STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 10. února 2021(1)
Věc C‑719/19
FS
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Státní rada, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Článek 21 SFEU – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Směrnice 2004/38/ES – Článek 15 – Rozhodnutí o omezení volného pohybu z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví – Neoprávněný pobyt občana Unie v hostitelském členském státě – Rozhodnutí o vyhoštění – Fyzické opuštění hostitelského členského státu občanem Unie – Časové účinky rozhodnutí o vyhoštění – Články 5, 6 a 7 – Možnost občana Unie znovu získat právo na vstup nebo právo pobytu po návratu do hostitelského členského státu“
I. Úvod
1. Může občan Unie, který ztratil právo pobytu na území členského státu, jehož není státním příslušníkem, a na kterého se z tohoto důvodu vztahovalo rozhodnutí o vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38/ES(2) (dále jen „směrnice o pobytu“) v případě okamžitého návratu do tohoto členského státu poté, co opustil jeho území v rámci výkonu toto rozhodnutí o vyhoštění, znovu uplatňovat právo pobytu na základě této směrnice? V případě záporné odpovědi na tuto otázku, jak dlouho musí tento občan pobývat mimo území uvedeného členského státu, než bude moci znovu získat právo pobytu v témže členském státě?
2. Právě tyto otázky byly položeny v projednávané věci a povedou k tomu, že Soudní dvůr určí okamžik, k němuž zanikají právní účinky rozhodnutí o vyhoštění, které bylo přijato „z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu, jakož i podmínky, za jakých tedy může občan Unie znovu získat právo pobytu v hostitelském členském státě.
3. Tyto otázky umožní Soudnímu dvoru poprvé rozhodnout jak o časových účincích takového rozhodnutí o vyhoštění, tak obecněji o vztahu mezi článkem 15 a článkem 5 (právo na vstup), dále s článkem 6 (právo pobytu po dobu do tří měsíců) a nakonec s článkem 7 této směrnice (právo pobytu po dobu delší než tři měsíce)(3).
4. Odpovědi na tyto otázky nejsou zřejmé. Uvedené otázky na jedné straně vyzdvihují křehkou rovnováhu mezi dvěma právy, která nelze snadno sladit: mezi právem občanů Unie svobodně pobývat na území Unie a právem členských států vyhostit ze svého území osoby, které na něm nemají právo pobývat. Na druhé straně tytéž otázky spadají do zvláštního legislativního kontextu, kde neexistuje kontrola na vnitřních hranicích Unie(4), což se stěží slučuje se samotným pojmem „vyhoštění občana Unie z jednoho členského státu do jiného členského státu“.
5. V tomto stanovisku uvedu důvody, o něž se opírají mé návrhy a které lze shrnout takto:
– právní účinky rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu nemohou zaniknout pouze na základě skutečnosti, že občan Unie fyzicky opustí území hostitelského členského státu, neboť tím by byl narušen užitečný účinek této směrnice;
– návrh na systematické zachování účinků rozhodnutí o vyhoštění po určitou dobu poté, co dotyčná osoba fyzicky opustí území, zejména po dobu nejméně tří měsíců, by vedl k neoprávněnému omezení práva pobytu, jak je zakotveno v článku 21 SFEU a konkretizováno v uvedené směrnici; a
– orgánům hostitelského členského státu přísluší, aby posoudily časové účinky rozhodnutí o vyhoštění přijatých na základě článku 15 směrnice o pobytu a a fortiori možnost dovolávat se opětovného získání práva pobytu na základě důkladného posouzení situace dotčené osoby s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem, a zejména k tomu, že došlo ke skutečnému a účinnému ukončení jejího pobytu v tomto členském státě, a k riziku, že by tato osoba mohla představovat nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci daného členského státu.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
6. Bod 16 odůvodnění směrnice o pobytu uvádí, že „[o]soby požívající práva pobytu by neměly být vyhoštěny, pokud nepředstavují nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. Vyhoštění ze země by tedy nemělo být automatickým důsledkem využití systému sociální pomoci. […] Zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné či uchazeči o zaměstnání, jak byli definováni Soudním dvorem, by v žádném případě neměli být vyhoštěni, s výhradou případů odůvodněných veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností“.
7. Článek 5 odst. 1 této směrnice přiznává zejména občanům Unie, kteří mají platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas, právo na vstup na území členských států.
8. Článek 6 odst. 1 uvedené směrnice přiznává občanům Unie právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, „aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám“ s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
9. Článek 7 odst. 1 téže směrnice přiznává občanům Unie právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud: a) jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo b) mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci tohoto členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v uvedeném členském státě kryta všechna rizika; nebo c) jsou studenty a splňují v zásadě tytéž podmínky, jako jsou podmínky uvedené v písm. b).
10. Článek 14 směrnice o pobytu stanoví ve svých odstavcích 1 a 2, že občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu uvedené v článku 6 uvedené směrnice, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13 uvedené směrnice, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení. Odchylně od těchto ustanovení čl. 14 odst. 4 téže směrnice stanoví, že občané Unie nesmějí být v žádném případě vyhoštěni, pokud jsou a) zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými, nebo b) vstoupili na území tohoto členského státu za účelem hledání zaměstnání.
11. Článek 15 směrnice o pobytu, nadepsaný „Procesní záruky“, v odstavci 1 stanoví, že „[n]a veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví se obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31“. Podle odstavce 2 tohoto článku „[d]ůvodem vyhoštění z hostitelského členského státu není skončení platnosti průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, na jehož základě dotyčná osoba vstoupila na území hostitelského členského státu […].“ Konečně odstavec 3 uvedeného článku stanoví, že „[h]ostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění podle odstavce 1“.
12. Článek 30 této směrnice v odstavci 3 stanoví, že „[v] oznámení [jakéhokoli rozhodnutí přijatého na základě čl. 27 odst. 1 směrnice o pobytu] je uveden […] popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení“.
B. Nizozemské právo
13. Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cizincích z roku 2000) ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 495) stanoví ve svých článcích 61 a 62, že cizinec, který v Nizozemsku nikdy nepobýval nebo již nepobývá legálně, musí dobrovolně opustit jeho území ve lhůtě čtyř týdnů ode dne, kdy legální pobyt skončil. Článek 63 odst. 1 tohoto zákona stanoví, že cizinec, který nemá legální pobyt v Nizozemsku a dobrovolně neopustil jeho území v této lhůtě, může být vyhoštěn.
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
14. FS, navrhovatel v původním řízení, je polským občanem, který byl dne 9. listopadu 2017 zaregistrován do rejstříku nerezidentů Nizozemska(5).
15. V rozhodnutí ze dne 1. června 2018 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko, dále jen „státní tajemník“) dospěl k závěru, že FS v zemi nepobývá legálně, jelikož již nesplňuje podmínky stanovené v článku 7 směrnice o pobytu týkající se práva pobytu po dobu delší než tři měsíce(6), a uložil mu povinnost, aby opustil území Nizozemska. V tomto ohledu byla zohledněna skutečnost, že policie FS poměrně často zatýkala pro podezření z krádeží v obchodech a kapesních krádeží.
16. V rozhodnutí ze dne 25. září 2018 státní tajemník prohlásil opravný prostředek, který FS podal proti rozhodnutí ze dne 1. června 2018, za neopodstatněný. Státní tajemník na jedné straně uznal, že chování FS nepředstavuje nebezpečí pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost ve smyslu článku 27 směrnice o pobytu, ale na druhé straně stanovil lhůtu v délce čtyř týdnů pro dobrovolné opuštění země, po jejímž uplynutí mohl být FS vyhoštěn z důvodu nelegálního pobytu. Předkládající soud upřesňuje, že toto rozhodnutí o vyhoštění představuje „rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 této směrnice. Vzhledem k tomu, že FS proti uvedenému rozhodnutí nepodal opravný prostředek, předmětné rozhodnutí nabylo právní moci (dále jen „rozhodnutí o vyhoštění“).
17. Dne 23. října 2018 byl FS zatčen německou policií pro podezření z krádeže v obchodě. Mezi účastníky původního řízení je nesporné, že FS prokázal, že opustil Nizozemsko ve lhůtě čtyř týdnů stanovené pro účely opuštění země, tedy před 24. říjnem roku 2018. FS v tomto ohledu rovněž uvedl, že ode dne opuštění země, jehož přesné datum nevyplývá ze spisu, pobýval u přátel v Kaldenkirchenu (Německo), hned za hranicí mezi Nizozemskem a Německem. FS také uvedl, že kvůli závislosti na marihuaně denně cestoval do Nizozemska za účelem jejího pořízení. Nakonec uvedl, že na území Nizozemska vstoupil dne 21. listopadu 2018, protože dostal předvolání, aby se dne 23. listopadu 2018 dostavil k policejnímu soudu.
18. Dne 22. listopadu 2018 zadrželi zaměstnanci supermarketu v Nizozemsku FS pro podezření z krádeže. Policie, která byla přivolána na místo činu, ho zatkla, protože nebyl schopen předložit průkaz totožnosti. Po tomto zatčení policie FS zajistila pro účely výslechu, přičemž povinnost jeho provedení je v takových případech stanovena vnitrostátními právními předpisy.
19. Rozhodnutím ze dne 23. listopadu 2018 státní tajemník vydal vůči FS zajišťovací opatření v režimu správního práva za účelem jeho vyhoštění do země původu, tj. do Polska (dále jen „rozhodnutí o zajišťovacím opatření v režimu správního práva“). Toto rozhodnutí bylo přijato z důvodu, že existovalo nebezpečí, že by se FS mohl vyhýbat cizineckému dohledu a přípravě na opuštění území nebo procesu vyhoštění, nebo je zmařit. Toto nebezpečí vyplývalo ze skutečnosti, že FS se zaprvé po určitou dobu vyhýbal cizineckému dohledu, zadruhé se na něj vztahovalo rozhodnutí o vyhoštění, v němž mu byla uložena povinnost opustit nizozemské území, což ve lhůtě, která byla v tomto rozhodnutí stanovena(7), neučinil, zatřetí neměl bydliště ani trvalé bydliště, začtvrté neměl dostatečné prostředky a zapáté byl podezřelý ze spáchání trestného činu anebo byl za jeho spáchání odsouzen.
20. Rozsudkem ze dne 7. prosince 2018 prohlásil rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (soud v Haagu, pobočka v Groningenu, Nizozemsko, dále jen „rechtbank“) žalobu, kterou FS podal proti rozhodnutí o zajišťovacím opatření v režimu správního práva, za neopodstatněnou a zamítl jeho návrh na náhradu škody. FS podal proti tomuto rozsudku odvolání k Raad van State (Státní rada, Nizozemsko).
21. Dne 18. prosince 2018 podal FS opravný prostředek proti rozhodnutí o vyhoštění do Polska, přičemž vyhoštění mělo být uskutečněno dne 21. prosince 2018. Současně podal k voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních při soudu v Haagu, Nizozemsko, dále jen „voorzieningenrechter“) návrh na vydání prozatímního opatření obsahujícího zákaz tohoto vyhoštění.
22. V rozhodnutí ze dne 20. prosince 2018 voorzieningenrechter vyhověl návrhu na vydání předběžného opatření, jelikož měl za to, že nebylo prokázáno, že FS v dané době pobýval na území Nizozemska nelegálně, a dále v něm zakazuje státnímu tajemníkovi, aby FS vyhostil před uplynutím lhůty čtyř týdnů ode dne, kdy státní tajemník vydá rozhodnutí o opravném prostředku.
23. Rozhodnutím z téhož dne a na základě tohoto rozhodnutí voorzieningenrechter státní tajemník zrušil zajišťovací opatření v režimu správního práva směřující vůči FS.
24. Podle předkládajícího soudu má FS navzdory zrušení zajišťovacího opatření v režimu správního práva směřujícího vůči němu nadále zájem na podání odvolání k Raad van State (Státní rada), protože má nárok na náhradu škody, pokud by bylo rozhodnuto, že toto zajišťovací opatření bylo nezákonné. Tak by tomu ovšem bylo, kdyby FS měl ke dni 23. listopadu 2018 (den výkonu zajišťovacího opatření v režimu správního práva) právo pobývat na území Nizozemska na základě unijního práva.
25. V tomto ohledu účastníci původního řízení o odvolání před Raad van State (Státní rada) zaujali dvě protichůdná stanoviska.
26. FS rechtbank vytýká, že řádně neodůvodnil svůj rozsudek ze dne 7. prosince 2018 vzhledem k tomu, že skutečně opustil Nizozemsko ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyhoštění a že se tedy v den, kdy vůči němu bylo vykonáno zajišťovací opatření v režimu správního práva, na něj znovu vztahovalo právo pobytu v Nizozemsku v souladu s článkem 6 směrnice o pobytu.
27. Naproti tomu státní tajemník uznává, že FS prokázal, že opustil Nizozemsko ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyhoštění, avšak uvádí, že právní účinky tohoto rozhodnutí nezanikly, pročež FS nemohl znovu získat právo pobytu v Nizozemsku. Tyto právní účinky by totiž zanikly pouze v případě, že by se FS v souladu s judikaturou Soudního dvora(8) usadil v jiném členském státě v souladu s podmínkami uvedenými v čl. 7 odst. 1 směrnice o pobytu a mohl by prokázat „skutečný pobyt“ v tomto jiném členském státě po dobu delší než tři měsíce. Vzhledem k tomu, co FS uvedl ohledně svého pobytu v Německu, tomu tak ovšem není. Podle názoru státního tajemníka lze pouze prostřednictvím tohoto výkladu zabránit zneužití práva; v opačném případě by ke zrušení právních účinků rozhodnutí o vyhoštění a k tomu, aby se FS tímto způsobem vrátil do Nizozemska a znovu v něm legálně pobýval, stačilo, aby strávil jeden jediný den v Německu.
28. V tomto ohledu předkládající soud podotýká, že jelikož nyní je nesporné, že FS opustil území Nizozemska ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyhoštění, otázka, zda bylo v souladu s právními předpisy, že vůči němu bylo vykonáno zajišťovací opatření v režimu správního práva, závisí na tom, zda k tomuto datu měl znovu právo pobytu v Nizozemsku, a to zejména podle článku 6 směrnice o pobytu. Naposled uvedený bod podle něj závisí zase na právních účincích vyvolaných rozhodnutím o vyhoštění ve smyslu článku 15 uvedené směrnice. Předkládající soud však podotýká, že ze znění článku 15 uvedené směrnice ani z její struktury nevyplývá, zda jsou právní účinky rozhodnutí o vyhoštění zachovány po určitou dobu po opuštění hostitelského členského státu dotyčnou osobou, anebo zda má být takové rozhodnutí považováno za vykonané v plném rozsahu v okamžiku opuštění daného státu.
29. Za těchto podmínek se Raad van State (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 15 odst. 1 [směrnice o pobytu] vykládán v tom smyslu, že povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění občana Unie z území hostitelského členského státu, vydaného na základě tohoto ustanovení, jsou v plném rozsahu splněny a toto rozhodnutí již nevyvolává žádné právní účinky, jakmile tento občan Unie ve lhůtě pro dobrovolné opuštění území, stanovené v tomto rozhodnutí, prokazatelně opustí území tohoto hostitelského členského státu?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku: Náleží tomuto občanovi Unie při okamžitém návratu do hostitelského členského státu právo pobytu po dobu až tří měsíců stanovené v čl. 6 odst. 1 [směrnice o pobytu], anebo hostitelský členský stát může vydat nové rozhodnutí o vyhoštění, aby zabránil tomu, aby dotčený občan Unie krátkodobě vstupoval na jeho území?
3) V případě záporné odpovědi na první otázku: Musí pak tento občan Unie po určitou dobu pobývat mimo území daného hostitelského členského státu a jak dlouho má tato doba trvat?“
30. Písemná vyjádření podal FS, nizozemská, česká a dánská vláda, jakož i Evropská komise. S výjimkou české vlády se všechny tyto strany rovněž vyjádřily na jednání konaném 16. listopadu 2020. Belgická vláda, která nepředložila písemné vyjádření, rovněž mohla přednést na tomto jednání své argumenty.
IV. Posouzení
A. Úvodní poznámky
31. Toto řízení o předběžné otázce vychází ze sporu týkajícího se polského občana FS, vůči němuž bylo poté, co ztratil právo pobytu v Nizozemsku podle článku 7 směrnice o pobytu, vydáno rozhodnutí o vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice. Tento občan tvrdí, že poté, co dobrovolně opustil tento členský stát ve lhůtě stanovené v tomto rozhodnutí o vyhoštění, pobýval u přátel v Německu poblíž hranic s Nizozemskem, kam se každý den vydal za účelem pořízení marihuany. Měsíc poté, co zemi opustil, byl nizozemskou policií zatčen, protože nebyl schopen předložit průkaz totožnosti, a bylo vůči němu vykonáno zajišťovací opatření podle správního práva za účelem vyhoštění do jeho země původu proto, že představoval nebezpečí, že se bude vyhýbat cizineckému dohledu a přípravě jeho vyhoštění nebo mu zabrání. Toto nebezpečí vyplývalo zejména ze skutečnosti, že uvedený občan v zásadě v plném rozsahu nesplnil povinnosti vyplývající z uvedeného rozhodnutí o vyhoštění, jelikož neprokázal, že skutečně pobýval v jiném členském státě.
32. Právě za těchto okolností se předkládající soud v zásadě snaží zjistit, zda jsou povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění vydaného podle čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu v plném rozsahu splněny již v důsledku toho, že občan Unie fyzicky opustí území hostitelského členského státu, přičemž v takovém případě by tomuto občanovi bylo v případě návratu znovu poskytnuto právo pobytu na dobu do tří měsíců podle článku 6 této směrnice, anebo zda toto rozhodnutí o vyhoštění nadále vyvolává právní účinky po určitou dobu po fyzickém opuštění země uvedeným občanem. V posledně uvedeném případě chce zjistit, jak dlouho takové účinky přetrvávají.
33. Předkládající soud vysvětluje, že odpověď na tyto otázky je zásadní pro vyřešení sporu v původním řízení, který se týká legality rozhodnutí o vydání zajišťovacího opatření podle správního práva. Pokud by právní účinky rozhodnutí o vyhoštění zanikly pouze v důsledku skutečnosti, že FS odešel do Německa, byť jen na jeden den, pak by po svém návratu do Nizozemska znovu získal právo pobytu podle článku 6 směrnice o pobytu. Pokud by nebylo vydáno nové rozhodnutí o vyhoštění, rozhodnutí o vydání zajišťovacího opatření podle správního práva by bylo protiprávní, a FS by tedy měl nárok na náhradu škody.
34. Dané otázky jsou však zajímavé nad rámec poněkud neobvyklého skutkového kontextu projednávané věci. Předběžné otázky jsou totiž součástí širší problematiky, která se týká způsobu, jak může členský stát účinně vyhostit ze svého území (z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví) občana Unie, který v tomto státě po skončení období legálního pobytu nadále pobývá, aniž však splňuje podmínky stanovené směrnicí o pobytu a představuje riziko, že by se mohl stát nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci daného členského státu. Tato problematika je o to důležitější, že v schengenském prostoru(9) lze překračovat vnitřní hranice, aniž se provádějí kontroly osob. Členský stát má tudíž velmi omezené možnosti, pokud jde o ověření, že k vyhoštění nelegálně pobývajícího občana Unie skutečně došlo.
35. S ohledem na tato zjištění je posouzení časových účinků rozhodnutí o vyhoštění vydaného podle čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu podle všeho neoddělitelně spjato s vazbou tohoto ustanovení na další ustanovení kapitoly III této směrnice, která se týkají práva pobytu. Než přistoupím ke svému posouzení, jeví se mi tedy užitečné předložit přehled použitelného právního rámce (1.), který rovněž umožní vymezit dosah předběžných otázek položených předkládajícím soudem (2).
1. K použitelnému právnímu rámci
36. Je třeba předeslat, že občanství Unie – které bylo zavedeno Maastrichtskou smlouvou(10) – přiznává každému občanovi Unie základní a individuální právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení stanovených Smlouvami a opatření přijatých za účelem jejich provádění. Občanům Unie přiznává toto právo v současnosti čl. 21 odst. 1 SFEU, jak je potvrzeno článkem 45 Listiny základních práv Evropské unie. Směrnice o pobytu, která upravuje zejména podmínky výkonu práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, má za cíl usnadnit a posílit výkon uvedeného práva(11).
37. Směrnice o pobytu stanoví pro občany Unie dva režimy pobytu: „právo pobytu“, které se řídí ustanoveními kapitoly III a které zahrnuje práva pobytu „po dobu do tří měsíců“ a „po dobu delší než tři měsíce“ (dále společně jen „dočasný pobyt“) a „právo na trvalý pobyt“, které se řídí ustanoveními kapitoly IV, přičemž podmínky jeho nabytí jsou obsaženy v článcích 16 až 18 této směrnice. Níže bude pojednáno pouze o dočasném pobytu, který je dotčen v projednávané věci, což umožní identifikovat důvody pro vydání rozhodnutí o vyhoštění ve smyslu článku 15 uvedené směrnice.
a) Právo na dočasný pobyt stanovené směrnicí o pobytu
1) Právo pobytu po dobu do tří měsíců
38. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice o pobytu mají občané Unie právo pobývat na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu. Ačkoli článek 6 této směrnice nestanoví žádnou podmínku související s finančními zdroji občana Unie, čl. 14 odst. 1 uvedené směrnice zachovává toto právo pobytu po dobu těchto tří měsíců, dokud se tento občan nestane nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci daného členského státu(12). Toto pravidlo je v souladu s čl. 24 odst. 2 téže směrnice, který zejména umožňuje hostitelskému členskému státu nepřiznat nárok na dávku sociální pomoci během prvních tří měsíců pobytu.
39. Pokud jde o ověření těchto podmínek pobytu, ačkoli tento členský stát nemůže vyžadovat, aby se občané Unie zaregistrovali u příslušných orgánů(13), má právo uložit těmto občanům povinnost, aby prokázali svou totožnost a státní příslušnost, za podmínky, že je tato povinnost uložena jeho vlastním státním příslušníkům, pokud jde o jejich průkaz totožnosti(14). Uvedený členský stát však nemůže zpochybnit právo pobytu pouze z toho důvodu, že občan nepředložil jeden nebo druhý výše uvedený dokument, zejména pokud dotyčná osoba může jednoznačně prokázat svou státní příslušnost jinými prostředky(15).
2) Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce
40. Občan Unie má rovněž právo pobytu v hostitelském členském státě po dobu delší než tři měsíce, pokud splňuje podmínky taxativně uvedené v čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) směrnice o pobytu, a to v zásadě, když: a) je v tomto členském státě zaměstnanou osobou nebo osobou samostatně výdělečně činnou, nebo b) má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky a zdravotní pojištění, kterým jsou v uvedeném členském státě kryta všechna rizika, nebo c) je studentem a má dostatečné prostředky a zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika.
41. Členské státy mohou po občanech Unie požadovat, aby se zaregistrovali u příslušných orgánů, avšak lhůta pro registraci nesmí být kratší než tři měsíce od data vstupu na území(16). Kromě toho čl. 14 odst. 2 druhý pododstavec směrnice o pobytu uvádí, že pokud lze pochybovat o tom, že občan nebo jeho rodinní příslušníci splňují podmínky stanovené v článku 7 uvedené směrnice, členské státy mohou ověřit, zda tomu tak skutečně je. Toto ověření však nemůže být systematické. Konečně může členský stát od dotyčné osoby vyžadovat, aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území poté, co vstoupí na území tohoto členského státu(17).
3) Odvozené právo pobytu rodinných příslušníků
42. Rodinní příslušníci občana Unie mohou pobývat na území členských států, dokud splňují požadavky stanovené v čl. 6 odst. 2 (pro dobu do tří měsíců) nebo v čl. 7 odst. 1 písm. d) a čl. 7 odst. 2 směrnice o pobytu (pro dobu delší než tři měsíce), a sice doprovázet nebo následovat tohoto občana Unie, který má právo pobytu(18).
b) Důvody pro vydání rozhodnutí o vyhoštění na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu
43. Směrnice o pobytu obsahuje nejen pravidla upravující podmínky získání různých druhů práv pobytu, která zakotvuje, ale také soubor ustanovení, jejichž cílem je upravit situaci vyplývající ze ztráty některého z těchto práv.
44. V tomto ohledu směrnice o pobytu stanoví dva případy, v jejichž rámci mohou členské státy přijmout rozhodnutí o vyhoštění: pokud je takové rozhodnutí přijato „z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ (článek 27 této směrnice) nebo pokud je toto rozhodnutí přijato „z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ (čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice)(19).
45. Pokud jde o druhý případ, kterého se týká věc dotčená v původním řízení, je třeba nejprve uvést, že článek 15 obsažený v kapitole III téže směrnice, se týká pouze osob oprávněných k dočasnému, a nikoli trvalému pobytu(20). Na rozdíl od rozhodnutí vydaných podle článku 27 směrnice o pobytu(21) však situace, ve kterých mohou hostitelské členské státy vydávat rozhodnutí o omezení volného pohybu, a to zejména rozhodnutí o vyhoštění, ze znění článku 15 uvedené směrnice výslovně nevyplývají. Posledně uvedené ustanovení totiž neupřesňuje, jaké jsou „jiné důvody [než důvody stanovené v článku 27 uvedené směrnice]“.
46. Navzdory tomu, že tato otázka není výslovně upravena, Soudní dvůr podal výklad článku 15 směrnice o pobytu v tom smyslu, že stanoví režim, který se uplatní v případě, kdy právo dočasného pobytu na základě této směrnice zanikne, zejména pokud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník, který měl v minulosti právo dočasného pobytu, již nesplňuje podmínky dotyčného práva pobytu, a hostitelský členský stát jej tudíž v zásadě může vyhostit(22).
47. Z předcházejících úvah tedy lze dovodit, že důvody pro přijetí rozhodnutí o vyhoštění na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu lze stanovit pouze na základě společného výkladu ostatních ustanovení kapitoly III téže směrnice, která se týkají podmínek práva přechodného pobytu.
48. V tomto ohledu nejprve ze znění čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu vyplývá, že rozhodnutí o omezení volného pohybu se vztahují jak na občany Unie, tak na jejich rodinné příslušníky(23). V případě občanů Unie by tedy mohlo být přijato rozhodnutí o vyhoštění pro nesplnění podmínek stanovených v čl. 6 odst. 1 (pobyt na dobu až tří měsíců) nebo v čl. 7 odst. 1 písm. a) až c) (pobyt na dobu delší než tři měsíce) uvedené směrnice, které jsou uvedeny v bodech 38 a 40 tohoto stanoviska. V případě rodinných příslušníků by takové rozhodnutí mohlo být rovněž přijato kvůli nedodržení podmínek odvozeného práva pobytu nebo jeho zachování, které jsou uvedeny v bodě 42 tohoto stanoviska.
49. Uvedená směrnice však obsahuje dvě výjimky z pravidla, podle kterého je rozhodnutí o vyhoštění odůvodněné, pokud již nejsou splněny podmínky pro dočasný pobyt.
50. Na jedné straně směrnice o pobytu v bodě 16 svého odůvodnění upřesňuje, že jak občané Unie, tak jejich rodinní příslušníci „by neměl[i] být vyhoštěn[i], pokud nepředstavují nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu“(24). Tento požadavek je totiž v souladu zaprvé s čl. 15 odst. 2 této směrnice, který v podstatě stanoví, že skončení platnosti průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, na jehož základě dotyčná osoba vstoupila na území hostitelského členského státu nepředstavuje pro tento členský stát dostatečný důvod pro přijetí opatření směřujícího k vyhoštění, zadruhé s čl. 14 odst. 3 téže směrnice, který stanoví, že využití systému sociální pomoci občanem Unie nemá automaticky za následek přijetí opatření vyhoštění, a zatřetí s ustanoveními čl. 14 odst. 1 a čl. 24 odst. 2 uvedené směrnice týkajícími se využití systému sociální pomoci (viz bod 38 tohoto stanoviska).
51. V souvislosti s pobytem na základě článku 6 nebo článku 7 směrnice o pobytu by tudíž rozhodnutí o vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 této směrnice vydané vůči občanovi Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi bylo možné odůvodnit, pouze pokud nesplněná podmínka pobytu souvisela s kritériem nepřiměřené zátěže pro sociální systém hostitelského členského státu, jelikož podmínky týkající se držení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu zjevně samy o sobě nestačí k odůvodnění takového opatření směřujícího k vyhoštění(25).
52. Na druhé straně čl. 14 odst. 4 a poslední věta bodu 16 odůvodnění téže směrnice v podstatě stanoví, že v žádném případě by neměli být vyhoštěny zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné či uchazeči o zaměstnání, s výhradou případů odůvodněných veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností. V souladu s judikaturou Soudního dvora totiž nelze občany Unie a jejich rodinné příslušníky vyhostit, pokud mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni(26).
53. V důsledku toho nemůže být v souvislosti s pobytem na základě článku 7 směrnice o pobytu přijato rozhodnutí o vyhoštění vůči občanovi Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, který nesplňuje podmínky pobytu stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. a) této směrnice, jenž se vztahuje na pracovníky (zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné), bez ohledu na to, zda by tento občan nebo tento rodinný příslušník mohl představovat zátěž, byť nepřiměřenou, pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
2. K rozsahu předběžných otázek
54. S ohledem na předcházející úvahy považuji za užitečné poskytnout následující upřesnění týkající se rozsahu předběžných otázek.
55. Zaprvé se mi jeví užitečné připomenout, že předkládající soud vysvětluje, že navzdory protiprávnímu jednání FS státní tajemník neopíral rozhodnutí o vyhoštění o článek 27, ale výlučně o článek 15 směrnice o pobytu. Soudní dvůr tudíž nemusí rozhodovat o otázce, zda by toto protiprávní jednání mohlo představovat ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti ve smyslu uvedeného článku 27, a odůvodnit opatření směřující k vyhoštění na tomto základě(27).
56. Zadruhé je třeba poznamenat, že ačkoliv rozhodnutí o vyhoštění dotčené ve věci v původním řízení bylo přijato z důvodu nedodržení podmínek stanovených v článku 7 směrnice o pobytu, předběžné otázky formulované předkládajícím soudem se obecně vztahují na všechna rozhodnutí o vyhoštění, která mohou být přijata na základě čl. 15 odst. 1 této směrnice. Jak však bylo připomenuto výše, článek 15 uvedené směrnice se použije, pokud právo na přechodný pobyt podle téže směrnice zanikne z důvodu hrozby, že se dotyčná osoba stane nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. Odpověď, o niž žádá předkládající soud, proto podle mého názoru nelze omezit na situace, kdy je občan Unie vyhoštěn pouze z důvodů týkajících se článku 7 směrnice o pobytu, i když ve skutečnosti tyto důvody představují většinu důvodů pro vyhoštění.
57. Zatřetí, jak vyplývá z bodů 45 a 53 tohoto stanoviska, toto posouzení vychází z předpokladu, že je vyloučeno, že dotčení občané Unie jsou občany oprávněnými k trvalému pobytu nebo zaměstnanými osobami, osobami samostatně výdělečně činnými či uchazeči o zaměstnání, na něž se vztahují výjimky stanovené v čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice o pobytu.
58. Začtvrté a na závěr je třeba upřesnit, že za situace, kdy neexistují kontroly na vnitřních hranicích Unie, budou časové účinky rozhodnutí o vyhoštění posuzovány, až když vyhoštěný občan znovu uplatní právo pobytu u orgánů členského státu. Nelze proto vyloučit, že se toto posouzení bude lišit v závislosti na členském státě, který vyřizuje tuto novou žádost o právo pobytu. Pokud totiž tento občan po opuštění hostitelského členského státu znovu uplatní právo pobytu v jiném členském státě (nebo dokonce ve třetí zemi), tento stát v zásadě nemá důvod neuvažovat o tom, že právní účinky rozhodnutí o vyhoštění z hostitelského členského státu mezitím zanikly. Následující přezkum se tedy týká pouze okolností projednávané věci, ve které dotyčný občan opustil hostitelský členský stát a znovu uplatňuje právo pobytu ve stejném členském státě, aniž mu mezitím bylo formálně přiznáno právo pobytu v jiném členském státě(28).
B. Přezkum předběžných otázek
1. K fyzickému opuštění země občanem Unie jako okolnosti, která dostačuje pro úplné splnění povinností vyplývajících z rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu
59. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda skutečnost, že občan Unie fyzicky opustí území hostitelského členského státu, sama o sobě postačuje k tomu, aby byly povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění přijatého podle čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu považovány za splněné v plném rozsahu, takže již nevyvolává časové právní účinky.
60. Zúčastněné strany, které podaly písemná a ústní vyjádření, předložily různá stanoviska. FS navrhuje, aby na tuto otázku bylo odpovězeno kladně, takže povinnosti vyplývající z takového rozhodnutí o vyhoštění by byly v zásadě v plném rozsahu splněny v důsledku skutečnosti, že dotyčná osoba opustila území hostitelského členského státu před uplynutím stanovené lhůty, i kdyby jen na omezenou dobu, a to v okamžiku, kdy tak učinila. Tato osoba by tedy měla mít možnost znovu uplatňovat právo pobytu po dobu tří měsíců podle článku 6 směrnice o pobytu. Naproti tomu všechny vlády, které předložily písemná a ústní vyjádření, jakož i Komise, podporují stanovisko státního tajemníka, podle kterého v zásadě pouhé fyzické opuštění území občanem Unie nemůže stačit k tomu, aby zanikly právní účinky takového rozhodnutí, a tvrdí, že takový výklad by byl v rozporu s užitečným účinkem této směrnice(29).
61. Souhlasím s tímto druhým stanoviskem, a to z následujících důvodů.
62. Úvodem připomínám, že autonomní a jednotný výklad článku 15 směrnice o pobytu vyžaduje, aby bylo zohledněno nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle, které sleduje. Toto ustanovení navíc nesmí být vykládáno restriktivně a v žádném případě nesmí být zbaveno svého užitečného účinku(30).
63. Zaprvé, co se týče znění článku 15 směrnice o pobytu, poznamenávám, že znění tohoto článku neposkytuje žádnou informaci, která by umožňovala posoudit časové účinky rozhodnutí o vyhoštění přijímaných na základě tohoto článku. Odstavec 1 tohoto ustanovení totiž pouze uvádí, že „[n]a veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu […] z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví se obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31“, odstavec 2, že „[d]ůvodem vyhoštění […] není skončení platnosti průkazu totožnosti nebo cestovního pasu […]“ a odstavec 3, že „[h]ostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění […]“.
64. Kromě toho články 30 a 31 směrnice o pobytu, na které odkazuje čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice a které se použijí obdobně(31), sice obsahují ustanovení, která by mohla mít dopad na výkon rozhodnutí o vyhoštění, neupravují však časové účinky(32). V tomto ohledu poznamenávám, že čl. 30 odst. 1 a 3 této směrnice zejména stanoví, že členské státy musí dotyčné osobě písemně oznámit rozhodnutí o vyhoštění s uvedením lhůty pro opuštění jejich území, a upřesňuje, že „[s] výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení“.
65. Tato ustanovení tedy mají v podstatě za následek prodloužení pobytu vyhoštěné osoby na dobu nejvýše jednoho měsíce od oznámení rozhodnutí o vyhoštění. Lze proto tvrdit, že toto prodloužení by nemělo žádný užitek, pokud by pro účely splnění všech povinností vyplývajících z rozhodnutí o vyhoštění stačilo, aby se dotyčná osoba fyzicky přesunula do sousedního členského státu. Cílem čl. 30 odst. 3 směrnice o pobytu, vykládaného v obecnějším kontextu, však není upravit časové účinky rozhodnutí o vyhoštění, nýbrž zajistit, aby dotčená osoba mohla využít opravná řízení zavedená členskými státy(33) a dále jí poskytnout přiměřenou lhůtu pro přípravu opuštění země.
66. Z předcházejících úvah vyplývá, že ani článek 15, ani články 30 a 31 směrnice o pobytu neposkytují definitivní odpověď na otázku, jakým způsobem zanikají právní účinky rozhodnutí o vyhoštění.
67. Zadruhé, pokud jde o kontext, do něhož spadá článek 15 směrnice o pobytu, je třeba připomenout, že tento kontext umožňuje omezit volný pohyb občana Unie „z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ a „z jiných důvodů než [těchto důvodů]“ (viz bod 44 tohoto stanoviska). Ačkoli uvedená směrnice nestanoví opatření, jejichž prostřednictvím mohou členské státy omezit volný pohyb, obsahuje ustanovení, které upravuje časové účinky jednoho z těchto opatření, a sice rozhodnutí, kterým se zakazuje vstup na území.
68. Článek 32 směrnice o pobytu totiž umožňuje podat žádost o zrušení tohoto zákazu pobytu po uplynutí „přiměřené lhůty, která závisí na okolnostech, avšak nejdéle po uplynutí tří let od vykonání pravomocného rozhodnutí o zákazu […] odůvodněnou skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že došlo k podstatné změně okolností, kterými bylo rozhodnutí o zákazu pobytu odůvodněno“.
69. Podle mého názoru však skutečnost, že tato směrnice upravuje časové účinky rozhodnutí o zákazu vstupu na území a neobsahuje žádné ustanovení obdobné jeho článku 32, které by stanovovalo časové účinky jiných rozhodnutí, jimiž se omezuje volný pohyb občanů Unie, zejména rozhodnutí o vyhoštění přijatých na základě čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice, nemůže prokázat ani prostřednictvím analogického výkladu, že účinky těchto rozhodnutí o vyhoštění trvají přiměřenou dobu, ani prostřednictvím výkladu a contrario, že vůlí unijního zákonodárce bylo zajistit, aby právní účinky rozhodnutí o vyhoštění zanikly již v důsledku skutečnosti, že občan Unie fyzicky opustí hostitelský členský stát(34).
70. Z kontextuálního výkladu směrnice o pobytu tudíž nelze vyvodit žádné objasnění otázky, jakým způsobem zanikají časové účinky rozhodnutí o vyhoštění.
71. Vzhledem k tomu, že doslovný ani kontextuální výklad není přesvědčivý, lze tedy případně nalézt odpověď na tuto první otázku pouze ve světle teleologického výkladu směrnice o pobytu a jejího užitečného účinku.
72. Pokud tedy jde zatřetí o cíl článku 15 směrnice o pobytu, předesílám, že toto ustanovení sleduje dvojí účel. Na jedné straně má za cíl zavést pro rozhodnutí přijatá na základě tohoto článku systém procesních záruk podobný systému, který se uplatní na rozhodnutí o omezení volného pohybu přijatá na základě článku 27 této směrnice(35). Na druhé straně v rozsahu, v němž umožňuje přijímat rozhodnutí o omezení volného pohybu, jakmile již občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nesplňuje určité podmínky dočasného pobytu, uvedený článek 15 sleduje méně zřejmý, leč neméně důležitý cíl. Tento článek totiž představuje jediné ustanovení směrnice o pobytu, který mohou členské státy uplatňovat, aby na základě unijního práva zajistily, aby osoby, které již nesplňují podmínky dočasného pobytu a představují nepřiměřenou zátěž pro jejich systém sociální pomoci, mohly být vyhoštěny z jejich území. Cílem tohoto ustanovení je tedy zajistit užitečný účinek ustanovení týkajících se práva pobytu a současně chránit státní rozpočet členského státu(36).
73. Otázku, zda je fyzické opuštění území občanem Unie samo o sobě dostatečné k tomu, aby bylo rozhodnutí o vyhoštění v plném rozsahu vykonáno, je podle mého názoru třeba posoudit ve vztahu k tomuto druhému cíli článku 15 směrnice o pobytu
74. V tomto ohledu mám za to, že výklad článku 15 uvedené směrnice, podle kterého by rozhodnutí o vyhoštění přestalo takřka mechanicky vyvolávat právní účinky, jakmile občan Unie fyzicky opustí území hostitelského členského státu, by v zásadě znamenal, že nejen tento článek, ale v důsledku toho i všechna ustanovení, která stanoví podmínky práva dočasného pobytu, budou zbavena svého užitečného účinku.
75. Jak bylo uvedeno v bodech 43 až 53 tohoto stanoviska, důvody přijetí rozhodnutí o vyhoštění na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu se totiž mohou lišit v závislosti na druhu pobytu v Unii, k němuž byl oprávněn občan Unie nebo jeho rodinný příslušník před svým vyhoštěním. Mají však jednoho společného jmenovatele – vůči této osobě by nemělo být vydáno opatření směřující k vyhoštění, dokud se nestane nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
76. Podle všeho je však zřejmé, že v důsledku překročení hranic hostitelského členského státu nebude občan Unie či jeho rodinný příslušník moci ze dne na den změnit své postavení, tj. nadále již nepředstavovat takovou nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci tohoto členského státu. Pokud by tomu tak bylo, rozhodnutí přijatá na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu by ve skutečnosti neměla závaznou povahu. Pojem „vyhoštění“ by totiž byl zbaven jakéhokoli užitečného účinku, pokud by například občan Unie mohl tvrdit, že splnil povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění jednoduše proto, že se dočasně fyzicky vyskytoval v sousedním členském státě.
77. S ohledem na všechny přecházející úvahy navrhuji odpovědět na první předběžnou otázku tak, že čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu musí být vykládán v tom smyslu, že povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě tohoto ustanovení nelze v plném rozsahu splnit tak, aby nadále nevyvolávalo právní účinky, pouze na základě skutečnosti, že občan Unie fyzicky opustil území hostitelského členského státu.
78. V důsledku toho není namístě odpovídat na druhou předběžnou otázku, nicméně zbývá určit dobu trvání právních účinků těchto rozhodnutí.
2. K časovým účinkům rozhodnutí o vyhoštění přijatém na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu
79. Vzhledem k tomu, že byl s ohledem na užitečný účinek článku 15 směrnice o pobytu zamítnut návrh, podle kterého by právní účinky rozhodnutí o vyhoštění zanikly na základě skutečnosti, že dotčená osoba překročila hranici hostitelského členského státu, mám v zájmu soudržnosti za to, že v rámci analýzy časových účinků rozhodnutí o vyhoštění je třeba se řídit týmiž imperativy spjatými se zachováním užitečného účinku článku 15 této směrnice.
a) Ke kritériu „podstatné změny okolností“, které odůvodňovalo rozhodnutí o vyhoštění
80. Nejprve je třeba zdůraznit, že opatření směřující k vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu nutně ztrácí svůj smysl, a pozbývá tedy platnosti, pokud se vyhoštěné osobě podaří prokázat, že po svém vyhoštění jí „podstatná změna okolností“(37) nastalá i ze dne na den poté, co opustila území hostitelského členského státu, nyní umožňuje splnit podmínky pobytu, které předtím chyběly a odůvodňovaly přijetí tohoto rozhodnutí o vyhoštění.
81. V projednávaném případě musí být totiž občan Unie schopen prokázat správním orgánům tohoto členského státu, že rozhodnutí o vyhoštění pozbylo platnosti, aby mohl znovu uplatňovat právo pobytu, a to zejména podle článku 6 směrnice o pobytu. Je samozřejmé, že k takové podstatné změně okolností dochází v okamžiku, kdy lze tohoto občana Unie znovu považovat za pracovníka (zaměstnanou osobu nebo osobu samostatně výdělečně činnou) nebo za uchazeče o zaměstnání v bývalém hostitelském členském státě, jelikož takové postavení vylučuje ztrátu práva pobytu podle článku 15 uvedené směrnice, a bylo by tedy neslučitelné současně s existencí rozhodnutí o vyhoštění(38).
82. Ačkoli takové situace mohou nastat, ve skutečnosti taková podstatná změna okolností jen zřídka nastává krátce po vyhoštění dotčené osoby. K takové změně naopak nejčastěji dochází až po pobytu v jiné zemi. Vyvstává tedy otázka, zda jediným způsobem, jak může tato osoba znovu pobývat v hostitelském členském státě, je prokázat takovou podstatnou změnu okolností.
83. Mám za to, že na tuto otázku je jednoznačně třeba odpovědět záporně. Bylo by totiž v rozporu se samotným duchem směrnice o pobytu, jejímž cílem je usnadnit a posílit výkon práva volně pobývat na území členských států, mít za to, že rozhodnutí o vyhoštění i nadále vyvolává své účinky, dokud nenastane jakákoli podstatná změna v postavení dotyčné osoby. Takový přístup by mohl vést k tomu, že časové účinky tohoto rozhodnutí budou trvalé, případně budou zachovány na dobu neomezenou, což by vedlo k nepřiměřenému omezení svobody pobytu.
84. S cílem předejít takové situaci, lze uvažovat o dvou řešeních: prvním by bylo stanovení doby trvání právních účinků rozhodnutí o vyhoštění s přihlédnutím k přesné délce pobytu mimo hostitelský členský stát po vyhoštění, což je referenční určovatel, který by se používal systematicky, zatímco druhým by bylo stanovení doby trvání účinků rozhodnutí o vyhoštění nejen výhradně na základě délky pobytu mimo tento členský stát, nýbrž na základě souboru dalších prvků.
85. Z důvodů uvedených níže navrhuji, aby první ze dvou řešení bylo zamítnuto a zvoleno druhé.
b) Ke kritériu „pobytu na dobu určitou“ mimo území hostitelského členského státu
86. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda občan Unie, na kterého se vztahuje rozhodnutí o vyhoštění na základě čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu, musí po určitou dobu pobývat mimo území hostitelského členského státu, aby bylo možné mít za to, že povinnosti vyplývající z tohoto rozhodnutí byly v plném rozsahu splněny. V případě kladné odpovědi na tuto otázku, žádá Soudní dvůr, aby určil, jak dlouho má tato doba trvat.
87. Ačkoli se všechny vlády, které předložily Soudnímu dvoru a Komisi vyjádření, shodují na tom, že pouhé fyzické opuštění území hostitelského členského státu samo o sobě nestačí k tomu, aby zanikly účinky rozhodnutí o vyhoštění, pouze nizozemská vláda má za to, že k takovému zániku účinků dochází, jakmile občan skutečně opustil tento členský stát během určité doby, konkrétně na dobu nejméně tří měsíců. Pokud jde o použití tohoto kritéria, uvedená vláda zejména na jednání upřesnila, že během těchto tří měsíců se nebude osoba vyhoštěná z hostitelského členského státu moci znovu dovolávat práva pobytu (s výjimkou případu „podstatné změny okolností“), ale může nadále vstupovat na území tohoto členského státu na základě článku 5 směrnice o pobytu. Toto právo vstupu by však bylo přiznáno, pouze pokud je prokázáno, že existuje specifický a konkrétní důvod pro jeho přítomnost na tomto území (například lékařská návštěva nebo jednorázový nákup apod.). Pokud takové odůvodnění neexistuje, vychází se z předpokladu, že se dotyčná osoba nachází na tomto území nadále v rámci svého předchozího práva pobytu, a tudíž v rozporu s rozhodnutím o vyhoštění.
88. Návrh nizozemské vlády má nepochybně výhody z hlediska účinného provádění rozhodnutí o vyhoštění. Požadování stejné minimální doby pobytu mimo hostitelský členský stát v rámci Unie ve všech případech by totiž zajistilo určitou předvídatelnost, a tedy právní jistotu, jelikož by občanům Unie i členským státům umožnilo předem vědět, jak dlouho je třeba mít za to, že rozhodnutí o vyhoštění vyvolává právní účinky. Tato předvídatelnost by byla zajištěna tím spíše, že v souladu s čl. 30 odst. 3 směrnice o pobytu by tato lhůta mohla začít běžet ke konkrétnímu datu, a sice jeden měsíc po oznámení rozhodnutí o vyhoštění, aniž by byl vyžadován důkaz o skutečném vyhoštění, který by za situace neexistence vnitřních hranic bylo obtížné zajistit.
89. Přístup, podle něhož musí být právní účinky rozhodnutí o vyhoštění vždy zachovány po dobu nejméně tří měsíců, by však ve skutečnosti zavazoval občana Unie k tomu, aby pobýval po dobu tří měsíců mimo hostitelský členský stát, než se bude moci znovu dovolávat práva pobytu podle článku 6 směrnice o pobytu. Takový přístup by byl podle mého názoru v rozporu nejen s literou, ale také s duchem této směrnice.
90. Takový přístup by totiž stanovil povinnost pobytu po dobu tří měsíců mimo hostitelský členský stát jako podmínku sine qua non základního práva všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Vzhledem k tomu, že toto právo má povahu základního práva(39), nejen že je nelze vykládat restriktivně(40), ale v souladu s čl. 21 odst.1SFEU je lze omezit, pouze pokud takové omezení stanoví Smlouva o FEU nebo sekundární právní předpisy(41).
91. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že žádné ustanovení sekundárního práva, a to ani žádné ustanovení směrnice o pobytu, nepodmiňuje výkon práva pobytu občanů Unie, a zejména těch, vůči nimž bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění, předložením důkazu o pobytu mimo hostitelský členský stát po určitou dobu, ať už po dobu tří měsíců nebo po dobu kratší. Schválení návrhu nizozemské vlády by proto představovalo soudcovské nalézání práva, jelikož Soudní dvůr by nahradil unijního zákonodárce, aby zavedl zvláštní pravidlo, pokud jde o dobu přetrvávání právních účinků rozhodnutí o vyhoštění. Takové schválení by porušilo nejen literu čl. 21 odst. 1 SFEU, ale také zásady institucionální rovnováhy a rovnováhy rozdělení pravomocí, které jsou zakotveny v čl. 13 odst. 2 SEU. Navíc unijnímu zákonodárci nic nebrání v tom, aby ve směrnici o pobytu stanovil přesnou dobu, po kterou přetrvávají časové účinky rozhodnutí o vyhoštění přijatých na základě čl. 15 odst. 1 této směrnice, jak to učinil ve vztahu k časovým účinkům rozhodnutí o zákazu pobytu na území(42).
92. Tento návrh nizozemské vlády by byl dále také v rozporu s výkonem práva na volný pohyb, které je zaručeno v článku 5 směrnice o pobytu, jelikož automaticky ukládá povinnost splnit dodatečnou podmínku pro výkon práva vstupu na území, a sice „specifické a konkrétní“ odůvodnění návštěvy občana v hostitelském členském státě. Výkon práva vstupu na území, který je výrazem svobody volného pohybu v Unii, je však obtížné sladit s takovou povinností odůvodnění, zejména proto, že vzhledem k její subjektivní a potenciálně svévolné povaze by hrozilo, že dotčené osoby odradí od skutečného výkonu tohoto práva. V rámci schengenského prostoru by v situaci, kdy neexistují kontroly na vnitřních hranicích, bylo takové odůvodnění vyžadováno pouze ve výjimečných případech, zejména při policejních kontrolách. Dotčené osoby by však takovou rozsáhlou kontrolní praxi nepochybně považovaly za nepřímé provádění zákazu vstupu na území hostitelského členského státu, jelikož předložené důvody by mohly být systematicky vnímány jako nedostatečné k ospravedlnění jejich přítomnosti na území hostitelského členského státu. Taková praxe by byla v rozporu se samotným duchem čl. 15 odst. 3 směrnice o pobytu, který tomuto členskému státu nepovoluje, aby zakázal vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění.
93. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji učinit závěr, že návrh nizozemské vlády, podle kterého musí právní účinky rozhodnutí o vyhoštění systematicky(43) přetrvávat po dobu nejméně tří měsíců, je třeba zamítnout.
94. Tento závěr nemůže být zpochybněn argumenty, které tato vláda vyvozuje s pomocí výkladu a contrario z ustanovení pokynů Komise týkajících se „zneužití“(44) a z rozsudku ze dne 12. března 2014, O. a B(45)., s cílem prokázat, že právo pobytu podle článku 6 směrnice o pobytu lze znovu uplatňovat, pouze od okamžiku, kdy došlo ke „skutečnému pobytu“ mimo hostitelský členský stát.
95. Zaprvé chování osob, které se po svém vyhoštění z území hostitelského členského státu do něj chtějí vrátit za účelem pobytu, nelze kvalifikovat jako „zneužívající“ ve smyslu judikatury Soudního dvora a pokynů Komise, jelikož se nejedná o uměle vykonstruované chování pouze za účelem získání práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států v souladu s unijním právem a navzdory formálnímu dodržení podmínek stanovených unijní právní úpravou neumožňuje dosáhnout cíle, kterou tato právní úprava sleduje(46). Naproti tomu v projednávaném případě jde pouze o určení, zda této osobě může být znovu přiznáno právo pobytu při formálním dodržení podmínek stanovených touto právní úpravou.
96. Dále je namístě konstatovat, že věcná souvislost mezi rozsudkem O. a B. a situací osoby, která si přeje znovu pobývat v hostitelském členském státě, je mizivá, jelikož se jedná o nesrovnatelné případy. V tomto rozsudku O. a B byl totiž Soudní dvůr vyzván, aby rozhodl o otázce, zda unijní právo brání členskému státu v tom, aby odepřel právo pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu, rodinnému příslušníkovi občana Unie, který má státní příslušnost tohoto členského státu, po návratu tohoto občana do uvedeného členského státu, pokud tento občan před svým návratem pobýval v jiném členském státě s dotčeným rodinným příslušníkem, a to ve svém jediném postavení občana Unie. Podmínky pro přiznání odvozeného práva pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu tedy byly sporné, a právě v tomto konkrétním kontextu bylo kritérium „skutečného pobytu“ občana Unie a jeho rodinného příslušníka v hostitelském členském státě, pokládáno za rozhodující pro nabytí odvozeného práva pobytu po návratu tohoto občana Unie do členského státu, jehož byl státním příslušníkem(47). V takové situaci, jako je situace, která nastala ve sporu v původním řízení, se však dotyčná osoba nesnaží dovolávat odvozeného práva pobytu, které by získala, kdyby se usadila v jiném než hostitelském členském státě, s cílem vytěžit z toho v tomto hostitelském členském státě po svém návratu výhody.
97. Konečně na rozdíl od uvedeného rozsudku ve věci O. a B, po rozhodnutí o vyhoštění není důvod vyžadovat „trvalý pobyt“ nebo „skutečný pobyt“ v jiném členském státě, než ve kterém bylo toto rozhodnutí vydáno. Podstatné je, že dotyčná osoba ukončila svůj pobyt na území členského státu, který přijal rozhodnutí o vyhoštění. Povinnost opustit území po vydání rozhodnutí o vyhoštění totiž nemůže vést ke vzniku povinnosti usadit se v jiném členském státě a získat nový „skutečný pobyt“, protože taková povinnost by byla v rozporu se základní svobodou občanů Unie pobývat kdekoli na území Unie dle vlastní volby.
c) K dalším relevantním skutečnostem
98. Z našeho posouzení vyplývá, že právní účinky rozhodnutí o vyhoštění vydaných na základě článku 15 směrnice o pobytu nezanikají v důsledku skutečnosti, že dotyčný občan fyzicky opustí území hostitelského členského státu a dále, že tyto účinky nemohou přetrvávat, dokud tento občan znovu nesplňuje podmínky pobytu nebo doby pobytu určité délky trvání mimo tento členský stát. Z toho lze tedy dovodit, že vnitrostátní orgány a soudy hostitelského členského státu budou muset případ od případu určit dobu trvání časových účinků rozhodnutí o vyhoštění.
99. V tomto ohledu vzhledem k tomu, že je při určení relevantních skutečností třeba řídit se užitečným účinkem ustanovení směrnice o pobytu, mám za to, že přinejmenším tři druhy skutečností by měly být součástí souboru indicií, které by měly vnitrostátní orgány zohledňovat.
100. Zaprvé mám za to, že aby mohly zaniknout účinky rozhodnutí o vyhoštění vůči dané osobě a aby tato osoba mohla znovu získat právo pobytu v hostitelském členském státě, je nezbytné, aby opustila území tohoto členského státu, a fakticky tak ukončila svůj pobyt v této zemi. V takovém případě by správní orgány měly ověřit, zda daná osoba skutečně podnikla všechny nezbytné kroky za účelem prokázání, že v uvedeném členském státě přestala pobývat. Následující skutečnosti, které se liší podle typu dotyčného pobytu, mohou být relevantní pro účely určení toho, zda bylo ukončení pobytu v hostitelském členském státě skutečné. Pokud tedy dotyčná osoba pobývala v hostitelském členském státě na základě článku 6 směrnice o pobytu a byla vyhoštěna, protože nadále nesplňovala podmínky pro zachování tohoto práva vyplývající z článku 14 této směrnice, důkaz, který musí tato osoba předložit, aby prokázala, že skutečně opustila toto území, je ze své povahy a na základě skutečnosti, že dotyčná osoba neměla čas integrovat se v hostitelském členském státě, snazší předložit. Jak již totiž Soudní dvůr rozhodl ve své judikatuře, cílem občana Unie, který využívá práv, která mu přiznává čl. 6 odst. 1 směrnice o pobytu, není usadit se v hostitelském členském státě způsobem, který by napomáhal rozvoji nebo upevnění rodinného života v tomto hostitelském členském státě(48). Naproti tomu, pokud dotyčná osoba pobývala v hostitelském členském státě na základě článku 7 této směrnice, předložení požadovaného důkazu může být pro tuto osobu náročnější. Tento občan musí být například schopen prokázat, že požádal o výmaz z rejstříku obyvatel, že ukončil nájemní smlouvu nebo smlouvu o dodávkách vody a energie, že se přestěhoval, že zrušil registraci v systému dotovaných pracovních míst nebo že ukončil další vztahy, jež vyžadují trvalou přítomnost. V tomto ohledu poznamenávám, že i když délka trvání nepřítomnosti na území hostitelského členského státu nemůže být sama o sobě rozhodující, ani posuzovaná samostatně, může představovat jednu z podstatných skutečností, které vnitrostátní orgány zohlední. Je samozřejmé, že dlouhé období nepřítomnosti nasvědčuje tomu, že pobyt v hostitelském členském státě byl skutečně ukončen, a že právní účinky rozhodnutí o vyhoštění tedy zanikly.
101. Zadruhé, jak již bylo uvedeno, osoby požívající práva pobytu by neměly být vyhoštěny, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. Za účelem určení, zda osoba požívající toto právo představuje takovou nepřiměřenou zátěž, a případně za účelem jeho vyhoštění, je uvedený členský stát v souladu s bodem 16 odůvodnění směrnice o pobytu povinen posuzovat, „zda se nejedná o dočasné potíže […] a zohlednit délku pobytu, osobní poměry a objem poskytované pomoci“. Ve světle těchto kritérií by tedy vnitrostátní orgány měly mít možnost ověřit na základě individuálního posouzení, zda vyhoštěná osoba, přestože nesplňuje podmínky podle článku 7 směrnice o pobytu, nadále nepředstavuje nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci, a může se tedy dovolávat práva pobytu podle článku 6 této směrnice. Toto posouzení by mohlo spočívat ve zhodnocení osobních poměrů a chování dotčené osoby po jejím vyhoštění. V tomto ohledu poznamenávám, že pojem „sociální pomoc“ je široký a zahrnuje všechny dávky, na něž občan Unie nepřispíval a které jsou financovány ze státního rozpočtu(49). Například pokud se osoba, stejně jako navrhovatel ve věci v původním řízení, po svém vyhoštění opakovaně dopouští protiprávního jednání(50), mohlo by toto chování být relevantní v tom smyslu, že by mohlo odrážet riziko, že v důsledku svého chování představuje nepřiměřenou zátěž z důvodu mobilizace značné části zdrojů policie. Je však na předkládajícím soudu, aby posoudil nepřiměřenost takového využití sociální pomoci.
102. Zatřetí a na závěr další skutečností, kterou lze zohlednit, je vůle dotyčné osoby splnit povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění a přerušit stávající vazby s hostitelským členským státem. Tato skutečnost s sebou nicméně přináší řadu praktických obtíží při svém uplatnění, zejména protože je podle všeho obtížné objektivně odhadnout skutečný záměr osoby ukončit svůj pobyt. Taková potřeba by totiž vyžadovala, aby vnitrostátní správní orgány provedly „přezkum pravého úmyslu“, který by bylo obtížné opřít o objektivní nepřímé důkazy, zejména pokud k opuštění území a k ověření správními orgány došlo krátce za sebou anebo pokud se místo, kde tato osoba pobývá, a hostitelský členský stát nacházejí geograficky blízko sebe.
V. Závěry
103. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) následujícím způsobem:
„Článek 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011, musí být vykládán v tom smyslu, že nelze mít za to, že povinnosti vyplývající z rozhodnutí o vyhoštění z hostitelského členského státu, které bylo přijato na základě tohoto ustanovení, byly v plném rozsahu splněny a že toto rozhodnutí nadále nevyvolává právní účinky pouze na základě skutečnosti, že osoba, na niž se toto rozhodnutí vztahuje, fyzicky opustila území tohoto členského státu. Je na orgánech uvedeného členského státu, aby posoudily časové účinky takových rozhodnutí na základě individuálního posouzení dotčené osoby s přihlédnutím k tomu, že možná nastala podstatná změna okolností, která této osobě umožňuje znovu splnit podmínky pobytu, které chyběly a které odůvodňovaly vydání rozhodnutí o vyhoštění, anebo pokud taková změna nenastala, s přihlédnutím k souboru skutečností, jako je zejména skutečné ukončení pobytu v hostitelském členském státě, přičemž délka pobytu mimo území tohoto státu je v tomto ohledu sama o sobě orientačním, a nikoli rozhodujícím kritériem, jakož i riziko, že uvedená osoba by mohla představovat nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci tohoto členského státu.“