ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 10 февруари 2021 година(1)
Дело C‑719/19
FS
срещу
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Член 21 ДФЕС — Право на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки — Директива 2004/38/ЕО — Член 15 — Решение, което ограничава свободното движение от съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве — Незаконно пребиваване на гражданин на Съюза в приемащата държава членка — Решение за експулсиране — Физическо отпътуване на гражданина на Съюза от приемащата държава членка — Действие във времето на решението за експулсиране — Членове 5, 6 и 7 — Възможност за гражданина на Съюза да се ползва от ново право на влизане или на пребиваване при завръщането си в приемащата държава членка“
I. Въведение
1. Може ли гражданин на Съюза, загубил правото на пребиваване на територията на държава членка, на която не е гражданин, и спрямо когото поради това е издадено решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО(2) (наричана по-нататък „Директивата за пребиваването“), след напускането на територията на тази държава членка в изпълнение на решението за експулсиране, при връщането си в нея непосредствено след това да се позове на ново право на пребиваване на основание на тази директива? При отрицателен отговор, какъв период този гражданин трябва да пребивава извън територията на посочената държава членка, преди да може да получи ново право на пребиваване в нея?
2. Това са въпросите, повдигнати по настоящото дело, въз основа на които Съдът ще определи кога решението за експулсиране, прието „от съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“ по смисъла на член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, изчерпва правните си последици, както и при какви условия гражданин на Съюза може да получи отново право на пребиваване в приемащата държава членка.
3. Тези въпроси ще позволят на Съда да се произнесе за първи път както относно действието във времето на такова решение за експулсиране, така и по-общо относно връзката на член 15 с член 5 (право на влизане), след това с член 6 (право на пребиваване до три месеца) и накрая с член 7 от тази директива (право на пребиваване за повече от три месеца)(3).
4. Отговорите на тези въпроси не са очевидни. От една страна, посочените въпроси подчертават деликатното равновесие, което трябва да се постигне между две права, които не е лесно да бъдат съвместени: правото на гражданите на Съюза да пребивават свободно на територията на Съюза и правото на държавите членки да експулсират от своята територия лицата, които нямат право да пребивават там. От друга страна, същите въпроси попадат в особения нормативен контекст на липсата на контрол на вътрешните граници на Съюза(4), което трудно може да се съчетае със самото понятие „експулсиране“ на гражданин на Съюза от една държава членка в друга.
5. В настоящото заключение ще изложа съображенията в подкрепа на предложенията ми, които могат да бъдат обобщени, както следва:
– правните последици на решението за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, не могат да отпаднат поради самия факт, че гражданинът на Съюза физически напуска територията на приемащата държава членка, понеже това би накърнило полезния ефект на тази директива,
– предложението за системно запазване на действието на решение за експулсиране за определен период след физическото отпътуване на съответното лице, по-специално за не по-малко от три месеца, би наложило необосновано ограничение на правото на пребиваване, закрепено в член 21 ДФЕС и конкретизирано в посочената директива, и
– властите на приемащата държава членка следва да преценят действието във времето на решенията за експулсиране, приети на основание член 15 от Директивата за пребиваването, и a fortiori възможността за позоваване на ново право на пребиваване, въз основа на задълбочена проверка на положението на съответното лице, като отчетат всички относими обстоятелства, и по-специално наличието на реално и ефективно прекратяване на пребиваването му в тази държава членка и опасността това лице да представлява неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на посочената държава членка.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Съгласно съображение 16 от Директивата за пребиваването „[п]ри условие че бенефициентите на правото на пребиваване не са станали неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, те не следва да бъдат експулсирани. Поради това мярката експулсиране не трябва да бъде автоматично последствие от прибягване до услугите на системата за социално подпомагане от страна на лицето. […] При никакви обстоятелства не трябва да се приема мярката експулсиране по отношение на работници, самостоятелно заети лица или търсещи работа лица съгласно определението на Съда на Европейските общности, с изключение на случаите, когато това е свързано с обществения ред или обществената сигурност“.
7. Член 5, параграф 1 от тази директива предоставя по-специално на гражданите на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт право на влизане на територията на държавите членки.
8. Член 6, параграф 1 от посочената директива предоставя на гражданите на Съюза право на пребиваване на територията на друга държава членка за период до три месеца, „без никакви условия или формалности“, освен това да притежават валидна карта за самоличност или паспорт.
9. Член 7, параграф 1 от същата директива предоставя на гражданина на Съюза право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, когато: а) е работник или самостоятелно заето лице в приемащата държава членка, или б) притежава достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърне в тежест за системата за социално подпомагане на тази държава членка през времето си на пребиваване и притежава пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка, или в) е студент и по същество отговаря на същите условия като изложените в буква б).
10. Член 14, параграфи 1 и 2 от Директивата за пребиваването гласи, че гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в член 6, дотогава, докато не се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава и правото на пребиваване, предвидено в членове 7, 12 и 13, дотогава, докато отговарят на условията, посочени в тези членове. Като изключение от тези разпоредби член 14, параграф 4 от същата директива предвижда, че мярката експулсиране не може в никакъв случай да се предприеме по отношение на граждани на Съюза, ако те а) са работници или самостоятелно заети лица или б) са влезли на територията на тази държава членка, за да търсят заетост.
11. Член 15 („Процедурни гаранции“) от Директивата за пребиваването предвижда в параграф 1, че „[п]роцедурите, предвидени от членове 30 и 31, се прилагат по аналогия за всички решения, ограничаващи свободното движение на граждани на Съюза и на членове на техните семейства от съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“. Съгласно член 15, параграф 2 „[и]зтичането на срока на валидност на картата за самоличност или на паспорта, въз основа на които въпросното лице е влязло в приемащата държава членка и въз основа на които му е било издадено удостоверение за регистрация или карта за пребиваване, не представлява основание за експулсиране от приемащата държава членка“. Накрая, член 15, параграф 3 гласи, че „[п]риемащата държава членка не може да налага забрана за влизане в контекста на решението за експулсиране, по отношение на което се прилага параграф 1“.
12. Член 30, параграф 3 от тази директива предвижда, че „[в] уведомлението [за всяко решение, взето съгласно член 27, параграф 1 от Директивата за пребиваването] се посочва […] ако това [е] приложимо, разрешеният срок, в който лицето трябва да напусне територията на държавата членка. Освен в надлежно обосновани спешни случаи, разрешеният срок за напускане на територията на страната е не по-малък от един месец от датата на уведомлението“.
2. Нидерландското право
13. Vreemdelingenwet 2000 (Закон за чужденците от 2000 г.) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 495) предвижда в членове 61 и 62, че всеки чужденец, който не пребивава или повече не пребивава законно в Нидерландия, трябва доброволно да напусне страната в четириседмичния срок от прекратяване на законното пребиваване. Член 63, параграф 1 от този закон предвижда, че чужденец, който не пребивава законно и не е напуснал Нидерландия доброволно в този срок, може да бъде експулсиран.
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
14. FS, жалбоподател в главното производство, е полски гражданин, който се вписва в регистъра на чуждестранните лица в Нидерландия(5) на 9 ноември 2017 г.
15. С решение от 1 юни 2018 г. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) приема, че FS не пребивава законно, тъй като вече не отговаря на условията по член 7 от Директивата за пребиваването относно правото на пребиваване за повече от три месеца(6), и разпорежда това лице да напусне територията на Нидерландия. В тази насока е отчетен фактът, че полицията доста често е задържала FS за предполагаеми кражби от магазини и за джебчийство.
16. С решение от 25 септември 2018 г. държавният секретар отхвърля като неоснователна жалбата, подадена от FS по административен ред срещу решението от 1 юни 2018 г. Държавният секретар, от една страна, признава, че поведението на FS не представлява заплаха за обществения ред или за обществената сигурност по смисъла на член 27 от Директивата за пребиваването, а от друга страна, определя четириседмичен срок за доброволно напускане, след изтичането на който FS може да бъде изведен поради незаконно пребиваване. Запитващата юрисдикция уточнява, че решението за експулсиране представлява „решение, ограничаващо свободното движение на гражданин на Съюза“ по смисъла на член 15, параграф 1 от тази директива. FS не обжалва това решение и то влиза в сила (наричано по-нататък „решението за експулсиране“).
17. На 23 октомври 2018 г. FS е задържан от германската полиция за предполагаема кражба от магазин. Между страните в главното производство не се спори, че FS е доказал, че е напуснал Нидерландия в определения му четириседмичен срок, а именно преди 24 октомври 2018 г. В това отношение FS сочи също, че след напускането си, чиято конкретна дата не е видна от преписката по делото, той пребивава при приятели в Калденкирхен (Германия), съвсем близо до границата между Нидерландия и Германия. FS посочва също, че поради зависимостта си от марихуаната той пътува ежедневно до Нидерландия, за да си купува. Накрая, той заявява, че е влязъл в Нидерландия на 21 ноември 2018 г., тъй като е призован да се яви пред наказателния съд на 23 ноември 2018 г.
18. На 22 ноември 2018 г. персоналът на супермаркет в Нидерландия задържа FS за предполагаема кражба. Повиканата на място полиция го арестува, понеже той не е в състояние да представи документ за самоличност. След ареста полицията задържа FS за предвиденото в такива случаи в националния закон изслушване.
19. С решение от 23 ноември 2018 г. държавният секретар задържа FS по административен ред с цел експулсирането му в страната му на произход — Полша (наричано по-нататък „решението за административно задържане“). Решението е мотивирано с опасността FS да избегне контрола върху чужденците и да осуети или да възпрепятства подготовката за напускане или процедурата за експулсиране от страната. Тази опасност произтичала от факта, че първо, за определен период FS се е отклонил от контрола върху чужденците, второ, по отношение на него е прието решение за експулсиране, задължаващо го да напусне нидерландската територия, и не е предприел действия по изпълнението му в определения там срок(7), трето, няма постоянен адрес или постоянно пребиваване, четвърто, не разполага с достатъчно средства, и пето, е заподозрян в извършването на престъпление или е бил осъден на това основание.
20. С решение от 7 декември 2018 г. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Грьонинген, Нидерландия, наричан по-нататък „Rechtbank“) отхвърля като неоснователна жалбата на FS срещу решението за административно задържане и отхвърля искането му за обезщетение. FS обжалва това решение пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия).
21. На 18 декември 2018 г. FS подава жалба по административен ред срещу решението за експулсиране в Полша, като експулсирането е предвидено за 21 декември 2018 г. Освен това той иска от Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (съдия по обезпечителното производство към Първоинстанционен съд Хага, Нидерландия, наричан по-нататък „Voorzieningenrechter“) да постанови привременна мярка, с която да се забрани това извеждане.
22. С решение от 20 декември 2018 г. Voorzieningenrechter, от една страна, уважава искането за постановяване на привременна мярка, като приема, че не е установено, че към този момент FS пребивава незаконно в Нидерландия, и от друга страна, забранява на държавния секретар да експулсира FS преди изтичането на четириседмичен срок, считано от решението на държавния секретар по жалбата по административен ред.
23. С решение от същия ден и въз основа на това решение на Voorzieningenrechter държавният секретар отменя административното задържане на FS.
24. Според запитващата юрисдикция въпреки отмяната на административното му задържане FS продължава да има правен интерес от обжалването пред Raad van State (Държавен съвет), тъй като би имал право на обезщетение, ако се приеме, че това задържане е незаконосъобразно. Такъв би бил случаят, ако на 23 ноември 2018 г. (в деня на административното задържане) FS разполага с право на пребиваване в Нидерландия въз основа на правото на Съюза.
25. В това отношение в рамките на обжалването пред Raad van State (Държавен съвет) страните в главното производство поддържат две противоположни становища.
26. От една страна, FS упреква Rechtbank, че не е мотивирал надлежно решението си от 7 декември 2018 г., тъй като FS реално напуснал Нидерландия в определения с решението за експулсиране срок и при това положение в деня на административното му задържане той отново се ползвал от правото на пребиваване в Нидерландия съгласно член 6 от Директивата за пребиваването.
27. От друга страна, държавният секретар признава, че FS е доказал, че е напуснал Нидерландия в определения с решението за експулсиране срок, но твърди, че правните последици от това решение не са отпаднали и че поради това FS не би могъл да разполага отново с право на пребиваване в Нидерландия. Всъщност тези правни последици щели да отпаднат само ако съгласно практиката на Съда(8) FS се беше установил в друга държава членка по силата и при спазване на условията по член 7, параграф 1 от Директивата за пребиваването и можеше да докаже „ефективно пребиваване“ в тази друга държава членка за срок над три месеца. Като се имат предвид обаче изявленията на FS относно пребиваването му в Германия, това не било така. Според държавния секретар само това тълкуване позволявало да се избегнат злоупотребите с право; в противен случай щяло да е достатъчно FS да пребивава само един ден в Германия, за да отстрани правните последици на решението за експулсиране и така да се върне и да пребивава отново законно в Нидерландия.
28. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че доколкото вече не се спори, че FS е напуснал нидерландската територия в предвидения в решението за експулсиране срок, въпросът дали основателно е бил задържан по административен ред зависи от това дали към тази дата той отново има право на пребиваване в Нидерландия, по-специално съгласно член 6 от Директивата за пребиваването. Последното на свой ред зависело от правните последици на решението за експулсиране по смисъла на член 15 от тази директива. Запитващата юрисдикция отбелязва обаче, че нито от текста на член 15 от посочената директива, нито от нейната структура е ясно дали решението за експулсиране продължава да поражда правни последици за определен срок след напускането от съответното лице на приемащата държава членка или такова решение трябва да се счита за напълно изпълнено към момента на напускането.
29. При тези условия Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 15, параграф 1 от [Директивата за пребиваването] да се тълкува в смисъл, че издадено съгласно тази разпоредба решение за експулсиране на гражданин на Съюза от територията на приемащата държава членка е изпълнено и не поражда повече правни последици, веднага след като гражданинът на Съюза напусне доброволно в определения за това срок територията на приемащата държава членка и това може да бъде доказано?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: има ли гражданинът на Съюза при незабавно връщане в приемащата държава членка правото на пребиваване до три месеца по член 6, параграф 1 от [Директивата за пребиваването], или приемащата държава членка може да издаде ново решение за експулсиране, за да му попречи да влезе в кратък период от време в приемащата държава членка?
3) При отрицателен отговор на първия въпрос: трябва ли в този случай гражданинът на Съюза да остане извън приемащата държава членка за определен период от време и колко дълъг е този период?“.
30. Писмени становища представят FS, нидерландското, чешкото и датското правителство, както и Европейската комисия. Освен това, с изключение на чешкото правителство, всички тези страни представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 16 ноември 2020 г. Белгийското правителство, което не е представило писмено становище, също излага доводите си в това заседание.
IV. Анализ
1. Предварителни бележки
31. В основата на настоящото преюдициално запитване е възникнал спор относно полски гражданин, FS, спрямо когото е прието решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от тази директива, след като той е загубил правото си на пребиваване в Нидерландия по член 7 от Директивата за пребиваването. След като напуска доброволно тази държава членка в предвидения в решението за експулсиране срок, видно от твърденията му, този гражданин е пребивавал при приятели в Германия близо до границата с Нидерландия, докъдето пътува ежедневно, за да си купува марихуана. Един месец след заминаването си е арестуван от нидерландската полиция, тъй като не може да представи документ за самоличност, и е задържан по административен ред, за да бъде експулсиран в страната му на произход, с мотива че съществува опасност да избегне контрола върху чужденците и да осуети или да възпрепятства подготовката за извеждането си. Тази опасност произтичала по-специално от факта, че посоченият гражданин по същество не е изпълнил изцяло въпросното решение за експулсиране, тъй като не е доказал, че действително е пребивавал в друга държава членка.
32. В този контекст запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали решение за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, е изцяло изпълнено, поради самия факт че гражданинът на Съюза е напуснал физически територията на приемащата държава членка, като в този случай при завръщане този гражданин би имал ново право на пребиваване до три месеца по член 6 от тази директива, или това решение за експулсиране продължава да поражда действие за известно време след физическото отпътуване на посочения гражданин. В последния случай тя иска да узнае за какъв период продължават да се пораждат такива последици.
33. Запитващата юрисдикция обяснява, че отговорът на тези въпроси е необходим за решаването на спора в главното производство, който се отнася до законосъобразността на решението за административно задържане. Ако правните последици на решението за експулсиране отпадат просто поради факта че FS е отишъл в Германия, макар и само за един ден, то след завръщането си в Нидерландия той би имал ново право на пребиваване на основание член 6 от Директивата за пребиваването. При липсата на ново решение за експулсиране решението за административно задържане би било незаконосъобразно и следователно FS ще има право на обезщетение.
34. Интересът от въпросите обаче излиза извън малко необичайната фактическа обстановка по настоящото дело. Всъщност преюдициалните въпроси се вписват в една по-широка проблематика, а именно — как държава членка може ефективно да изведе от територията си (по съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве) гражданин на Съюза, който след период на законно пребиваване продължава да пребивава там, без обаче да отговаря на предвидените в Директивата за пребиваването условия, и има опасност да се превърне в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на тази държава членка. Тази проблематика има още по-важно значение, доколкото в Шенгенското пространство(9) вътрешните граници могат да се преминават, без да се извършват проверки на лицата. Следователно начините дадена държава членка да провери дали действително е осъществено извеждането на незаконно пребиваващ гражданин на Съюза са силно ограничени.
35. С оглед на тези констатации анализът на действието във времето на решение за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, се оказва неразривно свързан с отношението между тази разпоредба и другите разпоредби на глава III от тази директива, които се отнасят до правото на пребиваване. Ето защо според мен е полезно преди началото на анализа си да прегледам приложимата правна уредба (раздел 1), който ще позволи да се изясни и обхватът на преюдициалните въпроси на запитващата юрисдикция (раздел 2).
1. По релевантната правна уредба
36. В самото начало следва да се припомни, че гражданството на Съюза — въведено с Договора от Маастрихт(10) — дава на всеки гражданин на Съюза основно и индивидуално право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки при съблюдаване на установените в Договорите ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането им. Понастоящем това право е предоставено на гражданите на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС и е препотвърдено в член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Директивата за пребиваването, която по-специално урежда условията за упражняване на правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, цели да улесни и укрепи упражняването на това право(11).
37. Директивата за пребиваването предвижда два режима на пребиваване за гражданите на Съюза — уреденото от разпоредбите на глава III „право на пребиваване“, състоящо се от правото на пребиваване „до три месеца“ и правото „за повече от три месеца“ (наричани по-нататък заедно „временно пребиваване“), и „правото на постоянно пребиваване“, уредено от разпоредбите на глава IV, условията за придобиването на което се съдържат в членове 16—18 от тази директива. По-долу ще бъде разгледано единствено временното пребиваване, предмет на делото, за да могат да се изведат съображенията, които обосновават приемането на решение за експулсиране по смисъла на член 15 от посочената директива.
1) Правото на временно пребиваване, предвидено в Директивата за пребиваването
1) Правото на пребиваване до три месеца
38. Съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за пребиваването гражданите на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка до три месеца, без за тях да има каквито и да било условия или формалности, освен изискването да притежават валидна карта за самоличност или паспорт. Въпреки че член 6 от тази директива не налага никакво условие, свързано с финансовите средства на гражданина на Съюза, съгласно член 14, параграф 1 от посочената директива това право на пребиваване за тримесечния период се запазва дотогава, докогато гражданинът не се превърне в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка(12). Това правило е в съответствие с член 24, параграф 2 от същата директива, който по-специално позволява на приемащата държава членка да не предоставя право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване.
39. Що се отнася до проверката на тези условия за пребиваване, действително тази държава членка не може да изисква от гражданина на Съюза да се регистрира при съответните власти(13), но все пак има право да изисква от него да представи доказателства за своята самоличност и гражданство, при условие че това задължение е наложено на собствените ѝ граждани по отношение на тяхната карта за самоличност(14). Посочената държава членка обаче не може да постави под въпрос правото на пребиваване само поради това че даден гражданин не е представил някой от посочените по-горе документи, по-специално когато заинтересованото лице все пак е в състояние да докаже по недвусмислен начин гражданството си с други средства(15).
2) Право на пребиваване за повече от три месеца
40. Гражданинът на Съюза има и право на пребиваване в приемащата държава членка за срок над три месеца, ако отговаря на изчерпателно изброените в член 7, параграф 1, букви а), б) или в) от Директивата за пребиваването условия, т.е. по същество: а) да е работник или самостоятелно заето лице в тази държава членка, или б) да притежава достатъчно средства и пълно здравно застрахователно покритие за себе си и за членовете на семейството си в посочената държава членка, или в) да е студент и да разполага с достатъчно средства и пълно здравно застрахователно покритие.
41. Държавите членки могат да изискват от гражданите на Съюза да се регистрират при съответните власти, но крайният срок за регистриране не може да бъде по-малък от три месеца от датата на пристигането(16). Освен това съгласно член 14, параграф 2, втора алинея от Директивата за пребиваването, когато съществува основателно съмнение дали гражданин или членове на неговото семейство отговарят на условията, посочени в член 7 от нея, държавите членки имат право да проверяват дали тези условия са изпълнени. Проверката обаче не се извършва регулярно. Накрая, държавата членка може да изиска от съответното лице да докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок след влизането на територията на тази държава членка(17).
3) Производното право на пребиваване на членовете на семейството
42. Членовете на семейството на гражданин на Съюза могат да пребивават на територията на държавите членки, стига да отговарят на изискванията по член 6, параграф 2 (за пребиваване до три месеца) или по член 7, параграф 1, буква г) и параграф 2 от Директивата за пребиваването (за пребиваване за повече от три месеца), а именно да придружават или да се присъединяват към този гражданин на Съюза, който има право на пребиваване(18).
2) Съображенията, обосноваващи приемането на решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването
43. Директивата за пребиваването съдържа не само правила, уреждащи условията за придобиване на предвидените в нея различни видове право на пребиваване, но и съвкупност от разпоредби, установени за да уредят положението, произтичащо от загубата на някое от тях.
44. В тази насока Директивата за пребиваването предвижда две хипотези, в които държавите членки могат да приемат решения за експулсиране: приемане на такова решение „на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“ (член 27 от тази директива), или приемане на това решение по „съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“ (член 15, параграф 1 от посочената директива)(19).
45. Досежно втората хипотеза, в която попада делото по главното производство, най-напред следва да се отбележи, че член 15, който се съдържа в глава III от същата директива, се отнася само до лицата, които имат право на временно пребиваване, но не и до тези с право на постоянно пребиваване(20). За разлика обаче от решенията по член 27 от Директивата за пребиваването(21), хипотезите, в които приемащите държави членки могат да вземат решения, ограничаващи свободното движение, и по-специално решенията за експулсиране, не следват изрично от текста на член 15 от тази директива. Всъщност последната разпоредба не уточнява кои са „съображенията, различни от [посочените в член 27 от въпросната директива]“.
46. Въпреки липсата на изрична уредба Съдът тълкува член 15 от Директивата за пребиваването в смисъл, че той урежда режима, приложим при прекратяване на право на временно пребиваване по тази директива, по-специално когато гражданин на Съюза или член на неговото семейство, който в миналото е имал право на временно пребиваване, вече не отговаря на условията за разглежданото право на пребиваване и следователно по принцип може да бъде изведен от приемащата държава членка(22).
47. Ето защо от изложените по-горе съображения може да се заключи, че причините, обосноваващи приемането на решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, могат да бъдат изведени само въз основа на съвместния прочит с останалите разпоредби на глава III от същата директива, отнасящи се до условията за правото на временно пребиваване.
48. В тази насока, най-напред, от текста на член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването следва, че решенията, ограничаващи свободното движение, се отнасят както до гражданите на Съюза, така и до членовете на техните семейства(23). Следователно, що се отнася до гражданите на Съюза, решение за експулсиране би могло да бъде прието поради неспазване на условията, предвидени в член 6, параграф 1 (пребиваване до три месеца) или в член 7, параграф 1, букви а)—в) (пребиваване за повече от три месеца) от тази директива, изложени в точки 38 и 40 от настоящото заключение. Колкото до членовете на семейството, такова решение би могло да бъде прието и поради неспазване на условията за производното право на пребиваване или за запазването му, изложени в точка 42 от настоящото заключение.
49. Посочената директива обаче съдържа две изключения от правилото, че решението за експулсиране е обосновано, когато условията за временно пребиваване вече не са изпълнени.
50. От една страна, в съображение 16 Директивата за пребиваването уточнява, че както гражданите на Съюза, така и членовете на техните семейства „[п]ри условие че […] не са станали неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, […] не следва да бъдат експулсирани“(24). Всъщност това изискване е в съответствие, първо, с член 15, параграф 2 от тази директива, който по същество гласи, че изтичането на срока на валидност на картата за самоличност или на паспорта, въз основа на които е осъществено влизането в приемащата държава членка, не представлява основание за експулсиране от приемащата държава членка, второ, с член 14, параграф 3 от същата директива, който предвижда, че мярката експулсиране не може да бъде автоматична последица от прибягването от страна на гражданин на Съюза до системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, и трето, с разпоредбите на член 14, параграф 1 и член 24, параграф 2 от същата директива относно прибягването до системата за социално подпомагане (вж. т. 38 от настоящото заключение).
51. Следователно в хипотезата на пребиваване по член 6 или член 7 от Директивата за пребиваването решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от тази директива спрямо гражданин на Съюза или член на неговото семейство може да бъде обосновано само ако неизпълненото условие за пребиваване се отнася до критерия за неприемлива тежест за социалната система на приемащата държава членка, като условията за притежаване на валидна карта за самоличност или паспорт сами по себе си очевидно не са достатъчни, за да обосноват такава мярка(25).
52. От друга страна, член 14, параграф 4 и съображение 16, последно изречение от същата директива по същество гласят, че мярката за експулсиране в никакъв случай не бива да се приема по отношение на работници, самостоятелно заети лица или търсещи работа лица, освен по съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност. Всъщност съгласно практиката на Съда гражданите на Съюза и членовете на техните семейства не могат да бъдат експулсирани, докато тези граждани могат да представят доказателства, че продължават да търсят заетост и че имат реален шанс да бъдат наети на работа(26).
53. Ето защо в рамките на пребиваване по член 7 от Директивата за пребиваването не може да бъде прието решение за експулсиране на гражданин на Съюза или на член на семейството му, който не отговаря на условията за пребиваване, предвидени в член 7, параграф 1, буква а) от тази директива, отнасящ се до работниците или самостоятелно заетите лица, независимо дали този гражданин или този член на неговото семейство може да представлява тежест дори неприемлива за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
2. По обхвата на преюдициалните въпроси
54. С оглед на предходното считам, че е полезно да се направят следните уточнения за обхвата на преюдициалните въпроси.
55. На първо място, според мен е уместно да се припомни разяснението на запитващата юрисдикция, че въпреки престъпното поведение на FS държавният секретар е основал решението за експулсиране не на член 27, а само на член 15 от Директивата за пребиваването. Ето защо Съдът не следва да се произнася по въпроса дали това престъпно поведение e могло да представлява заплаха за обществения ред или за обществената сигурност по смисъла на член 27 от Директивата и да обоснове мярка за експулсиране на това основание(27).
56. На второ място, следва да се отбележи, че макар разглежданото в главното производство решение за експулсиране да е прието поради неспазване на предвидените в член 7 от Директивата за пребиваването условия, преюдициалните въпроси, така както са формулирани от запитващата юрисдикция, се отнасят по-общо до всички решения за експулсиране, които могат да бъдат приети на основание член 15, параграф 1 от нея. Както обаче бе припомнено по-горе, член 15 от посочената директива се прилага, когато правото на временно пребиваване по същата директива се прекрати, поради факта че има опасност съответното лице да се превърне в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка. Ето защо според мен търсеният от запитващата юрисдикция отговор не би могъл да се ограничи до хипотезите, при които гражданин на Съюза е експулсиран само по причини, свързани с член 7 от Директивата за пребиваването, дори тези причини в действителност да представляват по-голямата част от основанията за експулсиране.
57. На трето място, както следва от точки 45 и 53 от настоящото заключение, анализът изхожда от предположението, че е изключено съответните граждани на Съюза да са граждани с право на постоянно пребиваване или работници, самостоятелно заети лица или търсещи работа лица, които се ползват от изключенията, посочени в член 14, параграф 4, буква б) от Директивата за пребиваването.
58. На четвърто и последно място, следва да се уточни, че при липсата на контрол на вътрешните граници на Съюза действието във времето на решенията за експулсиране ще се преценяват само в случай че експулсиран гражданин отново се позовава на право на пребиваване пред органите на държава членка. Следователно не може да се изключи възможността тази преценка да варира в зависимост от държавата членка, която разглежда това ново искане за право на пребиваване. Всъщност, ако, след като е напуснал приемащата държава членка, този гражданин се позове на ново право на пребиваване в друга държава членка (и дори трета страна), последната по принцип няма основание да не приеме, че междувременно правните последици на решението за експулсиране на приемащата държава членка са прекратени. Ето защо анализът, който следва, се отнася единствено до хипотезата по настоящото дело, при която съответният гражданин е напуснал приемащата държава членка и се позовава на ново право на пребиваване в същата държава членка, без междувременно да му е предоставено формално право на пребиваване в друга държава членка(28).
2. Анализ на преюдициалните въпроси
1. По физическото отпътуване на гражданина на Съюза като обстоятелство, достатъчно за да е изцяло изпълнено решението за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването
59. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали обстоятелството, че гражданинът на Съюза е напуснал физически територията на приемащата държава членка, само по себе си е достатъчно, за да се приеме, че решение за експулсиране, постановено на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, е изцяло изпълнено и вследствие на това престава да поражда правно действие във времето.
60. Заинтересованите страни, представили писмени и устни становища, изразяват различни позиции. От една страна, FS предлага на този въпрос да се отговори утвърдително, в смисъл че по същество такова решение за експулсиране било изцяло изпълнено със самия факт, че преди изтичането на предвидения срок съответното лице е напуснало територията на приемащата държава членка, дори само за ограничен период. Следователно лицето трябвало да може да се позове на ново право на пребиваване до три месеца съгласно член 6 от Директивата за пребиваването. От друга страна, всички правителства, представили писмени и устни становища, както и Комисията, поддържат позицията на държавния секретар, че по същество самото физическо отпътуване на гражданина на Съюза не би било достатъчно, за да се изчерпят правните последици на такова решение, като изтъкват, че подобно тълкуване ще е в противоречие с полезния ефект на тази директива(29).
61. Поради изложените по-долу съображения се присъединявам към втората позиция.
62. Като начало припомням, че самостоятелното и еднакво тълкуване на член 15 от Директивата за пребиваването изисква да се вземат предвид не само неговият текст, но и контекстът му и преследваните цели. Освен това тази разпоредба не бива да се тълкува стеснително и при всяко положение не трябва да бъде лишавана от нейния полезен ефект(30).
63. На първо място, досежно текста на член 15 от Директивата за пребиваването следва да се констатира, че текстът на този член не съдържа нищо, от което би могло да се прецени действието във времето на приетите въз основа на този член решения за експулсиране. Всъщност в параграф 1 от тази разпоредба се посочва само че „[п]роцедурите, предвидени от членове 30 и 31, се прилагат по аналогия за всички решения, ограничаващи свободното движение […] от съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“, в параграф 2 — че „[и]зтичането на срока на валидност на картата за самоличност или на паспорта […] не представлява основание за експулсиране от приемащата държава членка“, а в параграф 3 — че „[п]риемащата държава членка не може да налага забрана за влизане в контекста на решението за експулсиране […]“.
64. Освен това членове 30 и 31 от Директивата за пребиваването, към които препраща член 15, параграф 1 и които се прилагат по аналогия(31), съдържат разпоредби, които биха могли да засегнат изпълнението на решенията за експулсиране, но не и такива относно действието им във времето(32). В това отношение отбелязвам, че член 30, параграфи 1 и 3 от тази директива предвижда по-специално че държавите членки трябва да уведомят писмено засегнатите лица за решенията за експулсиране, като посочат определения срок за напускане на територията им, и уточнява, че „[о]свен в надлежно обосновани спешни случаи, разрешеният срок за напускане на територията на страната е не по-малък от един месец от датата на уведомлението“.
65. Следователно тези разпоредби по същество водят до продължаване на пребиваването на експулсираното лице за срок до един месец, считано от уведомяването за решението за експулсиране. При това положение би могло да се поддържа, че това продължаване ще е безполезно, ако за пълното изпълнение на решение за експулсиране би било достатъчно заинтересованото лице да отпътува физически до съседна държава членка. Разглеждан обаче в по-общия му контекст, член 30, параграф 3 от Директивата за пребиваването няма за цел да уреди действието във времето на решенията за експулсиране, а по-скоро, от една страна, да гарантира, че заинтересованото лице може надлежно да се ползва от установените от държавите членки способи за правна защита(33), и от друга страна, да предостави на това лице разумен срок, който да му позволи да организира заминаването си.
66. От изложеното дотук следва, че нито член 15, нито членове 30 и 31 от Директивата за пребиваването позволяват да се даде окончателен отговор за начина, по който решението за експулсиране изчерпва правните си последици.
67. На второ място, досежно контекста на член 15 от Директивата за пребиваването следва да се припомни, че тя позволява ограничаването на свободата на движение на гражданин на Съюза „на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“, и „от съображения, различни от [тези основания]“ (вж. т. 44 от настоящото заключение). Макар посочената директива да не предписва мерките, с които държавите членки могат да ограничат свободата на движение, тя все пак съдържа разпоредба, която урежда действието във времето на една от тези мерки, а именно решението за забрана на достъп до територията на страната.
68. Всъщност член 32 от Директивата за пребиваването позволява подаването на молба за вдигане на тази забрана след „разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа […], като [се] излагат мотиви, показващи, че е настъпила съществена промяна в обстоятелствата, които са дали основание за решението за забраната на достъп“.
69. Според мен обаче фактът, че тази директива урежда действието във времето на решенията за забрана на достъп до територията на страната и не съдържа съответстваща на член 32 от нея разпоредба, която да установява действието във времето на другите решения, ограничаващи свободното движение на гражданин на Съюза, по-специално на решенията за експулсиране, приети въз основа на член 15, параграф 1 от посочената директива, не може да докаже чрез тълкуване нито по аналогия, че правните последици на тези решения за експулсиране запазват действието си в разумен срок, нито по аргумент за противното, че волята на законодателя на Съюза е тези решения за експулсиране да преустановят правното си действие със самия факт, че гражданинът на Съюза е напуснал физически приемащата държава членка(34).
70. Поради това систематичното тълкуване на Директивата за пребиваването няма как да уточни начина, по който решението за експулсиране изчерпва действието си във времето.
71. Тъй като граматическото и систематичното тълкуване не позволяват да се направи някакво заключение, насоки за отговор на първия въпрос могат евентуално да се намерят само в светлината на телеологическото тълкуване на Директивата за пребиваването и на нейния полезен ефект.
72. Ето защо, на трето място, що се отнася до целта на член 15 от Директивата за пребиваването, най-напред ще отбележа, че тази разпоредба преследва двояка цел. От една страна, тя има за цел да въведе за решенията, приети на основание на този член, режим на процесуални гаранции, подобен на приложимия за решенията, които ограничават свободното движение и са приети въз основа на член 27 от тази директива(35). От друга страна, доколкото позволява приемането на решения, ограничаващи свободното движение, ако гражданин на Съюза или член на неговото семейство престане да отговаря на някои от условията за временно пребиваване, посоченият член 15 преследва по-малко очевидна, но също толкова важна цел. Всъщност този член е единствената разпоредба от Директивата за пребиваването, на която могат да се позовават държавите членки, за да гарантират въз основа на правото на Съюза, че лицата, които престанат да отговарят на условията за временно пребиваване и които представляват неприемлива тежест за системата им за социално подпомагане, могат да бъдат експулсирани от тяхната територия. Следователно тази разпоредба цели да гарантира полезния ефект на разпоредбите относно правото на пребиваване, като същевременно защитава публичните финансови ресурси на държава членка(36).
73. Според мен именно от гледна точка на втората цел на член 15 от Директивата за пребиваването трябва да се прецени дали физическото отпътуване на гражданина на Съюза само по себе си е достатъчно, за да е изпълнено изцяло решението за експулсиране.
74. В тази насока считам, че тълкуване на член 15 от същата директива в смисъл, че решението за експулсиране престава почти автоматично да поражда правни последици, щом гражданинът на Съюза напусне физически територията на приемащата държава членка, по същество би означавало да се лиши от полезен ефект не само този член, но вследствие на това и всички разпоредби, които определят условията за правото на временно пребиваване.
75. Всъщност, както бе посочено в точки 43—53 от настоящото заключение, съображенията, обосноваващи приемането на решение за експулсиране съгласно член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, могат да варират според вида на пребиваването, от което се ползва гражданинът на Съюза или членът на неговото семейство преди извеждането му. Те обаче имат обща характеристика — това лице не би трябвало да става обект на мерки за експулсиране, докато не се превърне в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
76. Струва ми се очевидно всъщност, че гражданин на Съюза или член на неговото семейство не може да промени своя статут „от днес за утре“ с преминаване на границите на приемащата държава членка, така че повече да не представлява подобна неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на тази държава членка. Ако беше така, приетите на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването решения в действителност не биха имали никаква задължителна сила. Всъщност понятието „експулсиране“ би било лишено от всякакъв полезен ефект, ако например гражданин на Съюза може да твърди, че се е съобразил с решението за експулсиране просто поради временното си физическо присъствие в съседна държава членка.
77. С оглед на изложеното дотук предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването трябва да се тълкува в смисъл, че за приетото въз основа на тази разпоредба решение за експулсиране от територията на приемаща държава членка не може да се счита, че е изцяло изпълнено, така че повече да не поражда правни последици, поради самия факт че гражданинът на Съюза физически е напуснал територията на приемащата държава членка.
78. Ето защо, макар да не следва да се отговаря на втория преюдициален въпрос, все пак остава да се определи продължителността на правните последици на тези решения във времето.
2. По действието във времето на решение за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването
79. Въпреки че точно с оглед на полезния ефект на член 15 от Директивата за пребиваването отхвърлих предложението правните последици на решението за експулсиране да отпадат с преминаването от съответното лице на границата на приемащата държава членка, по съображения за съгласуваност считам, че същите тези изисквания за запазването на полезния ефект на член 15 от Директивата трябва да са водещи при анализа на действието във времето на решенията за експулсиране.
1) По критерия за „съществена промяна в обстоятелствата“, обосноваваща решението за експулсиране
80. Най-напред следва да се подчертае, че мярката за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването във всички случаи губи основанието си и поради това загубва сила, ако експулсираното лице успее да докаже, че след извеждането му, още на следващия ден след напускането на територията на приемащата държава членка, е настъпила „съществена промяна в обстоятелствата“(37), позволяваща му да изпълнява в бъдеще условията за пребиваване, които преди това не са били изпълнени и са станали причина за приемането на решението за експулсиране.
81. Всъщност в този случай гражданинът на Съюза трябва да може да докаже пред администрацията на тази държава членка, че решението за експулсиране е загубило сила, за да се позове той на ново право на пребиваване, по-специално на основание член 6 от Директивата за пребиваването. От само себе си се разбира, че такава съществена промяна в обстоятелствата настъпва в момента, в който този гражданин на Съюза отново може да бъде считан за работник или самостоятелно заето лице или за търсещо работа лице в предишната приемаща държава членка, тъй като такъв статут изключва той да загуби правото на пребиваване на основание член 15 от тази директива и следователно би било несъвместимо да е налице паралелно с решение за експулсиране(38).
82. Макар такива хипотези да са възможни, на практика рядко се случва подобна съществена промяна в обстоятелствата да настъпи скоро след извеждането на съответното лице. Напротив, такава промяна най-често настъпва едва след пребиваване в друга страна. Следователно се поставя въпросът дали единственият начин това лице да може отново да пребивава в приемащата държава членка е да докаже такава съществена промяна в обстоятелствата.
83. За мен отговорът на този въпрос е очевидно отрицателен. Всъщност би било в противоречие със самия дух на Директивата за пребиваването, която цели да улесни и укрепи упражняването на правото на свободно пребиваване на територията на държавите членки, да се приеме, че решението за експулсиране продължава да поражда последици, докато няма съществена промяна в положението на съответното лице. Подобен подход би могъл да доведе до запазването за дълго време на действието на това решение, евентуално неограничено, което би довело до непропорционално възпрепятстване на свободата на пребиваване.
84. За да се избегне подобно положение, са възможни две разрешения: първото е да се определи продължителността във времето на правните последици на решението за експулсиране, като се посочи точната продължителност на пребиваването извън приемащата държава членка вследствие на експулсирането — критерий, който би се прилагал системно, докато второто е да се определи продължителността във времето на последиците на решението за експулсиране, въз основа не само на продължителността на пребиваването извън тази държава членка, но и на редица други фактори.
85. Поради изложените по-нататък причини предлагам да се отхвърли първото и да се възприеме второто от двете разрешения.
2) По критерия за „пребиваване за определен период“ извън територията на приемащата държава членка
86. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали гражданинът на Съюза, по отношение на когото е прието решение за експулсиране по член 15, параграф 1 от Директивата за пребиваването, трябва да пребивава за определен период извън територията на приемащата държава членка, за да се приеме, че това решение е изцяло изпълнено. При утвърдителен отговор тя иска от Съда да определи колко дълъг е този период.
87. Макар всички правителства, представили становища пред Съда, и Комисията да са съгласни, че самото физическо отпътуване от територията на приемащата държава членка само по себе си не е достатъчно, за да се изчерпят последиците на решението за експулсиране, единствено нидерландското правителство счита, че такова изчерпване е налице, когато гражданин на Съюза реално и ефективно е напуснал тази държава членка за определен период, а именно за не по-малко от три месеца. Що се отнася до прилагането на този критерий, това правителство уточнява, по-специално в съдебното заседание, че през тези три месеца експулсираното от приемащата държава членка лице не може да се позовава на ново право на пребиваване (освен при „съществена промяна в обстоятелствата“), но може да продължи да влиза на територията на тази държава членка на основание член 5 от Директивата за пребиваването. Това право на влизане обаче се предоставяло само ако се докаже наличието на специална и конкретна причина, обосноваваща присъствието му в страната (например медицински преглед, конкретна покупка и пр.). При липсата на такава причина се презумирало, че съответното лице се намира на тази територия в продължение на предходното си право на пребиваване и следователно — в нарушение на решението за експулсиране.
88. Предложението на нидерландското правителство безспорно дава предимства от гледна точка на ефективното прилагане на решенията за експулсиране. Всъщност, ако във всички случаи се изисква един и същ минимален период на пребиваване извън приемащата държава членка на равнище Съюз, това би гарантирало известна предвидимост, и следователно правната сигурност, доколкото би позволило както на гражданите на Съюза, така и на държавите членки предварително да са наясно за какъв период решението за експулсиране поражда правни последици. Тази предвидимост би била гарантирана в още по-голяма степен, тъй като в съответствие с член 30, параграф 3 от Директивата за пребиваването въпросният период ще може да започне да тече от конкретна дата, а именно един месец след уведомяването за решението за експулсиране, без да се изисква доказателство за действително експулсиране, каквото би било трудно да се представи при липсата на вътрешни граници.
89. Въпреки това, да се твърди, че правните последици на решението за експулсиране трябва във всички случаи да се запазят в продължение на поне три месеца, на практика би означавало да се задължи гражданинът на Съюза да докаже тримесечен престой извън приемащата държава членка, преди да може да се позове на ново право на пребиваване на основание член 6 от Директивата за пребиваването. Според мен подобен подход би противоречал не само на буквата, но и на духа на тази директива.
90. Всъщност, от една страна, подобен подход би направил пребиваването в продължение на три месеца извън приемащата държава членка условие sine qua non за основното право на всеки гражданин на Съюза да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки. Като се има предвид обаче основополагащият характер на това право(39), то не само не може да се тълкува стеснително(40), но и съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС може да бъде ограничено само когато такова ограничение е предвидено в Договора за функционирането на ЕС или във вторичното право(41).
91. В тази насока се налага изводът, че нито една норма на вторичното право, и по-специално на Директивата за пребиваването, не обвързва упражняването на правото на пребиваване на гражданите на Съюза, и по-специално на тези, спрямо които е прието решение за експулсиране, с доказването на пребиваване извън приемащата държава членка за определен период — било за три месеца, било за по-кратък срок. Ето защо възприемането на предложението на нидерландското правителство би представлявало правотворчество, тъй като Съдът би заместил законодателя на Съюза, за да наложи специално правило относно продължителността на правните последици на решенията за експулсиране. Подобен подход би накърнил не само буквата на член 21, параграф 1 ДФЕС, но и закрепените в член 13, параграф 2 ДЕС принципи на институционално равновесие и на предоставена компетентност. Освен това няма пречка законодателят на Съюза да предвиди в Директивата за пребиваването конкретен срок на действието във времето на решенията за експулсиране, приети на основание член 15, параграф 1 от тази директива, както е направил това за действието във времето на решенията за забрана на достъпа до територията на страната(42).
92. От друга страна, това предложение на нидерландското правителство би било в противоречие и с упражняването на правото на свободно движение, гарантирано от член 5 от Директивата за пребиваването, тъй като автоматично би наложило допълнително условие за упражняването на правото на влизане — „специално и конкретно“ обосноваване на посещението на гражданина в приемащата държава членка. Упражняването на правото на влизане, което е израз на правото на свободно движение в Съюза, обаче е трудно съвместимо с подобно задължение за обосноваване, по-специално защото предвид неговия субективен и евентуално произволен характер, то би могло да възпре заинтересованите лица да упражнят ефективно това право. Несъмнено в рамките на Шенгенското пространство при липсата на граничен контрол на вътрешните граници такова обосноваване би се изисквало само в изключителни случаи, по-специално при полицейски проверки. При все това, подобна практика на контрол в широк мащаб несъмнено би се възприела от засегнатите лица като непряко въвеждане на забрана за влизане на територията на приемащата държава членка, тъй като изложените от тях причини биха могли системно да се възприемат като недостатъчни, за да оправдаят присъствието на тези лица на територията на приемащата държава членка. Подобна практика би била в разрез със самия дух на член 15, параграф 3 от Директивата за пребиваването, който забранява на тази държава членка да придружи решението за експулсиране със забрана за влизане.
93. С оглед на изложеното дотук предлагам да се направи извод, че предложението на нидерландското правителство, съгласно което правните последици на решението за експулсиране трябва системно(43) да траят най-малко три месеца, следва да се отхвърли.
94. Този извод не може да бъде поставен под въпрос с доводите, които това правителство извежда от тълкуване a contrario на установеното относно „злоупотребата“ в Насоките на Комисията(44) и в решение от 12 март 2014 г., O. и B.(45), за да докаже, че ново право на пребиваване по член 6 от Директивата за пребиваването може да възникне едва от момента, в който е имало „реално и ефективно пребиваване“ извън приемащата държава членка.
95. Най-напред, поведението на лицата, които след експулсирането им от територията на приемаща държава членка, желаят да се завърнат с цел да пребивават в нея, не може да бъде описано като „злоупотреба“ по смисъла на практиката на Съда и на Насоките на Комисията, доколкото не става въпрос за изкуствено поведение, възприето единствено с цел да се придобие правото на свободно движение и пребиваване съгласно правото на Съюза, при което, въпреки формалното спазване на предвидените в правната уредба на Съюза условия, не е постигната целта, преследвана с тази уредба(46). Напротив, в настоящия случай трябва единствено да се определи дали може да бъде предоставено ново право на пребиваване на това лице, като съответно се спазват формално предвидените в тази правна уредба условия.
96. По-нататък, по същество, свързващото звено между решение O. и B. и хипотезата на лице, желаещо да пребивава отново в приемащата държава членка, е слабо, тъй тези казуси не са сходни. Всъщност в решение О. и В Съдът е трябвало да се произнесе по въпроса дали правото на Съюза допуска държава членка да откаже право на пребиваване на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза — гражданин на тази държава членка, при завръщането на този гражданин в посочената държава членка, когато преди завръщането си той е пребивавал в друга държава членка със съответния член на семейството си единствено в качеството си на гражданин на Съюза. Следователно там става дума за условията за предоставяне на производно право на пребиваване на гражданина на трета държава и именно в този особен контекст критерият за „ефективното пребиваване“ в приемащата държава членка на гражданина на Съюза и на члена на неговото семейство е приет за пораждащ производно право на пребиваване при завръщането на този гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин(47). В положение като разглежданото в спора по главното производство обаче съответното лице не се позовава на производно право на пребиваване, придобито от него чрез установяване в държава членка, различна от приемащата държава членка, за да се възползва от него при завръщането си в приемащата държава членка.
97. Накрая, за разлика от решение O. и В., вследствие на дадено решение за експулсиране няма никакво основание да се изисква „трайно пребиваване“ или „ефективно пребиваване“ в държава членка, различна от тази, която е приела това решение. Важното е заинтересованото лице да е преустановило пребиваването си на територията на приелата решението за експулсиране държава членка. Всъщност задължението за напускане на територията вследствие решение за експулсиране не може да породи задължение за установяване в друга държава членка и за осъществяването на ново „ефективно пребиваване“, тъй като подобно задължение би било в противоречие с основната свобода на гражданина на Съюза да пребивава на територията на Съюза.
3) По другите относими фактори
98. От направения анализ следва, от една страна, че правните последици на решенията за експулсиране по член 15 от Директивата за пребиваването не се изчерпват, поради факта че съответният гражданин е напуснал физически територията на приемащата държава членка, и от друга страна, че тези последици не могат да се запазят, ако този гражданин отново изпълнява условията за пребиваване или пребивава за определен период извън тази държава членка. Ето защо оттук може да се направи извод, че националните органи и юрисдикции на приемащата държава членка трябва във всеки конкретен случай да преценят последиците във времето на решенията за експулсиране.
99. В тази насока, въпреки че при установяването на относимите фактори водещ е именно полезният ефект на разпоредбите на Директивата за пребиваването, според мен в съвкупността от показатели, които следва да се вземат предвид от националните органи, трябва да се включат поне три вида фактори.
100. На първо място, по мое мнение, за да бъдат последиците от решение за експулсиране изчерпани по отношение на дадено лице и последното пак да придобие правото на пребиваване в приемащата държава членка, е необходимо то да е напуснало територията ѝ, като ефективно е преустановило пребиваването си в тази държава. В този случай административните власти би трябвало да проверят дали съответното лице действително е предприело всички необходими стъпки, за да докаже, че е престанало да пребивава в посочената държава членка. За целите на преценката дали пребиваването в приемащата държава членка е реално и ефективно преустановено, могат да са относими следните фактори, които варират съобразно вида на разглежданото пребиваване. Така, когато съответното лице е пребивавало в приемащата държава членка на основание член 6 от Директивата за пребиваването и е било експулсирано, защото е престанало да отговаря на условията за запазване на това право съгласно член 14 от въпросната директива, доказателството, което се изисква от това лице, за да докаже, че действително е напуснало тази територия, е — с оглед на естеството на това доказателство и на факта, че съответното лице не е имало времето да се интегрира в приемащата държава членка — по-лесно да се представи. Всъщност, както Съдът вече е приел в своята практика, гражданин на Съюза, който упражнява правата, предоставени му с член 6, параграф 1 от Директива 2004/38, не цели да се установи в приемащата държава членка по начин, който би улеснил развитието или укрепването на семеен живот в тази последна държава членка(48). От друга страна, когато съответното лице е пребивавало в приемащата държава членка на основание член 7 от тази директива, изискванията във връзка с доказателствата, които трябва да бъдат представени от това лице, могат да бъдат по-високи. Например този гражданин ще трябва да може да докаже, че е поискал да бъде заличен от регистъра на населението, че е прекратил договор за наем или за водоснабдяване или доставка на енергия, че се е преместил, че се е отписал от структура за намиране на работа или че е преустановил други отношения, които предполагат постоянно присъствие. В тази насока следва да се констатира, че действително продължителността на отсъствието от територията на приемащата държава членка сама по себе си не може да бъде определяща, нито да се разглежда изолирано, но тя би могла да представлява един от относимите фактори, които националните органи ще вземат предвид. От само себе си се разбира, че дългата продължителност на отсъствието е довод за реалното и ефективно преустановяване на пребиваването в приемащата държава членка, а оттук и за изчерпването на правните последици на решението за експулсиране.
101. На второ място, както вече бе установено, ако ползващите се от правото на пребиваване лица не са станали неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, те не следва да бъдат експулсирани. За да определи дали съответното ползващо се от това право лице представлява такава тежест за системата за социално подпомагане на тази държава членка и евентуално да го експулсира, в съответствие със съображение 16 от Директивата за пребиваването посочената държава членка е длъжна да установи „дали става дума за временни трудности и […] да вземе предвид продължителността на пребиваване, личните обстоятелства и размера на отпуснатите социални помощи“. Ето защо, като се ръководят от тези критерии, националните власти трябва да могат да проверят въз основа на проучване във всеки конкретен случай дали експулсираното лице, въпреки че не отговаря на условията по член 7 от Директивата за пребиваването, вече не е неприемлива тежест за системата за социално подпомагане и следователно може да се позове на право на пребиваване по член 6 от тази директива. Тази преценка би могла да се изразява в оценяване на личните обстоятелства и поведението на съответното лице след извеждането му. В това отношение следва да се отбележи, че понятието „социално подпомагане“ е широко и обхваща всички обезщетения, за които гражданинът на Съюза не е правил вноски и които се финансират с публични средства(49). Например, когато лице като жалбоподателя в главното производство има многократни прояви на престъпно поведение след извеждането му(50), това поведение би могло да бъде от значение, тъй като може да отразява опасността то да представлява неразумна тежест, понеже действията на споменатото лице водят до значителна мобилизация на полицейски ресурси. Запитващата юрисдикция обаче следва да прецени дали е неприемливо подобно прибягване до социално подпомагане.
102. На трето и последно място, друг фактор, който може да се отчете, е намерението на съответното лице да се съобрази с решението за експулсиране и да прекъсне съществуващите връзки с приемащата държава членка. Този фактор обаче разкрива редица практически трудности при прилагането му, по-специално понеже изглежда трудно да се прецени обективно реалното намерение на дадено лице да прекрати пребиваването си. Всъщност подобна необходимост би наложила на националната администрация да извърши „проверка само на намерение“, която трудно може да се подкрепи от обективни данни, особено ако има времева близост между датата на напускане и проверката от администрацията или географска близост между мястото, където това лице пребивава, и приемащата държава членка.
V. Заключение
103. С оглед на изложеното дотук предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), както следва:
„Член 15, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, изменена с Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 г., трябва да се тълкува в смисъл, че за приетото въз основа на тази разпоредба решение за експулсиране от приемаща държава членка не може да се счита, че е изцяло изпълнено и че повече не поражда правни последици, поради самия факт че засегнатото от решението лице физически е напуснало територията на тази държава членка. Властите на посочената държава членка следва да преценят действието във времето на такива решения въз основа на индивидуална проверка на засегнатото лице, като отчетат наличието на евентуална съществена промяна в обстоятелствата, позволяваща на това лице отново да отговори на условията за пребиваване, които не са били изпълнени и са дали основание за решението за експулсиране, а ако такава промяна не е налице, като отчетат съвкупност от фактори, сред които са по-специално наличието на реално и ефективно прекратяване на пребиваването в приемащата държава членка — в това отношение продължителността на пребиваването извън територията на последната държава е показателен, но не и сам по себе си определящ критерий — както и опасността посоченото лице да представлява неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на тази държава членка“.