore adapté son mode d’évaluation desdits PNEC, comme cela avait été indiqué au paragraphe 3 de la décision V/9g.
30 Au paragraphe 2 de la décision VII/8f, la réunion des parties réaffirmait que l’Union devait d’urgence fournir au comité Aarhus des preuves de la mise en place d’un cadre réglementaire approprié ou de l’établissement d’instructions précises pour l’application de l’article 7 de la convention d’Aarhus en ce qui concernait l’adoption des PNEC. En particulier, elle estimait que l’Union devait prendre les mesures législatives, réglementaires ou pratiques nécessaires pour que, d’une part, les dispositions prises en vue de la participation du public dans les États membres soient transparentes et équitables et que, dans le cadre de ces dispositions, les informations nécessaires soient fournies au public et que, d’autre part, le cadre réglementaire ou les instructions précises adoptés garantissent le respect des conditions énoncées à l’article 6, paragraphes 4 et 8, de ladite convention, notamment en permettant au public de participer au début de la procédure lorsque toutes les options et solutions étaient encore possibles et en veillant à ce que les résultats de la procédure soient dûment pris en considération. L’Union devait également, d’urgence, adapter en conséquence son mode d’évaluation des PNEC.
31 Enfin, au paragraphe 11 de la décision VII/8f, la réunion des parties demandait notamment à l’Union de soumettre au comité Aarhus un plan d’action pour l’application des recommandations mentionnées au paragraphe 2 de ladite décision, y compris un calendrier, au plus tard le 1er juillet 2022, et de fournir à ce comité, avant les 1er octobre 2023 et 2024, des rapports d’étape détaillés sur les mesures prises aux fins de l’application du plan d’action et des recommandations susmentionnées et sur les résultats obtenus.
32 Le 28 octobre 2021, à savoir le 20e jour suivant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021, modifiant le règlement no 1367/2006 (JO 2021, L 356, p. 1), est entré en vigueur et devenu applicable, conformément à son article 2.
33 L’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, stipule que toute organisation non gouvernementale (ONG) satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 dudit règlement est habilitée à déclencher, par la voie d’une demande motivée, un réexamen interne d’un acte administratif auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui l’a adopté au titre du droit de l’environnement.
34 La requérante est une ONG constituée en tant qu’association sans but lucratif en 2013, en vertu du droit néerlandais, ayant pour objectif premier déclaré, conformément à l’article 2 de ses statuts, de lutter contre les impacts environnementaux négatifs associés à l’énergie éolienne aux Pays-Bas. Par courrier du 10 décembre 2021, elle a introduit une demande de réexamen interne, au titre de l’article 10 du règlement no 1367/2006, tel que modifié (ci-après la « demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 »), portant sur une allégation d’omission administrative de l’Union, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), dudit règlement, d’agir dans le sens qui était indiqué dans la décision VII/8f, afin que les PNEC soient adoptés conformément aux stipulations de la convention d’Aarhus, à laquelle elle demandait à la Commission de remédier.
35 Par lettre du 1er avril 2022, la Commission a notifié à la requérante la décision attaquée. Par cette dernière, elle rejetait, comme étant irrecevable, la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, au motif que, dans celle-ci, la requérante n’avait pas identifié l’omission administrative, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1367/2006, tel que modifié, que celle-ci lui reprochait concrètement en l’espèce. Selon elle, la requérante aurait dû, pour que ladite demande de réexamen interne soit recevable, identifier l’acte administratif, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), dudit règlement, que l’Union aurait dû adopter au titre du droit de l’environnement ainsi que la date à compter de laquelle elle aurait été censée l’avoir adopté, conformément à l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement.
Conclusions des parties
36 La requérante, soutenue par la Fédération environnement durable et par People Over Wind (POW), conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, constater la carence de la Commission à prendre les mesures nécessaires pour assurer la conformité des PNEC, notamment du PNEC litigieux, à la convention d’Aarhus, conformément à la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 ;
– déclarer que le PNEC litigieux ne respecte pas ladite convention et, partant, enfreint le droit de l’Union et le droit international et qu’il est ainsi illégal ;
– déclarer que la Commission a omis de se conformer aux obligations qui lui incombaient, en vertu du droit de l’Union et du droit international, de prendre les mesures nécessaires pour assurer la conformité du PNEC litigieux à cette convention ;
– déclarer que le règlement 2018/1999 ne respecte pas la convention en question, en particulier l’article 7 de cette dernière, et, partant, enfreint le droit de l’Union et le droit international et qu’il est ainsi illégal ;
– déclarer que l’abstention de la Commission de répondre aux obligations qui lui incombaient concernant les PNEC, notamment le PNEC litigieux, constitue une violation du règlement 2018/1999, de la convention concernée et des traités ;
– condamner la Commission aux dépens.
37 La Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens ainsi que la Fédération environnement durable et POW à supporter chacune leurs propres dépens.
38 Dans leurs mémoires en intervention au soutien des conclusions de la Commission, le Conseil et le Parlement concluent au rejet des allégations de la requérante tirées de l’illégalité du règlement 2018/1999.
En droit
Observations liminaires
39 La requête n’est pas formellement structurée en moyens avancés à l’appui de la demande en annulation et qui répondraient aux grandes catégories de moyens prévus à l’article 263, paragraphe 2, TFUE. En effet, après huit parties liminaires présentant successivement « les parties » au recours, l’« objet du recours », le résumé des « moyens du recours », les « conclusions » du recours, l’« introduction [et le] résumé » du recours, de nouveau les « conclusions » du recours, le « contexte factuel » et le « contexte juridique » du recours, la requérante a formellement développé, dans une neuvième partie, ce qui devait correspondre aux « moyens » du recours, présentés successivement sous les intitulés de « premier moyen », « deuxième moyen », « troisième moyen » et « quatrième moyen », avant de présenter, de nouveau, les « conclusions » du recours.
40 Toutefois, il ressort du contenu de la neuvième partie de la requête que les « moyens » présentés ne correspondent en pratique qu’à une simple répétition des chefs de conclusions de la requérante. Ainsi, le « premier moyen » correspond au premier chef de conclusions par lequel la requérante demande, à titre principal, l’annulation de la décision attaquée, le « deuxième moyen » correspond aux deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions par lesquels la requérante demande, à titre subsidiaire et en substance, au Tribunal de constater une carence. Enfin, le « troisième moyen » et le « quatrième moyen » du recours correspondent, respectivement, aux troisième et cinquième « chefs de conclusions », par lesquels la requérante demande au Tribunal de procéder à des déclarations ou soulève, comme cela est observé au point 51 ci-après, des exceptions d’illégalité venant à l’appui du premier chef de conclusions.
41 Il sera tenu compte de la structuration particulière du recours exposée aux points 39 et 40 ci-dessus aux fins de l’examen des six chefs de conclusions invoqués, à titre principal ou subsidiaire, par la requérante, tels qu’ils sont rappelés au point 36 ci-dessus.
Sur l’interprétation des deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante
42 Sans formellement soulever une exception par acte séparé, la Commission, soutenue par le Conseil et le Parlement, argue en substance, dans le mémoire en défense, que le Tribunal n’a pas compétence pour connaître des quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante, dans la mesure où, selon la jurisprudence, dans le cadre d’un recours en annulation introduit au titre de l’article 263 TFUE, il n’appartient au Tribunal que de procéder à des déclarations. Au demeurant, ces conclusions ne seraient pas développées dans la requête.
43 En réponse à une mesure d’organisation de la procédure, adoptée sur le fondement de l’article 89, paragraphe 2, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, invitant les parties à se prononcer sur une éventuelle identité d’objet des deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante, cette dernière, soutenue sur ce point par la Fédération environnement durable et POW, a confirmé ladite identité. En revanche, la Commission a contesté une telle identité, en objectant que, par lesdits quatrième et sixième chefs de conclusions, la requérante ne cherchait pas à obtenir, comme par ce deuxième chef de conclusions, un jugement constatant une abstention illégale de sa part de statuer, au sens de l’article 265 TFUE. Le Parlement a refusé expressément de prendre position sur cette question, tandis que le Conseil ne s’est pas prononcé dans le délai imparti.
44 Nonobstant les objections de la Commission et comme l’admet elle-même la requérante, il y a lieu de constater que les quatrième et sixième chefs de conclusions de cette dernière ont le même objet que son deuxième chef de conclusions, soulevé à titre subsidiaire, à savoir la constatation d’une carence de la Commission à prendre les mesures qui s’imposaient pour assurer la conformité du PNEC litigieux à la convention d’Aarhus.
45 Ainsi, il y a lieu de constater que les quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante n’ont pas de portée autonome par rapport au deuxième chef de conclusions de cette dernière, avec lequel ils se confondent, et doivent donc être examinés ensemble avec ce dernier.
46 Dès lors, il n’y a lieu ni de statuer sur la recevabilité des fins de non-recevoir avancées par la Commission à l’égard des quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante, dans la mesure où elles n’ont pas été avancées par acte séparé comme le prescrit l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, ni de statuer sur le bien-fondé de celles-ci.
Sur les troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante
47 Selon une jurisprudence constante, les questions de compétence sont des fins de non-recevoir d’ordre public que le juge de l’Union peut examiner d’office (voir, en ce sens, ordonnance du 8 janvier 2008, Commission/Lior e.a., T‑245/04, non publiée, EU:T:2008:4, points 68 et 69 et jurisprudence citée).
48 En l’espèce, il y a lieu d’examiner d’office la compétence du Tribunal pour connaître des troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante.
49 En vertu de la jurisprudence, dans le cadre d’un recours en annulation introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE, il n’appartient au Tribunal que de contrôler la légalité des actes des institutions de l’Union et, le cas échéant, d’annuler l’acte contesté, mais il ne relève pas de sa compétence de procéder, dans le cadre de ce contrôle de légalité, à des déclarations de droit ou à des constatations (voir arrêt du 18 octobre 2018, Internacional de Productos Metálicos/Commission, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, point 67 et jurisprudence citée). Ainsi, saisi conformément à l’article 263 TFUE par une ONG ayant introduit une demande de réexamen interne en vertu de l’article 10 du règlement no 1367/2006, tel que modifié, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des jugements déclaratoires. En effet, il ne ressort pas de l’article 12 de ce règlement, qui rappelle expressément cette possibilité de saisine, même interprété à la lumière de l’article 9 de la convention d’Aarhus, que l’accès à la justice prévu par ladite convention et, notamment, l’impératif prévu par celle-ci d’« offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu », impliquerait que l’instance judiciaire ou autre organe indépendant et impartial désigné en vertu de cette convention pour garantir un accès à la justice puisse également prononcer de tels jugements.
50 Le Tribunal n’a donc pas compétence, dans le cadre du présent recours, pour connaître des troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante pour autant que, par ces chefs de conclusions, elle lui demande de procéder à des déclarations.
51 La question se pose toutefois de savoir si, dans les circonstances de l’espèce, les troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante ne pourraient pas être requalifiés en exceptions d’illégalité et donc, en substance, comme des moyens tirés d’un défaut de base légal qui auraient été invoqués à l’appui du chef de conclusions par lequel la requérante demande, à titre principal, l’annulation de la décision attaquée. En effet, ainsi que cela a été maintes fois rappelé par le juge de l’Union, une exception d’illégalité s’analyse, en elle-même, non pas comme un chef de conclusions mais comme un moyen à l’appui d’un chef de conclusions en annulation (voir, en ce sens, arrêt du 10 mars 1992, NMB/Commission, C‑188/88, EU:C:1992:114, point 25 ; ordonnance du 16 novembre 2000, Schiocchet/Commission, C‑289/99 P, EU:C:2000:641, point 25, et arrêt du 29 novembre 2006, Campoli/Commission, T‑135/05, EU:T:2006:366, point 132).
52 À cet égard, il doit être observé que, dans la requête, la requérante résume elle-même l’objet de son recours en ce sens qu’il renferme une « exception d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE contre le règlement […] 2018/1999 » et une « exception d’illégalité au titre [dudit article] contre […] l’adoption […], par la Commission, du [PNEC litigieux] ». En outre, elle invoque cet article comme l’un des « fondements » de son recours. Enfin, elle indique expressément qu’elle « soulève une exception d’illégalité au titre [du même article] à l’égard du […] PNEC [litigieux] » et elle soulève implicitement une telle exception à l’égard dudit règlement en observant que « [c]e règlement […] devrait être déclaré illégal ».
53 Par ailleurs, il doit également être tenu compte de ce que la Commission soutient elle-même, dans le mémoire en défense, que les troisième et quatrième moyens et, partant, les troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante (voir point 40 ci-dessus) recouvrent des exceptions d’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, qui devraient être rejetées comme étant irrecevables ou, en tout état de cause, non fondées. En outre, dans son mémoire en intervention au soutien des conclusions de la Commission, le Parlement considère expressément que, dans le cadre du « quatrième moyen », la requérante a soulevé une exception d’illégalité du règlement 2018/1999, au titre de cet article.
54 Néanmoins, à supposer même que les troisième et cinquième chefs de conclusions de la requérante doivent ainsi être interprétés comme des exceptions d’illégalité invoquées au soutien du premier chef de conclusions de cette dernière, celles-ci devraient être écartées comme étant irrecevables pour les raisons avancées par la Commission et par le Parlement.
55 En effet, en application de l’article 277 TFUE, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte.
56 Selon une jurisprudence constante, l’article 277 TFUE constitue l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester, par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’une décision qui lui est adressée, la validité des dispositions d’un acte de portée générale qui constituent la base de cette décision ou qui entretiennent un lien juridique direct avec une telle décision (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2023, Commission/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, points 44 et 46 et jurisprudence citée).
57 Le juge de l’Union a notamment jugé qu’était irrecevable une exception d’illégalité dirigée contre un acte de portée générale dont la décision individuelle attaquée ne constituait pas une mesure d’application (voir arrêt du 16 mars 2023, Commission/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, point 47 et jurisprudence citée).
58 Or, ainsi qu’il ressort du point 35 ci-dessus, la décision attaquée dont l’annulation est poursuivie dans le cadre du premier chef de conclusions de la requérante, à savoir la réponse de la Commission à la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 que la requérante lui a adressée, ne met en œuvre que les dispositions du règlement no 1367/2006, tel que modifié, en vertu desquelles elle peut ainsi être considérée comme une mesure d’application. En revanche, la décision attaquée ne peut pas être regardée comme une mesure d’application du règlement 2018/1999 ou du PNEC litigieux, dont la requérante exciperait de l’illégalité.
59 À défaut de lien juridique direct existant entre la décision attaquée et les actes de portée générale visés par les exceptions d’illégalité qui auraient été invoquées par la requérante, lesdites exceptions devraient donc, en tout état de cause, être rejetées comme étant irrecevables.
Sur le premier chef de conclusions de la requérante
60 Le « premier moyen » de la requête se confondant avec le premier chef de conclusions de la requérante par lequel elle demande, à titre principal, l’annulation de la décision attaquée (voir point 40 ci-dessus), il convient, pour identifier les moyens ou griefs venant à l’appui de cette demande en annulation, de se référer au contenu de la requête.
61 D’une part, il peut être déduit du contenu de la requête que, au soutien de son premier chef de conclusions, la requérante invoque, en substance, une erreur d’appréciation de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021. Selon la requérante, la Commission n’a, à tort, pas tenu compte, dans la décision attaquée, de ce que les omissions administratives sous-tendant cette demande étaient détaillées dans la décision VII/8f et pas pris, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la convention d’Aarhus, les mesures administratives ou d’exécution appropriées pour que le PNEC litigieux respecte les exigences de l’article 7 et, par renvoi, de l’article 6, paragraphes 3, 4 et 8, de cette convention ainsi que de l’article 9 du règlement no 1367/2006, tel que modifié, relatives à la participation du public en ce qui concernait les plans et les programmes relatifs à l’environnement. Elle soutient, en effet, que le respect desdites exigences aurait impliqué, en pratique, que la Commission impose au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique qui était prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42.
62 D’autre part, il peut être déduit du contenu de la requête que, au soutien de son premier chef de conclusions, la requérante invoque également une violation par la Commission, dans la décision attaquée, de l’obligation, lui incombant en vertu de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, d’examiner avec diligence les demandes de réexamen interne qui lui étaient soumises, ce qui aurait impliqué que celle-ci tente d’obtenir des clarifications sur l’objet de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 avant de la rejeter, comme étant irrecevable, pour défaut de clarté sur les omissions administratives qui la sous-tendaient.
63 La Commission, soutenue par le Conseil et le Parlement, conteste les arguments de la requérante ainsi que ceux avancés par la Fédération environnement durable et POW. Elle indique notamment s’en remettre à la sagesse du Tribunal pour déterminer dans quelle mesure l’argumentation désordonnée de la requérante répond à l’exigence de précision découlant de l’article 76, sous d), du règlement de procédure. En outre, elle souligne incidemment qu’il ne découlait ni de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 ni de la décision VII/8f, à laquelle celle-ci renvoyait, que la requérante lui aurait demandé d’adopter une mesure administrative précise au titre du droit de l’environnement, en particulier une mesure qui aurait consisté à remédier à l’illégalité dont était entaché, selon elle, le PNEC litigieux en imposant au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42.
64 À cet égard, il convient de rappeler d’une part que, selon l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53 dudit statut, et selon l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit contenir l’objet du litige, les moyens et les arguments invoqués ainsi que l’exposé sommaire des moyens, et d’autre part que ces éléments doivent être suffisamment clairs et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours. Les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ainsi ressortir d’une façon cohérente et compréhensible de la requête et les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que le juge de l’Union ne statue ultra petita ou n’omette de statuer sur un moyen. La requête doit, de ce fait, expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est fondé, de sorte que sa seule énonciation abstraite ne répond pas aux exigences fixées par ledit règlement. Des exigences analogues sont requises lorsqu’un grief est invoqué au soutien d’un moyen (voir arrêt du 8 mars 2023, Assaad/Conseil, T‑426/21, EU:T:2023:114, point 181 et jurisprudence citée).
65 Il s’ensuit que la partie requérante est tenue d’exposer d’une manière suffisamment systématique les développements relatifs à chaque moyen qu’elle présente, sans que le Tribunal puisse être contraint, du fait d’un manque de structure de la requête ou de rigueur de cette partie, de reconstituer l’articulation juridique censée soutenir un moyen en rassemblant divers éléments épars de la requête, au risque de reconstruire ce moyen en lui donnant une portée qu’il n’avait pas dans l’esprit de ladite partie. En décider autrement serait contraire à la fois à une bonne administration de la justice, au principe dispositif ainsi qu’aux droits de la défense de la partie défenderesse (voir, respectivement, arrêts du 16 mars 2023, GABO :mi/Commission, C‑696/21 P, non publié, EU :C :2023 :217, point 49, et du 2 avril 2019, Fleig/SEAE, T‑492/17, EU:T:2019:211, point 44).
66 En l’espèce, en raison des déficiences formelles manifestes de la requête qui ont été exposées au point 39 ci-dessus, seuls les deux moyens venant au soutien du premier chef de conclusions de la requérante qui ont été identifiés aux points 61 et 62 ci-dessus peuvent être considérés comme répondant à l’exigence de précision découlant de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, telle qu’interprétée par la jurisprudence citée aux points 64 et 65 ci-dessus.
67 Concernant, d’une part, le premier moyen, tiré d’une erreur d’appréciation de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, toute ONG satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 de ce règlement est habilitée à déclencher, par la voie d’une demande motivée, un réexamen interne d’un acte administratif ou d’une omission administrative auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui l’a adopté ou aurait dû l’adopter au titre du droit de l’environnement. La demande de réexamen interne d’un acte administratif tend donc à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de l’acte ou de l’omission en cause, étant rappelé qu’une telle omission est définie, à l’article 2, paragraphe 1, sous h), dudit règlement, comme « toute carence d’une institution ou d’un organe de l’Union à adopter un acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur, lorsque cette carence peut aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous f)[, du même règlement] ».
68 Il est inhérent au système de réexamen que le demandeur de réexamen présente des motifs concrets et précis susceptibles de remettre en cause la légalité de l’acte administratif visé ou de l’omission administrative concernée (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 68). Afin de préciser les motifs du réexamen interne dudit acte ou de ladite omission au titre du droit de l’environnement de réexamen de la façon requise, le demandeur est tenu d’indiquer les éléments de fait ou les arguments de droit substantiels susceptibles de fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels, quant à la légalité de l’acte administratif ou de l’omission administrative en cause (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 69).
69 Le demandeur de réexamen interne en vertu de l’article 10 du règlement no 1367/2006, tel que modifié, peut, conformément à l’article 12 du règlement no 1367/2006, tel que modifié, lu conjointement avec l’article 10 de ce règlement, ensuite saisir le juge de l’Union conformément à l’article 263 TFUE en introduisant un recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ou détournement de pouvoir contre la décision rejetant, comme étant non fondée, sa demande.
70 Un tel recours ne saurait être fondé sur des motifs nouveaux ou des éléments de preuve qui n’apparaissaient pas dans la demande de réexamen, sous peine de priver l’exigence relative à la motivation d’une telle demande figurant à l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, de son effet utile et de modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 39).
71 En l’espèce, il ressort de la section de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 intitulée « Omission administrative » que, dans celle-ci, la requérante dénonçait « le non-respect et le manquement de l’Union européenne d’agir de la manière énoncée dans la décision VII/8f ».
72 Il ressort des paragraphes 1, 2 et 11 de la décision VII/8f, tels que résumés aux points 29 à 31 ci-dessus, que la réunion des parties entérinait dans celle-ci les conclusions du comité Aarhus selon lesquelles l’Union n’était pas encore parvenue à démontrer avoir mis en place un cadre réglementaire approprié ou établi des instructions précises pour l’application de l’article 7 de la convention d’Aarhus, lu conjointement avec l’article 6, paragraphes 4 et 8, de cette convention, en ce qui concernait l’adoption des PNEC. En particulier, la réunion des parties était d’avis que l’Union devait prendre les mesures législatives, réglementaires ou pratiques nécessaires pour que, d’une part, les dispositions prises en vue de la participation du public dans les États membres soient transparentes, équitables et prévoient la fourniture au public de toutes les informations nécessaires et, d’autre part, le respect des conditions énoncées à l’article 6, paragraphes 4 et 8, de ladite convention soit garanti, notamment en permettant au public de participer au début de la procédure, lorsque toutes les options et solutions étaient encore possibles, et en veillant à ce que les résultats de la procédure soient dûment pris en considération. En outre, elle estimait que l’Union devait d’urgence adapter en conséquence son mode d’évaluation des PNEC et soumettre audit comité un plan d’action pour l’application de ces recommandations, y compris un calendrier, au plus tard le 1er juillet 2022, et fournir à ce comité, avant les 1er octobre 2023 et 2024, des rapports d’étape détaillés sur les mesures prises aux fins de l’application dudit plan d’action et desdites recommandations ainsi que sur les résultats obtenus.
73 Il ne découle donc pas de la décision VII/8f que la réunion des parties a imposé à l’Union, plus spécifiquement à la Commission, d’adopter un acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1367/2006, tel que modifié, précisément déterminé, puisqu’elle laissait à l’Union une marge d’appréciation pour appliquer, dans un certain délai, les recommandations figurant dans ladite décision. En particulier, il ne ressort pas de ladite décision que la réunion des parties a imposé à l’Union d’adopter, sans délai, un acte administratif précis consistant à imposer au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42 concernant le PNEC litigieux.
74 Au demeurant, une telle interprétation de la décision VII/8f ne serait conforme ni à la lettre ni à l’esprit de la procédure d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus prévue à l’article 15 de ladite convention qui, comme le rappelle à bon droit la Commission, stipule que, dans le cadre de cette procédure, la réunion des parties n’adopte par consensus que des arrangements facultatifs de caractère non conflictuel, non judiciaire et consultatif.
75 En outre, cette interprétation de la décision VII/8f ne serait pas conforme au constat dressé par le comité Aarhus, aux points 55 à 59 du second rapport d’avancement sur les développements liés à la demande ACCC/M/2017/3 sur le respect par l’Union de ses obligations en vertu de la convention d’Aarhus, daté du 26 février 2020, tel que rappelé par la requérante. Selon ledit constat, les recommandations que la Commission pouvait adresser aux États membres au titre de l’article 9, paragraphe 2, et de l’article 34 du règlement 2018/1999 ne lui permettaient pas d’enjoindre clairement à ceux-ci d’instaurer des modalités d’adoption de leur PNEC couvrant la période 2021-2030 qui répondent à tous les éléments de l’article 7 de ladite convention exposés au paragraphe 3 de la décision V/9g. Ainsi, comme la requérante l’a elle-même constaté, l’omission dénoncée par le comité Aarhus, dans le premier rapport d’avancement sur les développements liés à ladite demande, daté du 26 février 2019, comme dans le second rapport d’avancement susmentionné, était l’absence d’adoption des mesures législatives, réglementaires ou pratiques nécessaires pour mettre le règlement 2018/1999 en conformité avec certaines exigences de cette convention, auxquelles il ne répondait pas, à savoir, en particulier, celles découlant de l’article 6, paragraphes 4 et 8, de la même convention.
76 Ainsi, la requérante, la Fédération environnement durable et POW ne sont pas fondées à prétendre que le renvoi opéré dans la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 à la décision VII/8f permettait à la Commission de comprendre que la requérante lui reprochait, en l’espèce, de ne pas avoir adopté un acte administratif précis, qui aurait consisté à imposer au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42 concernant le PNEC litigieux.
77 Par ailleurs, conformément à la jurisprudence citée au point 70 ci-dessus, la requérante, soutenue par la Fédération environnement durable et POW, n’est pas recevable à reprocher, pour la première fois dans le cadre du présent recours, à la Commission de ne pas avoir imposé au Royaume des Pays-Bas d’effectuer une enquête environnementale stratégique concernant le PNEC litigieux.
78 Ainsi, comme l’observe à juste titre la Commission, la requérante a manqué à l’obligation qui lui incombait, conformément à la jurisprudence citée au point 68 ci-dessus, d’identifier, dès le stade de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, l’acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1367/2006, tel que modifié, que l’Union avait, selon elle, omis d’adopter, alors même que celui-ci aurait été requis par la décision VII/8f.
79 Or, la Commission soutient à bon droit que cette obligation est une formalité substantielle, sans le respect de laquelle il est, notamment, impossible de vérifier que la demande de réexamen interne en cause a été introduite dans le délai de huit semaines prévu à l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 1367/2006, tel que modifié. En effet, ledit délai courant à compter de la date à laquelle l’acte administratif omis était censé avoir été adopté, il est impératif que le demandeur de réexamen identifie précisément, à peine d’irrecevabilité de sa demande, l’acte administratif qui avait, selon lui, été illégalement omis.
80 Au vu des appréciations qui précèdent, il convient de constater que, dans la décision attaquée, la Commission a rejeté à bon droit, comme étant irrecevable, la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, au motif que, dans celle-ci, la requérante n’avait pas identifié précisément l’omission administrative au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1367/2006, tel que modifié, qu’elle lui reprochait en l’espèce.
81 Par conséquent, il y a lieu de rejeter, comme étant non fondé, le premier moyen.
82 Concernant, d’autre part, le second moyen, tiré d’une violation de l’obligation d’examen diligent des demandes de réexamen interne découlant de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, il importe de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 68 ci-dessus, c’est au demandeur de réexamen qu’incombe la charge d’identifier, dans sa demande, l’acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), de ce règlement, que l’institution ou l’organe de l’Union destinataire de cette demande avait, selon lui, omis d’adopter.
83 Le demandeur de réexamen interne en vertu de l’article 10 du règlement no 1367/2006, tel que modifié, ne peut pallier l’éventuel non-respect de l’obligation qui lui incombe à cet égard en reprochant à l’institution ou à l’organe de l’Union destinataire de cette demande d’avoir manqué à son obligation d’examen diligent des demandes de réexamen interne, découlant du paragraphe 3 dudit article, en ne lui offrant pas la possibilité de clarifier l’objet de sa demande avant de rejeter celle-ci comme étant irrecevable.
84 En effet, dans la mesure où, comme cela a été indiqué au point 79 ci-dessus, l’identification par le demandeur de réexamen de l’acte administratif qui aurait été illégalement omis au titre du droit de l’environnement est une formalité substantielle déterminant le délai dans lequel la demande a pu être légalement introduite en vertu de l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 1367/2006, tel que modifié, l’institution ou l’organe de l’Union destinataire de cette demande ne peut pas y déroger en octroyant un nouveau délai audit demandeur pour régulariser sa demande après le dépôt de celle-ci.
85 C’est donc à bon droit que, dans la décision attaquée, la Commission a rejeté, comme étant irrecevable, la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, sans offrir à la requérante la possibilité de clarifier l’objet de cette demande.
86 Par conséquent, il y a également lieu de rejeter, comme étant non fondé, le second moyen.
87 L’ensemble des moyens recevables invoqués au soutien du premier chef de conclusions de la requérante ayant été écartés, il convient de rejeter la demande, formulée à titre principal par cette dernière, tendant à l’annulation de la décision attaquée.
Sur les deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante
88 Le « deuxième moyen » de la requête se confondant avec les deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante invoqués à titre subsidiaire par rapport au premier chef de conclusions de cette dernière (voir point 40 ci-dessus), il convient pour identifier l’argumentation venant à l’appui des conclusions en carence de se référer au contenu de la requête.
89 Il peut notamment être déduit du contenu de la requête que, au soutien de ses deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions, la requérante reproche en substance à la Commission de ne pas avoir pris, au vu de la décision VII/8f et de la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la convention d’Aarhus, les mesures administratives ou d’exécution appropriées pour que le PNEC litigieux respecte les exigences relatives à la participation du public énoncées à l’article 7 de ladite convention et, par renvoi, à l’article 6, paragraphes 3, 4 et 8, de cette convention ainsi qu’à l’article 9 du règlement no 1367/2006, tel que modifié. En outre, il peut être déduit dudit contenu que, selon la requérante, le respect desdites exigences avait impliqué, en l’espèce, que la Commission impose au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique qui était prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42.
90 La Commission, soutenue par le Conseil et le Parlement, conclut au rejet des deuxième, quatrième et sixième chefs de conclusions de la requérante comme étant irrecevables, au motif qu’ils ne répondraient pas à l’exigence de précision découlant de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, dans la mesure où la requérante n’aurait pas expliqué comment, dans le cadre du présent recours, elle pouvait lui reprocher, à titre principal, l’acte administratif qu’elle avait adopté et, à titre subsidiaire, l’omission d’adopter un tel acte. De plus, ces chefs de conclusions devraient être rejetés comme étant irrecevables, faute d’invitation à agir suffisamment explicite et précise, au sens de l’article 265 TFUE. En tout état de cause, lesdits chefs de conclusions seraient non fondés, parce que, par la décision attaquée, elle aurait notamment répondu à la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 en rejetant celle-ci comme étant irrecevable.
91 S’agissant de la fin de non-recevoir tirée de l’absence d’invitation à agir, il y a lieu de rappeler tout d’abord que, aux termes de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, un recours en carence n’est recevable que si l’institution concernée a été préalablement invitée à agir. Cette mise en demeure de l’institution est une formalité essentielle et a pour effet, d’une part, de faire courir le délai de deux mois dans lequel l’institution est tenue de prendre position et, d’autre part, de délimiter le cadre dans lequel un recours pourra être introduit au cas où l’institution s’abstiendrait de prendre position. Bien que non soumise à une condition de forme particulière, il est néanmoins nécessaire que la mise en demeure soit suffisamment explicite et précise pour permettre à l’institution de connaître de manière concrète le contenu de la décision qu’il lui est demandé de prendre et pour faire ressortir qu’elle a pour objet de contraindre ladite institution à prendre parti (voir ordonnance du 13 avril 2022, Alauzun e.a./Commission, T‑695/21, non publiée, EU:T:2022:233, point 25 et jurisprudence citée).
92 En l’espèce, pour les motifs exposés aux points 71 à 76 ci-dessus, la requérante, la Fédération environnement durable et POW ne sont pas fondées à prétendre que le renvoi opéré dans la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 à la décision VII/8f permettait à la Commission de comprendre que la requérante lui reprochait en l’espèce de ne pas avoir adopté un acte administratif précis, qui aurait consisté à imposer au Royaume des Pays-Bas d’effectuer l’enquête environnementale stratégique prévue à l’article 3, paragraphe 2, et à l’article 4 de la directive 2001/42 concernant le PNEC litigieux.
93 Par conséquent, la Commission soutient à juste titre que la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 ne constituait pas une invitation à agir au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, qui l’aurait mise en demeure d’adopter l’acte que la requérante, soutenue par la Fédération environnement durable et POW, lui reproche de ne pas avoir adopté dans le cadre des conclusions en carence.
94 En tout état de cause, à supposer même que la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 puisse être regardée comme une invitation à agir au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, il convient de rappeler que les conditions de recevabilité d’un recours en carence fixées par ledit article ne sont, en principe, pas remplies lorsque l’institution invitée à agir a pris position sur cette invitation avant l’introduction du recours (voir ordonnance du 13 avril 2022, Alauzun e.a./Commission, T‑695/21, non publiée, EU:T:2022:233, point 28 et jurisprudence citée).
95 Or, comme la Commission le fait valoir à bon droit, elle a pris position sur la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 dans la décision attaquée en rejetant ladite demande comme étant irrecevable, au motif que, dans celle-ci, la requérante n’avait pas identifié précisément l’omission administrative au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1367/2006, tel que modifié, qu’elle lui reprochait en l’espèce.
96 La circonstance selon laquelle cette prise de position ne donne pas satisfaction à la requérante est, à cet égard, indifférente. En effet, l’article 265 TFUE vise la carence par l’abstention d’une institution de statuer ou de prendre position et non l’adoption, par celle-ci, d’un acte différent de celui que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire (voir ordonnance du 13 avril 2022, Alauzun e.a./Commission, T‑695/21, non publiée, EU:T:2022:233, point 30 et jurisprudence citée).
97 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la Commission a dûment pris position sur la demande de réexamen interne du 10 décembre 2021 avant l’introduction du présent recours, le 9 juin 2022. Au surplus, il résulte de l’examen du premier chef de conclusions du recours que cette prise de position était fondée (voir point 80 ci-dessus).
98 Au vu des appréciations qui précèdent, les conclusions en carence doivent être rejetées comme étant irrecevables.
99 Par conséquent, il convient de rejeter le recours intégralement.
Sur les dépens
100 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
101 Par ailleurs, selon l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens. Le Conseil et le Parlement, qui sont intervenus, dans cadre du présent recours, au soutien des conclusions de la Commission, supporteront donc chacun leurs propres dépens.
102 Enfin, aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées aux paragraphes 1 et 2 de cet article supporte ses propres dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que la Fédération environnement durable et POW, intervenues au soutien des conclusions de la requérante, supporteront chacune leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (NLVOW) est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne, la Fédération environnement durable et People Over Wind (POW) supporteront leurs propres dépens.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Steinfatt |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 avril 2024.
Signatures